Políticas públicas, concentración y desarrollo del sistema comunicacional en Argentina (1989-2021). Análisis crítico a través del estudio de caso de Telefónica

https://doi.org/10.1387/zer.23162 155 revista de estudios de comunicación komunikazio ikasketen aldizkaria * Correspondencia a / Corresponding author: Aurora Labio-Bernal. Facultad de Comunicación. Universidad de Sevilla. C/Américo Vespucio, 27 (41092 Sevilla) – [email protected] – https://orcid.org/0000-0001-5195-0012 Cómo citar / How to cite: Labio-Bernal, Aurora; Fernández, Camila (2022). «Políticas públicas, concentración y desarrollo del sistema comunicacional en Argentina (1989-2021). Análisis crítico a través del estudio de caso de Telefónica», Zer, 27(52), 155-175. (https://doi.org/10.1387/zer.23162). Recibido: 8 noviembre, 2021; aceptado: 19 abril, 2022. ISSN 1137-1102 - eISSN 1989-631X / © 2022 UPV/EHU Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución-NoComercial-SinDerivadas 4.0 Internacional Zer, 2022, 27(52) 155-175 eISSN 1137-1102 https://doi.org/10.1387/zer.23162 eISSN 1989-631X Políticas públicas, concentración y desarrollo del sistema comunicacional en Argentina (1989-2021). Análisis crítico a través del estudio de caso de Telefónica Politika publikoak, komunikazio-sistemaren kontzentrazioa eta garapena Argentinan (1989-2021). Analisi kritikoa Telefónicaren kasu-azterketaren bidez Public policies, concentration and communication system development in Argentina (1989-2021). Critical analysis through Telefónica case study Aurora Labio-Bernal*, Camila Fernández Universidad de Sevilla, Universidad Nacional de Entre Ríos Resumen: Desde la década de los noventa, los principales operadores de telecomunicaciones en Argentina han tenido capital transnacional y han logrado un alto nivel de concentración gracias a regulaciones estatales que han promovido su crecimiento. Entre estas compañías, Telefónica Argentina se ha visto respaldada por los gobiernos en su expansión y posición dominante de mercado. En este artículo se realiza un análisis crítico de las políticas públicas de comunicación en Argentina entre 1989 y 2021, utilizando el estudio de caso de Telefónica, bajo el enfoque de la economía política. PALABRAS CLAvE: políticas de comunicación; Argentina; Telefónica; concentración; transnacionalización. AbstrAct: Main telecommunication companies in Argentina have had transnational shareholders since the 1990’s and have achieved a very high level of concentration and growth due to national state laws. Telefónica Argentina is one of the most important companies that has been favoured by different governments ensuring a great business development and a dominant market position. This paper presents a critical analysis of the public communication policies in Argentina between 1989 and 2021 using Telefónica as case study, under the political economy perspective. Keywords: Communication policies; Argentina; Telefónica; concentration; transnacionalization. 156 Zer 27-52 (2022), 155-175 Aurora Labio-Bernal, Camila Fernández Introducción De acuerdo con la Cámara Argentina de Internet (Cabase), en la actualidad Telefónica Argentina (en adelante TASA) lidera en ese país los principales mercados de las telecomunicaciones junto a las empresas del Holding del Grupo Clarín, participando de la oferta de Internet fijo con el 15% y con el 29% de telefonía móvil (Bizberge, 2020). Desde principios de la década de 1990 los dos grandes conglomerados Telecom Argentina S.A. y Telefónica TASA son los que se encuentran mejor posicionados en el mercado de las telecomunicaciones, siendo protagonistas de la concentración del sector. Sin embargo, su crecimiento económico y el desarrollo acelerado de las tecnologías de comunicación no se traducen en mayor calidad y acceso universal a los servicios. Por ejemplo, a fines de 2020 solo nueve de las 24 jurisdicciones (de las 23 provincias argentinas y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires- CABA) superaban el promedio nacional de accesos a Internet fijo y solo la Ciudad Autónoma de Buenos Aires superaba el 85%. Además, el 32% de los hogares argentinos, según datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), no contaba con conexión fija, mientras el 48% de las conexiones existentes estaba por debajo de los 20Mbps nominales y un 40% de las conexiones fijas a Internet por debajo de los 10Mbps nominales (Becerra, 2021). La expansión de Telefónica como compañía multinacional se produjo a finales de los años noventa en un contexto de apertura hacia nuevos mercados como la telefonía móvil, medios de comunicación y negocios internacionales (Reig, 2011: 232; Labio-Bernal, 2006: 98-104). Junto al desarrollo de la marca Movistar, Telefónica comenzará a expandirse, sobre todo, hacia lo que parecía ser su zona de mayor influencia, Latinoamérica, motivada por razones históricas, culturales y económicas (Martínez, 2017: 194). La internacionalización financiera vino así acompañada de «programas de inversión expansivos» (Blanco Bermúdez, 2003: 49), que encontraron su correspondencia con los procesos de privatización de la época. Sin lugar a duda, entre sus mercados de relevancia, además de Brasil, se encontraba Argentina, adonde llegó como una de las empresas adjudicatarias de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (Entel), privatizada en 1990. En palabras de Tobares Catalá, Telefónica es un buen ejemplo de cómo las transnacionales se expandieron eligiendo, en este caso, mercados emergentes de América Latina como Perú, Puerto Rico, Chile, venezuela, Uruguay y Argentina (2002: 64). Desde entonces, Telefónica ha crecido en Argentina consolidando su posición de partida gracias a unas disposiciones legales que han sido beneficiosas para sus intereses, bien a través de medidas que incentivaban su expansión o protegían sus negocios. Este amparo regulatorio es el que le ha permitido ir incorporando tecnologías de comunicación como la telefonía móvil, datos e Internet y medios audiovisuales, buscando derribar o sortear las fronteras legales que limitaran sus planes de crecimiento y diversificación. https://doi.org/10.1387/zer.23162 157 Políticas públicas, concentración y desarrollo del sistema comunicacional en Argentina (1989-2021) Sin embargo, después de tres décadas de expansión, es probable que Telefónica salga del mercado argentino. En noviembre de 2019, José María Álvarez-Pallete, actual presidente de la multinacional, anunció que el grupo priorizará sus actividades en España, Brasil, Alemania y Reino Unido, y se encuentra reorganizando sus negocios en Hispanoamérica. Antes de su retroceso empresarial en el país, resulta de gran oportunidad científica el estudio del desarrollo de Telefónica durante estos más de treinta años para analizar su incidencia en la evolución de las políticas de comunicación en Argentina. 1. Objetivos y metodología El objetivo general del presente artículo es realizar un análisis diagnóstico sobre el papel que ha tenido Telefónica en la evolución de las políticas de comunicación en Argentina entre 1989 y 2021. En este marco, se han planteado además una serie de objetivos específicos: O1. Proceder a una interpretación crítica de la relación entre los intereses empresariales de Telefónica y las políticas comunicacionales implementadas bajo la perspectiva de la economía política de la comunicación. O2. Realizar un análisis de la implantación y desarrollo empresarial de Telefónica en Argentina durante las más de las tres décadas señaladas dentro de un contexto regulatorio favorable en el que se prescinde del debate público. Para la realización de este trabajo hemos utilizado una metodología cualitativa de análisis documental bajo la perspectiva crítica del enfoque estructural y la economía política de la comunicación, mediante la cual se han estudiado decretos, leyes, resoluciones gubernamentales y actuaciones ejecutivas relacionados con la comunicación audiovisual y las telecomunicaciones, entre 1989 y 2021, así como literatura académica y artículos periodísticos. Particularmente, nos ha interesado relacionar los elementos políticos, legislativos y empresariales dentro de las estructuras de poder nacionales y a su vez en la dinámica de un mercado global. Reivindicamos el método interpretativo cualitativo frente a los análisis excesivamente cuantitativos, desde el momento que nuestro posicionamiento intelectual hunde sus raíces en la economía política de la comunicación. Mantenemos así una línea de pensamiento que considera que «a partir de la creciente integración de los medios de comunicación en la estructura económica mundial se vuelven cada vez más pertinentes las perspectivas de análisis que integran el estudio entre las relaciones de poder que se expresan en el sistema de producción económico y en el nivel cultural» (Mastrini, 2017: 142). 158 Zer 27-52 (2022), 155-175 Aurora Labio-Bernal, Camila Fernández 2. Llegada y expansión de Telefónica (1990-2000) Siguiendo a Albornoz y Hernández (2005: 259), en el gobierno de Carlos Menem pueden identificarse dos momentos importantes en las políticas de comunicación. En el primero (1989-1995) se conformaron los multimedios dando lugar a un mercado oligopólico de capitales nacionales (Núñez Fernández, 2016: 7). La segunda etapa (1995-1999), se caracterizó por el ingreso de capitales extranjeros vinculados a la comunicación y a otras actividades, como los bancos internacionales y fondos de inversión, a tal punto que durante el bienio 1996-97 el sector de las comunicaciones fue el que más inversiones extranjeras recibió en el país, superando incluso al bancario-financiero. En ese contexto configurado por la privatización de empresas estatales, la expansión de compañías extranjeras iba a concretarse, en el caso del Grupo Telefónica en Argentina, a partir de la privatización de Entel, ingresando como socio operador de la Compañía Internacional de Telecomunicaciones S.A. (COINTEL). Sin embargo, para implementar estas políticas, en una situación de economía ultraliberal, la regulación vigente debía ser modificada. En esa dirección, las primeras leyes sancionadas fueron las de Reforma del Estado (n.º 23.696) y de Emergencia Económica (n.º 23.697), a fines de 1989, inaugurando los procesos de privatización de un paquete de empresas estatales, profundizando la centralización del poder y aumentando las facultades del Poder Ejecutivo para re-regular el sistema de radiodifusión (Mastrini y Mestman, 1996: 81-88). En el proceso de privatización, el Estado asumió todos los pasivos de la empresa (deuda interna y externa), los cuales se habían incrementado un 122% (Azpiazu, 2002: 13). A su vez, en una operación sin precedentes, el Estado capitalizó títulos de la deuda externa como forma de pago por un monto de alrededor de 5.000 millones de dólares; más de la tercera parte del total de deuda capitalizada en todo el proceso de privatizaciones de empresas estatales en ese período (Azpiazu, 2002: 5). Se estima que, si la compañía hubiese sido vendida a su valor real, podrían haberse rescatado alrededor de 25.000 millones de deuda externa a valor nominal (Abeles, 2001: 8). Por último, cabe mencionar que, en las condiciones de la privatización de la empresa estatal Entel, se reservó a cada una de las licenciatarias la exclusividad en la prestación de los servicios de telefonía básica e internacional por un período de siete años (prorrogables por tres años más). De esta forma, el mercado nacional quedó dividido en dos regiones: en el caso de Telefónica se extendía en la región sur de Argentina y mitad de Buenos Aires, mientras que para el caso de Telecom correspondió la región norte y la otra mitad de Buenos Aires (Abeles, Forcinito y Schorr 1998: 22). En relación con la telefonía móvil, tanto Telecom como TASA fueron beneficiadas en 1993 con el derecho de explotación de la segunda banda de telefo- https://doi.org/10.1387/zer.23162 159 Políticas públicas, concentración y desarrollo del sistema comunicacional en Argentina (1989-2021) nía celular (la primera era de Movicom) en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), a través de la empresa compartida Miniphone. Posteriormente, en 1996 se les otorgó a ambas licenciatarias la posibilidad de operar telefonía móvil (Schorr, 2001: 164) a través de Unifón (TASA) y Personal (Telecom) en las regiones sur y norte del país respectivamente. A partir de noviembre de 1999, la nueva regulación permitió el ingreso de T elecom al mercado del sur y de TASA al del norte, incluyendo también la otra mitad de Buenos Aires en la cual operaba la competencia de forma exclusiva (Balbontín, 2003: 42). Ese mismo año TASA absorbió la totalidad de Telintar cambiando su denominación a Telefónica Larga Distancia Argentina (TLDA), similar a lo que había sucedido con Startel, dividida en partes iguales para ser operada por Telecom Soluciones, filial de Telecom, y por Advance Telecomunicaciones, propiedad de Telefónica (Balbontín, 2003: 43). En lo que refiere a medios, en la segunda mitad de la década de los noventa, TASA comienza un acelerado proceso de diversificación de sus negocios (reunidos en la filial Admira) a través de la absorción y fusión de empresas mediáticas, que fueron posibles gracias a las modificaciones normativas que le permitieron constituirse como actor predominante junto al conglomerado CEI Citicorp Holding S.A, con quien estableció una alianza para desarrollar la mayor parte de estas operaciones. De esta forma, en 1998 constituyó (con el 30% cada uno) la sociedad Atlántida Comunicaciones AtCo S.A. en conjunto con el grupo argentino de la familia vigil (40%), pasando a controlar compañías importantes como Editorial Atlántida S.A. (EASA), Canal 11 (Telefé S.A.) y Radio Continental. Por su parte, TASA integró verticalmente aún más sus negocios, comprando en 1999 el 30% de la productora Patagonik Film Group. Posteriormente aumentó su participación en AtCo y en AC Inversiones S.A., quedándose con el control mayoritario de Editorial Atlántida S.A., de T elefé S.A., Radio Continental S.A. y Televisora Provinciales S.A. (Balbontín, 2003: 73). La alianza entre el CEI y Telefónica a través de COINTEL se extendió entre 1997 y el 2000, siendo sus principales empresas controladas: TASA, Cablevisión S.A., TyC S.A., AtCo S.A. y AC Inversora S.A., entre otras. A fines del 2000 hicieron un nuevo acuerdo y separaron sus activos (Balbontín, 2003: 72). Pero a finales de ese año los tres grupos que controlaban el CEI (HMT&F, República y Citibank) vendieron la mayor parte de esos negocios a Telefónica, dando lugar a una de las economías de medios más concentradas de América Latina, a pesar de que la participación extranjera en medios de comunicación estaba prohibida por la ley de Radiodifusión n.º 22.285 (1980), vigente desde la última dictadura militar. Además, la reforma de la Constitución Nacional (1994) y el Decreto de Necesidad y Urgencia, (DNU) n.º 1005/99, generaron un marco legal que autorizaba el 160 Zer 27-52 (2022), 155-175 Aurora Labio-Bernal, Camila Fernández ingreso de capitales extranjeros a las sociedades de medios. Esta nueva norma determinaba que los licenciatarios de radiodifusión no podían tener vinculación jurídica o económica con empresas periodísticas o de radiodifusión extranjeras, pero establecía una excepción: «salvo que los acuerdos suscritos por la República Argentina con terceros países contemplen tal posibilidad». El decreto también habilitó la multiplicidad y la autorización para la transferencia de licencias, así como la conformación de cadenas de radio y televisión, entre otras medidas. Una vez transcurrido el plazo de 10 de años de exclusividad otorgado a T elecom y Telefónica para la explotación del servicio de telefonía en el proceso de privatización de Entel (1990), el Dec. n.º 764/2000 de liberalización de los servicios de telecomunicaciones permitió el ingreso de nuevos operadores, siendo uno de los primeros pasos hacia la convergencia. Entre otras cosas, estableció una licencia única para la prestación de servicios de telecomunicaciones y la adopción de diseños abiertos de las redes para garantizar la interconexión entre diferentes operadores. Aunque no desagregó la última milla y varios aspectos de la norma no fueron reglamentados (como la regulación de tarifas), por lo que muchos fueron incumplidos y ello permitió que los operadores históricos (Telecom y Telefónica) continuaran manteniendo su posición predominante en el tráfico de red generado en la Argentina (Fontanals, 2007: 21). 3. Proteccionismo vs. privilegios. Los beneficios para TAsA (2000-2007) Analizando los antecedentes, para 2002 Telefónica ya contaba con una red básica de 4,5 millones de líneas fijas y una participación de mercado de 55,8% en el segmento de telefonía básica, lo que la convertía en el actor dominante del sector. Las principales empresas del grupo español en el país eran: TASA, Telefónica Móviles Argentina, Telefónica Data Argentina, Intelsat, Terra Networks Argentina, Admira Argentina, Emergia Argentina, Tyssa Telecomunicaciones y Sistemas, T elinver, Advance Telecomunicaciones (proveedor líder de Internet), TPC S.A. Unifón y Terra Lycos entre múltiples sitios digitales (Balbontín, 2003: 66). En cuanto a medios contaba con la red de televisión abierta más importante del país: Televisión Federal (Telefé-Canal 11). Al mismo tiempo, se había posicionado como una productora audiovisual en la región (distribuyendo también en Estados Unidos, Europa y Asia), poseía el 50% en García Ferré Entertainment, el 30% de Patagonik Film Group, el 65% de P&P Endemol, el 100% de Radio Continental y de FM HIT y el 20% de TyC (Balbontín, 2003: 74). En tal escenario de concentración, Néstor Kirchner asumió en 2003 la presidencia del país, con un discurso crítico de las políticas neoliberales y de los años https://doi.org/10.1387/zer.23162 161 Políticas públicas, concentración y desarrollo del sistema comunicacional en Argentina (1989-2021) menemistas. Aunque la comunicación no apareció en la agenda de gobierno como tema prioritario, la importancia que se le otorgó puede constatarse en una política activa que robusteció el poder de las corporaciones en detrimento de los pequeños y medianos actores del sector, alternativos y/o comunitarios. Más allá del éxito comercial de TASA, la crisis social, política y económica de 2001 resulta un marco de referencia histórico fundamental para el análisis ya que implicó el riesgo de quiebra de las más importantes empresas de medios privados que se encontraban endeudadas en dólares. Esta situación era producto del proceso de expansión a través del cual adquirieron empresas de la competencia, sobre todo Pequeñas y Medianas (Pymes), de canales y televisión por cable, lo que les permitió escalar a una posición monopólica en los años 90. El fin de la convertibilidad menemista durante la crisis implicó que esas deudas se tornaran impagables. TASA, uno de los principales perjudicados, reorganizó sus negocios priorizando las telecomunicaciones y vendiendo activos como Canal 9 (Buenos Aires) en 2002 a Prime Argentina, así como Radio Continental y FM Hit al Grupo Prisa en 2004. La venta de Canal 9 también pudo haber estado motivada porque al poseer Telefé, TASA infringía la Ley de Radiodifusión modificada por el decreto menemista (Dec. n.º 1005) que permitía a un mismo propietario explotar hasta 24 licencias de radiodifusión de un mismo tipo, pero en diferentes zonas geográficas, y por lo cual tuvo que vender la emisora. Por su parte, a los pocos meses de haber asumido la presidencia, Néstor K irchner dejó sancionada la Ley de Preservación de Bienes Culturales n.º 25.750/03, que estableció el límite del 30% de capital extranjero en la composición accionarial de las industrias culturales argentinas y excluyó a los medios de comunicación del mecanismo de cram down previsto por la Ley de Quiebras, que posibilitaba a los acreedores cobrar las deudas mediante la absorción de los capitales de las empresas. De esta forma, los grupos mediáticos nacionales fueron protegidos de la quiebra y los extranjeros del ingreso de compañías que pudieran competirles. Además, el límite del 30% no era aplicable a empresas existentes por el principio de irretroactividad de las normas. De esta manera, el gobierno formalizó la existencia de un sistema de medios oligopólico con alta participación extranjera, aunque la ley tenía por objeto resguardar los bienes y patrimonios nacionales. Además del Grupo Clarín, los más beneficiados fueron los españoles Telefónica, Prisa y los mexicanos del Grupo CIE. A su vez, ese mismo año el Comité Federal de Radiodifusión (COMFER) extendió las titularidades de las licencias de los dos canales de televisión abierta más importantes del país (Canal Trece y Telefé), pertenecientes a los grupos Clarín y Telefónica respectivamente, hasta el 14 de enero de 2015, cuando el vencimiento de ambas iba a ser en 2005. Posteriormente, el Poder Ejecutivo firmó el Dec. n.º 527/05 que suspendió por 10 años los plazos para el vencimiento de las licencias de radiodifusión, promoviendo así la continuidad de los privilegios de todos los gru- 162 Zer 27-52 (2022), 155-175 Aurora Labio-Bernal, Camila Fernández pos y empresas privadas e impidiendo el ingreso de nuevos actores (Califano, 2009). La última política del gobierno de Néstor Kirchner en materia de medios (2007) fue la aprobación de la fusión entre los dos principales operadores de televisión por cable, Cablevisión y Multicanal (Grupo Clarín), concentrando el nuevo grupo el 55 por ciento del mercado argentino en esa actividad, convirtiéndose para ese entonces en la mayor empresa de Tv de pago de Latinoamérica (el Comercio, 2006). De este modo, Telefónica se desprendía también de su participación en la televisión por cable, la cual sería retomada en 2018 con su propia marca para poder competir por el cuádruple play con Clarín. 4. nuevo paradigma comunicacional. TAsA mantiene su poder (2007-2015) La coalición política de centro-izquierda Frente para la Victoria, fundada en 2003 y con la cual Néstor Kirchner había ganado las elecciones presidenciales ese año, llevó a Cristina Fernández de Kirchner a ser elegida como la primera mujer para el cargo de presidenta del país en 2007. En materia comunicacional, su gobierno estuvo marcado por la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA) en 2009, cuya sanción fue posible gracias a la articulación y movilización de las organizaciones sociales a favor de una nueva «ley de radiodifusión de la democracia» (sic.). El gobierno tuvo la voluntad de tomar en cuenta los puntos planteados por la sociedad civil para redactar un anteproyecto de ley que se realizó después del popularmente conocido «conflicto con el campo» (2008), que enfrentó a las asociaciones y entidades agrarias con el ejecutivo debido al aumento de la tasa de exportación de granos. Este acontecimiento tuvo su repercusión en el escenario mediático, ya que significó un enfrentamiento abierto con el grupo Clarín. De acuerdo con Segura, el apoyo de Clarín y otros grupos informativos al sector agrario «se convirtió en una oportunidad para que el Gobierno pusiera en discusión pública la estructura y funcionamiento del sistema de medios» (Segura, 2011, p. 94). En este contexto, se aprueba la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual que, según Loreti (2013:8), contó con un proceso inédito de participación social y consulta popular (sic.). Para el caso de Telefónica, la norma estableció un mecanismo legal de desinversión para que los grupos se adecuaran a los nuevos límites de concentración y que los capitales extranjeros no superaran el 30% de la composición accionarial, implicando la transformación de la estructura de propiedad. No obstante, en 2014 el directorio de la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFSCA), que reemplazó al viejo COMFER creado por la dictadura militar, aprobó, ante la crítica del resto de los actores, los planes de adecuación a la LSCA de los grupos Telefónica-Telefé y Grupo Prisa-Radio Continen- https://doi.org/10.1387/zer.23162 163 Políticas públicas, concentración y desarrollo del sistema comunicacional en Argentina (1989-2021) tal (Acta 56 de AFSCA, 2014). De esta forma, se burlaba el texto de la norma de varias formas. En primer lugar, porque la propiedad de los mismos estaba conformada por capitales españoles y, además, porque la ley impedía que las prestadoras de servicios públicos (como la telefonía) ofrecieran servicios audiovisuales. Por último, también Telefé sobrepasaba los límites de audiencia que la norma imponía para regular la concentración, cubriendo más del 35% del mercado. Todo esto dejó en evidencia que, a pesar del cambio de paradigma en materia de política comunicacional, los intereses de Telefónica se continuaron protegiendo. En el proceso de adecuación a la LSCA, Telefónica-Telefé se comprometió a cumplir con el límite del 35% de cuota de mercado vendiendo dos estaciones de televisión, Neuquén y Bahía Blanca, y quedándose con seis canales en todo el país. Pero todos los planes de adecuación fueron suspendidos cuando asumió la presidencia Mauricio Macri en 2015. La búsqueda de un cambio estructural en cuanto al acceso a la comunicación durante el gobierno de Cristina Fernández vendría de la mano del primer plan integral de telecomunicaciones de la historia del país «Argentina Conectada» (2010), cuyo eje era la creación de una Red Federal de Fibra Óptica (REFEFO). El objetivo de este proyecto era llevar conectividad de alta calidad y a bajo costo a empresas de telecomunicaciones, cooperativas, Pymes y a dependencias gubernamentales, ubicando al Estado como un actor fundamental en la cadena productiva del sector desde Arsat, la empresa nacional de telecomunicaciones. Y si bien sus metas originales no fueron cumplidas al finalizar el mandato de Cristina Fernández, el despliegue realizado hasta 2015 «en comparación con las inversiones del sector privado, fue inédi to en cuanto a la extensión y plazos de desarrollo» (Baladrón, 2019: 6). Otra medida importante durante el gobierno de Cristina Fernández fue la Ley de Servicios de Tecnologías de la Información y la Comunicación n.º 27.078 en 2014, «Argentina Digital», inaugurando legalmente la convergencia entre las telecomunicaciones y los servicios audiovisuales (cruce que la ley de comunicación audiovisual no permitía y que estaba prohibido desde la privatización de Entel). A pesar de ser contradictoria en ese aspecto, la norma significó un avance respecto de la Ley n.º 19.798 de Telecomunicaciones de la dictadura (1972) porque, si bien la telefonía básica ya era considerada un servicio público, se reconoció por primera vez el acceso a las telecomunicaciones como un derecho y a las TIC como un servicio público en competencia (sic.) Hay que destacar que las cooperativas y pequeños cableros de Tv manifestaron su descontento porque consideraron que la norma era una amenaza a su sustentabilidad al permitir el ingreso de grandes compañías de telecomunicaciones (telecos) a la televisión de cable (demanda histórica de TASA). Por su parte, las grandes telecos cuestionaron, principalmente, la obligación de tener que compartir sus redes con Pymes y cooperativas, así como la nueva exigencia legal de la desagregación del bucle local. No obstante, la ley les permitió continuar ofreciendo Internet fijo y móvil 170 Zer 27-52 (2022), 155-175 Aurora Labio-Bernal, Camila Fernández biernos de turno para obtener beneficios específicos. Esta lógica se ha mantenido durante las últimas tres décadas, salvo contadas excepciones. Se observa así que a cada nueva regulación le siguió la formalización y concreción de una operación empresarial de TASA que favoreció su crecimiento, al igual que el del otro gran conglomerado, Telecom. Los matices en uno y otro caso, sin embargo, se han producido por las preferencias gubernamentales: en el caso de Cristina Fernández fue evidente su apoyo a Telefónica aprobando su adecuación a la LSCA, mientras que Macri estimuló la fusión Cablevisión-Clarín/Telecom. El modelo económico que instauró el gobierno de Carlos Menem (1989-1999) marcó la era neoliberal de las telecomunicaciones en Argentina, caracterizada por la absorción y fusión de empresas del sector. También se impulsó la diversificación de las líneas de negocios de las empresas monopólicas de telefonía básica, ventaja a través de la cual lograron transformarse en actores dominantes no solo de las telecomunicaciones sino de los medios, incidiendo fuertemente en las decisiones de los gobiernos. Se trató de la etapa de mayor expansión de Telefónica en Argentina y en América Latina. Tal modelo continuó hasta el fin del mandato de Néstor Kirchner (2007) y fue profundizado por el gobierno de Mauricio Macri (2015-2019), quien marcó a través de una política activa, vía decretos presidenciales, el camino hacia la convergencia de los sectores concentrados de la comunicación, consolidando los privilegios de las multinacionales como TASA y Telecom. El único giro hacia una política comunicacional más plural como paradigma puede observarse durante el período de gobierno de Cristina Fernández (2007-2015) y en las pocas medidas del presidente Alberto Fernández (2019), cuya gestión todavía no ha evidenciado una política clara para el sector. Sin embargo, los intentos del segundo gobierno kirchnerista no afectaron la posición predominante de las compañías telefónicas extranjeras. Actualmente, mientras el Gobierno Nacional da algunos pasos en la regulación de las telecomunicaciones, Telefónica decide cambiar su estrategia internacional en Latinoamérica y después de tres décadas de expansión, la compañía podría retirarse del país si apareciera un buen comprador. A su vez, el Grupo Clarín, su mayor competidor nacional, logró posicionarse ventajosamente en el mercado y Telefónica posee una deuda importante que evidencia una crisis corporativa (Becerra, 2019). A todo ello, hay que sumarle la promoción estatal de políticas satelitales y de conectividad, que abrirán quizá la posibilidad de una competencia con condiciones que podrían poner en cuestión el modelo de telecomunicaciones desarrollado desde la privatización de Entel, y que desde su origen tiene incidencia de Telefónica en la configuración de la política pública del sector. Sobre esto último cabe remarcar que, si bien el gobierno de Alberto Fernández da muestras de una nueva dirección en las políticas estatales para el sector, los instru- https://doi.org/10.1387/zer.23162 171 Políticas públicas, concentración y desarrollo del sistema comunicacional en Argentina (1989-2021) mentos legales utilizados hasta el momento siguen siendo débiles (decretos, resoluciones y no leyes) sin procesos amplios de participación ciudadana. Por tanto, estas iniciativas no cuentan con la misma legitimidad social, en un contexto de oposición mediática y en el cual existe una marcada tendencia a la judicialización de cada medida que afecte los intereses de las grandes compañías infocomunicacionales. A lo largo de nuestro estudio hemos podido constatar que, a pesar de los cambios de signo ideológico de los gobiernos en Argentina, se ha mantenido una constante en las políticas de comunicación que ha protegido y favorecido la expansión de Telefónica en el contexto de un sistema cada vez más concentrado y con presencia de capital transnacional. Por todo ello, queremos exponer las principales conclusiones de este estudio: 1. La articulación entre los beneficios de grupos como Telefónica y los intereses políticos de los gobiernos configuró un sector infocomunicacional altamente concentrado y extranjerizado de medios y telecomunicaciones, dado que las políticas de comunicación implementadas han sido diseñadas al ritmo de las demandas de estas compañías en detrimento del un sistema más plural y democrático. 2. Se ha priorizado el capital transnacional, extranjero y el de las principales compañías nacionales por encima del desarrollo de un plan de telecomunicaciones que incluya a la heterogeneidad de los actores. Sin embargo, hemos de advertir que existen ciertos matices entre unos gobiernos y otros, detectándose una tendencia mayor hacia los beneficios de la multinacional en los gobiernos neoliberales de Menen y Macri. Mientras, aquellos de signo más progresista, como los de los Cristina Fernández y Alberto Fernández, han intentado transformaciones del sistema y una regulación del sector con matices más o menos significativos de acuerdo al contexto, aunque en ningún caso han limitado el crecimiento de Telefónica. 3. La herramienta legal más común utilizada por los gobiernos para lograr sus objetivos ha sido el Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU), cuyo uso indiscriminado institucionaliza una práctica que daña la democracia al prescindir del debate público para la definición de una agenda política y del poder legislativo para gobernar. Al mismo tiempo, esta práctica beneficia directamente a las grandes compañías del sector, tal y como se demuestra con el caso de Telefónica. Estas conclusiones, nos permiten afirmar que el control de los niveles de concentración y oligopolios en este sector en Argentina parece una cuestión pendiente en las políticas públicas de comunicación. Por ello, resulta clave el rol del Estado para garantizar el pluralismo y así prever la diversidad de las manifestaciones culturales (Loreti y Lozano, 2012: 43). Como reflexión final, consideramos que para lograr un sistema con estas características es necesaria la participación social en la planifi- 172 Zer 27-52 (2022), 155-175 Aurora Labio-Bernal, Camila Fernández cación, implementación y evaluación de políticas públicas, de modo que la contribución a unos objetivos democráticos sea el resultado de un debate público que se mantenga y garantice en el tiempo. Para ello, abrir y sostener la participación de los diferentes actores que forman parte del sector es fundamental, ya que posibilitaría no solo una articulación no excluyente de intereses heterogéneos, sino el éxito de políticas plurales de comunicación. Contribución específica de cada autor y orden de autoría El artículo es producto de un proyecto planificado durante la estancia de Camila Fernández en la Universidad de Sevilla bajo la tutorización de Aurora Labio Bernal, dentro del Programa de Movilidad Internacional Docente (PROMID) de la Universidad Nacional de Entre Ríos (UNER), a finales de 2018. Se planteó entonces el estudio de políticas de comunicación, capital transnacional y convergencia tecnológica en Argentina desde los años noventa a la actualidad. Este trabajo, realizado en coordinación entre las dos autoras, tuvo una primera versión para el Congreso del Centro de Estudios sobre Medios y Sociedad en Argentina (MESO) en 2019. Desde entonces, ambas autoras han trabajado en una versión más concreta y explicativa, utilizando un análisis de caso, el de la compañía Telefónica, para analizar las políticas de comunicación en Argentina. No hay un reparto de párrafos y/o partes en el artículo aceptado, sino una escritura conjunta con aportaciones de cada una de las autoras y continuas revisiones. También la discusión de resultados y las conclusiones son fruto de un intercambio mutuo y constante debate científico para darle coherencia a los objetivos planteados. El orden de firma se debe a un acuerdo entre las dos autoras. Referencias bibliográficas Abeles, M. (2001). La privatización de Entel: Regulación estatal y ganancias extraordinarias durante la etapa monopólica. En M. Abeles, K. Forcinito y M. Schorr. el oligopolio telefónico argentino frente a la liberalización del mercado. Buenos Aires, Argentina: Universidad Nacional de Quilmes Ediciones. pp. 5-13. Abeles, M.; Forcinito, K.; Schorr, M. (1998). regulación del mercado de telecomunicaciones: límites e inconsistencias de la experiencia argentina frente a la liberalización. FLACSO, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede Argentina. 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