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1 ESTIMACIÓN ECONOMÉTRICA DEL IMPACTO DE LA MODIFICACIÓN DE LOS LÍMITES DE VELOCIDAD EN ESPAÑA1. AUTORES José I. Castillo Manzano ([email protected]). Departamento de Análisis Económico y Ec. Política Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales, Universidad de Sevilla 41018, Sevilla. Tel: +34 (9)54556727. Mercedes Castro Nuño ([email protected]). Departamento de Análisis Económico y Ec. Política Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales, Universidad de Sevilla 41018, Sevilla. Tel: +34 (9)54554477. Diego J. Pedregal ([email protected]). Instituto de Matemática Aplicada a la Ciencia y la Ingeniería. Escuela Técnica Superior de Ingenieros Industriales, Universidad Castilla-La Mancha 13071, Ciudad Real. Tel: +34 (9)26 295430. RESUMEN Los límites de velocidad son el instrumento fundamental en la Política de Gestión de la Velocidad, importante causa de muertes en la carretera en todo el mundo. Mediante la aplicación de Modelos de series temporales de Componentes no Observables, el presente 1 Esta investigación ha sido financiada mediante el contrato con referencia 1671/0085, de la Dirección General de Tráfico (Ministerio de Fomento) finalizado el 30/11/12.
2 estudio investiga los efectos de la reducción coyuntural de los límites de velocidad máximos, implementada en España durante la primavera de 2011 (dentro del Plan Nacional de Ahorro y Eficiencia Energética). Nuestro análisis demuestra que dicha medida causó un limitado efecto positivo, próximo al 1,5%, aunque de escasa significatividad estadística, sobre la principal variable en la que se pretendía incidir, el consumo de gasolina. Además provocó una reducción del 8%, en la siniestralidad en carreteras (que se reduce al 6,5% si se tiene en cuenta la siniestralidad total tanto en carretera como en vías urbanas). Estos resultados, en primer lugar, discrepan con las previsiones mucho más optimistas tanto del Gobierno Español como de otros organismos internacionales, como la IRTAD. PALABRAS CLAVE: Seguridad vial, Política de Gestión de la Velocidad, Ahorro energético, Espacio de los Estados, Modelos de Componentes no Observables. AGRADECIMIENTOS Los autores desean expresar su gratitud a la Dirección General de Tráfico (DGT) por los recursos económicos y humanos que nos han brindado para la realización de esta investigación. 1. INTRODUCCIÓN. Durante los últimos 50 años, los ciudadanos de los países motorizados se han beneficiado de la producción de vehículos capaces de alcanzar cada vez velocidades mayores (ECMT, 2006). De este modo, la velocidad en el transporte por carretera ha contribuido al desarrollo económico de los países y ha mejorado el bienestar y la calidad de vida, como consecuencia fundamentalmente del tiempo ahorrado en los desplazamientos (GRSP, 2008); lo que según
3 Metz (2008) generaría sustanciales ganancias de productividad y reduciría los costes de oportunidad en términos de tiempo para los usuarios. Sin embargo, la velocidad en la conducción también puede tener impactos bastante adversos en forma de consumo de energía, contaminación ambiental y acústica, crecimiento urbano descontrolado y, sobre todo, accidentes de tráfico,tal como apunta Peden et al. (2004). En la actualidad, la velocidad excesiva y la velocidad inapropiada2 representan uno de los problemas más relevantes de la seguridad vial (Elvik, 2010b; Wegman y Aarts, 2006), tanto en países ricos y altamente motorizados (Elvik, 2010a) como en países en vías de desarrollo (Afukaar, 2003), a pesar de tratarse de un fenómeno habitual, altamente tolerado por la opinión pública. La mayoría de los gobiernos no dudan en otorgar al exceso de velocidad un papel prioritario en sus políticas de seguridad vial preventivas, en el contexto de estrategias internacionales como la Vision Zero de Suecia, la Sustainable Safety de Holanda y el Safe System de Australia. Para ello, se aplican diversos instrumentos que aspiran a optimizar la efectividad de la política de Gestión de la Velocidad (GRSP, 2008), siendo los límites de velocidad, el instrumento que más amplio desarrollo ha alcanzado en la literatura (Ritchey y Nicholson- Crotty, 2011). Siguiendo a ERSO (2006) y SWOV (2010), los límites de velocidad deben ser seguros y creíbles, reflejando las características de diseño de la vía, las condiciones ambientales y la composición del tráfico en cada momento. Recientemente se están realizando diferentes 2 De acuerdo con la terminología de ECMT (2006), podemos definir la velocidad excesiva como aquella velocidad de circulación que supera los límites legales máximos, y la velocidad inapropiada como aquella velocidad que, aun estando dentro de los límites máximos legales, se considera demasiado elevada en relación con el estado de la vía, las condiciones climáticas y la congestión del tráfico. El denominado exceso de velocidad engloba a ambos conceptos, tanto velocidad excesiva como velocidad inapropiada.
4 investigaciones acerca de la implementación y efectividad de los denominados Límites de Velocidad Variables o Dinámicos (Variable Speed Limits, VSL), ampliamente utilizados en Estados Unidos y en países europeos pioneros en seguridad vial, como Alemania y Reino Unido, con el objetivo de avisar a los conductores (mediante paneles variables) para que ajusten su velocidad a las circunstancias concretas de la vía y la meteorología. Tras consultar las investigaciones precedentes sobre el tema (véanse por ejemplo, las revisiones sistemáticas y los meta-análisis realizados por Aarts y Van Schagen, 2006; Elvik, et al., 2004; Finch et al., 1994; McCarthy, 2001; Wilmot y Khanal, 1999), podemos concluir que, inicialmente, los gobiernos suelen utilizar las leyes de límites de velocidad con motivaciones de índole económica para ahorrar consumo de carburantes, mientras que la seguridad vial, aparece como un objetivo secundario. Sin embargo, la relación entre límites de velocidad y seguridad vial es un tema ampliamente abordado por investigadores de todo el mundo (EE.UU.: Albalate y Bel, 2012; Forester et al., 1984; Dee y Sela, 2003; Friedman et al., 2009; Retting y Teoh, 2008; Europa: Burns et al., 2001; Johansson, 1996; Peltola, 2000; Richter et al., 2004; Australia: Sliogeris, 1992; Asia: He et al., 2012; Wong et al., 2005; y África, Afukaar, 2003). En general, partiendo de las estimaciones iniciales obtenidas por Solomon (1964), existe cierto consenso en cuanto al hecho de que la velocidad tiene un efecto relevante en la seguridad vial (incluso con cierta causalidad, de acuerdo con Elvik, 2012), de forma que, tanto es previsible que, tanto la incidencia de los accidentes como su severidad, se incrementen a medida que se elevan los límites de velocidad máximos permitidos (Ashenfelter y Greenstone, 2004). Sin embargo, “….a pesar de años de investigación, todavía no existe un consenso claro en la literatura sobre el impacto que los límites legales de
5 velocidad, tienen sobre la siniestralidad vial”, como apuntan Ritchey y Nicholson-Crotty (2011), ya que este efecto está influido por múltiples factores, como la dinámica y seguridad del vehículo, el estado de la vía, el comportamiento del conductor, la interacción entre vehículos y la severidad del accidente (SWOV, 2012). Por ello, el efecto de los cambios en los límites de velocidad sobre las velocidades reales de circulación y sobre los accidentes de tráfico, han sido abordados desde varios enfoques: influencia de la velocidad individual elegida por el conductor sobre el riesgo de accidente (bien conocidos son el Modelo Potencial de Nilsson, 1982, 2004, y sus posteriores evaluaciones llevadas a cabo por Elvik et al., 2004; Elvik, 2009; Hauer y Boneson, 2008); influencia de la diferencia de velocidad sobre el riesgo de accidente (Solomon, 1964 y Cirillo, 1968; Lave, 1985 y Kloeden et al., 2001). En general, la evidencia parece confirmar el impacto negativo/positivo que elevar/reducir los límites de velocidad provoca sobre la velocidad de circulación media y, consecuentemente, sobre los accidentes de tráfico. Estudios como los realizados por Elvik et al. (2004) y GRSP (2008) apuntan que, en las vías afectadas por el cambio de límites, la velocidad media varía en el mismo sentido que el cambio aplicado a los límites, aunque la magnitud es, aproximadamente, un 25% menor. Si bien, los cambios en los límites de velocidad pueden tener efectos que vayan más allá de las vías afectadas, como una generalización de velocidades (Richter et al., 2004) o trasvases de tráfico y control policial a otras vías (Lave y Elias, 1994). Estas circunstancias, en opinión de estos autores, podrían ocasionar que, un aumento de los límites de velocidad máximos, tenga un efecto neutro, o incluso positivo, sobre la siniestralidad vial de toda la red.
6 Teniendo en cuenta las consideraciones precedentes, entendemos que nuestro trabajo contribuye a aportar luz a esta controversia. Concretamente, analizamos un reciente cambio coyuntural de los límites de velocidad máximos permitidos en autovías y autopistas, aplicado en España entre marzo y junio de 2011, establecido con el objetivo prioritario de ahorrar en consumo de combustible. Esta reducción en los límites de velocidad, fue la medida más llamativa dentro del denominado Plan de Ahorro y Eficiencia Energética (2008-2011), aprobado por el Gobierno Español, para contrarrestar los efectos adversos de los elevados precios del petróleo en esos momentos, sobre una debilitada economía española. La idoneidad de este análisis se debe, en primer lugar, a que, aunque España cuenta con límites legales de velocidad desde mediados de los años 70, todavía no existe ninguna evaluación de sus efectos, ni sobre la velocidad de circulación real, sin sobre la seguridad del tráfico, ni en términos de consumo de combustible o de impacto ambiental. En segundo lugar, a pesar de su corta vigencia, sólo tres meses y medio, esta limitación reabrió un intenso debate en España en la opinión pública, mantenido entre asociaciones ecologistas, asociaciones de víctimas de accidentes, fabricantes de vehículos y en todos los medios de comunicación, sobre la pertinencia y efectividad real de los límites de velocidad. La pregunta central que delimitó este debate, y que este trabajo intenta responder, es si merece la pena cambiar de forma temporal los límites de velocidad de un país, con los importantes costes que ello conlleva, para poder ahorrar combustible. Entre los costes de esta medida cabe destacar, el cambiar dos veces la señalización de los límites de velocidad de todas las autovías y autopistas del país, una al inicio del periodo y otra al final, aunque también existen otros muchos más difíciles de cuantificar, como la reprogramación de todos los radares, la
7 adaptación del cuadro de sanciones y multas, o las pérdidas de eficiencia en la economía, al ralentizarse los desplazamientos en España. Para aportar luz a este debate, este estudio analiza el impacto de los cambios en los límites de velocidad de circulación en España, medidos en términos de mortalidad vial y consumo de combustible, mediante una metodología basada en modelos avanzados de series temporales, de tipo de función de transferencia de tiempo lineal discreto, con múltiples variables explicativas y que incluye la detección automática de atípicos. Esta metodología, usada por otros estudios precedentes como los realizados por Balkin y Ord (2001) en U.S. y Johansson (1996) en Suecia, da respuesta a la necesidad planteada por Dee y Sela (2003) y Shafi y Gentilello (2007), de desarrollar resultados que controlen posibles factores de confusión y eliminen los sesgos que puedan deberse a aspectos no observados o específicos de la seguridad vial, como la aplicación simultánea de otras políticas. El trabajo se estructura de la siguiente forma: tras esta introducción, el apartado 2 explica los datos, variables y metodología empleados; los resultados obtenidos y su discusión se incluyen en el apartado 3 y las conclusiones derivadas de ellos, se analizan en el apartado 4. Finalmente, incluimos referencias bibliográficas. 2. DESCRIPCIÓN DE LOS DATOS, VARIABLES Y METODOLOGÍA. Las series temporales utilizadas se pueden dividir en 3 grupos: A) Variables endógenas: víctimas mortales en accidentes de carretera y consumo de gasolina y gasoil tipo A para transporte. Con el fin de usar series consistentes, se han utilizado las
8 series de víctimas mortales que consideran muertes de tráfico las que suceden dentro de las 24 horas siguientes a los accidentes (fuente: DGT). B) Variables artificiales exógenas: b.1) VELOCIDAD: Tiene en cuenta el cambio de los límites de velocidad en autovías (desde el 7 de marzo al 30 de junio de 2011). Se han utilizado varias versiones, de las cuales la más conveniente es considerar que el efecto del primer mes fue un 25% menos importante, dado que la medida se implementó desde la segunda semana de marzo. b.2) PASCUA: Se define mediante pesos máximos en los días que se espera tráfico más denso, de forma que la suma de los pesos sea la unidad. b.3) LABORABLE: Número de días laborables por mes en proporción a los días de fin de semana, asumiendo que cada semana tiene cinco días laborables y le corresponden dos días de fin de semana. b.4) BISIESTO: Variable que toma valor 1 en todos los febreros de 29 días. b.5) Cambios legales: En primer lugar, la introducción del carnet por puntos en 2006 (PPS; Castillo-Manzano et al., 2010). En segundo lugar, la reforma del Código Penal español en 2007. Aunque la reforma entró en vigor en diciembre (variable DIC07), sus efectos se empezaron a notar ya en noviembre (NOV07), por el gran impacto que tuvo a través de los medios de comunicación (Castillo-Manzano et al., 2011). b.6) Hay otra serie de valores atípicos, a menudo relacionados con malas condiciones atmosféricas (en enero de 2006, ENE06) y otras causas que se han detectado mediante herramientas estadísticas (en septiembre y octubre de 2000, SEP00 y
9 OCT00). Estos últimos más que previsiblemente debidos a la huelga de camioneros y de comercio minorista que se produjo en octubre del 2000. C) Otras variables exógenas: Asumimos que el consumo de gasolina y gasóleo para transporte, además de las víctimas mortales en los accidentes responden a causas comunes, de las cuales las más importantes son los precios del carburante y el nivel de actividad económico (o ciclo económico, ver p.ej. Castillo-Manzano et al., 2010 y García-Ferrer et al., 2007). El precio del combustible se aproxima por el precio del barril Brent medido en euros. El nivel de actividad se aproxima por el Índice Sintético de Actividad (ISA) para la economía española que estima el Ministerio de Economía y Competitividad (http://serviciosweb.meh.es/apps/dgpe/default.aspx). Dado que el ISA está disponible desde enero de 1995, el periodo muestral comenzará en dicha fecha, a pesar de que existen estadísticas anteriores para las demás variables. No obstante, esta restricción no afecta a la estimación el efecto del límite de velocidad, puesto que éste se produce muy al final de la muestra. La Figura 1 muestra que el consumo de combustible depende principalmente del ISA, puesto que las caídas se dan precisamente en las crisis de 1993 y 2008. Además, los precios se mantuvieron constantes en la década de los 90 y crecieron considerablemente en la primera del siglo XXI, como consecuencia del crecimiento económico. Cuando el crecimiento se ralentizó con la crisis de 2008, el efecto de los precios aparece más evidente. Resulta llamativo además que el perfil de la serie se encuentra algo distorsionada justo en los años anteriores a la entrada en vigor del límite de velocidad. Así, 2008 muestra una caída importante en el consumo de combustible, y la subida típica en marzo-abril debida al efecto Pascua, no se ve en 2009, mientras que sí se aprecia claramente en 2010, justo el año anterior
16 Desde un punto de vista estadístico, los modelos se pueden considerar adecuados, ya que las innovaciones no muestran problemas de dependencia serial, gausianidad o heteroscedasticidad. 4. CONCLUSIONES. Nuestro análisis demuestra que la reducción de los límites de velocidad máximos en autovía y autopista, establecidos por el gobierno español desde marzo a junio de 2011, pudo tener un efecto positivo, aunque de escasa significatividad estadística (al 10%), sobre la principal variable en la que se pretendía incidir: el consumo de gasolina, con una reducción estimada del 1,55%. Además, esta estrategia de ahorro energético, adoptada con carácter transitorio, logró una disminución del 8% sobre el total de muertos en carreteras por accidentes de tráfico. Aunque dicho efecto se reduciría al 6,5% si lo calculamos sobre el total de muertos por accidentes de tráfico en dicho periodo, tanto en carreteras como en zonas urbanas. Nuestras estimaciones están muy lejos de las previsiones difundidas por el Gobierno Español en los medios de comunicación. Según las cuales el gobierno esperaba una reducción del consumo de gasolina del 15% para la gasolina y el 11% para el gasóleo. Nuestras conclusiones también son muy diferentes de los resultados obtenidos por la IRTAD (2012) que, mediante un análisis comparativo antes-después, estimó un 8,4% de ahorro de combustible y una reducción del 30% en el número de víctimas mortales de accidentes. Gran parte de estas discrepancias se pueden simplemente deber a que estas otras estimaciones han atribuido de forma errónea parte de la reducción en el consumo de combustible y los accidentes que experimentó España en ese periodo a la reducción del límite de velocidad. Por otra parte, la fuerte reducción de la movilidad debida a la crisis puede ser la explicación de que hayamos obtenido porcentajes inferiores a los encontrados en trabajos anteriores a
17 nivel internacional, como el de Elvik y Vaa (2004), quienes en su meta-análisis, determinan una reducción media del 15% en los accidentes mortales, derivada de una reducción de los límites de velocidad máximos permitidos. Lo cierto es que si comparamos estos presuntos beneficios, con los costes reales de esta medida, es difícil atribuir a la misma un balance claramente positivo. Entre los múltiples costes se deben señalar los siguientes: los derivados de cambiar dos veces toda la señalización de las carreteras (que, siguiendo las únicas estimaciones no oficiales disponibles en prensa, ascienden a 250.000 euros por las pegatinas utilizadas en las 6.000 señales de limitación de velocidad afectadas), la adaptación de todo el sistema de multas y sanciones de tráfico, los gastos derivados de publicitar la medida o la pérdida de eficiencia económica al ralentizarse los desplazamientos realizados por los usuarios. En resumen, las enseñanzas del caso español parecen decirnos que no parece rentable aplicar una medida de este tipo, por un periodo tan corto, de forma que los costes fijos de su aplicación acaben devorando sus beneficios, que son directamente proporcionales al tiempo de duración de la medida. Parece que son las medidas a largo plazo, generalmente incompatibles con las prisas del ciclo político, las que realmente deben ser la base de un verdadero Plan Nacional de Ahorro y Eficiencia Energética. Si lo que se pretende es ahorrar combustible durante la conducción, disminuir la innata dependencia energética española y racionalizar el consumo de energía, posiblemente resulte más eficiente y productiva, la implementación de otras medidas alternativas que inciten a los usuarios de las vías a adoptar un verdadero cambio estructural en su conducta, como podrían ser estimular el rejuvenecimiento del parque de vehículos y el correcto mantenimiento de los mismos, así como incentivar el uso de vehículos eléctricos.
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