Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de sistemas de información en las administraciones públicas: un enfoque metodológico

Tesis Doctoral Título Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico Autor Ana María Plácido Castro Directores Dr. Francisco Mario Hernández Tejera Dr. José Juan Hernández Cabrera Departamento Informática y Sistemas Para la obtención del Grado de Doctor en Informática por la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria Las Palmas de Gran Canaria, España Mayo 2015 A mis padres, a mis hijos y en especial a Maite Agradecimientos En primer lugar agradecer a mis directores de tesis, Dr. Francisco Mario Hernández Tejera y Dr. José Juan Hernández Cabrera, su disposición, apoyo y conocimientos que han sido decisivos en la realización de este trabajo de investigación. También quiero agradecer a los miembros del grupo de investigación del laboratorio de Ingeniería del Software del Instituto Universitario SIANI de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria, con los que he trabajado en muchos proyectos a lo largo de todos estos años, porque han sido fundamentales para desarrollar este trabajo de investigación, desarrollo e innovación. Por último, agradezco a mi familia, su sacrificio, paciencia y apoyo incondicional para que pudiera realizar esta tesis. Las Palmas de Gran Canaria, 25 de mayo de 2015 Aclaraciones En este apartado se considera necesario hacer algunas aclaraciones de estilo. En primer lugar, hay que hacer una aclaración respecto al uso del lenguaje no sexista. En el presente documento, se ha optado por un uso cuidadoso de los términos, empleando preferentemente el masculino en aquellos casos en los que se entiende como aceptado su uso de manera extendida (por ejemplo, el genérico desarrollador para representar tanto al hombre como a la mujer). En algunos otros casos, pero pocos, se ha procurado usar una propuesta equidistante. Por otra parte, cuando se ha hecho referencia a otros autores, se ha respetado la opción dispuesta por los mismos. Otro aspecto de estilo que se ha tenido en cuenta es que, dada la naturaleza de este trabajo en el que se pretende dar una solución metodológica a los problemas de desarrollo de la eAdministración (Administración electrónica), es importante aclarar algunos términos y expresiones del lenguaje que se usan en el documento. Tanto el problema que se plantea como la solución que se propone son aplicables a cualquier tipo de organización, con o sin ánimo de lucro donde se incluyen las Administraciones Públicas. Este hecho introduce una complicación a la hora de referirnos a conceptos que en el contexto de este trabajo tienen el mismo significado pero que en su ámbito particular tienen nomenclaturas diferentes. Ante esta situación, se ha optado por usar preferentemente una nomenclatura lo más genérica posible. No obstante, cuando ha sido necesario centrarse en el ámbito de las Administraciones Públicas se ha hecho uso de la nomenclatura específica de dicho ámbito. Se ha decidido escoger esta opción en aras de la comprensibilidad del documento, sin que por ello el trabajo de investigación esté limitado exclusivamente a este ámbito. De hecho, desde el punto de vista de la presentación de este trabajo se puede considerar que dicho lenguaje se puede utilizar sin pérdida de generalidad en el ámbito de las organizaciones en general. De esta forma, cuando nos referimos a ciudadano o Administración Pública, nos estamos refiriendo también a cliente o empresa y viceversa. Por último, se desea aclarar que este documento hace referencia al trabajo de otros autores y que la responsabilidad de las posibles inexactitudes, a la hora de citar sus planteamientos, sólo se puede atribuir al autor de este documento, y no a los autores originales que merecen todo el respeto. Contenido 1 Motivación .................................................................................................................. 1 1.1 La eAdministración en España ............................................................. 2 1.1.1 Análisis de la situación ................................................................... 5 1.1.2 Estado de desarrollo de la eAdministración ......................... 7 1.1.3 Criterios estratégicos ................................................................... 10 1.2 Alcance de la eAdministración .......................................................... 12 1.2.1 Sistemas de información y eAdministración ...................... 13 1.2.2 Automatización de sistemas de información ..................... 16 1.2.3 Metodologías de sistemas de información .......................... 17 1.3 Retos de la investigación ...................................................................... 21 1.3.1 Aportación de valor ...................................................................... 22 1.3.2 Flexibilidad ....................................................................................... 24 1.3.3 Orientación al ciudadano ........................................................... 25 1.4 Trabajo de investigación ...................................................................... 27 1.4.1 Definición de las hipótesis ......................................................... 28 1.4.2 Impacto esperado .......................................................................... 29 1.5 Estructura del documento ................................................................... 31 2 Contexto ................................................................................................................... 33 2.1 Modernización de la Administración Pública .............................. 34 2.1.1 TIC y Administración Pública ................................................... 37 2.1.2 Concepto de eAdministración .................................................. 39 2.1.3 Ventajas de la eAdministración ............................................... 43 2.1.4 Desarrollo de la eAdministración ........................................... 46 2.2 Evolución de la eAdministración en España ................................ 48 2.2.1 Marco legislativo de la eAdministración .............................. 53 2.2.2 Planes de actuación ...................................................................... 57 2.2.3 Principales problemas y barreras........................................... 58 2.2.4 Consideración de implantación ............................................... 60 2.3 Sistemas de información en la eAdministración ........................ 62 2.3.1 Gestión de la información .......................................................... 63 2.3.2 Sistemas de Front Office y de Back Office............................ 68 2.3.3 Procedimiento electrónico ........................................................ 72 2.3.4 Expediente electrónico ................................................................ 75 3 Marco teórico ......................................................................................................... 79 3.1 Enfoques de ingeniería ......................................................................... 80 3.1.1 Business Process Reingeneering ............................................. 80 3.1.2 Enterprise Architecture .............................................................. 87 Acrónimos AAPP Administraciones Públicas AEC Asociación Española de Empresas de Consultoría AGE Administración General del Estado ASD Adaptive Software Development BPE Business Process Engineering BPM Business Process Modelling BPMS Business Process Modelling System BPR Business Process Reingeneering CEIC Consejería de Empleo, Industria y Comercio DSDM Dynamic Systems Development Method DSL Domain Specific Language EA Enterprise Architecture EAI Enterprise Application Integration EGDI e-Government Development Index ERP Enterprise Resource Planning GEA Governance Entreprise Architecture IPv6 Internet Protocol version 6 LAECSP Le y de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos MAP Ministerio de Administraciones Públicas MDA Model Driven Architecture MDD Model Driven Development MDE Model Driven Engineering NGP Nueva Gestión Pública OASIS Organization for the Advancement of Structured Information Standards OBSAE Observatorio de Administración Electrónica OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico ODL Organization Design Model OMG Object Management Group PAIS Process-Aware Information Systmems RUP Rational Unified Process SBU Service Business Unit SCE Servicio Canario de Empleo SOA Service Oriented Architecture STE Sistema de Tramitación Electrónica TIC Tecnologías de la Información y las Comunicaciones UML Unified Modeling Language WfMC Workflow Management Coalition WfMS Workflow Management Systems 1 Motivación Este trabajo de investigación está orientado a maximizar los resultados de la inversión en el desarrollo de la Administración electrónica (en adelante, eAdministración). Se trata de ayudar a las Administraciones Públicas (en adelante, AAPP) a desarrollar estrategias más ambiciosas que faciliten la implantación de la eAdministración en tiempos de austeridad presupuestaria, ya que a pesar de la reducción para la inversión en Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (en adelante, TIC), las AAPP deben seguir avanzando en la implantación de la eAdministración adoptando soluciones que permitan hacer más con menos (Clotet, 2010) (De Pablo, 2012). Es evidente que la crisis económica mundial, que empezó a gestarse en 2008, ha repercutido en el avance de la eAdministración en España, afectando principalmente a las Administraciones Locales, el eslabón más débil. No obstante, a pesar de la situación, el impulso al proceso modernizador no se ha frenado, sino que ha continuado con una mayor disciplina en la ejecución del gasto y con presupuestos más ajustados desde 2009, llegando a reducciones del 40% respecto a 2006. Los gobiernos coinciden en que la eAdministración puede ayudar a combatir la crisis económica (Galván & García, 2010). En los países europeos, donde el peso de las AAPP como agente económico es importante, cualquier mejora de su productividad redunda, de forma significativa, en el conjunto del sistema. La eAdministración, entre otros efectos, provoca esta mejora de productividad, al introducir racionalidad, ahorro de costes de transacción y actividad económica en sí misma (Galván & García, 2010). La eAdministración es una apuesta de futuro en un contexto de crisis como el actual. Sin duda ofrece la oportunidad para desarrollar proyectos de alto valor añadido, para definir nuevos modelos de gestión y actividad, 2 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico desarrollar nuevos perfiles de trabajador al servicio de una nueva administración, reducir costes y plazos, y aportar seguridad y atención personal cuando el ciudadano y el empresario más lo necesitan (Clotet, 2010). Los expertos coinciden en que la eAdministración debe constituir un objetivo estratégico. La crisis impone avanzar en la eAdministración y, para ello, es necesario cambiar de mentalidad, compartir de manera que se invierta una sola vez y buscar fórmulas eficientes que permitan hacer más con menos (Viñas, 2010). 1.1 La eAdministración en España Según el informe eEspaña 2012 de la Fundación Orange, la eAdministración había alcanzado un nivel de desarrollo significativo en España destacando que prácticamente la totalidad de las gestiones con la AGE tenían parte de su tramitación a través de medios electrónicos (Fundación Orange, 2012). No obstante, destacaba que nuestro país había caído 14 puestos en el ranking de eAdministración de las Naciones Unidas, hasta la posición 23, lo que se debía principalmente a los bajos niveles de eParticipación (Participación electrónica) y a la escasa integración entre trámites. Además, señalaba que aunque España se encontraba en la media de la Unión Europea, en términos de utilización de la eAdministración, seguía muy lejos de los países líderes. El informe destacaba también que los principales avances en términos de eAdministración en España estaban relacionados con la adopción del protocolo IPv6, la interoperabilidad nacional e internacional y la mejora de la accesibilidad. Sin embargo, señalaba que estos esfuerzos se habían visto afectados por los recortes presupuestarios, que ascendieron a un 14% en 2011 en lo que respecta a gasto e inversión TIC de la Administración. La figura 1-1 muestra la evolución de España en relación al Índice de Desarrollo de Gobierno electrónico (EGDI, de sus siglas en inglés), según un informe que la Organización de las Naciones Unidas elabora sobre el estado de la eAdministración en 193 países (United Nations, 2014). Este informe, Capítulo 1. Motivación 3 que se viene elaborando cada dos años desde 2003, situaba a nuestro país en el 9º puesto del ranking mundial en 2010. En 2012, España pasó del 9º puesto al 23º y, en el último informe del 2014, su posición en el ranking mejora significativamente pasando a ocupar la 12ª posición. Figura 1-1. Puesto de España en el ranking EGOV-ONU Se observa que el desarrollo de la eAdministración en España se ha producido adaptándose de modo dinámico a las consecuencias que sobre los presupuestos ha tenido la crisis económica mundial, a pesar de apoyarse en la Ley 11/2007 de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos (LAECSP), diseñada en tiempos de expansión económica. Tras más de una década de desarrollo intenso, y en medio de una crisis económica sin precedentes históricos cercanos, la eAdministración ha de demostrar de modo discernible su aportación al valor público, su contribución a la construcción de una Sociedad y una Administración más sostenibles desde el punto de vista económico, social y medioambiental (De Pablo, 2012). En el ranking de eParticipación (United Nations, 2014) nos encontramos en el puesto 19, confirmándose la preocupante tendencia descendente de los últimos cuatro años. La figura 1-2 muestra gráficamente la evolución del presupuesto TIC de la Administración General del Estado (en adelante, AGE) en términos nominales, en millones de euros corrientes desde 2003 hasta 2012. 4 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico Figura 1-2. Evolución del presupuesto TIC Según los últimos informes difundidos sobre el grado de avance de la implantación de la eAdministración en la AGE, se ha producido un descenso significativo de los presupuestos TIC a partir del año 2008 (MINHAP, 2013). Este descenso presupuestario está siendo más pronunciado en los últimos dos años. Tras un descenso del 11% en el trienio 2008-2010 (capítulos 2 y 6) en que se pasó de 1.635 millones de euros a 1.516 millones de euros, se ha continuado con un descenso presupuestario del 56% en el trienio 20112013, situándose en los 982 millones. Se observa que, desde el año 2008, el decremento es de más de un 65% del presupuesto mientras que en el capítulo 2 es solo del 6%, lo que implica que el gasto se está centrando principalmente en el mantenimiento (capítulo 2) de las infraestructuras y servicios de eAdministración (MINHAP, 2013). Ante estos datos, los expertos creen que la AGE debe intentar sacar el máximo partido a la inversión en eAdministración. Se debe recurrir a soluciones estratégicas que no afecten al proceso de implantación y reduzcan el coste de evolución de la eAdministración. Si los recursos disminuyen, hay que intentar sacarles el mayor partido posible. Usar estrategias que ayuden a economizar, asegurando la calidad de las soluciones tecnológicas que se implanten y de su evolución. En este sentido, los expertos opinan que el Gobierno de España tiene una gran responsabilidad en extender las nuevas tecnologías en el ámbito local y que Capítulo 1. Motivación 5 la AGE debe dar soporte a los pequeños ayuntamientos adeudados para impulsar la eAdministración (Viñas, 2010). Aunque la automatización de los sistemas de información no es una necesidad exclusiva de las AAPP, este trabajo de tesis se ha focalizado en el desarrollo evolutivo de la eAdministración. Esta decisión se debe a que hay consciencia de la importancia del desarrollo de la eAdministración, y a la posibilidad de aportar soluciones metodológicas innovadoras que puedan contribuir con éxito a su implantación, reduciendo los costes y asegurando su evolución en tiempos de austeridad presupuestaria. 1.1.1 Análisis de la situación Las AAPP facilitan el desarrollo económico y la inclusión social puesto que invierten en el bienestar social de los ciudadanos, aseguran la cohesión socioeconómica e impulsan el funcionamiento de un mercado competitivo (Liikanen, 2003a). En los últimos años, las AAPP han ido introduciendo criterios de eficiencia e innovación, al mismo tiempo que han tratado de adaptarse a los cambios de entorno que experimenta la sociedad haciendo frente a cambios organizacionales y tecnológicos muy importantes (Criado & Ramilo, 2001). Liikanen insiste en la utilización de las TIC en combinación con el cambio organizativo y las nuevas técnicas para mejorar los servicios públicos y los procesos democráticos y reforzar el respaldo a las políticas públicas (Liikanen, 2003a). Según Lara et al., esta nueva forma de gestión pública, basada en el uso de las TIC, con el doble objetivo de la prestación de mejores servicios y la mejora de los procesos internos de las organizaciones públicas es lo que se denomina eAdministración (Lara & Martínez, 2002). Según Millán, la eAdministración hace referencia a aquellos mecanismos electrónicos que permiten la prestación de servicios públicos de la Administración tanto a los ciudadanos como a las empresas (Millán R. , 2007). Afirma que la eAdministración es la mejor manera de lograr que las AAPP proporcionen nuevos y mejores servicios a los ciudadanos y las empresas influyendo muy positivamente en el desarrollo social y económico de todo el país (Millán R. , 2008). 6 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico En términos generales, la madurez de la eAdministración en España ha ido en aumento desde el año 2000 aunque los mayores avances se produjeron durante los primeros años en los que se pusieron en marcha programas específicos que ayudaron a impulsar su desarrollo. La Ley 11/2007 (LAECSP), ha significado un hito esencial para el desarrollo de la eAdministración en España (ASTIC, 2014). En los últimos años, han sido muchos los cambios y avances que ha experimentado la Administración española y sus servicios electrónicos. Tras la promulgación de la Ley 11/2007 (LAECSP) (BOE, 2007), y su decreto reglamentario, la aplicación en España de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de diciembre de 2006 relativa a los servicios en el mercado interior (Directiva de Servicios) (DOUE, 2006) y el lanzamiento del Plan de Acción para la Reducción de Cargas Administrativas, aprobado por el Consejo de Ministros el 20 de junio de 2008, los distintos organismos de las Administraciones Públicas españolas han aunado esfuerzos para proporcionar servicios que puedan ser tramitados de forma totalmente electrónica por la ciudadanía. De igual forma, han desarrollado medidas y actuaciones que reducen un importante número de trámites que hasta ahora se exigían, acortando los plazos de tramitación de los expedientes, simplificando los tipos y modelos de los documentos administrativos y facilitando, en suma, la tramitación de los procedimientos administrativos a los ciudadanos. Introducir la eAdministración en España no ha resultado fácil (Millán R. , 2007), según estudios realizados por la Comisión Europea a través del programa IDABC (2005-2009) (Interoperable Delivery of European eGovernment Services to Public Administrations, Business and Citizens), la eAdministración en España estaba bastante retrasada encontrándose en la mitad de la tabla en la clasificación de países de la Unión Europea en cuanto a disponibilidad y sofisticación de servicios públicos a través de Internet, bastante distanciada de los países que están en los primeros puestos de la clasificación. No obstante, según el informe presentado en enero de 2014 sobre el grado de avance de la implantación de la administración electrónica en la AGE (MINHAP, 2013). España es hoy líder en disponibilidad de servicios en línea, Capítulo 1. Motivación 7 con un 98% frente al 74% de la Unión Europea y, en cuanto a su usabilidad, está por encima de la media europea. Según dicho informe, existen a disposición de los ciudadanos un total de 2.900 procedimientos y servicios por vía electrónica. Por otra parte, el informe eEspaña2013 concluye que España se acerca a un punto de la media europea en el ranking europeo de desarrollo de la sociedad de la información (Fundación Orange, 2013). Nuestro país sube a la decimosexta posición del ranking y reduce distancias con el líder, que en esta ocasión es Noruega. España también ocupa la decimosexta posición en el nuevo índice eInclusión (Inclusión electrónica), que mide la adopción de las TIC por parte de los colectivos en riesgo de exclusión social y en el que la edad se muestra como el factor más determinante (Fundación Orange, 2013). A pesar de la crisis económica que venimos sufriendo desde 2008, el impulso de la eAdministración no se ha detenido. A pesar de los recortes presupuestarios, la eAdministración ha seguido avanzando aunque a un ritmo más lento. Así mismo, los responsables de impulsar la eAdministración en nuestro país, insisten en la importancia del desarrollo efectivo de la eAdministración para mejorar la eficiencia de las AAPP y ayudar a combatir la crisis económica que venimos padeciendo (De Pablo, 2012). 1.1.2 Estado de desarrollo de la eAdministración Muchos analistas coinciden en las ventajas que aporta el desarrollo de la eAdministración y justifican el retorno de la inversión (De Pablo, 2012). Millán destaca una serie de ventajas socio-económicas importantes (Millán R. , 2007):  Mejora de la calidad de vida de los ciudadanos. El objetivo principal de la eAdministración es facilitar el trabajo y las tareas diarias de la gran mayoría de la población: ahorro de tiempo en gestiones burocráticas sin esperar colas, pago de impuestos sin desplazarse del trabajo o de casa, informarse sobre eventos culturales, etc. La tramitación online reduce el tiempo de respuesta de la Administración y el tiempo que debe emplear el ciudadano en el desplazamiento y en la espera de 14 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico En este sentido, la reingeniería incluiría tres niveles de rediseño. Este rediseño debe hacerse de manera integral para que la inversión resulte rentable y se alcancen las expectativas de la eAdministración (figura 1-3):  De gestión, para rediseñar los procesos internos de la organización,  De accesibilidad, para rediseñar los servicios que se ofrecen al ciudadano y a las empresas,  De interoperabilidad, para rediseñar la cooperación con otras AAPP. Figura 1-3. Dimensiones del rediseño Para entender el alcance de esta reingeniería, revisamos el concepto de Sistema de Información. Para Laudon et al., “un sistema de información es aquel conjunto de componentes interrelacionados que capturan, almacenan, procesan y distribuyen la información para apoyar la toma de decisiones, el control, análisis y visión de una organización” (Laudon & Laudon, 1996). Bishop por otro lado, lo define como “un sistema computacional que provee al ejecutivo acceso fácil a información interna y externa al negocio con el fin de dar seguimiento a los factores críticos del éxito” (Bishop, 1989). Desde un punto de vista estratégico, un sistema de información se define según Andreu et al. como “conjunto formal de procesos que, operando sobre una colección de datos estructurada de acuerdo a las necesidades de la empresa, recopila, elabora y distribuyen selectivamente la información necesaria para la operación de dicha empresa y para las actividades de Capítulo 1. Motivación 15 dirección y control correspondientes, apoyando, al menos en parte, los procesos de toma de decisiones necesarios para desempeñar funciones de negocio de la empresa de acuerdo con su estrategia” (Andreu, Ricart, & Valor, 1991). Otra definición de interés es la de Peña, “un sistema de información es un conjunto de elementos interrelacionados con el propósito de prestar atención a las demandas de información de una organización, para elevar el nivel de conocimientos que permitan un mejor apoyo a la toma de decisiones y desarrollo de acciones” (Peña, 2006). Cohen define sistema de información como conjunto de elementos que interactúan entre sí con el fin de apoyar las actividades de una empresa o negocio (Cohen, 1997). Una última definición dice que se trata de “un sistema que reúne, almacena, procesa y distribuye conjuntos de información entre los diferentes elementos que configuran una organización, y entre la organización misma y su entorno” (Pastor i Collado, 2002). La mayoría de las definiciones coinciden en que se trata de un conjunto de recursos humanos, materiales, financieros, tecnológicos, normativos y metodológicos organizado para proporcionar información a quienes operan y a quienes toman decisiones dentro de una organización para realizar sus respectivas tareas. Los sistemas de información son un elemento indispensable para cualquier organización y pueden ser por tanto poderosos instrumentos para el cambio. No sólo ayudan a la racionalización de los procedimientos y los flujos de trabajo sino que pueden usarse para cambiar la forma en la que se llevan a cabo los negocios o también la naturaleza de éstos (Hernández A. , 2003). Los sistemas de información ayudan a las organizaciones a rediseñar sus procesos de negocios para agilizar sus procesos y alcanzar altos niveles de eficiencia y calidad. Según Zachman, el éxito del negocio y los costos que ello conlleva dependen cada vez más de sus sistemas de información, los cuales requieren de un enfoque y de una disciplina para la gestión de los mismos (Zachman, 1987). 16 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico 1.2.2 Automatización de sistemas de información En muchas definiciones se mezcla el concepto de sistema de información con sistema de información informático o sistema de información automatizado. Es importante resaltar que no es lo mismo (Pastor i Collado, 2002). El sistema de información de una organización no tiene que estar automatizado para existir. Los sistemas de información han existido durante siglos sin necesidad de estar informatizados. El software que automatiza un sistema de información es un recurso más del sistema de información. Por tanto, es importante establecer diferencias claras entre sistema de información y sistema de información automatizado como resultado de aplicar las tecnologías de la información y las comunicaciones a los sistemas de información (figura 1-4). Figura 1-4. Visiones del sistema de información Las acciones más importantes para el desarrollo de un sistema de información son las siguientes (Whitten, Bentley, & Dittman, 2004):  Implicar a los usuarios del sistema.  Utilizar una estrategia de resolución de problemas.  Establecer fases y actividades.  Documentar durante desarrollo del sistema. Capítulo 1. Motivación 17  Establecer estándares.  Gestionar los procesos y el proceso.  Justificar el sistema como una inversión de capital.  No tener miedo de revisar o cancelar algún objetivo.  Dividir los problemas, y resolverlos uno a uno.  Diseñar sistemas con previsión de crecimiento y cambio. Para la automatización de los sistemas de información se precisa un enfoque metodológico. Una vez diseñado el sistema de información, la decisión de automatizarlo total o parcialmente debe considerarse como un proceso de ingeniería del software. Existen diversas metodologías para el desarrollo de sistemas de información propuestas desde hace más de tres décadas (Escalona, 2001). 1.2.3 Metodologías de sistemas de información Las metodologías de sistemas de información han ido evolucionando durante las últimas décadas. Desde las primeras metodologías, usadas en los años 70 y principios de los 80, basadas en el ciclo de vida en cascada, hasta las aproximaciones basadas en el enfoque ágil de principios de este siglo. Estudios como el de Aveson et al. (Aveson & Fitzgerald, 2006) analizan la evolución de los diferentes enfoques metodológicos propuestos para el desarrollo de sistemas de información y su uso. En otros estudios revisados (Escalona, 2001), se observa que las metodologías de sistemas de información se centran principalmente en el desarrollo de la parte tecnológica. Se ha constatado que muchas de estas metodologías se postulan igualmente como metodologías para el desarrollo de software dentro de la disciplina de Ingeniería del Software. Un ejemplo lo tenemos en Métrica v.3 (MINHAP, 2015), una metodología de sistemas de información, promovida por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas del Gobierno de España para la sistematización de actividades del ciclo de vida de los proyectos software en el ámbito de las AAPP. 18 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico Esta metodología ha sido concebida para abarcar el desarrollo completo de sistemas de información, sea cual sea su complejidad y magnitud, por lo cual su estructura responde a desarrollos máximos y deberá adaptarse y dimensionarse en cada momento de acuerdo a las características particulares de cada proyecto. Métrica v.3 ofrece a las organizaciones un instrumento útil para la sistematización de las actividades que dan soporte al ciclo de vida del software dentro del marco que permite alcanzar los siguientes objetivos (MINHAP, 2015):  Proporcionar o definir sistemas de información que ayuden a conseguir los fines de la Organización mediante la definición de un marco estratégico para el desarrollo de los mismos.  Dotar a la Organización de productos software que satisfagan las necesidades de los usuarios dando una mayor importancia al análisis de requisitos.  Mejorar la productividad de los departamentos de Sistemas y Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, permitiendo una mayor capacidad de adaptación a los cambios y teniendo en cuenta la reutilización en la medida de lo posible.  Facilitar la comunicación y entendimiento entre los distintos participantes en la producción de software a lo largo del ciclo de vida del proyecto, teniendo en cuenta su papel y responsabilidad, así como las necesidades de todos y cada uno de ellos.  Facilitar la operación, mantenimiento y uso de los sistemas software obtenidos. Los procesos de la estructura principal de Métrica v.3 son tres: (1) Planificación de sistemas de información, (2) Desarrollo de sistemas de información y (3) Mantenimiento de sistemas de información. Estos procesos se descomponen en actividades, y éstas a su vez en tareas. Para cada tarea se describe su contenido haciendo referencia a sus principales acciones, productos, técnicas, prácticas y participantes (MINHAP, 2015). Capítulo 1. Motivación 19 Para Whitten et al., el ciclo de vida de un sistema de información es un proceso por el cual los analistas de sistemas, los ingenieros de software, los programadores y los usuarios finales elaboran sistemas de información y aplicaciones informáticas (Whitten, Bentley, & Barlow, 1996). Las etapas del ciclo de vida del desarrollo de sistemas propuestas son: (1) Definición de proyecto, (2) Análisis de problemas, (3) Análisis de necesidades, (4) Diseño lógico, (5) Análisis de decisión, (6) Diseño físico e integración, (7) Construcción y pruebas y (8) Entrega e instalación. En la fase de Diseño físico es donde se traducen las necesidades de negocio de los usuarios a un modelo de sistemas que representa la implementación técnica de las necesidades del negocio de los usuarios. Es esta fase, también denominada diseño técnico o tecnológico, es dónde se define cómo la tecnología se usará para implementar el sistema. Para Laudon et al., el ciclo de vida de los sistemas de información es un proceso que consta de siete etapas (Laudon & Laudon, 1996):  Etapa 1. Definición del proyecto. Se determinaría si la empresa presenta problemas y como esto pueden solucionarse mediante la implantación de un sistema de información.  Etapa 2. Análisis de sistemas. Tras haber identificados los diferentes problemas de la organización estos serán analizados más detenidamente, identificando las causas que lo originan y planteando diversas soluciones.  Etapa 3. Diseño de Sistemas. Una vez elegida aquella solución que resuelva los problemas, se detallará cómo el sistema de información satisface los requisitos planteados por la organización.  Etapa 4. Programación. Se traducirán las especificaciones del sistema desarrolladas en la etapa anterior, llevándose a cabo la programación y el desarrollo del software.  Etapa 5. Fase de pruebas. Será necesario lleva a cabo un proceso exhaustivo y profundo para determinar si el sistema de información funciona en diversas condiciones y si los resultados se corresponden con lo que se esperaba.  Etapa 6. Conversión. una vez comprobado que el sistema de información funciona correctamente se llevará a cabo la implantación 20 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico de este, o bien la sustitución del antiguo sistema de información por el nuevo.  Etapa 7. Producción y mantenimiento. Una vez instalado el nuevo sistema de información se dice que el sistema está en producción. A partir de aquí existir un proceso constante de evaluación del sistema de información por parte de los usuarios y personal especializado. Tras ello se identificaran nuevos errores y se planteará la corrección de estos. La metodología propuesta por Laudon et al. combina, en una perspectiva socio-técnica, una metodología técnica y del comportamiento (Laudon & Laudon, 2012). La metodología evita centrarse solo en una solución técnica cuando se desarrollan sistemas de información. Laudon et al. apuntan que hay que considerar la componente tecnológica y la componente social, y destacan que la tecnología se diseña para ajustarse dinámicamente a las necesidades organizacionales e individuales hasta encajar de forma satisfactoria. Por último, se resumen las principales causas que hacen fracasar el proceso de implantación de sistemas de información según Hammer et al. (Hammer & Champy, 1993):  Falta de alineación entre los sistemas de información y la estrategia empresarial. Muchas organizaciones siguen considerando los sistemas de información como un mero instrumento que simplifica la burocracia sin valorar las ventajas estratégicas que estos presentan.  Escaso apoyo de la administración. La alta dirección de la compañía ha de percibir realmente que los sistemas de información constituyen un arma estratégica. Además ha de existir una predisposición a cambiar la organización empresarial si lo requieren los nuevos sistemas de información.  Mala identificación de las necesidades de información. Las empresas implantan las tecnologías de información sin previamente haber realizado un proceso de determinación de las necesidades de información y como estas pueden ser satisfecha utilizando adecuadamente los sistemas de información. Capítulo 1. Motivación 21  Escasa implicación del usuario final: a la hora de diseñar el sistema de información resulta fundamental contar con la opinión del usuario final, el cual va a ser quien utilice el sistema de información. Por ello este usuario ha de estar motivado e incentivado a colaborar en el diseño del sistema.  Nula formación del personal. Se requiere siempre la realización de actividades formativas para el aprendizaje de las nuevas herramientas informáticas a utilizar en la empresa. 1.3 Retos de la investigación Al intentar definir estrategias para implantar con éxito la eAdministración, incluso en situaciones de restricciones presupuestarias, surgen una serie de retos fundamentales. Estos retos están alineados principalmente con las necesidades actuales de las AAPP: (1) adaptarse a la realidad económica, (2) facilitar la evolución de los sistemas de información, y (3) reducir el coste que supone a ciudadanos y empresas su relación con la Administración. De esta forma, se aseguraría la utilidad de la inversión realizada (figura 1-5). Figura 1-5. Retos de la investigación 22 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico 1.3.1 Aportación de valor El proceso de implantación de la eAdministración es muy lento y los presupuestos han sufrido recortes importantes en los últimos años como se ha mencionado anteriormente. Es necesario reducir el coste de desarrollo de los sistemas de información para no frenar el avance de la eAdministración y poder hacer más con menos. Los proyectos de sistemas de información tienen costes significativos, no obstante se ha constatado mucha ineficacia en este sector. Laudon et al. afirman que hasta un 75% de los grandes sistemas de información se pueden considerar como fracaso desde el punto de vista operativo (Laudon & Laudon, 1996). El informe Chaos Summary 2009 destacaba que sólo se llegaba a utilizar el 20% de las funciones de los sistemas desarrollados (Chaos Summary, 2009). Según diversos estudios, el índice de fracaso sigue siendo bastante alto, ya sea porque los proyectos se exceden en su presupuesto o planificación inicial, o porque no han cumplido con los requisitos pactados con el cliente (McManus & Wood-Harper, 2007) (Tan, 2011) (Gulla, 2012) (Mieritz, 2012) (Bloch, Blumberg, & Laartz, 2012a) (The Standish Group, 2015). El reto principal consiste en eliminar las ineficacias causantes de esas situaciones, con lo que indirectamente se reducirían los costes y se mejoraría la productividad. El objetivo consiste en desarrollar sistemas de información en los que todas sus funciones sean útiles. La eAdministración no se puede permitir la inversión en esfuerzo para desarrollar funciones inútiles. En este contexto, definimos la eficacia del desarrollo mediante una simple expresión que relaciona el esfuerzo en desarrollar funciones útiles con el esfuerzo total del desarrollo: 𝐸𝑓𝑖𝑐𝑎𝑐𝑖𝑎 𝑑𝑒𝑙 𝑑𝑒𝑠𝑎𝑟𝑟𝑜𝑙𝑙𝑜 = 𝐸𝑠𝑓𝑢𝑒𝑟𝑧𝑜 𝑝𝑎𝑟𝑎 𝑑𝑒𝑠𝑎𝑟𝑟𝑜𝑙𝑙𝑎𝑟 𝑓𝑢𝑛𝑐𝑖𝑜𝑛𝑎𝑙𝑖𝑑𝑎𝑑𝑒𝑠 𝐸𝑠𝑓𝑢𝑒𝑟𝑧𝑜 𝑑𝑒𝑙 𝑑𝑒𝑠𝑎𝑟𝑟𝑜𝑙𝑙𝑜 Formalmente, se trata de aumentar la eficacia, para lo cual será necesario dedicar más tiempo a conocer las necesidades de las AAPP y dedicar menos Capítulo 1. Motivación 23 tiempo a tareas que no aportan valor. Generar documentación que nadie lee o implementar funciones que nadie usa son tareas que no aportan valor y que hay que eliminar. Esta línea de reflexión nos lleva a las siguientes cuestiones: ¿Se puede aplicar más tiempo al estudio de los requisitos y a la reingeniería de procesos?, ¿se puede mejorar la productividad y reducir el coste de desarrollo de sistemas de información? y ¿hasta qué punto se puede eliminar documentación sin perder control sobre el proyecto? Las metodologías más utilizadas para el desarrollo de sistemas de información, como Métrica v.3 (MINHAP, 2015), no se caracterizan por incidir en la productividad. En cambio, hay estudios que demuestran que tanto las metodologías ágiles como MDE (Model Driven Engineering), incrementan la productividad de equipos de desarrollo (Dybå & Dingsøyr, 2008) (Dybå & Dingsøyr, 2009) (Melo & Kon, 2011). El enfoque ágil se centra en estimar las funciones más importantes para desarrollar un software que funcione en un tiempo definido. Estas metodologías dan prioridad a un sistema que aporta valor y no la producción innecesaria. Por su parte, MDE ayuda a centrarse en el desarrollo de sistemas de información al separar los modelos del software de los modelos del sistema de información. En el paradigma MDE cualquier concepto debe ser modelado y cualquier cambio o nueva propiedad debe ser mostrado en su modelo correspondiente (Pérez, Ruiz, & Piattini, 2007). En este sentido, MDE puede ayudar a que los desarrolladores mejoren su productividad al centrarse en los requisitos, y que al hacerlo se focalicen en las necesidades de la organización para obtener sistemas de información útiles. Hay diversos trabajos de investigación que apuestan por MDE como instrumento que puede redundar en la reducción del esfuerzo de desarrollo (Hernández J. , 2009). Asimismo, la adopción de un modelo EA (Enterprise Architecture) puede ayudar a reducir las probabilidades de fracaso de los proyectos de sistemas de información, al desarrollar sistemas útiles alineados con las necesidades del negocio (Goethals & Snoeck, 2006) (Serna, Salazar, & Cortés, 2010). 30 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico Se pretende que esta aportación metodológica contribuya de forma novedosa a la implantación de la eAdministración en las AAPP y que ayude principalmente a:  Acelerar el proceso de implantación de la eAdministración. El esfuerzo de desarrollo es menor y por tanto disminuyen los plazos de entrega y de actualización de los sistemas.  Reducir el coste asociado al desarrollo y evolución. Las soluciones serán menos costosas para las AAPP. La eAdministración será posible para las instituciones que tengan menos presupuesto.  Mejorar la calidad de los sistemas de información. Los sistemas de información son más eficaces y eficientes. Disminuye la probabilidad de fallo y es posible la mejora continua al disponer de sistemas más flexibles que puedan adaptarse fácilmente a los cambios.  Aumentar el grado de satisfacción del ciudadano. Se ofrecerá un mejor servicio al reorientar la gestión al ciudadano. Las AAPP dejarán de estar orientadas a sí mismas y el ciudadano dejará de estar al servicio de las AAPP.  Aumentar la productividad de la organización. Se dispone de sistemas de información confiables que ayudan realmente a agilizar el trabajo y mejorar el rendimiento de la organización.  Conseguir los objetivos estratégicos de las AAPP. Los sistemas de información aseguran el alineamiento con las infraestructuras tecnológicas utilizadas. Este método es un enfoque novedoso para la Ingeniería de Sistemas de información. Se trata de una aportación para los ingenieros, por tanto se pretende que sea fácil de aprender y de aplicar. No debe exigir tampoco una amplia experiencia en la implantación de sistemas de información ni en metodologías de desarrollo de software. Así mismo, los responsables de la Administración deben poder participar en los desarrollos conjuntamente con los ingenieros. Capítulo 1. Motivación 31 1.5 Estructura del documento La tesis describe una visión metodológica propuesta para dar respuesta a las necesidades de las AAPP en su reto de implantar la eAdministración. Tras la presentación en este capítulo que recoge la motivación, definición del problema, los objetivos y las hipótesis de trabajo, el resto de la tesis se estructura en tres grandes bloques:  En el primer bloque, se realiza una revisión del contexto y marco teórico en el que se enmarca este trabajo de investigación. A ello se dedican los capítulos segundo y tercero, respectivamente.  Un segundo bloque está dedicado a la descripción de la solución metodológica propuesta. En el capítulo cuarto se describe la metodología de investigación y en el capítulo quinto se describe el método que se ha desarrollado para validar las hipótesis de investigación y que materializa dichas hipótesis.  El tercer bloque, describe la experimentación que ha permitido validar las hipótesis de este trabajo y las conclusiones finales que se han obtenido, sintetizando los resultados e implicaciones, así como, los trabajos futuros con los que se continuaría este trabajo de investigación. 2 Contexto Según el artículo 103 de la Constitución española, la esencia de la Administración Pública consiste en ser un aparato organizativo y a las órdenes del Gobierno dispuesto a la satisfacción de los intereses públicos. Las TIC ofrecen a los Gobiernos y AAPP importantes oportunidades de mejorar el modo en que se proporcionan los servicios que los ciudadanos y las empresas precisan de la Administración. En este sentido, las AAPP cumplen un papel fundamental a la hora de asegurar el pleno aprovechamiento de las oportunidades que ofrecen las TIC. Según Millán, los servicios electrónicos ofrecen una mayor flexibilidad y potencia al usuario a la vez que mejoran la gestión interna de los procesos y procedimientos. Bajo este escenario, la aplicación de las TIC al campo de la Administración puede contribuir muy positivamente al desarrollo social y al crecimiento económico, dos de los pilares básicos del tan deseado desarrollo sostenible (Millán R. , 2008). En el nuevo paradigma tecnológico de la Sociedad de la Información, las Administraciones cumplen un papel fundamental en el que se configuran como el motor para la introducción y aplicación de las nuevas tecnologías. Para ello las AAPP deben trabajar en dos líneas principales de actuación (Millán R. , 2008):  como Gobierno tienen que desarrollar políticas que favorezcan la penetración de las TIC en la sociedad, anulando posibles barreras que puedan existir como situación geográfica, discapacidad, medios económicos, etc., que acentúen la llamada “brecha digital”. Para ello los gobiernos definen diferentes Planes Estratégicos (Plan Conecta en 2004, Plan Avanza en 2005, Plan Moderniza en 2006, etc.) en los que se emprenden acciones encaminadas a conseguir unos objetivos concretos 34 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico dentro del marco general de impulsar el avance en la Sociedad del Conocimiento.  deben servir de ejemplo en la incorporación de las posibilidades que las TIC ofrecen a la hora de gestionar sus procesos de trabajo, a la vez que ganan en eficacia, reducen costes y mejoran la prestación de servicios. La Administración como proveedor de servicios debe evolucionar hacia la eAdministración, de modo que tenga una relación con ciudadanos, empresas y otras administraciones completa y bidireccional. Sin duda, estas actuaciones tendrán efectos sociales muy importantes a medio y largo plazo, que se traducirán en un incremento de la productividad de la función pública así como de la calidad de vida de los ciudadanos, un mayor desarrollo socio-económico y una mayor cohesión social. 2.1 Modernización de la Administración Pública En primer lugar vamos a contextualizar el concepto de eAdministración en el marco evolutivo de la gestión pública, para luego analizar sus beneficios, factores de éxito y evolución actual. Las nuevas circunstancias culturales, informativas y económicas manifestadas a partir de los años 80 a nivel mundial arrastran a la gestión pública tradicional a una transformación de sí misma, dando lugar a lo que se conocería como la Nueva Gestión Pública (en adelante, NGP). Fernández et al. explican cómo la propia Administración se plantea la necesidad de trazar una reforma profunda de sí misma, con el objeto de pasar de ser una Administración asistencialista a una Administración orientada al ciudadano, lo que exige más información, un número más elevado de productos y servicios, mayor calidad de los mismos y un incremento de la eficiencia en la gestión de los recursos que utiliza, en definitiva, una mejora de su actuación (Fernández, Fernández, & Rodríguez, 2008). Capítulo 2. Contexto 35 En síntesis, significa pasar de la cultura administrativa del gasto a la conciencia del coste, de la cultura del monopolio a la cultura de la competencia, de la cultura del ciudadano-servidor a la cultura del ciudadano-cliente, de la cultura de la burocracia a la cultura de la adaptación, de la flexibilidad, de la preocupación por la productividad y de la calidad en la provisión de los servicios, lo que obliga a la Administración a ser competitiva en el mercado. Esto deriva en un incremento de la preocupación por el cliente en el conjunto del Sector Público y en los distintos niveles de la Administración Pública, con el objetivo de buscar la adecuación de los servicios públicos a las necesidades del ciudadano, con un grado satisfactorio de calidad en la prestación de los mismos. Con ello se busca un equilibrio entre el coste y la calidad y se asegura que la Administración no se convierta en rehén del ciudadano al centrarse únicamente en su satisfacción (OCDE, 1997). Este cambio de visión de la Administración Pública, denominada por Hood (1991) como Nueva Gestión Pública (NGP), y descrita como una reinvención del gobierno por Osborne y Gaebler (1992), despertó tal interés que surgieron distintos organismos públicos internacionales que se han implicado en la materia, como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y, en particular, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Estas instituciones pusieron de manifiesto la necesidad de llevar a cabo una transformación intensa de la Administración Pública, mediante la revisión de sus fines y formas de funcionamiento y la creación de nuevas estructuras organizativas y funcionales que permitan cambiar las políticas y costumbres para adecuarse a los cambios rápidos que se están produciendo en la sociedad. De esta forma, la NGP considerada como nuevo paradigma de gestión, centra en la voluntad de imponer valores y modos de funcionamiento de la empresa privada, se presentó como una reacción práctica frente a la creciente tendencia a la burocratización de las sociedades, a la insatisfacción de los ciudadanos con bienes y productos suministrados por organismos estáticos, al déficit público y a la dificultad que tienen los ejecutivos políticos de llevar a la práctica las reformas que impulsan las organizaciones burocráticas (Fernández, Fernández, & Rodríguez, 2008). Aun así, como modelo de gestión innovadora sigue siendo objeto de muchas críticas. Varios autores y organismos han enumerado los efectos positivos y 36 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico negativos que genera, y manifestado su acuerdo y desacuerdo con cada uno de ellos. Muchos siguen pensando que es algo efímero con tendencia a desaparecer y otros, que es un nuevo paradigma de cambio con una larga vida. Fernández et al. opinan que el establecimiento de la NGP la cambiado notablemente la forma de actuación de las AAPP volviéndolas más transparentes, más abiertas al ciudadano y más flexibles en su gestión. Así mismo, comentan que en España se han introducido numerosas mejoras asociadas a la NGP dentro de sus instituciones, ya sea en la organización, en su relación con el ciudadano, en la eficiencia en su gestión, etc. (Fernández, Fernández, & Rodríguez, 2008). Por otra parte, Martínez et al. opinan que los gobiernos deberían: avanzar en la modernización de sus estructuras y acometer cambios que cristalicen en un nuevo esquema de relaciones con los ciudadanos y las empresas, e impulsar la introducción de dichos cambios en la sociedad, contribuyendo a la creación de un entorno adaptado a las reglas de la nueva sociedad y economía. Todo ello en un entorno en el que prime la eficiencia, se impulse la competitividad necesaria para generar riqueza y se cree el marco favorable para que todos los actores involucrados estén realmente preparados para una sociedad global basada en la innovación y la gestión del conocimiento (Martínez, Lara-Navarra, & Beltrán, 2006). La modernización y tecnificación de la Administración Pública podría verse como un paso más allá en el proceso de reformas de la gestión pública propuesto por la NGP. La eAdministración haría posible la realidad práctica de las políticas de reforma de la NGP y podría entenderse como la extensión de la NGP por otros medios. Méndez hace hincapié también en la importancia que tiene la NGP y una modernización administrativa basada en las TIC. En este sentido, las AAPP deben reforzar su inversión tecnológica y adaptarse, lo antes posible, a los nuevos requerimientos técnicos, jurídicos y sociales, planificando a largo plazo para facilitar la integridad, la inalterabilidad, la autenticación, la confidencialidad, la conservación y la interoperabilidad de sus soluciones tecnológicas (Méndez, 2013). Capítulo 2. Contexto 37 2.1.1 TIC y Administración Pública A finales de los años 80, la mayoría de los gobiernos del ámbito de la OCDE coincidieron en que era necesario diseñar una Administración más receptiva, comprensible, accesible, que respondiera a las necesidades de la ciudadanía y fomentara la participación activa. En este sentido, hay muchas iniciativas orientadas a modernizar la Administración Pública mediante las TIC, y existe unanimidad respecto a que las TIC puedan ayudar a las AAPP a lograr sus objetivos estratégicos a mejorar la eficacia, la productividad, la calidad de sus servicios y a enfrentarse a nuevos retos (Millán R. , 2007) (Lara & Martínez, 2002) (Criado & Ramilo, 2001). Sin embargo, muchos expertos como Liikanen recomiendan no centrarse únicamente en las TIC, sino en la utilización de estas tecnologías junto con un cambio organizativo y con nuevos métodos para mejorar los servicios públicos, los procesos democráticos y las políticas públicas (Liikanen, 2003a). Criado et al. defienden las TIC como herramientas con un gran potencial para configurar estructuras organizativas y modelos de gestión de los servicios que ofrezcan una respuesta única, ágil, eficiente, de calidad y transparente a los ciudadanos. En este sentido, las TIC podrían ser un importante motor de cambio para las organizaciones entendiendo como tal no sólo la modificación de los elementos técnicos (tecnología, estructuras, procesos, etc.) sino también, el cambio en los valores y comportamientos que configuran la cultura organizativa existente (Criado & Ramilo, 2001). Del Águila et al. señalan que la idea de eGobierno (Gobierno electrónico) es una extensión de los fenómenos del comercio electrónico y de eBusiness (Electronic Business) en el sector privado hacia el sector público. En el comercio electrónico se identifican cuatro tipos de interacciones (Del Aguila, Padilla, & Garrido, 2008):  B2B (business to business / empresa a empresa) referida a las relaciones entre empresas.  B2C (business to consumer / empresa a cliente) o relaciones de las empresas con los clientes. 38 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico  B2A (business to Administration / empresa a Administración Pública) o relación de las empresas con la Administración Pública.  C2A (citizen to Administration / ciudadano a Administración Pública) o relación entre los ciudadanos y la Administración Pública. De la evolución de los dos últimos tipos de interacción surgen las bases del eGobierno. De esta forma, el eGobierno ha ido cambiando la gestión interna para responder a las nuevas demandas de las empresas (B2A) y los ciudadanos (C2A) dando lugar a nuevas formas de relación como las que proponen Lara et al. (Lara & Martínez, 2002):  Government to Citizen (G2C, Administración-Ciudadano. Relación con el solicitante de servicios e información, sujeto del Estado y elector);  Government to Business (G2B, Administración-Empresa. Facilita la interacción de las empresas con las instituciones);  Government to Government (G2G, Administración-Administración. Gestión integrada entre administraciones mediante las TIC);  Government to Employee (G2E, Administración-Empleados de la Administración. Adopción de las TIC para la gestión interna de la organización). Para Martínez et al., la sociedad de la información, ampliamente impulsada por la utilización de las TIC, afecta cada vez más al sector público. En este contexto, las organizaciones públicas siguen el ejemplo del sector privado y aprovechan el enorme potencial de estas tecnologías para aumentar su eficacia mediante una buena gestión de datos, información y conocimiento. La propia sociedad del conocimiento ha transformado las necesidades de los ciudadanos y las empresas, que requieren servicios de calidad por parte de las organizaciones públicas, obligándolas a establecer nuevas vías de interacción con los ciudadanos, las empresas y otras organizaciones (Martínez, Lara-Navarra, & Beltrán, 2006). Capítulo 2. Contexto 39 Por último se considera de interés destacar que, para la introducción de las TIC se deben tener en cuenta los siguientes aspectos:  la capacidad de gestión de quien encabezará el cambio,  la capacidad financiera para adquirir la nueva tecnología,  el personal dispuesto a aceptar el cambio y capaz de asimilar la nueva tecnología, así como  una estructura organizacional propicia a las innovaciones. Millán hace hincapié en la necesidad de mejoras en la formación de los trabajadores, así como en la estructura organizativa si se desea que la aplicación de estas tecnologías se traduzca en incrementos de la productividad y consecuente mejora de la competitividad (Millán R. , 2008). Al igual que otros expertos, Millán considera que no tiene sentido la introducción de estas tecnologías sin antes haber introducido las modificaciones necesarias en el ámbito organizativo que permitan la asimilación de las mismas y sin que el personal haya sido capacitado y entrenado, ya que únicamente la existencia de éstas no tiene por qué reportar beneficio alguno. En ocasiones se sobre valora la necesidad de las TIC, pero en la práctica se subutilizan ya sea por falta de preparación del personal disponible o por la inexistencia de una estructura que respalde su utilización (Millán R. , 2008). 2.1.2 Concepto de eAdministración Muchos analistas coinciden en que no existe una definición de Gobierno electrónico (en adelante, eGobierno) consensuada y que hay mucha discrepancia al respecto en la bibliografía académica y profesional al respecto (Criado & Ramilo, 2003) (Del Aguila, Padilla, & Garrido, 2008). Además, los términos eGobierno y eAdministración se confunden con frecuencia cuando estrictamente no se corresponde con la misma idea. A continuación, vamos a citar algunas de las definiciones que se han considerado más interesantes para entender y delimitar el alcance de dicha terminología en nuestro trabajo de investigación. 46 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico haber una comunicación bidireccional con el mismo por parte de la Administración.  La facilidad para que los ciudadanos realicen sus gestiones con las AAPP, pues la eAdministración está disponible siempre, a todas horas, cualquier día y en cualquier lugar.  La agilización en la tramitación de los expedientes administrativos, permitiendo realizar el intercambio documental de forma instantánea y la gestión posterior lo más rápido posible.  La flexibilidad de las estructuras administrativas, con la finalidad de mejorar sus tareas, lograr más autonomía de funcionamiento, dar más cobertura a nuevas funciones que pueda ir asumiendo, mejorar su operatividad y agilidad y conseguir adaptarse con rapidez a los cambios que puedan darse en el entorno.  La apertura constante a las experiencias e innovaciones que se estén produciendo en otras organizaciones, de manera que la Administración Pública aproveche su potencialidad, coopere con otros entes para mejorar su funcionamiento y promueva los intercambios seguros de información. 2.1.4 Desarrollo de la eAdministración La eAdministración implica no solo la introducción de las TIC sino la reingeniería de la administración, la reinvención del concepto de servicio al ciudadano y la definición de nuevas formas de actuación e interacción para proveer un servicio público de calidad. Además, puntualiza que para llegar a una implantación total de la eAdministración es necesario (Liikanen, 2003a):  salvaguardar la confianza en las interacciones en línea con las administraciones,  generalizar el acceso a los servicios en línea de modo que no se cree ninguna fractura digital, Capítulo 2. Contexto 47  hacer posible la interoperabilidad para el intercambio de información atravesando fronteras organizativas y nacionales, y  desarrollar unos servicios paneuropeos que favorezcan la movilidad dentro del mercado interno y la ciudadanía europea. Para Méndez los principales inconvenientes a la hora de desarrollar la eAdministración son (Méndez, 2013):  la permanente brecha digital, el elevado coste de inversión que supone en TIC,  las barreras territoriales y competenciales que impiden implementar unos servicios electrónicos iguales para todos los ciudadanos, y  la falta de seguridad en las aplicaciones telemáticas. Del Águila et al. constatan los factores de éxito de eGobierno propuestos por Altameen, Zairi y Alshawi (2006) (Del Aguila, Padilla, & Garrido, 2008):  Factores de gobierno: incluyen variables como visión, estrategia, apoyo de la alta dirección, liderazgo, orientación al ciudadano y financiación.  Factores técnicos: contemplan la infraestructura y estándares de tecnologías de la información, infraestructura nacional de información, colaboración, seguridad, ventaja percibidas en el Web Service y gestión de las relaciones con los ciudadanos.  Factores organizativos: hacen referencia a aspectos políticos y legales, calidad del servicio, sistemas de recompensa, implementación, formación, estructura organizativa, personal técnico, gestión del cambio, reingeniería de procesos, cultura organizativa y conciencia eGobierno. Si nos centramos en la dimensión de eAdministración, el desarrollo de cualquier iniciativa, desde una perspectiva basada en la correcta y eficaz gestión de la información y el conocimiento, deberá estar basado en los siguientes aspectos (Del Aguila, Padilla, & Garrido, 2008):  Implementación de criterios de usabilidad y accesibilidad en los servicios electrónicos. 48 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico  Desarrollo de servicios electrónicos centrados en el usuario.  Diseño de servicios electrónicos que contemplen diferentes alternativas tecnológicas de acceso a los contenidos.  Colaboración entre organizaciones públicas en el desarrollo de servicios de eAdministración.  Integración de contenidos heterogéneos en los servicios de eAdministración. 2.2 Evolución de la eAdministración en España Existen una amplia variedad de informes y estudios que miden y comparan el grado de implantación y desarrollo de las aplicaciones tecnológicas en las AAPP. La finalidad es aprender tanto de los éxitos como de los errores que se cometen y de las deficiencias que se detectan, para mejorar la prestación de servicios electrónicos y conocer las buenas prácticas que se están llevando a cabo en otras Administraciones. A continuación se destacan los puntos más importantes del resumen que hace Méndez (Méndez, 2013). A nivel internacional, el United Nation Department of Economic and Social Affairs ha creado el eGovernmet Development Index (EDGI), que mide el desarrollo del eGobierno en países de todo el mundo. Los últimos resultados que se han publicado son los correspondientes a 2012 y muestran una media global del indicador situada en un valor de 0,4882 puntos. En esta misma medición, Europa consiguió ser el continente con el mejor promedio estadístico, obteniendo una puntuación final de 0,7188. Por su parte, España se posicionó vigésimo tercera en el ranking internacional de desarrollo, cuando dos años antes ocupaba el noveno puesto, obteniendo un valor final de 0,7770. A nivel europeo, el Directorate General for Information Society and Media of European Comission ha elaborado el indicador eService Sophistication Ranking, el cual mide el grado de disponibilidad de los servicios electrónicos en los Estados de Europa. Las cifras arrojan un resultado positivo para Capítulo 2. Contexto 49 España, situándola en novena posición (95%) y por encima de la media comunitaria, establecida ésta en el 84%. En el ámbito estatal, los resultados son muy diversos. En los últimos años es destacable la gran reducción del esfuerzo inversor en TIC que han llevado a cabo las AAPP en general, y la interrupción de la trayectoria convergente respecto de la seguida en Europa. Desde una perspectiva autonómica, los resultados obtenidos en el ranking de disponibilidad media de los servicios electrónicos, muestra una media regional del 80%. Por encima de este valor están situadas tan solo nueve Comunidades Autónomas. Asturias y Madrid son las autonomías que mejor resultado obtienen, con un porcentaje del 99% y del 98% respectivamente de disponibilidad, y Melilla es la que cierra la lista, con un grado de disponibilidad media del 50%. Ello nos lleva a pensar que todavía queda mucho por hacer. A nivel local, no son tantos los informes que se elaboran para determinar el grado de implantación de la eAdministración en los municipios españoles. Un reciente estudio de percepción que ha elaborado la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios, incorpora unos resultados muy significativos respecto de la tasa de penetración de la eAdministración por tamaño de municipio. Así, mientras que en municipios inferiores a los 2.000 habitantes, menos del 30% de los ciudadanos son usuarios de la eAdministración, en municipios superiores a los 400.000 habitantes, son usuarios de la misma en torno al 60% de ellos. Además, en los municipios menos densos, el uso que se hace de la eAdministración es indirecto, es decir, a través de un tercer agente que, en muchas ocasiones, resulta ser un empleado público. Ocurre todo lo contrario en los grandes municipios. Hay que destacar algunos resultados bastante llamativos, más aún si se tiene en cuenta que la cifra de municipios españoles con población inferior a 1.000 habitantes representa el 60% respecto del total. En todas las variables escogidas del informe, los pequeños municipios resultan siempre los más perjudicados. Como era de esperar, el presupuesto que las grandes organizaciones dedican a las TIC es mayor en municipios con gran población que en aquellos con menor pero, sin embargo, el rendimiento que se obtiene con esa inversión económica es más elevado en los pequeños municipios. Llama la atención el hecho de que muy pocas poblaciones cuenten con un 50 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico Plan Director en materia de TIC, el grado tan elevado de externalización de los servicios telemáticos o la dificultad de interoperabilidad entre todas las AAPP. Las cifras son mucho más llamativas si se compara el grado de disponibilidad de los servicios electrónicos, pues los grandes municipios tienen habilitados más y mejores servicios telemáticos que aquellos habilitados en los pequeños municipios. Según el Observatorio de Administración Electrónica (OBSAE), España sube 11 puestos en el índice de desarrollo de la eAdministración y 12 puestos en el grado de uso por parte de los ciudadanos según los datos recientemente publicados por Naciones Unidas (Obsae, 2014). Naciones Unidas presenta cada dos años su encuesta sobre el estado de la eAdministración en 193 países. La edición de 2014, titulada “La eAdministración para el futuro que queremos” (United Nations, 2014), realiza una evaluación sistemática de la importancia y el potencial de las tecnologías de información y comunicación para transformar el sector público mediante la mejora de la eficiencia, la eficacia, la transparencia, la rendición de cuentas, el acceso a los servicios públicos y la participación ciudadana en los diferentes Estados miembros de Naciones Unidas. España pasa en 2014 del puesto 23 en el grado de implantación de la eAdministración al puesto 12, y del puesto 31 del grado de uso de los servicios públicos electrónicos al 19. La figura 2-2 muestra el ranking a nivel mundial, elaborado por Naciones Unidas basado en el Índice de Desarrollo de Gobierno Electrónico (EGDI, por sus siglas en inglés) que es un promedio ponderado de tres valores normalizados sobre las dimensiones más importantes de la Administración electrónico: 1. el alcance y la calidad de los servicios en línea, 2. el estado de desarrollo de la infraestructura de telecomunicaciones, y 3. el capital humano inherente. Capítulo 2. Contexto 51 Figura 2-2. Ranking mundial de eAdministración 2014 Los resultados se basan en un estudio exhaustivo de la presencia en Internet de los 193 Estados Miembros de las Naciones Unidas, que incluye una evaluación de los portales web nacionales y de las políticas y estrategias de eAdministración en general y en sectores específicos para la prestación de servicios esenciales. Los resultados se muestran en términos comparativos, y no en datos absolutos. Además se combinan con un conjunto de indicadores que incorporan la capacidad de un país para participar en la sociedad de la información, dado que sin un adecuado desarrollo de ésta el uso de la eAdministración se ve altamente afectado. Respecto a la prestación de servicios electrónicos, España se encuentra en la quinta posición, en el top 20 del ranking elaborado en 2014 por Naciones 52 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico Unidas (figura 2-3), por encima de la media de la Unión Europea (United Nations, 2014). Figura 2-3. Ranking mundial de servicios electrónicos 2014 Respecto al último ranking de eParticipación publicado por Naciones Unidas, donde se muestra el top 50, España se encuentra en el puesto 21, confirmándose la tendencia descendente de los últimos cuatro años y colocándose a la cola de los países europeos (United Nations, 2014). No obstante y a pesar de ese descenso, el OBSAE destaca que en los dos últimos años la eAdministración en España ahorró 16.136.545.488 euros al permitir que los ciudadanos pudieran realizar el 70% de los trámites por Internet (Obsae, 2014). Capítulo 2. Contexto 53 2.2.1 Marco legislativo de la eAdministración En el ámbito normativo, la referencia más importante es la Ley 11/2007 de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos (LAECSP), publicada el 23 de junio de 2007 que se vio desarrollada parcialmente por el Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre (BOE, 2007). La Ley 11/2007 (LAECSP) consagra la relación con las AAPP por medios electrónicos como un derecho de los ciudadanos y correlativamente como una obligación para las Administraciones. El reconocimiento de tal derecho y su correspondiente obligación se erigen así en el eje central de la misma (Wikitel, 2015). El real decreto incorpora una regulación específica destinada a hacer efectivo el derecho a no incorporar documentos que se encuentren en poder de las AAPP, estableciendo las reglas necesarias para obtener los datos y documentos exigidos, con las garantías suficientes que impidan que esta facilidad se convierta, en la práctica, en un motivo de retraso en la resolución de los procedimientos administrativos. A estos efectos, se regula la forma y los efectos del ejercicio del derecho por parte de los ciudadanos, se contemplan los distintos supuestos que se pueden dar en cuanto a la obtención de los datos o documentos, se establecen plazos obligatorios para atender dichos requerimientos, así como el deber de informar sobre la demora en su cumplimiento para que el interesado pueda suplir la falta de actividad del órgano o entidad requerida, sin perjuicio de exigir las responsabilidades que, en su caso, procedan. Un elemento clave en la comunicación jurídica con los ciudadanos en soporte electrónico es el concepto de sede electrónica (MAP, Guía de Sedes Electrónicas, 2015b). El real decreto refuerza la fiabilidad de estos puntos de encuentro mediante tres tipos de medidas: 1. Asegurar la plena identificación y diferenciación de estas direcciones como punto de prestación de servicios de comunicación con los interesados. 2. Establecer el conjunto de servicios característicos así como el alcance de su eficacia y responsabilidad. 54 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico 3. Imponer un régimen común de creación, de forma que se evite la desorientación que para el ciudadano podría significar una excesiva dispersión de tales direcciones. Este régimen de la sede electrónica, que debe resultar compatible con la descentralización necesaria, derivada de la actual complejidad de fines y actividades asumidas por la Administración, resulta, sin embargo, compatible con la creación de un punto de acceso común a toda la Administración. Esta es la puerta de entrada general del ciudadano a la Administración, en la que éste podrá presentar sus comunicaciones electrónicas generales o encontrar la información necesaria para acudir a las sedes electrónicas en las que iniciar o participar en los procedimientos que por ser tramitados en soporte electrónico, requieren el acceso a aplicaciones o formularios concretos. En materia de identificación y autenticación, el real decreto ha pretendido establecer los elementos mínimos imprescindibles para afianzar el criterio de flexibilización impulsado en la Ley 11/2007 (LAECSP) en la que junto a la admisión como medio universal de los dispositivos de identificación y firma electrónica asociados al documento nacional de identidad, se admite la utilización de otros medios de autenticación que cumplan con las condiciones de seguridad y certeza necesarias para el normal desarrollo de la función administrativa. Se ha previsto un régimen específico que facilita la actuación en nombre de terceros a través de dos mecanismos fundamentales: por un lado, la figura de las habilitaciones generales y especiales, pensadas fundamentalmente para el desempeño continuado y profesional de actividades de gestión y representación ante los servicios de la Administración, así como un registro voluntario de representantes, también pensado con la finalidad de facilitar el ejercicio de la función de representación, estableciendo un mecanismo de acreditación en línea del título previamente aportado a dicho registro. El real decreto especifica igualmente las previsiones contenidas en la ley en cuanto a la posibilidad de que los funcionarios públicos habilitados al efecto puedan realizar determinas operaciones por medios electrónicos, usando Capítulo 2. Contexto 55 sus propios sistemas de identificación y autenticación en aquellos casos en que los ciudadanos no dispongan de medios propios. La relevancia jurídica de la actividad administrativa ha exigido prestar una atención singularizada al uso de los medios de identificación y autenticación electrónica por parte de la Administración, estableciendo la necesidad de incorporación de sellos o marcas de tiempo, que acrediten la fecha de adopción de los actos y documentos que se emitan. Igualmente se ha dispensado una atención especial a la autenticación en el seno de la actuación automatizada. Por último, se incorporan unas previsiones destinadas a garantizar la interoperabilidad y efectividad del sistema de la Ley 11/2007 (LAECSP) entre las que se incluye un reconocimiento expreso a las políticas de firma. Éstos serán los instrumentos encargados de especificar las soluciones técnicas y de organización necesarias para la plena operatividad de los derechos reconocidos en la ley; un sistema nacional de verificación de certificados dispuesto para simplificar y agilizar las operaciones de comprobación de la vigencia de los certificados. La Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, en su capítulo IV -«Simplificación administrativa»- incluye varios preceptos dirigidos a la simplificación de los procedimientos (BOE, 2009). En concreto, las AAPP deberán eliminar los procedimientos y trámites que no sean necesarios o sustituirlos por alternativas que resulten menos gravosas para los prestadores. De igual manera, deberán aceptar los documentos emitidos por una autoridad competente de otro Estado miembro de los que se desprenda que un requisito exigido en cuestión está cumplido, sin poder exigir la presentación de documentos originales, copias compulsadas o traducciones juradas, salvo en los casos previstos por la normativa comunitaria o justificados por motivos de orden público y seguridad. Además, todos los procedimientos y trámites podrán realizarse a distancia y por medios electrónicos, lo que reducirá la carga que los procedimientos suponen tanto para los prestadores de servicios como para las autoridades públicas. Adicionalmente, se pone en marcha un sistema de una ventanilla única a través del cual los prestadores podrán llevar a cabo, en un único punto y por 62 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico 2.3 Sistemas de información en la eAdministración La información se ha convertido en un recurso cada vez más indispensable para el éxito de cualquier organización. Según Sánchez et al. “la información ha sido el recurso para el desarrollo de las naciones y de su integración regional y mundial. Es un bien necesario para la toma de decisiones, el avance de los conocimientos, el control de actividades y el desarrollo económico, cultural y social. Constituye un recurso básico para cualquier organización, por lo que debe ser oportuna, precisa y relevante. Así mismo, debe estar bien gestionada y orientada hacia los actores de los diferentes procesos de la organización para la toma de decisiones” (Sánchez & Rodríguez, 2000). Sánchez et al. afirman que “las AAPP necesitan información adecuada para poner en acción las actuaciones esperadas por los ciudadanos en su devenir diario. La información es un recurso estratégico imprescindible y su gestión es una característica y una necesidad” (Sánchez & Rodríguez, 2000). Según Sánchez et al., para cumplir con su propósito, las AAPP deben disponer de una organización eficaz que tenga en cuenta la necesidad de soportes específicos, de recursos financieros, humanos, materiales, y de información necesaria para mejorar la productividad y el rendimiento de los sistemas públicos, de ahí que muchos países asignen recursos a la concepción y diseño de sistemas de información y realicen inversiones en la adquisición de equipos para estos fines (Sánchez & Rodríguez, 2000). Sánchez et al. plantean que detrás de los enfoques de modernización de las AAPP no se identifica el recurso información como parte indispensable para el desarrollo de las mismas. Consideran que tanto la información técnica, científica y administrativa como los datos numéricos y estadísticos son necesarios para tomar decisiones, organizar estructuras administrativas y controlar la gestión pública y, que es necesario determinar cómo obtener la información, cómo organizarla y para qué utilizarla (Sánchez & Rodríguez, 2000). Capítulo 2. Contexto 63 2.3.1 Gestión de la información La gestión de la información se plantea como la eficiente, efectiva y económica coordinación de la producción, almacenamiento, recuperación y difusión de los recursos de información para mejorar el funcionamiento de la organización. El concepto de gestión de la información abarca tanto lo relacionado con la información y sus diferentes procesos, como su relación con los restantes recursos de la organización para tomar decisiones que ayuden a hacerla más eficaz y eficiente en su desarrollo. El desarrollo de la gestión de información permite la mejora de la organización, la capacitación y los cambios de la estructura y organización de los sistemas. Para el funcionamiento de las AAPP en su relación con los ciudadanos y las empresas se hace necesario reorganizar las organizaciones existentes y redistribuir los recursos. Existe un proceso gerencial inherente a las organizaciones de las AAPP, que debe tender a mantener como mínimo y elevar más allá el nivel de eficiencia de la asignación de recursos y del proceso de bienes y servicios que ejecuta, y para ello es importante conocer de las necesidades de información de estas organizaciones. Desarrollar las AAPP en relación con la información como motor impulsor de los cambios que se están acometiendo en la sociedad, requiere de un enfoque gerencial de la misma. Entre los aspectos a tener en cuenta para lograr que la información se convierta en un recurso para el desarrollo de este tipo de organización, se encuentran:  el análisis de qué cantidad de información se recibe.  conocimiento del grado de demanda y la frecuencia de utilización de la información.  identificación de las posibles entidades internas y externas para desarrollar los intercambios de  información, logrando distinguir los datos o la información necesaria en cada caso a partir de la utilización de un modelo común que elimine los efectos indeseables de la redundancia y de la falta de normalización de la información. 64 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico  elegir la tecnología adecuada que permita realizar una gestión apropiada en cuanto a: tipo de Información, agilidad y facilidad de acceso. Lo anterior conduce al desarrollo de sistemas de información para el manejo y tratamiento de la información en las organizaciones donde, una vez soportados sobre una infraestructura tecnológica, permitirán la agilidad y facilidad de acceso necesaria para la toma de decisiones. Según Paños, para Poter (1985) la información es un recurso corporativo para las organizaciones que puede ayudar a mejorar su competitividad mediante el análisis de la cadena de valor, generando valor añadido como consecuencia de un uso más eficiente de la información inherente a cada actividad. Por otro lado, destacan que la información debe estar gestionada para poder explotar su potencial (Paños, 1999). Igualmente, es resaltable que para Avison (1998) todas las organizaciones sin excepción necesitan información y un sistema que gestione dicha información, y que para Andreu (1991) la información se convierte en un recurso estratégico para las organizaciones y se integra dentro de un proceso de planificación estratégica. Los sistemas de información son actualmente un elemento indispensable para cualquier organización. Tanto el tipo de información como la manera en la que fluye son determinantes para la toma de decisiones y el buen funcionamiento de la organización. Una de las formas más precisas de definir un sistema de información es la de Andreu et al., en la cual un sistema de información se define como un conjunto formal de procesos que, operando sobre una colección de datos estructurada de acuerdo a las necesidades de la empresa, recopila, elabora y distribuyen selectivamente la información necesaria para la operación de dicha empresa y para las actividades de dirección y control correspondientes, apoyando, al menos en parte, los procesos de toma de decisiones necesarios para desempeñar funciones de negocio de la empresa de acuerdo con su estrategia (Andreu, Ricart, & Valor, 1991). Capítulo 2. Contexto 65 Los principales objetivos de un sistema de información se resumen en (Hernández A. , 2003):  Apoyar los objetivos y estrategias de la empresa: el sistema de información ha de suministrar a la organización toda la información necesaria para su correcto funcionamiento. La información manejada abarcará desde la actividad diaria de la empresa hasta aquella necesaria para el proceso de planificación a largo plazo de la empresa,  Proporcionar información para el control de la totalidad de actividades de la empresa, pudiendo comprobar el cumplimiento de las metas establecidas por la organización. Los sistemas de información abarcan a todos los departamentos de la empresa y a la gestión global de la organización  Adaptar las necesidades de información a la evolución de la empresa: conforme la empresa va creciendo y desarrollándose, surgen nuevas necesidades de información que han de ser satisfechas por el sistema de información, evolucionando este último adecuándose a las nuevas circunstancias del entorno.  Interactuar con los diferentes agentes de la organización, permitiendo que estos empleen el sistema de información para satisfacer sus necesidades de un modo rápido y eficaz. La interactividad y flexibilidad de los sistemas de información constituyen un punto clave en el éxito o fracaso. Según Hernández (Hernández A. , 2003), estos objetivos se conseguirán si los sistemas de información son capaces de:  Recibir y procesar los datos del modo más eficaz y sin errores,  Suministrar los datos en el momento preciso,  Evaluar la calidad de los datos de entrada,  Eliminar la información poco útil evitando redundancias,  Almacenar los datos de modo que estén disponibles cuando el usuario lo crea conveniente,  Proporcionar seguridad evitando la pérdida de información o la intrusión de personal no autorizado o agentes externo a la compañía, y 66 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico  Generar información de salida útil para los usuarios de sistemas de información, ayudando en el proceso de toma de decisiones. Además, los sistemas de información pueden ser poderosos instrumentos para el cambio organizativo. No sólo ayudan a la racionalizar los procedimientos y los flujos de trabajo, sino que pueden ser útiles a nivel estratégico. Pueden ayudan a rediseñar y agilizar los procesos de negocios para alcanzar altos niveles de eficiencia. Las organizaciones pueden ser rediseñadas a través de los sistemas de información, que pueden a su vez rediseñar los procesos de negocios para mejorar la calidad del servicio. Si el proceso de negocio se rediseña, las instituciones pueden obtener grandes beneficios de sus inversiones en sistemas de información. Respecto a los tipos de sistemas de información, existen diferentes categorías de sistemas de información. Los sistemas de información se pueden clasificar en tres niveles atendiendo a los tipos de información y procesos a los que dan soporte (Emery, 1990) (figura 2-4):  Sistemas de información operacionales. Son los que manejan procedimientos de rutina relacionados directamente con las actividades de la organización. Ayudan a automatizar y dar soporte a aquellas transacciones básicas y repetitivas de la organización. Es en este nivel donde más se produce el tratamiento de datos en grandes volúmenes. Son intensivos en entrada y salida de información pero sus cálculos y procesos suelen ser simples y poco sofisticados. Con frecuencia son el primer tipo de sistemas de información que se implanta en las organizaciones apoyando a las tareas del nivel operativo de la organización. A través de éstos sistemas suelen lograrse ahorros significativos de personal, debido a que automatizan tareas operativas. Son fáciles de justificar ante la dirección de la organización, ya que sus beneficios son visibles.  Sistemas de información tácticos. La información que generan sirve de apoyo a los mandos intermedios y a la alta administración en el proceso de toma de decisiones a corto plazo. Suelen ser intensivos en cálculos y escasos en entradas y salidas de información. Sirven para resumir los datos operacionales o hacer proyecciones utilizando alguna técnica de previsión, con el objeto de evaluar el rendimiento de la organización, Capítulo 2. Contexto 67 comparar los resultados y corregir las diferencias con los objetivos fijados. Se introducen después de haber implantado los sistemas transaccionales más relevantes de la empresa, ya que estos últimos constituyen su plataforma de información. No suelen ahorrar gastos de personal por lo que la justificación económica para el desarrollo de estos sistemas es a veces difícil de realizar ya que no es tan visible.  Sistemas de información estratégicos. Son similares a los tácticos solo que tratan decisiones a más largo plazo. El límite entre los componentes tácticos y estratégicos no está del todo claro. El nivel estratégico se apoya menos en información operativa y depende en gran medida de fuentes de información externas. Estos sistemas convierten los datos en información y a partir de ésta se puede obtener conocimiento. Su función primordial es ayudar a las empresas a lograr ventajas competitivas, apoyando la innovación y creación de nuevos productos y servicios. Figura 2-4. Niveles de sistemas de información Otra de las clasificaciones más extendidas, agrupa los sistemas de información, según su utilidad, en los cuatro niveles básicos de la organización empresarial (Laudon & Laudon, 1996): operativo, del conocimiento, administrativo y estratégico. Según estos niveles, Laudon et al. establecen la siguiente clasificación de sistemas de información:  Sistema de procesamiento de operaciones (SPO): los sistemas de información encargados de la administración de aquellas operaciones diarias necesarias en la gestión empresarial. Estos sistemas generan información que será utilizada por el resto de sistemas de información siendo empleados por el personal de los niveles operacionales de la organización. 68 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico  Sistemas de trabajo del conocimiento (STC): los sistemas de información encargados de apoyar a los agentes que manejan información en la creación e integración de nuevos conocimientos para la empresa; forman parte del nivel de conocimiento.  Sistemas de automatización en la oficina (SAO): los sistemas de información empleados para incrementar la productividad de los empleados que manejan la información en los niveles inferiores de la organización. Se encuentran encuadrados en el nivel de conocimiento al igual que los STC.  Sistemas de información para la administración (SIA): sistemas de información a nivel administrativo empleados en el proceso de planificación, control y toma de decisiones proporcionando informes sobre las actividades ordinarias. Son empleados por la gerencia y directivos de los niveles intermedios de la organización.  Sistemas para el soporte de decisiones (SSD): los sistemas de información que ayudan a los distintos usuarios en el proceso de toma de decisiones, a la hora de utilizar diferentes datos y modelos para la resolución de problemas no estructurados. Son empleados por la gerencia intermedia de la organización.  Sistemas de soporte gerencial (SSG): los sistemas de información a nivel estratégico de la organización diseñados para tomar decisiones estratégicas mediante el empleo de gráficos y comunicaciones avanzadas. Son utilizados por la alta dirección de la organización con el fin de elaborar la estrategia general de la empresa. 2.3.2 Sistemas de Front Office y de Back Office En el ámbito de las AAPP, la eAdministración es el resultado de aplicar las TIC a los sistemas de información necesarios para la prestación de servicios y gestión interna de las Administraciones. Las TIC son recursos tecnológicos que dan soporte a los sistemas de información. En este sentido, hay que resaltar que son el medio pero no el fin. Aunque en la actualidad es difícil separar ambos conceptos, es importante matizar que son un tipo de Capítulo 2. Contexto 69 infraestructura y que no siempre se han usado para implantar sistemas de información. No obstante, las TIC son infraestructuras imprescindibles, que no suficientes, para hacer realidad la eAdministración. La introducción de las TIC constituye un cambio muy importante. Aumenta la productividad, la eficacia y se exigen nuevos conocimientos y formación de los profesionales. Pero se deben tener en cuenta la capacidad de gestión de quien encabezará el cambio, la capacidad financiera para adquirir la nueva tecnología, el personal dispuesto a aceptar el cambio y capaz de asimilar la nueva tecnología, así como una estructura organizacional propicia a las innovaciones. Si se desea que la aplicación de las TIC se traduzca en incrementos de la productividad y consecuente mejora de la competitividad, son necesarias mejoras en la formación de los trabajadores, así como en la organización empresarial. No tiene sentido su introducción sin antes haber introducido las modificaciones necesarias en el ámbito organizacional que permitan su asimilación y sin que el personal haya sido capacitado y preparado para usarlas (Sánchez & Rodríguez, 2000). Por otra parte, la eAdministración necesita una serie de elementos tecnológicos específicos sobre los cuales apoyar sus servicios. La firma electrónica y los registros electrónicos son los más emblemáticos junto con el expediente electrónico y la sede electrónica definidos en Ley 11/2007 (LAECSP). La eAdministración, como dimensión de prestación de servicios públicos, se manifiesta principalmente a dos niveles (Méndez, 2013): 1. a nivel externo, mejorando su relación con los ciudadanos, y 2. a nivel interno, agilizando los procedimientos y llevando a cabo una gestión eficaz. Estos dos niveles se conforman en la eAdministración, mediante dos sistemas de información de naturaleza operacional que manejan procedimientos de rutina directamente relacionados con actividades de la organización. En estos sistemas se produce el tratamiento de datos en 70 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico grandes volúmenes ya que se trata de sistemas que registran los datos de las gestiones diarias que se realizan en la organización. Estos dos tipos de sistemas de información deben estar debidamente integrados para garantizar la eficacia de la eAdministración (figura 2-5):  Sistema de Front Office. Es la parte visible de la organización, aquello que el ciudadano puede observar de la Administración Pública. Constituye el sistema que permite a la organización relacionarse con la sociedad. Hasta hace relativamente poco, se relacionaba el Front Office con las oficinas de atención al ciudadano, ahora son las sedes electrónicas de las AAPP las que, sin lugar a dudas, ocupan esa posición.  Sistema de Back Office. Es la cara no visible de la organización, la parte donde se desarrollan los procesos internos, la planificación y las tareas propias de funcionamiento de la Administración Pública. Se relaciona con los sistemas de gestión de expedientes. Nadie que no forme parte de ella puede acceder a su contenido y no hay un contacto directo de esta estructura con el ciudadano. Figura 2-5. Sistemas de información en la eAdministración Si bien ambas distribuciones son esenciales en la configuración de la eAdministración, los resultados más significativos se han experimentado dentro del Front Office, por la implementación y el desarrollo de las sedes electrónicas de las AAPP (MAP, 2015b). El concepto de sede electrónica se creó por la Ley 11/2007 (LAECSP) justificado por “la necesidad de definir claramente la sede administrativa electrónica con la que se establecen las relaciones, promoviendo un régimen Capítulo 2. Contexto 71 de identificación, autenticación, contenido mínimo, protección jurídica, accesibilidad, disponibilidad y responsabilidad”. La definición del concepto de sede electrónica puede establecerse como “aquella dirección electrónica disponible para los ciudadanos a través de redes de telecomunicaciones cuya titularidad, gestión y administración corresponde a una Administración Pública, órgano o entidad administrativa en el ejercicio de sus competencias”. Las sedes electrónicas permiten el acceso de los ciudadanos y las empresas a toda la información, procedimientos, trámites y servicios que están disponibles electrónicamente. Aportan a los ciudadanos garantías de plena certeza y seguridad en sus relaciones con la Administración. Así mismo, han generalizado la imagen institucional de las organizaciones públicas y han acercado los servicios públicos al ciudadano, hasta tal punto que estos últimos pueden acceder, en cualquier momento y lugar, entre otros, a la información administrativa, a los procedimientos o al estado tramitación de sus expedientes. Para poder completar el ciclo de los servicios que ofertan las AAPP a través de la eAdministración, los sistemas de gestión de expedientes que conforman el Back Office, deben estar debidamente integrados con las sedes electrónicas y facilitar la realización de los procesos de negocio internos de la organización. En este sentido, el sistema de información debe facilitar a la organización la prestación de los servicios solicitados por los administrados a través de la sede electrónica. Para ello, deberá disponer de procesos, tareas y recursos necesarios para realizar los procedimientos correspondientes desde el sistema de Back Office. Por último, hay que tener en cuenta que las AAPP se caracterizan por tener grandes sistemas de información que precisan asegurar su integridad conceptual. Por ello, los sistemas de información deben desarrollarse de manera que se produzca un único modelo mental. Brooks (1975) sostiene que la coherencia del modelo mental de la aplicación y el modelo de construcción subyacente, que denomina integridad conceptual, es determinante. Una aplicación grande se desarrolla por parte de un equipo de varias personas que deben producir un único modelo mental de la aplicación (Garzas, 2007). 3 Marco teórico Los sistemas de información y las TIC han adquirido una función estratégica dentro de las organizaciones y tienen un impacto cada vez mayor en la estrategia de negocio constituyendo una ventaja competitiva que debe ser sostenible en el tiempo. Las organizaciones deben ser capaces de gestionar la creciente complejidad tecnológica de sus sistemas de información, y al mismo tiempo lograr que sus sistemas de información generen valor añadido a los procesos de negocio. En la actualidad los sistemas de información son complejos en su diseño, implementación y uso, y su dinámica de cambio y obsolescencia es muy rápida, por lo que se dificulta que a partir de éstos se pueda generar valor a la organización desde la perspectiva de las TIC, a no ser que se disponga de los métodos, herramientas y recursos apropiados para afrontar estos retos. Es aquí donde adquiere importancia y trascendencia la aplicación de un enfoque de ingeniería para el desarrollo de sistemas de información. Este proporciona conceptos, modelos e instrumentos que permiten a las organizaciones afrontar el reto que representa la integración de las áreas estratégicas y los procesos de negocios con las TIC. Con ello se logra generar mayor valor a la organización, mejorando su funcionamiento, su comunicación y su grado de integración, dando origen a la creación de ventaja competitiva mediante el soporte efectivo de las TIC, para el cumplimiento de las estrategias y objetivos establecidos por el negocio. En este capítulo se hace una revisión de las orientaciones metodológicas y tecnológicas que se consideran más relevantes para el desarrollo de sistemas de información en las AAPP, asumiendo el reto de aplicarlas en los procesos de implantación de la eAdministración. 80 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico 3.1 Enfoques de ingeniería Son varios los enfoques de ingeniería que se consideran en este trabajo de investigación. Estos enfoques han sido necesarios para validar las hipótesis de investigación planteadas. 3.1.1 Business Process Reingeneering Los sistemas de información pueden ser poderosos instrumentos para el cambio organizacional. No sólo habrán de ayudar a la racionalización de los procedimientos y los flujos de trabajo de la organización, sino que pueden ser usados para dar nueva forma a cómo la organización lleva a cabo sus negocios o aún la naturaleza misma de éstos. Los sistemas de información ayudan a las organizaciones a alcanzar altos niveles de eficiencia al ayudarles a rediseñar y agilizar sus procesos de negocios. Las organizaciones pueden ser rediseñadas en cuanto a su gestión a través de los sistemas de información, que pueden rediseñar de manera radical los procesos de negocios para mejorar la velocidad, el servicio y la calidad. Si se rediseñan primero los procesos de negocios, las organizaciones pueden obtener grandes beneficios de sus inversiones en sistemas de información. Business Process Reingeneering (BPR) constituye una herramienta para la innovación y mejora de la calidad en las organizaciones (Hammer & Champy, 1993). El desarrollo histórico de la reingeniería está ligado a la globalización de mercados de los años 80 y 90, que implicó grandes cambios en las empresas para responder a estándares de calidad a escala mundial. Estos cambios tuvieron amplia repercusión en los procesos de producción de bienes y de servicios y se apoyaron en la Ingeniería de Procesos para sus reestructuraciones buscando eficiencia, productividad, calidad de producto y satisfacción de clientes (Rodríguez & Álvarez, 2002) (Ospina & Lago, 2006). Capítulo 3. Marco teórico 81 Varios autores como Sáez Vacas et al. (Sáez, García, Palao, & Rojo, 2003) y Natarajan (Natarajan, 2009) recopilan las definiciones más destacadas de BPR:  Análisis y diseño de los flujos de trabajo y procesos dentro y entre organizaciones (Davenport T. , 1993).  Reconsideración, reestructuración y racionalización de las estructuras de negocio, procesos, métodos de trabajo, gestión de sistemas y relaciones externas, a través de los cuales creamos y distribuimos valor (Talwar, 1994).  Revisión fundamental y rediseño radical de procesos para alcanzar mejoras espectaculares en medidas críticas y contemporáneas de rendimiento, tales como costos, calidad, servicio y rapidez (Hammer & Champy, 1993). El rediseño de procesos propuesto por Hammer y Champy requiere que las empresas se replanteen cómo hacer el trabajo, cómo interactuar con la tecnología y cómo reestructurar completamente las organizaciones para reemplazar los procesos que por su ineficiencia entorpecen la productividad y no añaden valor en los productos y servicios para satisfacer a los clientes (Hammer & Champy, 1993) (Hammer, 1996). Esta visión de la reingeniería implica dejar de lado lo que existe actualmente y partir de lo que los clientes desean ya que son los que determinan la forma de agregar mayor valor a los productos y servicios para su plena satisfacción. Manganelli et al. (1994) aportan un mayor avance en términos de flexibilidad y oportunidad permitiendo abordar de manera prioritaria cambios en los procesos críticos de una función o de un departamento, sin esperar o pretender el cambio total de la organización. Ospina et al. analizan también las definiciones de otros autores (Ospina & Lago, 2006). Para Sherman et al. la reingeniería es “la planeación fundamental y rediseño radical de los procesos de las empresas para alcanzar mejoras significativas en costos, calidad, servicio y velocidad”. Para Lefcovich es “el proceso destinado a remover los paradigmas existentes, generando de manera creativa nuevas y radicales formas de realizar las 82 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico actividades con la participación plena de todos los estratos de la organización, logrando con ello una ventaja competitiva en los mercados”. Según Lefcovich, la reingeniería constituye una recreación y reconfiguración de las actividades y procesos de la empresa, lo que implica volver a crear y configurar de manera radical los sistemas de información de la compañía para lograr incrementos significativos y en un corto período de tiempo, en rentabilidad, productividad, tiempo de respuesta y calidad, lo que implica la obtención de ventajas competitivas (Lefcovich, 2004). BPR es una especie de reinvención, más que una mejora gradual, que no siempre resulta necesaria o exitosa y que se puede aplicar a nivel de procesos individuales o a toda la organización. Hoy ya no es suficiente el cambio para la mejora, pues mientras la mejora continua puede ser concebida como un proceso de cambios cuantitativos, la reingeniería es, al tratarse de un transformación radical, un cambio de carácter cualitativo. Ya no se trata sólo de avanzar a través de una curva de aprendizaje o de experiencia, de lo que se trata es de saltar a una nueva curva. Otro aspecto importante según Lefcovich es la distinción que hace entre la reingeniería de procesos, la que implica cambios radicales en el cómo se hacen las cosas en contraposición a la reingeniería de negocios, que tiende a un cambio radical y total en la estrategia, yendo mucho más allá del cómo para implicarse también en qué es lo que se ofrece y a quién (Lefcovich, 2004). Esta última concepción de la reingeniería implica mayores riesgos y altos costos. Sin embargo en la reingeniería de procesos (o sistemas) si bien hay riesgos, éstos pueden ser más fácilmente controlados y superados. Una cuestión fundamental para Lefcovich, es la simplificación de los procesos, volviéndolos más eficaces y eficientes en la generación de valor agregado para los clientes y consumidores, definiendo las diversas actividades en función de si agregan o no valor para el cliente final o la empresa. Siguiendo la propuesta de Lefcovich, la metodología y procedimientos pueden sintetizarse en cuatro fases:  Fase 1. Definir el proyecto. Establecer el alcance del proyecto, los objetivos específicos que se tienen al enfrentar la reingeniería. Capítulo 3. Marco teórico 83  Fase 2. Análisis de la situación actual. Evaluar la situación en la que se encuentra actualmente la organización, realizar un diagnóstico de las necesidades más apremiantes de la organización y de las limitaciones y debilidades que tiene para llevar a cabo una gestión eficiente y definir los nuevos objetivos de la organización, las necesidades y limitaciones de información y control.  Fase 3. Diseño de la nueva organización. Rediseñar los flujos de procesos, los flujos de información, la estructura organizacional, las estrategias y políticas, los paradigmas empresariales, las plataformas tecnológicas y los productos y servicios que se ofrecen al cliente.  Fase 4. Implantación. Poner en marcha el prototipo de la nueva organización. Según resume Ospina et al., los errores más comunes que llevan a las organizaciones a fracasar en el proceso de reingeniería son (Ospina & Lago, 2006):  Tratar de corregir un proceso en vez de cambiarlo.  No concentrarse en los procesos.  No olvidarse de todo lo que no sea reingeniería de procesos.  No hacer caso de los valores y las creencias de los empleados.  Conformarse con resultados de poca importancia.  Abandonar el esfuerzo antes de tiempo.  Limitar de antemano la definición del problema y el alcance del esfuerzo de reingeniería.  Dejar que las culturas y las actitudes corporativas existentes impidan que empiece la reingeniería.  Tratar de que la reingeniería se haga de abajo para arriba.  Confiarle el liderazgo a una persona que no entiende la reingeniería. 84 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico Sáez Vacas et al. resumen los doce los principios clave en los que se basa BPR según The Boston Consulting Group (Sáez, García, Palao, & Rojo, 2003):  Se necesita el apoyo de la gerencia de primer nivel o nivel estratégico, que debe liderar el programa.  La estrategia empresarial debe guiar y conducir los programas de BPR.  El objetivo último es crear valor para el cliente.  Hay que concentrarse en los procesos, no en las funciones, identificando aquellos que necesitan cambios.  Son necesarios equipos de trabajo, responsables y capacitados, a los que hay que incentivar y recompensar con puestos de responsabilidad en la nueva organización que se obtendrá tras el proceso de Reingeniería.  La observación de las necesidades de los clientes y su nivel de satisfacción son un sistema básico de retroalimentación que permite identificar hasta qué punto se están cumpliendo los objetivos.  Es necesaria la flexibilidad a la hora de llevar a cabo el plan. Si bien son necesarios planes de actuación, dichos planes no deben ser rígidos, sino que deben ser flexibles a medida que se desarrolla el programa de BPR y se obtienen las primeras evaluaciones de los resultados obtenidos.  Cada programa de reingeniería debe adaptarse a la situación de cada negocio, de forma que no se puede desarrollar el mismo programa para distintos negocios.  Se requiere el establecimiento de correctos sistemas de medición del grado de cumplimiento de los objetivos. En muchos casos, el tiempo es un buen indicador. Sin embargo, no es el único posible y en determinadas ocasiones no es el más adecuado.  Se debe tener en cuenta el factor humano a la hora de evitar o reducir la resistencia al cambio, lo cual puede provocar un fracaso, o al menos retrasos en el programa.  BPR no debe ser visto como un proceso único, que se deba realizar una única vez dentro de la organización sino que se debe contemplar como un proceso continuo, en el que se plantean nuevos retos. Capítulo 3. Marco teórico 85  La comunicación se constituye como un aspecto esencial, no sólo a todos los niveles de la organización, sino fuera de la misma. Para completar los aspectos fundamentales a considerar en el proceso de reingeniería, se plantean los propuestos por Lefcovich (Lefcovich, 2004):  Poner en la creatividad y no en la tecnología la base para generar los cambios.  Utilizar dicha creatividad con el objeto de simplificar los procesos.  Tecnificar los procesos sin simplificarlos sólo implicará cometer los mismos errores pero con mayor rapidez; y a un costo más elevado.  Cuestionar los paradigmas existentes, verificando su correspondencia y utilidad para el presente y futuro de la corporación.  Hacer uso de la tecnología de la manera más creativa y eficaz, evitando de tal forma la sobreinversión de recursos.  Adoptar un enfoque en procesos en contraposición a los enfoques funcionales.  Considerar como parte de la organización no sólo a quienes prestan servicios en ella sino, además, a quienes son los beneficiarios de sus productos y servicios, y a quienes actúan como proveedores.  Concentrar la atención en el enriquecimiento de las actividades y los procesos generadores de valor agregado para los clientes finales, reduciendo y eliminando aquéllas que no lo generan.  Implantar tanto el trabajo en equipo como el empowerment y la gestión participativa, logrando de tal forma el incremento en la calidad, productividad y flexibilidad, como también aplanando la estructura organizacional..  Implantar la organización de rápido aprendizaje como forma de acelerar los cambios y promover la innovación.  Fomentar y lograr la participación plena y activa de la totalidad del personal para eliminar la resistencia al cambio y acelerar el proceso de aplicación de las modificaciones.  Abrir espacios destinados a la participación, lo que constituye en requisito esencial para la reingeniería. 86 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico  Concienciar a todos los niveles de la empresa acerca de la necesidad de recrear y reconfigurar los procesos y sistemas, para recuperar, conservar, obtener y/o ampliar las ventajas competitivas.  Generar el cambio desde el liderazgo y la motivación, de manera tal que éstas acompañen tanto los cambios del entorno como la nueva forma de enfocar los procesos. Peristelas et al. describen la evolución del proceso de incorporación de las TIC en las organizaciones y en particular en las AAPP, identificando cuatro niveles que reflejan la influencia e impacto de las TIC, así como el papel de la reingeniería en dicho proceso (Peristeras, Tsekos, & Tarabanis, 2002).  En el nivel 1 no se aplicaba ningún enfoque de reingeniería, los únicos cambios que se producían eran los estrictamente necesarios para automatizar los procesos.  A partir del nivel 2 la adopción de las TIC en las organizaciones implicaba un proceso de reingeniería a muy pequeña escala, esto es, rediseños muy superficiales que simplificaban mínimamente los procesos como consecuencia de la automatización.  En el nivel 3 ya se aplicaba el enfoque de reingeniería como paso previo a la implantación de las TIC, pero sólo respecto a cómo se debían proveer los servicios públicos. El alcance del rediseño comprendía el rediseño de los procesos, de las formas de interacción tanto internas como externas y de la propia estructura de la organización como consecuencia del proceso de automatización.  Por último, en el nivel 4 se planteaba la reinvención total de la organización como paso previo a la implantación de la eAdministración, y en respuesta a la necesidad de modernizar la Administración Pública. En este nivel, las AAPP no se replanteaban únicamente cómo se debía mejorar la provisión de los servicios, sino que debían reconsiderar las políticas públicas para determinar qué servicios se debían ofrecer y por qué. No se trataba únicamente de un reingeniería de procesos o de sistemas de información, se trababa de una auténtica reingeniería del negocio. Capítulo 3. Marco teórico 87 3.1.2 Enterprise Architecture Lankhorst et al. definen Enterprise Architecture (EA) como “un conjunto coherente de principios, métodos y modelos que se utilizan en el diseño y la realización a nivel empresarial de la estructura organizacional, los procesos de negocio, los sistemas de información y la infraestructura” (Arango, Londoño, & Zapata, 2010). EA explica cómo todos los componentes de la organización se integran y trabajan de forma conjunta como un todo para conseguir los objetivos de la organización. Actúa como fuerza integradora entre aspectos de planificación del negocio, de operación del negocio y tecnológicos (Cuenca, Ortiz, & Boza, 2005). EA se concibe para hacer frente a la creciente complejidad tecnológica de los sistemas de información y a la dificultad que presentan para generar valor real para las organizaciones. Arango et al. recogen las siguientes afirmaciones sobre la repercusión de los sistemas de información en los negocios (Arango, Londoño, & Zapata, 2010):  Según Zachman, el éxito del negocio y los costes que conlleva dependen cada vez más de sus sistemas de información, los cuales requieren de un enfoque y una disciplina para la gestión de los mismos.  Según Scott, cualquier organización puede estructurarse de acuerdo a tres niveles básicos: estrategia, procesos y sistemas de información. Los sistemas de información dan soporte a los procesos de negocio y éstos a la consecución de las estrategias definidas. Las dimensiones o dominios de la EA son cuatro (Goethals & Snoeck, 2006) : (1) arquitectura de negocio, (2) arquitectura de información, (3) arquitectura de sistemas de información (o aplicaciones) y (4) arquitectura tecnológica (figura 3-1). 94 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico El agilismo es un movimiento que trata de favorecer un cambio de mentalidad en el sector del desarrollo de software, basado fundamentalmente en los valores y principios que emanan del Manifiesto Ágil. El Manifiesto Ágil hace énfasis en cuatro valores principales que se describen a continuación en detalle (Beck, Cockburn, Jeffries, & Highsmith, 2001) (Herrera & Valencia, 2007):  Individuos e interacciones sobre procesos y herramientas  Software funcionando sobre documentación extensiva  Colaboración con el cliente sobre negociación contractual  Respuesta ante el cambio sobre seguir un plan En primer lugar, los individuos e interacciones se ubican por encima de los procesos y las herramientas. Se valora el recurso humano como el principal factor de éxito. Contar con recurso humano calificado con capacidades técnicas adecuadas, facilidades para adaptarse al entorno, trabajar en equipo e interactuar convenientemente con el usuario, da mayor garantía de éxito que contar con herramientas y procesos rigurosos. Es más importante construir un buen equipo de trabajo que las herramientas y los procesos. Se procura primero conformar el equipo y que éste defina el entorno más conveniente de acuerdo con las necesidades y las circunstancias. En segundo lugar, software funcionando por encima de la documentación. Se respeta la importancia de la documentación como parte del proceso y del resultado de un proyecto de desarrollo de software, sin embargo, con la misma claridad hacen énfasis en que se deben producir los documentos estrictamente necesarios; los documentos deben ser cortos y limitarse a lo fundamental, dando prioridad al contenido sobre la forma de presentación. La documentación, en las metodologías ágiles procura mecanismos más dinámicos y menos costosos como son la comunicación personal, el trabajo en equipo, la auto-documentación y los estándares. En tercer lugar, la colaboración del cliente por encima de la negociación del contrato. Clásicamente el usuario o cliente es quien solicita e indica qué debe hacer el software, y espera los resultados de acuerdo con sus exigencias o expectativas, en los plazos establecidos. Capítulo 3. Marco teórico 95 Con frecuencia las dos partes, cliente y equipo de desarrollo, asumen posiciones distantes, con ingredientes de rivalidad y prevención al punto de tener que dedicar tiempo valioso a la tarea de redactar, depurar y firmar el contrato. Complementando el valor que se da al trabajo en equipo, se incluye de manera directa y comprometida al cliente o usuario en el equipo de trabajo. Es un ingrediente más en el camino al éxito en un proyecto de desarrollo de software. Más que un ambiente de enfrentamiento en el cual las partes buscan su beneficio propio, evadiendo responsabilidades y procurando minimizar sus riesgos, se busca el beneficio común, el del equipo de desarrollo y el del cliente. La participación del cliente debe ser constante, desde el comienzo hasta la culminación del proyecto, y su interacción con el equipo de desarrollo, de excelente calidad. Es el cliente quien sabe qué es lo que necesita o desea, el más indicado para corregir o hacer recomendaciones en cualquier momento del proyecto. En cuarto lugar, la respuesta al cambio por encima del seguimiento de un plan. Dada la naturaleza cambiante de la tecnología y la dinámica de los negocios, un proyecto de desarrollo de software se enfrenta con frecuencia a cambios durante su ejecución. No es necesario tener todo completo y correctamente definido desde el comienzo. Se cuenta entre sus fortalezas con la habilidad para responder a los cambios. La planificación no debe ser estricta, puesto que hay muchas variables en juego, debe ser flexible para poder adaptarse a los cambios que puedan surgir. A partir de estos cuatro valores, se desarrollaron doce principios que caracterizan el proceso ágil (Beck, Cockburn, Jeffries, & Highsmith, 2001) (Herrera & Valencia, 2007):  Nuestra mayor prioridad es satisfacer al cliente mediante entregas tempranas y continuas de software con valor. Se debe empezar a entregar software funcionando y útil en pocas semanas. Esto acaba con la incertidumbre, desconfianza, insatisfacción y desmotivación producidas en el cliente debido a las largas esperas para ver resultados concretos. 96 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico Por lo tanto, la participación del cliente se hace más productiva en la medida en que el software está siendo probado, revisado y aprobado constantemente por quien lo requirió y lo va a usar.  Bienvenidos los cambios a los requerimientos, incluso los tardíos. Los procesos ágiles aprovechan los cambios para la ventaja competitiva del cliente. Es ambicioso esperar que el cliente defina de manera definitiva todos sus requerimientos desde el comienzo y peor aún depender de ello para adelantar el proyecto. Los cambios en los requerimientos deben asumirse como parte del proceso de maduración del software, debe entenderse que cuando el cliente describe una necesidad lo hace desde su perspectiva de usuario y que sus conocimientos técnicos lo pueden limitar para hacerse entender completamente. Por lo tanto, las novedades en los requerimientos pueden ser ajenas a la voluntad del cliente. Esta forma de ver los cambios en los requerimientos induce al equipo de desarrollo a preferir los diseños flexibles, lo cual aumenta la satisfacción del cliente y redunda finalmente en beneficio del equipo de desarrollo dada la comodidad en el diagnóstico y ajustes que se requieren en la etapa de mantenimiento.  Liberar frecuentemente software funcionando, desde un par de semanas a un par de meses, con preferencia por los periodos más cortos. El cliente siempre espera ver funcionando el programa, y es eso lo que hay que entregarle. Pocas veces resulta conveniente, después de varios meses de trabajo, entregar sólo informes, modelos abstractos y planes. Se deben entregar resultados que incluyan software que el usuario pueda ver trabajando. Si hay una circunstancia que motiva al cliente es poder usar el software que solicitó. Capítulo 3. Marco teórico 97  Los miembros de la organización y los desarrolladores deben trabajar juntos diariamente a lo largo del proyecto. Si bien el usuario desconoce los aspectos técnicos del proyecto, es él, quien nos puede señalar qué está bien desde el punto de vista de la funcionalidad y resultados entregados por el software. La intervención oportuna del usuario puede resultar decisiva en el éxito de un proyecto y puede reducir el costo o el tiempo. Esta intervención puede ser en cualquier momento, por lo cual el usuario debe estar involucrado todo el tiempo que dure el proyecto.  Construir proyectos entorno a individuos motivados. Darles el entorno y apoyo que necesiten, y confiar en ellos para que consigan hacer su trabajo. El ánimo, el sentido de pertenencia y la disposición del equipo de trabajo son fundamentales en un proyecto de software. Parte de la motivación está en la confianza que se muestre en el equipo de trabajo, el respeto por sus aportes y la comodidad que se les conceda en el momento de realizar su trabajo. Todo lo que se pueda hacer por dar ánimo y motivación a las personas participantes en el proyecto debe hacerse.  El método más efectivo y eficiente de compartir información a, y dentro de un equipo de desarrollo, es la conversación cara a cara. El trabajo en equipo debe apoyarse con un buen sistema de comunicación tanto entre los miembros del equipo de desarrollo como entre éstos y el usuario. La mejor forma de hacerlo es hablando personalmente; en la medida en que se evitan los intermediarios en el proceso de comunicación, como son el papel, el teléfono, el sistema de correo, y demás medios de comunicación, se incrementa la posibilidad de que el resultado sea el que se solicitó.  El software funcionando es la medida de progreso. Cuando se trata de establecer el estado de un proyecto, si bien existen diversas formas de medirlo, es la cantidad de requerimientos implementados y funcionando la que más claridad y confiabilidad ofrecen para establecer una medida del avance del proyecto. Cualquiera 98 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico otra que se presente será superada por una que involucre el software qué ya ha sido probado y aprobado por el usuario.  Los procesos ágiles promueven el desarrollo sostenible. Los patrocinadores, desarrolladores y usuarios deberían ser capaces de mantener relaciones cordiales. Se debe trabajar de forma que lo urgente no se imponga sobre lo importante. Desde el inicio del proyecto se debe asignar responsabilidades y tareas de manera que siempre se puedan cumplir.  La atención continua a la excelencia técnica y al buen diseño incrementan la agilidad. Además de satisfacer los requerimientos del usuario, los aspectos técnicos deben ser excelentes, independientemente de su cantidad y complejidad. La calidad debe ser vista desde dos perspectivas, la del usuario y la del equipo desarrollador. Para el personal técnico resulta evidente que cuanta más calidad tenga el software en cuanto a diseño y estándares de implementación, más rendimiento obtiene en las tareas de pruebas, mantenimiento, y mayor reusabilidad.  La simplicidad, el arte de maximizar la cantidad de trabajo no hecho, es esencial. Se estima que el cliente nunca usará el 90% de las funciones que se implementan sin que éstas hayan sido solicitadas. Se deben centrar los esfuerzos en lo que realmente importa, de manera simple, sin excederse en refinamientos y optimizaciones innecesarias. Si funciona así, déjelo así, si se va a perfeccionar u optimizar una rutina o programa se debe evaluar minuciosamente el costo beneficio.  Las mejores arquitecturas, requerimientos y diseños emergen de los equipos auto-organizados. Los principios que rijan el equipo de trabajo deben surgir de su interior, los ajustes, estructuras administrativas deben formularse con la participación de todo el equipo teniendo siempre presente el bien colectivo, la responsabilidad es de todos. Capítulo 3. Marco teórico 99  En intervalos regulares, el equipo reflexiona sobre cómo volverse más efectivo, entonces afina y ajusta su comportamiento como corresponde. El equipo de trabajo está siempre dispuesto a cambiar lo que sea necesario para mejorar. En cada tarea siempre existe la posibilidad de hacerlo mejor la próxima vez. Existen diversos estudios que constatan la utilidad de estos enfoques en el desarrollo de software (Melo & Kon, 2011) (Dybå & Dingsøyr, 2008) (Dybå & Dingsøyr, 2009). 3.1.5 Desarrollo evolutivo El desarrollo iterativo e incremental es una forma de desarrollo evolutivo (Larman & Basili, 2003) (Schmidth, 2006):  Iterativo en el sentido amplio de corrección, de reducir el error, de aproximarse más. Se trata de corregir el rumbo del proyecto al evaluar los resultados con el cliente, de eliminar los errores y de mejorar la calidad del sistema.  Incremental en el sentido de añadir capacidades y funciones al sistema de acuerdo con el crecimiento de las necesidades. Lo incremental y lo iterativo van juntos, aunque no siempre se presentan los dos. Hay muchas formas de desarrollo iterativo e incremental, pero lo más importante es crear una actitud evolutiva hacia el diseño del sistema de información y su desarrollo. Los términos iterativo e incremental se utilizan en los procesos de aproximaciones sucesivas. Tanto el desarrollo de software iterativo e incremental como los procesos de aproximaciones sucesivas buscan un valor desconocido y tienen una finalidad semejante: resolver problemas con incertidumbre. En el desarrollo de software ese valor desconocido es también inestable ya que va variando con el tiempo. 100 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico Esa distinción establece una diferencia cualitativa entre el desarrollo evolutivo y los procesos de aproximaciones sucesivas, sobre todo al acentuarse la componente futura de la incertidumbre. Por tanto, son diferentes aunque se pueden aprovechar sus similitudes, al menos en primera instancia. Medillina et al. demuestran que la dimensión incertidumbre es un elemento fundamental en el marco teórico actual de la Ingeniería de Software y que puede usarse como herramienta para simplificar la complejidad descriptiva y de incertidumbre y reducir el esfuerzo de diseño y de evolución de los sistemas (Medinilla & Gutiérrez, 2007). Los sistemas software se pueden considerar como sistemas complejos que se organizan con una estabilidad transitoria. En cierto sentido hay una analogía con las denominadas estructuras disipativas, presentes en la naturaleza viva e inanimada. De este parecido se pueden obtener diversas ideas para el diseño de sistemas. Una de las más interesantes es la ruptura y restablecimiento de la simetría (OO, 2013). Un sistema software con capacidad de evolución deberá tener holguras para adaptarse a la incertidumbre. Si todo está rígidamente definido, difícilmente se podrá adaptar a las nuevas necesidades. Por tanto, deberá tener holguras en sus definiciones. Aunque necesite definiciones exactas y concretas para funcionar, el sistema debe operar con definiciones flexibles. Es decir, con definiciones parciales, definiciones diferidas e, incluso, con definiciones ausentes, para conseguir libertad de modificación. A continuación se exponen algunas consideraciones del desarrollo evolutivo (OO, 2013):  Primero, lo esencial. Hay que ocuparse primero de los aspectos de mayor riesgo del proyecto evaluado por la incertidumbre y las consecuencias de esa incertidumbre. La secuencia evolutiva debe ser acordada con el cliente después de un estudio de los riesgos del proyecto que nunca será exhaustivo. Si no hay riesgos técnicos, se deben desarrollar primero los requisitos más prioritarios del cliente; el comportamiento esencial del sistema, esto es, sus operaciones más frecuentes. Las excepciones y los detalles, dependiendo del riesgo, se pueden dejar para después.  Hacer justo, lo necesario. Los procesos evolutivos son costosos porque se enfrentan a la carga adicional de complejidad que representa la Capítulo 3. Marco teórico 101 incertidumbre. Por tanto, conviene conducirlos justo con lo necesario para ahorrar recursos y perder lo menos posible cuando obtenemos resultados negativos. De aquí que, generalmente, se postergue el desarrollo de las excepciones hasta comprobar el rumbo adecuado de la esencia del sistema. El delicado equilibrio de hacer justo lo necesario significa detallar lo imprescindible para la comprensión del equipo de trabajo en ese ciclo de desarrollo. La información complementaria que aclara y recuerda aspectos para el próximo ciclo debe añadirse después de alcanzar resultados satisfactorios. Esta documentación adicional se perdería en el caso de resultados negativos. La queja burocrática sobre el modelo en cascada no se debe a la cantidad de documentación. Hasta ahí se pudiera justificar, el problema es cuando hay que modificarla o peor aún, desecharla.  Software cerrado y abierto. Cada incremento supone una entrega de software, al menos para su contraste con el cliente, que decide sobre el curso del producto que estamos desarrollando. Por tanto, cada entrega supone un software terminado, en cierto sentido cerrado. Pero, también, abierto a los próximos incrementos. El software debe estar cerrado, funcionando, para entregarlo o para evaluarlo y, a la vez, debe ser relativamente sencillo de modificar para que se adecue a las nuevas condiciones inciertas del contexto. Cada vuelta del proceso de desarrollo de software debe ofrecer una solución concreta para ser evaluada, al menos, y debe facilitar la siguiente. Éste es el sentido de software cerrado y abierto, un equilibrio difícil sobre el que descansa una buena parte de las cualidades evolutivas del software. Sobre las cualidades que otorgan capacidad de cambio al software se puede decir mucho, pero como mínimo, un software abierto debe permitir que las modificaciones requieran muy poca revisión de lo anterior y, además, que lo perturben muy poco. La contradicción cerrado y abierto es antigua en el mundo de la ingeniería. Cualquier máquina debe tener construidas y ensambladas sus piezas, por lo menos, para que funcione. Pero también se exige, a veces, que sea fácil de modificar. Sucede igual en el software, sólo que la exigencia de cambio está presente casi siempre. Para abordar esa contradicción, la ingeniería tradicional inventó la modularidad. Es decir, el aislamiento y la independencia de los componentes. Insistimos, se 102 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico inventó, porque en la naturaleza no se encuentran módulos al estilo de la ingeniería.  Definiciones flexibles. Para resolver la contradicción cerrado y abierto, la Ingeniería del Software también utiliza la modularidad, pero además, usa otras técnicas propias del software, ya referidas. Aunque los textos las tratan de forma independiente, se proponemos verlas de conjunto, como variantes de definiciones flexibles: definiciones parciales, definiciones diferidas y definiciones ausentes. 3.1.6 Model Driven Enginnering Model Driven Enginnering (MDE) es un paradigma de desarrollo en el que se definen nuevas metodologías para construir sistemas a un nivel de abstracción más próximo al dominio del problema (Schmidth, 2006). Varios autores coinciden en que MDE ofrece un prometedor enfoque para dar soporte a una gestión flexible del software que automatiza los sistemas de información (Cook, 1996) (Davenport T. , 1993) (Atkinson & Kuhne, 2003) (Caramazana, 2005) (Pérez, Ruiz, & Piattini, 2007). El objetivo que se persigue con MDE es reducir los desvíos que se observan entre las necesidades de gestión de la información y los sistemas de información que implementan dicha gestión. El desarrollo de sistemas de información es un proceso complejo en el que habitualmente se presentan problemas de diversa naturaleza: desviaciones con respecto a la planificación y el presupuesto, falta de comprensión de los requisitos del usuario, elección de tecnologías no adecuadas, etc. Estos problemas surgen de la dificultad que supone gestionar correctamente proyectos de sistemas de información en los que hay que saber llegar a soluciones tecnológicas perfectamente alineadas con las organizaciones. Como señala Pérez et al., aunque se produzca la evolución tecnológica de las plataformas o de los sistemas, es importante conservar el mismo modelo conceptual del negocio, es decir, que la lógica del dominio del problema debe ser la misma, sea cual sea la plataforma o lenguaje que implementa dicha Capítulo 3. Marco teórico 103 lógica (Pérez, Ruiz, & Piattini, 2007). Pérez et al. afirman que las propuestas centradas en código no dan respuesta a las demandas de los sistemas actuales. Esta es la razón por la que surge MDE, una propuesta centrada en modelos (Cook, 1996) (Atkinson & Kuhne, 2003). En este paradigma que combina lenguajes específicos de dominio y motores de transformación. Las herramientas MDE usan estos conceptos y hacen más fácil para los ingenieros del software el soporte a la evolución del software, tanto en su lógica como en su tecnología. Mediante los lenguajes específicos de dominio se consiguen notaciones de modelado distintas para cada tipo de sistema, que están definidas formalmente por su metamodelo. De esta manera, el desarrollador tiene herramientas específicas para cada tipo de sistema, lo que le permite modelarlos de una manera más detallada y de acuerdo al dominio al que pertenecen. Mediante los motores de transformación se facilita la evolución de modelos, transformando unos modelos en otros, según la reglas de transformación entre metamodelos. En el paradigma MDE cualquier concepto debe ser modelado. De esta manera, cualquier cambio o nueva propiedad del sistema debe ser mostrado en su modelo correspondiente. Con este paradigma, la parte de escritura de código es una parte más del proceso de construcción de sistemas (quizás la menos importante), la cual se sugiere que se realice automáticamente (Cook, 1996) (Atkinson & Kuhne, 2003). MDA (Model Driven Architecture) nace a propuesta del Object Management Group (en adelante, OMG) como ejemplo de implementación de MDE, con la idea establecida de separar la especificación de la lógica operacional de un sistema, de los detalles que definen cómo el sistema usa las capacidades de la plataforma tecnológica donde es implementado (OMG, 2014). 3.2 Orientación a procesos de negocio Las organizaciones se preguntan por qué las aplicaciones informáticas no son lo suficientemente flexibles como para reflejar su forma de hacer 110 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico principales sea la automatización de los procesos de negocio (total o parcialmente) y las técnicas de WFM han contribuido a este logro. Van der Aalst et al. definen BPM como la gestión de procesos de negocios utilizando métodos, técnicas y software para diseñar, ejecutar, controlar y analizar procesos operacionales que involucran personas, organizaciones, aplicaciones, documentos y otras fuentes de información (Van der Aalst, Ter Hofstede, & Weske, 2003) (figura 3-4). Figura 3-4. Ciclo de vida BPM Es la disciplina para modelar, automatizar, gestionar y optimizar procesos de negocio para incrementar la rentabilidad (Pérez, Ruiz, & Piattini, 2007). Según Smith et al. constituye la habilidad de descubrir, diseñar, desplegar, ejecutar, interactuar, operar, optimizar y analizar completamente procesos y hacerlo al nivel de diseño de negocio, no de implementación técnica (Smith, Neal, Ferrara, & Hayden, 2002). Desde el punto de vista de la gestión, BPM es el renacer de la orientación a los procesos (process thinking) de los años 90 con un fuerte impulso en la orientación al cliente y la mejora continua apoyado por tecnologías orientadas a procesos (process-aware technology). Desde el punto de vista de las TI, BPM es la evolución de WFM. La intensificación en la orientación a Capítulo 3. Marco teórico 111 procesos de las organizaciones ha provocado una visión más global de los sistemas de información y ha evidenciado algunas carencias de WFM. BPM está estrechamente relacionada con ERP, CRM, Knowledge Management y Business Intelligence, con los paradigmas SOA y SaaS, y también ha sido relacionado con tecnologías Social Network y Cloud Computing. Según Pérez et al., los beneficios de adoptar BPM en una organización son los siguientes (Pérez, Ruiz, & Piattini, 2007):  Mejora la velocidad de ejecución de los procesos de negocio reduciendo las demoras y las duraciones de las tareas.  Incrementa la satisfacción del cliente al acelerar los procesos y asegurar que nada falla.  Asegura que todas las reglas de negocio requeridas son satisfechas y todos los pasos completados.  Optimiza y elimina tareas innecesarias.  Permite a clientes y socios participar activamente en los procesos de negocio de una organización.  Facilita que se cambien las reglas, los roles y las relaciones que definen un proceso cuando éste sufre algún cambio. BPM no está directamente relacionado con el desarrollo de aplicaciones informáticas. Su principal interés es gestionar los procesos de negocio, aunque esto requiera ayuda de la tecnología. Los modelos formales de procesos de negocio son entendibles por una máquina, y además las herramientas que existen alrededor del BPM pueden presentar estos modelos de manera que los responsables por parte de la empresa puedan crearlos, leerlos y modificarlos. Business Process Management System (en adelante, BPMS) es una plataforma TI construida para gestionar procesos de negocio. BPMS necesita ser fiable para gestionar los procesos de negocio, que se caracterizan por ser persistentes y dinámicos. Debe tener una máquina virtual de procesos que progresa o ejecuta los procesos de acuerdo a su diseño. BPMS es el responsable de la coordinación de las transacciones definidas por el proceso, 112 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico de manejar las instancias de los procesos, y de procesar las transacciones distribuidas. Las ventajas de usar BPMS son las siguientes: integrar sistemas, automatizar actividades rutinarias, gestionar todas las fases de los procesos, desplegar procesos y, proporcionar visibilidad y control total de la organización. Según Pérez et al., existen estudios que muestran las ventajas reales para las empresas cuando se utiliza BPMS (Pérez, Ruiz, & Piattini, 2007). De hecho, se ha comprobado que se puede reducir el tiempo de desarrollo de los sistemas de información hasta un 75% y los costes de integración con otros sistemas hasta un 85%. Los BPMS están teniendo un impacto importante en las organizaciones y se espera que cada vez tengan un papel más significativo dentro de las mismas. 3.2.4 Rational Unified Process Desde el punto de vista de la Ingeniería de Software, existen varias iniciativas para realizar el modelado del negocio como parte de los proyectos de desarrollo de software. Rational Unified Process (RUP) especifica un framework para el desarrollo de software y propone una disciplina de modelado del negocio en la cual desarrollar actividades para obtener entregables relacionados con los procesos del negocio (Kruchten, 2003) (Delgado, 2007). El modelado del negocio comprende las técnicas que se pueden utilizar para modelar visualmente el negocio. Es un subconjunto de las técnicas que se utilizan para Ingeniería del Negocio que refiere al diseño del negocio según objetivos específicos. Se define además un proceso del negocio como un grupo de actividades lógicamente relacionadas que utiliza los recursos de la organización para proveer resultados definidos en soporte de los objetivos de la organización, y una regla del negocio como la declaración de políticas o condición que debe ser satisfecha en el negocio, que puede ser capturada en modelos, documentos o ambos. RUP plantea, como objetivos para la disciplina de modelado del negocio comprender la estructura y dinámica de la organización que requiere el Capítulo 3. Marco teórico 113 software (organización objetivo), asegurar que clientes, usuarios finales, y desarrolladores tienen un entendimiento común de la organización objetivo, comprender problemas e identificar potenciales mejoras, y derivar los requerimientos para el sistema. Plantea también que el esfuerzo de modelado del negocio puede tener distinto alcance dependiendo del contexto y necesidades de la organización, incluyendo reingeniería del negocio. Como elementos para modelar los procesos del negocio propone los casos de uso del negocio como descripción textual y los diagramas de actividad como notación gráfica para los mismos, ambos en UML. Como actividades principales, RUP propone evaluar el estado del negocio identificando aspectos de la organización en que se realizará el desarrollo y del negocio, e identificar los procesos del negocio, describiendo los procesos que realiza la organización como casos de uso del negocio, identificando actores y relaciones. Como principales entregables se generan: la Evaluación de la organización objetivo, la Visión del negocio, y el Modelo de casos de uso del negocio asociado a los procesos identificados. El planteamiento de RUP consiste en modelar los procesos del negocio como casos de uso del negocio mediante la descripción textual de los mismos, y modelar este flujo en diagramas de actividad como notación gráfica asociada. Ambos artefactos serán entrada luego para la disciplina de requerimientos, donde se definirán los casos de uso del sistema asociados a los casos de uso del negocio identificados. 3.2.5 Process-Aware Information System Process-Aware Information System (en adelante, PAIS) surge para proporcionar un soporte más dinámico y flexibles a los procesos de negocio (Dumas, Van der Aalst, & Ter Hofstede, 2005). Las organizaciones, en general, están muy interesadas en mejorar la calidad y eficiencia de sus procesos de negocio y alinearlos con sus sistemas de información. PAIS se concibió como una nueva generación de sistemas de información que proporciona ese valor añadido que buscan las organizaciones. No obstante, las organizaciones deben ser conscientes de la necesidad de realizar un esfuerzo de optimización y una reingeniería de procesos para su realización. Un PAIS requiere hacer un modelado previo de los procesos de 114 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico negocio, a un alto nivel de abstracción, para poder discutir alternativas de diseño de los procesos y evaluarlos respecto a los objetivos de la organización (Weber, Reichert, & Rinderle-Ma, 2009). Además, hay que tener en cuenta la variedad de procesos de negocio que existen con sus diferentes características y necesidades; por una parte, procesos muy estructurados y repetitivos cuyo comportamiento se puede especificar previamente de manera completa y, por otra, procesos muy dinámicos e intensivos en conocimiento que no se pueden especificar de manera exhaustiva ni detallada (Reichert & Weber, 2012). Tradicionalmente, PAIS se ha centrado en dar soporte a los procesos de negocio predecibles y repetitivos, que pueden ser perfectamente modelados antes de su ejecución. No obstante, pueden darse situaciones que requieran cierto grado de flexibilidad para poder realizar adaptaciones dinámicas del proceso. Además, la flexibilidad es necesaria para la evolución de los procesos de negocio, así como, para dar soporte a las posibles variaciones del proceso. En la actualidad, el principal objetivo de un PAIS es la flexibilidad y capacidad para adaptarse rápidamente a los cambios (Weber, Reichert, & Rinde, 2008). Reichert et al. describen una taxonomía de posibles necesidades de los procesos a las que un PAIS debería dar soporte: variación, imprecisión, adaptación y evolución. Cada una de ellas puede afectar a algún aspecto del proceso (comportamiento, organización, información, operación, función, tiempo, etc.) (Reichert & Weber, 2012). Según Reichert et al., estas necesidades de flexibilidad deben tenerse en cuenta, cuando se definan los requisitos técnicos de un PAIS, para que puedan dar soporte a procesos de negocio flexibles (Weber, Reichert, & Rinde, 2008). 3.2.6 Service Oriented Architecture Las organizaciones deben establecer una arquitectura de sistemas de información flexible y basada en estándares, que permita satisfacer las demandas actuales y planificar las del futuro. Capítulo 3. Marco teórico 115 Para que una organización sea efectiva y fácilmente adaptable a cambios en los procesos de negocio, el enfoque de su arquitectura debe permitir:  Exteriorizar procesos, separándolos de las aplicaciones y proporcionando herramientas para simplificar el diseño, la implementación, y los cambios de los procesos.  Diseñar aplicaciones en forma de servicios, que serán parte de los procesos. Es decir, un proceso se puede fragmentar en los servicios de los que consta. A su vez un proceso puede ser considerado como un servicio compuesto. Este enfoque, que permite a los procesos de negocio coordinar el comportamiento de los servicios para la ejecución y cumplimiento de los procesos e interaccionar con otros procesos, hace que los procesos sean la pieza central de la arquitectura de la organización. En este sentido, Pérez et al. constatan que las organizaciones están intentando centrar su arquitectura global en los procesos de negocio. La arquitectura orientada a procesos (POA, de sus siglas en inglés) identifica el proceso como la pieza central de la arquitectura y se define como la extensión de la arquitectura orientada a servicios (SOA, de sus siglas en inglés) para posibilitar el uso de procesos compartidos basados en Web Services (Davenport T. , 1993) (Pérez, Ruiz, & Piattini, 2007). SOA es una arquitectura que soporta servicios débilmente acoplados para posibilitar la flexibilidad en el negocio de una manera interoperable e independiente de la tecnología. SOA consta de un conjunto de servicios de negocio que soportan la realización de procesos de negocio de principio a fin de una forma dinámica y reconfigurable utilizando descripciones de servicios basadas en interfaces. Utilizando SOA la funcionalidad de la organización se puede descomponer en partes más manejables, que pueden ser diseñadas, desarrolladas y gestionadas de forma independiente, como servicios. El modelo SOA es iterativo, puesto que un servicio puede estar compuesto de otros servicios de grano más fino, como por ejemplo, aquellos que proporcionan utilidades técnicas. Las arquitecturas orientadas a servicios permiten que componentes ejecutables, como por ejemplo Web Services, puedan ser invocados por otros programas que actúan como clientes o consumidores de 116 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico servicios. Estos servicios pueden ser programas de aplicación nuevos o heredados que son invocados para su ejecución como cajas negras. Un desarrollador no necesita conocer la lógica interna del programa, sino que le basta con conocer la entrada que requiere, la salida que produce y cómo se invoca para su ejecución. Los servicios, por tanto, están débilmente acoplados al programa cliente. Pueden ser invocados basándose en decisiones tomadas por reglas de negocio. Esto se traduce en un aumento de flexibilidad, ya que los desarrolladores pueden reemplazar un servicio por otro que haya sido diseñado para obtener el mismo resultado sin tener que preocuparse de su forma de trabajar interna, ni tener que cambiar la lógica interna de programas de aplicación monolíticas como ocurría en el pasado. Cada servicio, se desarrollará con la intención de aportar, de alguna manera, valor al negocio de la organización. POA se construye sobre los fundamentos de SOA usando esta última para la parte técnica, exponiendo la funcionalidad de la organización como servicios. Si SOA se centra en los bloques de construcción (servicios), POA se centra en cómo construir algo con significado (procesos) utilizando estos bloques de construcción. Como estas arquitecturas están relacionadas, algunas organizaciones están pasando previamente a SOA, para más tarde ser capaces de pasar a POA más fácilmente. 3.3 Estrategia de diseño En el contexto de este trabajo de investigación, se asume una estrategia de diseño orientada a la consecución de la máxima calidad en el diseño de sistemas de información considerando la escasez de recursos. La estrategia se basa en la oportunidad de aprovechar las regularidades que existen en los sistemas de información de la eAdministración. Los recursos que dan soporte a esta estrategia de diseño son: modelos de referencia, patrones, modelos de dominio y frameworks. Capítulo 3. Marco teórico 117 3.3.1 Modelos de referencia Un modelo de referencia en Ingeniería de Sistemas y en Ingeniería del Software es un modelo de algo que contiene un objetivo o idea básica de algo, y que se puede establecer como una referencia para múltiples propósitos. Es un marco de referencia abstracto para entender el significado de las relaciones entre entidades de un dominio particular que permite el desarrollo de referencias específicas o de arquitecturas por medio del uso de estándares o especificaciones que soportan el entorno en cuestión. Consiste de un conjunto mínimo de conceptos, axiomas y relaciones propios de un dominio particular de problema, y es independiente de estándares específicos, tecnologías, implementaciones, o de cualquier otro detalle concreto (OASIS, 2015). Meier señala que un modelo de referencia es un modelo que se puede establecer como una referencia para múltiples propósitos (Meier, 2014). Según explica Saffirio, las características más relevantes de los modelos de referencia son las siguientes (Saffirio, 2010):  Es abstracto, los elementos descritos no son las cosas en sí mismas, sino representaciones de éstas.  Contiene tanto entidades como relaciones que describen cómo éstas interactúan entre sí.  No pretende describirlo todo, se usa para clarificar los elementos de un entorno concreto o espacio de un determinado problema o tópico.  No es útil si incluye consideraciones tecnológicas. Hay que tener en cuenta que, un modelo de referencia es un mecanismo para entender un determinado problema, no es su objetivo proveer la solución, sino que tiene que ser independiente de la misma. Para que sea efectivamente útil, un modelo de referencia debe incluir una descripción precisa del problema que pretenden resolver, y de las preocupaciones de quienes necesitan resolverlo. 118 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico La utilización de los modelos de referencia está motivada por distintas necesidades (Saffirio, 2010):  Estandarización. Por medio de la creación de estándares, el trabajo de los ingenieros que tienen la tarea de crear objetos, que tengan un comportamiento adecuado al requerimiento, se facilita mediante el uso de una base común de conocimiento y de reglas sobre el “cómo hacer”, este es el estándar. En particular, la implementación de proyectos, el desarrollo de software, el mantenimiento de las aplicaciones, etc. Esta labor se facilita mucho si sus respectivas definiciones están soportadas por modelos de referencia.  Educación. Por medio de los modelos de referencia los líderes de un determinado proyecto, sea de implementación, mejora o desarrollo de software pueden organizarlo por partes o fases, descomponiendo el problema en partes más simples que puedan ser realizadas por distintos equipos profesionales. Esto lleva a que un grupo de profesionales aprenda a trabajar conforme a una regla general, lo que redunda en una mayor eficiencia a la hora de integrar los distintos componentes del proyecto como asimismo en disponer de la capacidad de realizar partes de un proyecto en paralelo.  Comunicaciones interpersonales. Un modelo de referencia descompone un problema en entidades, o en cosas que existen por sí mismos. Esto es a menudo un reconocimiento declarado de conceptos que ya mucha gente comparte, pero que son expresados de una manera explícita. Un modelo de referencia es útil cuando permite definir cuando los conceptos difieren y/o se relacionan. Estas cualidades del modelo de relación facilitan la comunicación entre las personas.  Roles y responsabilidades. Por medio de la creación de un modelo de entidades con sus correspondientes relaciones, una organización puede asignar personas específicas o equipos, dándoles la responsabilidad para resolver los problemas concernientes a un determinado conjunto de entidades.  Comparación. Un modelo de referencia sirve para comparar cosas diferentes. Por medio de la descomposición del problema en conceptos básicos, puede utilizarse para examinar dos soluciones distintas para el mismo problema. Capítulo 3. Marco teórico 119 3.3.2 Modelos de dominio La productividad y la calidad en la Ingeniería de Sistemas de información son factores clave para disponer en el menor tiempo posible de un sistema que permita al usuario realizar de forma satisfactoria sus tareas diarias. Durante el desarrollo de un sistema de información, hay problemas similares que pueden haber surgido en otros contextos. Los profesionales resuelven estos problemas de forma intuitiva usando patrones y adaptándolos a las necesidades del problema. En cierto modo, aunque no se haya formalizado explícitamente un estilo de diseño se pueden identificar regularidades en los sistemas de información aun cuando estos sistemas provengan de contextos diferentes. Si nos centramos en el objetivo de la eAdministración observamos que todas las AAPP coinciden en la necesidad de diseñar servicios electrónicos para el ciudadano, e independientemente del ámbito y la naturaleza de los servicios, hacen uso de procedimientos y recursos comunes para resolverlos. Esta realidad facilita el diseño de soluciones comunes a problemas muy parecidos, agilizando y rentabilizando la implantación de la eAdministración en las AAPP. Los modelos de referencia extraen la esencia de ese diseño y formalizan criterios probados para que puedan ser usados por otros ingenieros cuando se enfrenten a problemas similares. En líneas generales ofrecen las siguientes ventajas:  Ayudan a resolver de forma sistemática problemas resueltos con anterioridad.  Agilizan el desarrollo de sistemas de información.  Potencian el uso de experiencias de proyectos de ingeniería que han tenido éxito.  Facilitan el aprendizaje de ingenieros noveles haciendo explícito el conocimiento ya existente. Peristeras et al. hacen un estudio acerca del estado del arte en estrategias para el modelado de dominio del eGoverment y destacan un conjunto de propuestas genéricas que agrupan en tres categorías según la perspectiva de modelado utilizada: perspectiva de objetos, perspectiva de procesos y perspectiva integral (Peristeras, Tarabanis, Tambouris, & Loutas, 2008). 126 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico desarrolladores reales. Así, el trabajo de investigación ha sido un proceso de refinamiento continuo en el que progresivamente se mejoran los resultados a medida que se realiza el desarrollo de sistemas de información. Esta metodología de investigación tiene mucho parecido con las metodologías de desarrollo de software evolutivas (Gilb, 1981) (Gilb, 1985). En estas metodologías se aprovecha el conocimiento que se va adquiriendo durante el propio desarrollo y el uso del sistema (Beck, Cockburn, Jeffries, & Highsmith, 2001) (Beck, 2002). Aceptamos que la realidad no es conocida completamente a priori y que por tanto el problema no se puede definir desde el principio. El problema se irá descubriendo en ciclos sucesivos de aplicación del mismo principio de Action Research. Con esta forma de desarrollo, hay más tiempo para conocer las incertidumbres del proyecto. Según Lehman (Lehman, 1980) existen tres tipos de proyectos en función de la incertidumbre presente (figura 4-1): Figura 4-1. Clasificación de los proyectos según la incertidumbre Las estrategias lineales se pueden emplear cuando la incertidumbre es nula o despreciable, pero deben utilizarse estrategias cíclicas o experimentales cuando existe incertidumbre. En este trabajo, se trata con un problema que no se conocía del todo y en el que había que ir progresivamente descubriendo la solución. Por ello, se ha optado por una metodología de investigación en la que se realizan varios Capítulo 4. Metodología de investigación 127 ciclos cortos y continuos de definición de hipótesis, desarrollo y validación experimental. Los métodos teóricos tienen un enfoque top-down. Son métodos que se formulan de manera abstracta y genérica en entornos académicos y están debidamente validados. Están bien formalizados pero al ser excesivamente teóricos son muy difíciles de entender y aplicar (Hughes, Randall, & Shapiro, 1991). Por el contrario, los métodos prácticos están sustentados por la experimentación y se obtienen mediante un proceso bottom-up. Se conciben como guías prácticas y por tanto son muy fáciles de entender y utilizar. No son métodos formales y no se validan experimentalmente como los métodos teóricos (Hughes, Randall, & Shapiro, 1991). Los métodos prácticos son métodos, que surgen de un proceso de abstracción a partir de multitud de desarrollos de sistemas reales que van generando un know-how progresivamente, y donde el reto consiste en describirlo y organizarlo para que sea útil en posteriores desarrollos. 4.1 Método de investigación El método Action Research (Baskerville, 1999) define un proceso cíclico de aprendizaje reflexivo y una búsqueda de soluciones prácticas que involucra tanto a investigadores como a desarrolladores y usuarios. Durante la investigación se plantearon varias hipótesis que respondían a las preguntas de investigación y se desarrolló un método de sistemas de información para validarlas. Las hipótesis planteadas se han ido ajustando en función de los resultados de la experimentación con dos desarrollos de sistemas de información reales. También el método desarrollado tuvo que someterse a muchas adaptaciones para poder validar nuevamente las hipótesis según se iban ajustando. Estas adaptaciones se fueron realizando sin problema debido a la capacidad evolutiva del método desarrollado. Las sucesivas validaciones de la hipótesis se han realizado siempre sobre los mismos desarrollos reales. Estos proyectos de sistemas de información fueron siempre los mismos durante todo el proceso de investigación, no 128 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico fueron cambiando en los diferentes ciclos, como ocurre en el método de investigación tradicional. 4.1.1 El proceso de investigación Al igual que el proceso Action Research que se trata de un ciclo donde pueden haber una o varias iteraciones, el proceso de investigación que se ha seguido ha sido iterativo y orientado a la experimentación real donde no se ha separado en ningún momento la investigación de la práctica. Hay que destacar que el proceso se caracteriza por ser de naturaleza reflexiva, es decir, durante todo el proceso se reflexiona y actúa en consecuencia manteniendo siempre la integridad conceptual entre la investigación y la resolución de problemas (McKay & Marshall, 2001). Inicialmente se parte de una exploración de la realidad, un conjunto de hechos observados a partir de los cuales se formulan una serie de hipótesis que deben validarse mediante casos experimentales. En cada iteración del proceso se combinan tareas de investigación y acción que se estructuran en estas tres fases principales: exploración, hipótesis y experimentación (figura 4-2). Figura 4-2. Proceso de investigación Capítulo 4. Metodología de investigación 129 En la fase de exploración, se identifican y estudian los problemas relacionados con la implantación de la eAdministración en las AAPP. Se formulan las preguntas de investigación que podrían ayudar a resolver los problemas identificados. En la fase de hipótesis, se plantean las posibles hipótesis de investigación a partir de las preguntas, y se materializan en forma de método de desarrollo. En la fase de experimentación, se desarrollan diferentes sistemas de información para poder realizar la validación experimental de las hipótesis. Se obtienen resultados experimentales a partir de estos desarrollos. Se contrastan los resultados de la experimentación y se validan las hipótesis de investigación. 4.1.2 Enfoque de la exploración La primera fase del proceso de investigación, la exploración de la realidad, no puede realizarse de una forma objetiva y medible. En este trabajo de investigación, tenemos que ser conscientes de que la interpretación de los hechos es subjetiva. Por ello, es importante reflexionar y hacer explícito el enfoque que hemos usado, tanto para definir el problema como para validar las hipótesis. No obstante, también hemos revisado diferentes estudios sobre los problemas relacionados con el desarrollo de la eAdministración en España. Estos estudios nos han servido para contrastar nuestra propia experiencia. El fundamento del enfoque aplicado consiste en la observación de desarrollos de sistemas de información reales. Es decir, se ha considerado que es necesario tener una experiencia directa con la realidad. Así, hemos tenido la oportunidad de participar en la implantación de los dos sistemas de eAdministración anteriormente citados y analizar su evolución a lo largo de varios años. Consideramos que esta experiencia directa nos ha ayudado a mejorar nuestra comprensión de la problemática. Actualmente conocemos la situación a la que se enfrentan las AAPP, hemos observado directamente su realidad cotidiana en el ejercicio de sus funciones como servidores públicos, la interacción con los ciudadanos y las empresas, el funcionamiento interno y la interacción con otras 130 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico Administraciones. Esta experiencia ha revelado la existencia de problemas de diferente naturaleza, que afectan directamente al desarrollo de la eAdministración. Muchos de estos problemas tienen su origen en la forma en la que las AAPP han abordado el proceso de la eAdministración, la adaptación al uso de las TIC y, por último, la naturaleza e idiosincrasia de este tipo de organizaciones. No obstante, todos los escenarios identificados han servido para dibujar una realidad de partida en torno a la eAdministración. Una realidad que se basa en una serie de hechos observados que no son cuantificables y que están sujetos a la subjetividad. En esta fase, se ha podido constatar que las AAPP creen que la eAdministración es la solución a sus problemas. Sin embargo, se ha evidenciado que la eAdministración no es suficiente, muchos de los problemas requieren cambios a otro nivel. El proceso de implantación de la eAdministración no es sólo un proceso tecnológico, también hace falta un rediseño como parte del proceso. Como se explicó en el capítulo 2, la eAdministración puede ayudar a las Administraciones pero es necesario que exista voluntad y plena disposición para el cambio que van a sufrir. 4.1.3 Enfoque del desarrollo de hipótesis La metodología de investigación basada en el enfoque Action Research (Baskerville, 1999), ha permitido ir planteando y validando las hipótesis de forma iterativa e incremental con el desarrollo de casos reales de sistemas de información. Todas las hipótesis de investigación no se plantearon al comienzo del proceso de investigación. El planteamiento de las hipótesis se ha ido haciendo en sucesivas iteraciones hasta que se ha dado por concluido el proceso. En cada ciclo de la investigación se han ido planteando nuevas hipótesis que han tenido que validarse. La validación de las hipótesis ha requerido el desarrollo de un método de sistemas de información para validarlas. Un método que materializa las hipótesis y que ha demostrado su Capítulo 4. Metodología de investigación 131 capacidad para desarrollar sistemas de información reales con un enfoque metodológico diferente a los existentes. El método de desarrollo se ha conformado a partir de varias iteraciones. Ha ido evolucionando a lo largo del proceso de investigación hasta que todas las hipótesis han sido validadas. Las nuevas hipótesis que se iban incorporando implicaban a su vez el rediseño del método que debía ser capaz de adaptarse para poder demostrar la validez de las nuevas hipótesis. El proceso de investigación ha permitido constatar la capacidad del método para evolucionar sin problemas. Es un método preparado para el cambio y así lo ha demostrado hasta que las hipótesis han sido validadas. Los ajustes continuos realizados sobre las hipótesis, han obligado a plantear el desarrollo de un método flexible para soportar los reajustes de la investigación. Esta circunstancia ha favorecido la maduración y mejora continua del método que ha sido posible gracias a la experimentación que el propio método ha permitido realizar. 4.1.4 Enfoque de la validación experimental Hay que resaltar que este trabajo no ha sido una investigación de laboratorio ya que, dadas las condiciones del tipo de hipótesis que se abordan, se ha necesitado efectuar su validación en entornos reales. Desde un punto de vista de la metodología de investigación, la experimentación en entornos reales posibilita la contrastación ecológica de las hipótesis y, por consiguiente, permite alcanzar una gran solidez en la validación. Si el sistema de información desarrollado ofrece la funcionalidad necesaria con la calidad requerida, se obtiene una mejor contrastación de las hipótesis y el resultado es más consistente que el obtenido en una validación de laboratorio. Además, según Hernández (Hernández J. , 2009) hacer una puesta en producción en un entorno real cuenta con la ventaja de que se incrementan las posibilidades de convertir la solución en una transferible a la industria de desarrollo de sistemas de información, con el consiguiente valor para la innovación tecnológica en las AAPP. Las fuentes de casos experimentales son dos desarrollos de sistemas de información reales. Estos desarrollos han sido dos proyectos de sistemas de 132 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico información de dos instituciones públicas del Gobierno de Canarias. Son dos sistemas de información de gran tamaño, que han ido evolucionando satisfactoriamente a lo largo de todos estos años de investigación, incorporando nuevas funciones y adaptándose a los nuevos requisitos de cada organización. La validación de las hipótesis ha exigido un periodo de experimentación muy largo. Ha sido necesario disponer de recursos humanos cualificados para desarrollar los sistemas de información y dar servicio de soporte de forma continua durante todo este tiempo. Esto supuso un compromiso importante de los desarrolladores, no sólo con los sistemas de información a desarrollar, sino con el trabajo de investigación que se estaba realizando. Durante el proceso de investigación ha sido necesario gestionar el proceso de evolución del método. Para ello, se ha realizado una monitorización de los sistemas de información desarrollados y de su evolución, así como otro tipo de mediciones respecto a la facilidad de uso y aprendizaje de la propia metodología. Esta información ha permitido realizar ajustes, tanto en las hipótesis que se iban planteando, identificando nuevas cuestiones en la investigación, como del propio diseño del método. 4.1.5 Evaluación de la experimentación En este proceso de investigación se ha tenido que realizar una evaluación de la experimentación a medida que se iba ejecutando. Se tuvo que definir un sistema de evaluación inicial que luego se fue refinando a lo largo del proceso de investigación. Este sistema permitió determinar, desde un punto de vista cualitativo, si tanto los procesos realizados como los productos obtenidos satisfacían las expectativas de las distintas hipótesis de investigación. La evaluación se fue realizando en los diferentes ciclos de la investigación respecto al producto, al proceso y al método. Esta evaluación permitió caracterizar, evaluar, predecir y mejorar las hipótesis de trabajo y afrontar cada uno de los retos planteados en la investigación. Capítulo 4. Metodología de investigación 133 Inicialmente, se definió un conjunto de factores clasificados en tres categorías:  Factores que afectan al sistema de información: funcionalidad, integridad conceptual, capacidad de evolución, usabilidad, fiabilidad, eficiencia y economía.  Factores que afectan al proceso de desarrollo: agilidad, sencillez, rapidez, uso de patrones y productividad.  Factores que afectan al método: agilidad, reflexividad y evolutivo, utilidad, usabilidad, simplicidad, expresividad, completitud, facilidad de aprendizaje y facilidad de uso. La propia investigación en metodologías implica la percepción que tienen los diferentes implicados en el proceso: ciudadanos, personal y desarrolladores. La implicación por parte de los desarrolladores ha sido fundamental, así como la realimentación por parte de ambas organizaciones y de sus usuarios. Para evaluar estos factores se tuvieron en cuenta diferentes aspectos subjetivos del producto, del proceso y del método. Estos aspectos han ayudado a constatar si las expectativas de los usuarios del sistema de información se satisfacen, si los procesos de desarrollo se realizan de manera óptima y si el método constituye un recurso metodológico innovador para el desarrollo de sistemas de información:  Aspectos del producto: funciones, tamaño, usuarios, formación, tiempo de respuesta, recursos necesarios, errores, modificaciones.  Aspectos del proceso: entregas, tiempo de desarrollo, esfuerzo, coste, estimación, planificación, riesgos.  Aspectos del método: formación, dudas, fallos, entregas de nuevas versiones del método. Para realizar la evaluación fue necesario implantar diferentes sistemas para realizar el seguimiento de producto, del proceso y del método: correo electrónico, Mantis Bug Tracker, Jira y sistema propio de gestión de incidencias, desarrollado para mejorar la comunicación con los usuarios e integrado con las plataformas de gestión para facilitar la interacción. Todos 134 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico estos sistemas sirvieron para resolver las incidencias, reportadas por los usuarios y contribuyeron a refinar el método para facilitar la evolución de los sistemas de información. Las incidencias que ayudaron al proceso de investigación tenían que ver con problemas relacionados tanto con los sistemas de información (funcionalidad, usabilidad, eficiencia, rendimiento, etc.) como con los procesos de desarrollo de los sistemas. El seguimiento de los errores ayudó a definir los ajustes a realizar sobre la hipótesis, en cada uno de los ciclos de investigación, con la meta puesta en su validación. Cada ajuste implicaba el refinamiento del método y en su objetivo principal, ayudar a obtener sistemas de calidad que fueran útiles, fáciles de usar, confiables, eficientes y fáciles de mantener, según establece la norma ISO/IEC 9126 (The ISO 9126 Standard, 2015). La evaluación realizada ha permitido contrastar la aplicación del método y reajustar las hipótesis, identificando nuevas cuestiones en la investigación y obligando a gestionar el proceso de evolución del método. Los ajustes se fueron realizando en los diferentes ciclos del proceso de investigación, haciendo evolucionar las hipótesis que se iban planteando en cada ciclo. Además, se ha constatado que el método de investigación aplicado es reflexivo por naturaleza al demostrar la capacidad del proceso de investigación para irse adaptando a los resultados de la experimentación. 4.2 Escenarios Durante la fase de exploración se han identificado y analizado diferentes escenarios reales relacionados con la implantación de la eAdministración en varias AAPP. Estos escenarios se han clasificado en tres categorías diferenciadas: (1) Escenarios que afectan al ciudadano, (2) Escenarios que afectan a la Administración y (3) Escenarios que afectan al desarrollador. Estos escenarios han sido de mucha utilidad para identificar los problemas de la eAdministración y definir las cuestiones de investigación. Capítulo 4. Metodología de investigación 135 4.2.1 Escenarios que afectan al ciudadano Estos escenarios afectan directamente al ciudadano y, consecuentemente, a las AAPP en relación con sus procesos de eAdministración. Escenario 1. La eAdministración no es accesible y es difícil de usar. La eAdministración favorece a un sector de la población que puede disponer de recursos tecnológicos y sabe cómo utilizarlos, principalmente las empresas y los profesionales. El resto tiene problemas para acceder a la eAdministración y sigue haciendo uso de la vía presencial y telefónica para realizar sus trámites y consultas. Se ha podido comprobar que la eAdministración contribuye a eliminar barreras físicas y temporales pero surgen otras que para muchos usuarios son muy difíciles de superar. La más importante es la denominada brecha digital, que es la distancia en el acceso, uso y apropiación de las tecnologías a niveles geográfico, cultural, socioeconómico, y en las dimensiones de género y edad. También se considera la distinción entre aquellos que tienen acceso a Internet y pueden hacer uso de los nuevos servicios ofrecidos por la World Wide Web, y aquellos que están excluidos de estos servicios. En este sentido, se ha constatado que no todos los potenciales usuarios de la eAdministración tienen conexión a Internet o facilidad de acceso. Tampoco se dispone de los medios informáticos necesarios. Además, la eAdministración impone muchas restricciones tecnológicas que dificultan su uso. En este sentido, el ciudadano debe disponer de una serie de requisitos tecnológicos mínimos para poder realizar los trámites (determinadas versiones de navegadores, certificados electrónicos compatibles, etc.). Estos requisitos pueden diferir de unos sistemas a otros obligando al ciudadano a tener que disponer de todos ellos para poder relacionarse con las distintas AAPP. Otro aspecto que se observa, es que los sistemas no proporcionan una interfaz sencilla y fácil de manejar que no requiera formación previa. Tampoco es habitual que se disponga de un servicio de soporte para resolver las posibles dudas de los usuarios. Todo esto, así como la falta de conocimientos mínimos para hacer uso de las TIC, hace que la eAdministración no logre las expectativas de uso previstas. 238 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico La unificación de los sistemas de información se produjo como consecuencia de la aparición de Internet y de la posibilidad de disponer de redes de comunicación más económicas y rápidas. Esto hizo posible la comunicación de sistemas de información que estaban dispersas geográficamente. A partir de ese momento, se pudo unificar el sistema de información del SCE facilitando el funcionamiento de la organización y desarrollar sistemas de información únicos para las organizaciones que tenían varias sedes dispersas geográficamente (figura 6-16). Figura 6-16. Unificación del sistema de información SISCE Por otra parte, se empezó a plantear la posibilidad de desarrollar sistemas de información distribuidos al disponer de las infraestructuras necesarias para la interoperabilidad de los sistemas (figura 6-17). Capítulo 6. Experimentación 239 Figura 6-17. Sistemas de información distribuidos Este ciclo supuso mejoras importantes para los sistemas de información, así como, en los procesos de desarrollo. Además, Anaga demostró su utilidad como método para desarrollar sistemas de información distribuidos. 6.2.7 Ciclo de investigación 7 Año 2009. En este ciclo se propuso orientar a servicios los sistemas de información. La orientación a servicios hacía posible el alineamiento de los sistemas de información con los negocios y la tecnología. También ayudaba a orientar la Administración Pública al ciudadano, mejorando el servicio público. Las medidas que se obtenían, relativas al alineamiento, eran insuficientes. Además, la capacidad de los sistemas desarrollados para interactuar con otros sistemas de información era deficitaria por lo que se optó por ajustar las hipótesis en este sentido y adaptar el método para orientar los sistemas de información a la provisión de servicios (figura 6-18). 240 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico Figura 6-18. Alineamiento negocio-proceso-tecnología Si bien la gestión orientada a procesos se concebía como una herramienta contrastada para mejorar la gestión en las organizaciones, la orientación a servicios mejoraría el alineamiento entre el sistema de información y la organización. Para ello, había que configurar la arquitectura organizacional con una orientación a servicios. Anaga se basó en un conjunto de mecanismos de modelado que permitían describir los procesos de negocio como un mecanismo para provisionar un servicio. Los servicios habitualmente son invocados desde los procesos de negocio. Un servicio es una aplicación completamente autónoma e independiente que es capaz de exponer su funcionalidad utilizando una interfaz, mediante la cual, puede ser invocado (Barry, 2003). El aspecto más importante de los servicios es que separan la implementación de la interfaz (McGovern, Tyagi, Stevens, & Mathew, 2003) Los clientes del servicio sólo ven del servicio las peticiones concretas que soporta sin preocuparse de cómo el servicio ejecuta sus peticiones. Además, es importe mencionar que los servicios son independientes de la tecnología usada para su implementación. Para realizar el modelado de la organización hubo que definir la arquitectura organizacional en base a unidades de negocio y servicios prestados por cada una de ellas (figura 6-19). Este marco analítico, integrado en el paradigma de MDE (Schmidth, 2006), aseguraba el alineamiento estratégico del negocio con los procesos y la tecnología así Capítulo 6. Experimentación 241 como la integridad conceptual del sistema de información. El modelado basado en unidades de negocio está descrito en el capítulo cinco de este documento. Figura 6-19. Modelado con orientación a servicios Este ciclo ayudó a orientar la Administración Pública al ciudadano, uno de los retos más importantes de la eAdministración, mejorando el grado de satisfacción tanto de la organización como del ciudadano. 6.2.8 Ciclo de investigación 8 Año 2012. En este nuevo ciclo se planteó la necesidad de mejorar el marco analítico en relación con la interoperabilidad. La capacidad de interacción de los sistemas de información se convirtió en un requisito indispensable. Al disponer de sistemas de información orientados a servicios, se podía pasar de unidades de negocio aisladas a unidades de negocio interoperables. La orientación a servicios es un paradigma que da soporte a los problemas de interoperabilidad técnica entre organizaciones ofreciendo un modelo de interoperabilidad en el que es posible abstraerse de los detalles específicos de la implementación para concentrarse en los detalles de la interacción. El paradigma de orientación a servicios plantea el diseño de la arquitectura tecnológica en base a servicios. Los servicios son sistemas autónomos que deben estar abiertos para conseguir mayor flexibilidad y facilitar su integración con otros sistemas. Los servicios se diseñan para ser estables y duraderos a largo plazo, a la vez que se espera de los mismos alta disponibilidad y estabilidad. Así las cosas, la aplicación de este paradigma 242 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico proporcionaba un modelo para construir sistemas de procesamiento distribuido con bajo acoplamiento. Este ajuste produjo un cambio importante en la concepción de la unidad de negocio capaz de virtualizar recursos externos como parte de la misma. La posibilidad de implementar unidades de negocio interoperables permitió que las unidades de negocio consumieran de manera eficiente servicios de otras unidades de negocio internas o externas a la organización. Desde el año 2011 se había planteado la necesidad de adaptar los sistemas de información para el consumo de los Web Services corporativos que ofrecía la plataforma Platino (Platino, 2015). Estos servicios debían ser consumidos por los diferentes sistemas de información de la Administración Pública Canaria así que la integración con Platino era obligatoria y supuso la adaptación de los sistemas de información desarrollados. La plataforma Platino integra una serie de servicios y trámites prestados por la Administración Pública Canaria, permitiendo simplificar pasos, disminuir tiempos y mejorar los procesos administrativos tanto internos como asociados a los trámites. El objetivo principal de Platino es crear una infraestructura de interoperabilidad que incorpore estándares de intercambio de información para el Gobierno, y herramientas de interoperabilidad, que permitan la integración y la interacción adecuada de los sistemas de información existentes, y que establezca una sólida base tecnológica para el intercambio de información, servicios, y la implementación de trámites en línea. Los servicios comunes de Platino con los que se integraron los sistemas de información desarrollados en esta investigación son los siguientes:  Servicios base de datos de terceros  Servicio de firma electrónica y sellado de tiempo  Servicio de registro electrónico de entrada/salida  Servicio de soporte a la tramitación telemática  Servicio de notificaciones electrónicas Capítulo 6. Experimentación 243 Los dos sistemas de información desarrollados han tenido que integrarse con Platino. En el caso del sistema de información SISCE se integró con varios sistemas externos ya que necesitaba consumir servicios de varios sistemas: Platino, Sispecan, AED y SEPE. Estos servicios externos se virtualizaron como si fueran recursos propios del sistema de información SISCE integrándose sin problema. Así mismo, el sistema Sispecan tenía a su disposición una serie de Web Services para poder interactuar con el sistema SISCE (figura 6-20). Figura 6-20. Interoperabilidad del sistema SISCE En el caso del sistema de información SICEIC se integró con diferentes sistemas externos. SICEIC necesitaba consumir servicios de Platino y del sistema RII así que los virtualizó como si fueran recursos propios del sistema de información. Así mismo, los agentes externos que necesitaban hacer uso de algún servicio del sistema SICEIC disponían del Web Service correspondiente para interactuar con el sistema (figura 6-21). Figura 6-21. Interoperabilidad del sistema SICEIC 244 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico Este ciclo hizo posible el consumo eficiente de servicios externos desde los sistemas de información desarrollados y permitió implementar mecanismos de interoperabilidad para proveer servicios desde los propios sistemas. Ha sido el último de los ciclos comprendidos en el marco de esta investigación dando lugar a la versión actual del método Anaga. 7 Conclusiones Este trabajo de investigación se ha centrado en la búsqueda de soluciones metodológicas a la implantación de la eAdministración en las AAPP, con la intención de ayudar a evitar o al menos minimizar muchos de los problemas que actualmente se producen cuando se afronta este reto tecnológico. Además, es indiscutible que ayudando a las AAPP ayudamos por ende a la sociedad, desarrollando una Administración Pública que ofrezca mejores servicios públicos. El principal resultado, el método Anaga, se basa en el modelado de sistemas de información con una orientación a servicios. Anaga usa un enfoque metodológico concebido para:  Obtener sistemas de información flexibles y alineados con los objetivos de la organización.  Agilizar la implantación de sistemas de información en las AAPP.  Reducir el coste de desarrollo de las soluciones de eAdministración. 7.1 Resultados Anaga es una aportación metodológica, basada en los principios del agilismo, que permite obtener sistemas de información flexibles y alineados con los objetivos de la organización. Incluye un marco analítico que garantiza la integridad conceptual en un desarrollo evolutivo y facilita los procesos de estimación. Anaga es un método no predictivo, fundamentado por un lado en la definición de un marco analítico, que asegura la integridad conceptual del sistema de información y por otro, en un enfoque ágil que facilita el 246 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico desarrollo evolutivo de la eAdministración. MDE (Model Driven Engineering) es la solución tecnológica que garantiza la flexibilidad y la definición del marco analítico necesarios para el desarrollo de sistemas de información que puedan evolucionar fácil y económicamente. La aplicación del método permite obtener sistemas de información robustos, que den soporte a procesos dinámicos y flexibles, capaces de adaptarse a las necesidades de cambio de las AAPP. A partir de la hipótesis inicial de este trabajo, que era que la implantación de los sistemas de información en las AAPP se podía mejorar con nuevos enfoques metodológicos que fueran menos rígidos y menos intensivos en documentación, se ha desarrollado este método. Anaga es producto de una exploración cíclica en la que esta hipótesis se ha ido ajustando en base a los resultados experimentales que se han ido obteniendo durante el proceso de investigación. El método de investigación que se ha seguido está fundamentado en los postulados de Action Research (Baskerville, 1999). Las cuestiones definidas en este trabajo seminal fueron la motivación para iniciar esta investigación en metodologías de sistemas de información. Estas cuestiones surgen de la necesidad de buscar soluciones a los problemas de la eAdministración y de la hipótesis de que podía existir un nuevo enfoque metodológico que podía resolverlos. Los casos experimentales han hecho posible estos ajustes hasta validarla. Estos casos experimentales fueron dos proyectos de desarrollo de sistemas de información reales que se realizaron durante la investigación. Para poder realizar la experimentación se ha desarrollado un método que ayuda a validar las hipótesis. Anaga es pues un método que no sólo materializa las hipótesis sino que ha sido el instrumento para validarlas. Capítulo 7. Conclusiones 247 7.1.1 Requisitos Anaga es un método ágil que permite reducir los costes de la eAdministración y obtener sistemas de información robustos, que den soporte a procesos dinámicos y flexibles, y puedan adaptarse fácilmente a las necesidades de cambio que impone la realidad. Estos sistemas deben responder a un conjunto de requisitos y Anaga proporciona soluciones para ello como se lista a continuación:  Flexibilidad. Los sistemas de información resultantes se caracterizan por su flexibilidad. Se obtienen sistemas flexibles para facilitar su desarrollo y evolución continua. Disminuye el riesgo de fracaso así como el coste de desarrollo y evolución de los sistemas de información.  Orientación a servicios. Los sistemas de información se orientan a los servicios que se ofrecen al ciudadano desde las AAPP. Esto implica un proceso de reingeniería de los sistemas de información actuales para asegurar el alineamiento de la organización con la eAdministración, disminuyendo el riesgo de fracaso del proyecto. Esta idea mejora el funcionamiento de la organización, al disponer de herramientas útiles para dar un buen servicio y aumentar su grado de satisfacción con las AAPP.  Independencia funcional. Los sistemas de información son funcionalmente independientes. Pueden colaborar con otros sistemas para ejecutar conjuntamente servicios y también dar servicio a otros que lo necesiten, pero siempre manteniendo la independencia funcional que les caracteriza.  Interoperabilidad. Los sistemas de información pueden usar y compartir recursos de información con otros sistemas. Esto hace posible la colaboración entre departamentos y organizaciones en la resolución de trámites. Permite simplificar trámites y reducir el tiempo de respuesta al ciudadano. También mejora el rendimiento de la organización y aumenta el nivel de satisfacción del ciudadano.  Independencia de la tecnología. Anaga permite abstraerse de los aspectos tecnológicos de implementación del sistema de información. Anaga no condiciona la opción tecnológica para su automatización posterior sino que contribuye a que se opte por la solución que mejor se adecúe a las necesidades técnicas y presupuestarias de la 254 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico  faciliten el desarrollo de sus sistemas de información garantizando el alineamiento y la flexibilidad para afrontar futuros cambios. La disponibilidad de métodos contrastados puede solucionar muchos problemas pero es necesario también que las AAPP entiendan que la implantación de la eAdministración no consiste únicamente en la adquisición de tecnología. En este sentido, el desarrollo de servicios electrónicos debe comprender el rediseño para la racionalización de las cargas administrativas en coordinación con otras AAPP (MINHAP, 2014). 7.3.1 Calidad de los sistemas de información Anaga es una aportación metodológica para el desarrollo evolutivo de sistemas de información que contribuye a la mejora del servicio que ofrecen las AAPP. Se centra en la realización de tareas que son eficaces para el desarrollo de sistemas de información funcionales, que aporten valor a las organizaciones. Las principales ventajas que aporta el uso de Anaga son las siguientes: 1. Aceleración del proceso de implantación de la eAdministración. El esfuerzo de desarrollo es menor y por tanto disminuyen los plazos de entrega y de actualización de los sistemas. 2. Reducción del coste asociado al desarrollo y evolución de la eAdministración. Las soluciones serán menos costosas para las AAPP. La eAdministración será posible para las instituciones que tengan menos presupuesto. 3. Mejora la calidad de los sistemas de información. El desarrollo de los sistemas de información tiene un ratio de eficacia muy elevado, ya que no se implementa nada que no se vaya a usar. Esto permite concentrarse en las necesidades y así se disminuye la probabilidad de fracaso. Además, se garantiza la mejora continua al disponer de sistemas más flexibles que puedan adaptarse fácilmente a los cambios del entorno. 4. Aumento del grado de satisfacción del ciudadano. Se ofrecerá un mejor servicio al reorientar la gestión al ciudadano. Las AAPP dejarán de estar Capítulo 7. Conclusiones 255 orientadas a sí mismas y el ciudadano dejará de estar al servicio de las AAPP. 5. Aumento de la productividad de la organización. Se dispone de sistemas de información útiles al dedicar mucho tiempo al análisis. Esto hace que los requisitos maduren antes de implementarse obteniendo sistemas confiables que ayudan realmente a agilizar el trabajo y mejorar el rendimiento de la organización. 6. Consecución de los objetivos estratégicos de las AAPP. Los sistemas de información aseguran el alineamiento con las infraestructuras tecnológicas utilizadas. El uso de Anaga tiene una repercusión socio-técnica y no sólo tecnológica como ocurre con la mayoría de los métodos de desarrollo (Laudon & Laudon, 2012). Anaga contribuye al aumento de la satisfacción de todos los agentes implicados en el proceso de implantación de la eAdministración:  las AAPP resultan satisfechas porque se mejora su funcionamiento y la calidad del servicio público que ofrecen,  los desarrolladores resultan satisfechos porque perciben que realizan un trabajo eficaz que les permite obtener sistemas de información útiles, y  los ciudadanos, resultan satisfechos porque disponen de una Administración que está realmente a su servicio y que mejora su calidad de vida. 7.3.2 Simplificación administrativa Anaga ayuda a mejorar el funcionamiento de las organizaciones porque la fracción de tiempo efectivo que dedica al análisis es muy grande. El éxito del método está condicionado por la participación e implicación de los responsables del negocio en el proceso de desarrollo (Beck, Cockburn, Jeffries, & Highsmith, 2001). No se implementa nada que no se vaya a usar y se documenta lo estrictamente necesario para el desarrollo y evolución del sistema. 256 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico Las organizaciones deben ser conscientes de la oportunidad que tienen de entender mejor cómo funciona su negocio, la posibilidad de detectar problemas y plantear posibles alternativas de solución, y la opción de aprovechar para rediseñar el negocio en base a las mejoras que se decidan realizar (Hammer & Champy, 1993) (Davenport T. , 1993) (Lefcovich, 2004). La reingeniería del negocio es una oportunidad importante para la organización, ayuda a mejorar el negocio y facilita la evolución continua (figura 7-2). Figura 7-2. Reingeniería del negocio Durante el proceso de desarrollo del sistema de información, Anaga realiza el modelado de la organización en base a unidades de negocio. Analiza en detalle cómo se resuelven los servicios desde cada unidad de negocio. Se identifican los recursos necesarios, las tareas a realizar y los servicios que se requieran de otras unidades de negocio. La participación de los responsables de las unidades de negocio es fundamental ya que puede plantearse el rediseño de la unidad de negocio para solucionar los problemas que existan en su funcionamiento actual. Este Capítulo 7. Conclusiones 257 esfuerzo es necesario para modelar el sistema de información que mejor se adecúe al funcionamiento de la unidad de negocio. En el caso de las AAPP, este método es la oportunidad para la simplificación administrativa y racionalización de trámites e hitos asociados a los procedimientos administrativos relacionados con los servicios que se ofrecen a los ciudadanos y a las empresas, y la homogeneización de toda la documentación (De Pablo, 2012). La simplificación administrativa, o simplificación de procedimientos administrativos, es uno de los retos más complejos de la Administración Pública en las últimas dos décadas, Ley 17/2009 (BOE, 2009). Tiene como principal propósito, identificar las trabas burocráticas que dificultan su ágil tramitación y conseguir una mayor simplificación que redunde en beneficio de la ciudadanía. El objetivo es hacer “más sencilla, más fácil y menos complicada” la actuación de las AAPP (MAP, 2014). Desde la perspectiva de la Administración Pública, la simplificación se asume como una política pública, esto es, como una función o un contenido esencial e inexcusable de la agenda de cualquier institución pública. Ello se debe a que la simplificación, en primer lugar, constituye una herramienta fundamental para incrementar la eficacia, la eficiencia y la seguridad de cualquier proceso administrativo y, en segundo lugar, porque constituye una reiterada demanda de los destinatarios de la actividad de las AAPP, especialmente en momentos como los actuales en que tanto la sociedad como la función administrativa han ido creciendo en complejidad y dificultad. 7.3.3 Alineamiento estratégico Es muy importante que los métodos de desarrollo ayuden a obtener sistemas de información alineados con los objetivos estratégicos de las organizaciones; de lo contrario, los sistemas de información no serán de utilidad para el negocio (Sweeney & Bustard, 2000) (Vargas, Boza, & Cuenca, 2011). En este sentido, Anaga resuelve los problemas de alineamiento con los objetivos de las AAPP: (1) servicio público, (2) transparencia, y (3) satisfacción del ciudadano con las instituciones públicas. 258 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico El método se ha enfocado a los servicios que ayudan a la consecución de los objetivos, la organización a los servicios que realiza y, el sistema de información a los servicios a los que da soporte. El servicio es el nexo de unión entre objetivos, organización y sistema de información para asegura un alineamiento integral (figura 7-3). Figura 7-3. Alineamiento integral 7.3.4 Orientación al ciudadano Anaga ayuda a abordar y resolver muchos de los problemas de insatisfacción del ciudadano con las AAPP. El ciudadano es el principal cliente de la Administración y uno de los más interesados en el buen funcionamiento de la eAdministración. Hay que entender cuáles son sus necesidades y qué restricciones tiene y, por ese motivo, Anaga propone que se implique desde el principio. La orientación a servicios del sistema de información se plantea para asegurar el alineamiento con el principal objetivo de la eAdministración que es el servicio al ciudadano. El modelado de la organización, en base a unidades de negocio orientadas a servicios, asegura que el sistema de información esté orientado al ciudadano y que su posterior automatización también lo esté. En este sentido, es importante que ciudadanos y empresas estén representados en el proceso de desarrollo desde el principio. Además, su experiencia con la eAdministración servirá de realimentación para mejorar Capítulo 7. Conclusiones 259 los sistemas de información y seguir garantizando su orientación a los servicios públicos. 7.4 Trabajo futuro Como trabajo futuro se proponen varias líneas de acción que se exponen a continuación en este apartado. 7.4.1 Evaluar la productividad con Anaga Uno de las cuestiones planteadas en la investigación es si un método ágil puede mejorar la productividad en el desarrollo de sistemas de información para la eAdministración. La base de esta consideración es que como decíamos anteriormente los métodos ágiles concentran los esfuerzos en producir valor para el cliente, en lugar de invertir esfuerzo en actividades como generar mucha documentación, que no aportan valor. Anaga permite centrarse en el sistema de información. Esto contribuye a que se identifiquen correctamente los requisitos de las AAPP y no se realicen desarrollos improductivos que aumenten el coste de desarrollo. Por otro lado, se asegura que el diseño del sistema de información sea siempre el adecuado. El marco analítico garantiza que no sea tengan que realizar cambios por obviar requisitos o interpretarlos de forma incorrecta. Así, se asegura que no se produce una pérdida de productividad debido a la deriva del sistema de información o la pérdida de alineamiento con los objetivos de las AAPP. Aunque la mejora de productividad no se ha podido contrastar empíricamente en comparación con otros métodos, sabemos que el esfuerzo necesario para desarrollar sistemas de información es bajo. Esto se refleja directamente en los costes presupuestarios de ejecución de los proyectos que han demostrado ser muy competitivos. Por tanto, se puede pensar que el desarrollo con Anaga aumenta la productividad. 260 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico En este sentido, se podría realizar experimentación para contrastar la hipótesis de que efectivamente Anaga es un método ágil que ayuda a mejorar la productividad de los desarrolladores al emplear mejor los esfuerzos. 7.4.2 Identificar modelos de referencia y patrones Una posible línea de trabajo es identificar más regularidades en los sistemas de información para definir nuevos modelos de referencia y patrones que faciliten el desarrollo de sistemas de información. En ambos casos se trata de abstracciones que representan soluciones a problemas recurrentes relacionados con diferentes aspectos del sistema de información que pueden utilizarse en el desarrollo de nuevos sistemas, adaptándose o refinándose según las necesidades concretas de cada contexto organizacional. Los modelos y patrones son de mucha utilidad y encajan a la perfección en el proceso de desarrollo de Anaga. Facilitan el desarrollo de nuevos sistemas de información, disminuyen la probabilidad de que se produzcan errores, ayudan a mejorar la productividad, reducen los costes y el tiempo de desarrollo, etc. Durante el trabajo de investigación se identificaron varios modelos de referencia y algunos patrones cuya utilidad quedó contrastada en los casos experimentales. En este sentido, sería muy productivo definir nuevos modelos de referencia así como nuevos patrones que faciliten el desarrollo de la eAdministración. 7.4.3 Transferencia del método Al ser un recurso metodológico para la industria de sistemas de información se plantea prepararlo para transferirlo al mercado de las tecnologías de la información. Esta transferencia permitirá que el sector disponga de nuevos Capítulo 7. Conclusiones 261 enfoques metodológicos y se beneficien de su aplicación. Las organizaciones también se beneficiarán del método al disponer de sistemas de información consistentes con sus negocios y sobre todo, más flexibles que los actuales. En este sentido, se adaptará la documentación del método (manuales, guías, etc.) y difundirla a través de foros adecuados (sitio web, blog, wiki, etc.) para que se extienda con éxito. Si se dispone de buenos recursos didácticos para su aprendizaje, podría divulgarse fácilmente y consolidarse dentro de la industria de sistemas de información. Desde la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria se podrían organizar cursos de formación, jornadas o talleres especializados para profesionales del sector. Además, se podría poner a disposición de los usuarios un servicio de soporte para resolver dudas sobre cómo aplicar el método. Esto ayudaría a recabar información sobre posibles escenarios no contemplados durante este trabajo, así como dificultades de los usuarios en la aplicación del método. También se podría publicar un panel de discusiones para que los profesionales debatieran y aportaran sus puntos de vista. Por último, se podría elaborar una guía de buenas prácticas para ayudar a la comunidad. 7.4.4 Continuar la validación Se plantea en primer lugar la necesidad de seguir validando el método Anaga. Usarlo en otros proyectos de eAdministración, dentro y fuera de Canarias, tanto desde la propia Universidad como desde empresas de desarrollo externas que quisieran colaborar con nuestro equipo. La casuística es muy variada y difícil de validar con solo dos proyectos de desarrollo. La investigación se ha centrado en sistemas de información de AAPP de ámbito autonómico, que es un término medio entre una Administración Central y una Administración de ámbito local. Sería interesante poder continuar la validación con otros proyectos de eAdministración en otro tipo de AAPP (ayuntamientos, cabildos, diputaciones, juntas, etc.), tanto más pequeñas como más grandes, y de ámbito diferente (local, provincial, regional, nacional, etc.). 262 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico Una forma de ampliar la validación sería a través de empresas del sector que pudieran estar interesadas en colaborar. Hay muchas empresas especializadas en el desarrollo de sistemas software para AAPP con mayor capacidad de desarrollo que la de nuestro equipo de investigación y desarrollo. De esta forma, se ampliaría el abanico de casos prácticos con sistemas más variados para poder hacer una validación que ayude a mejorar Anaga. Se podría crear una red de cooperación para validar Anaga. Nuestro equipo proporcionaría soporte metodológico a las empresas para la aplicación del método y realimentarnos de la experimentación. Esta fórmula aceleraría el proceso de validación, que resulta bastante costoso debido a que debe hacerse con proyectos de sistemas de información reales. Además, es necesario tener acceso a estos proyectos y poder contrastar su evolución, después de la puesta en funcionamiento de los sistemas de información y durante un periodo de tiempo considerable. 7.4.5 Evolución del método Se ha constatado que las AAPP tienen la “necesidad” de recibir documentación cuando contratan el desarrollo de un sistema de información para justificar ante la Intervención que el software se ha realizado. Es una necesidad un tanto peculiar dado que nadie se lee esa documentación. Entendemos que puede haberse instaurado como costumbre la entrega de documentación al finalizar el proyecto, o que puede existir la creencia de que esa documentación vaya a servir a otros desarrolladores para continuar con el proyecto. Teóricamente debiera ser así, pero la realidad es que la Administración no tiene la capacidad para evaluar si la documentación es correcta y suficiente. También puede ser que la documentación, como entidad material, sea un sustituto material del software entregado, que es inmaterial. Nos preguntamos el grado de control que la Administración subjetivamente cree que tiene sobre el software cuando la “documentación” está en su poder, y si no tener la documentación provoca un menor grado de control. Capítulo 7. Conclusiones 263 Así mismo, nos planteamos que otras alternativas podrían existir para que se pueda fiscalizar la entrega de un producto software. En otro tipo de contrataciones con la Administración deben emitirse certificados técnicos de finalización de obra por parte de empresas externas. ¿Podría usarse este mismo esquema? ¿Sería compatible esta certificación final con una aproximación ágil al desarrollo? 7.4.6 Ampliación a otros contextos Anaga es un método que facilita el desarrollo evolutivo de sistemas de información en las AAPP. Aunque la principal motivación de esta investigación ha sido contribuir al impulso de la eAdministración se tiene evidencias de su utilidad en otros contextos organizacionales. En concreto, durante la investigación se desarrolló otro sistema de información en concreto para la gestión de existencias para la Zona Franca de Gran Canaria. Este proyecto permitió validar Anaga y planteó una serie de mejoras que beneficiaron a los dos casos experimentales que estaban en curso. No obstante, aunque el método fue perfectamente aplicable, la experimentación no es suficiente para sacar conclusiones sobre la validez de Anaga en otros contextos. Por tanto, se plantea como trabajo futuro continuar la experimentación. Se propone desarrollar sistemas de información para organizaciones pertenecientes a otros sectores diferentes tales como: industrias, comercios, colegios, universidades, hospitales, empresas de servicios, etc. 7.4.7 Estudios comparativos con otros métodos En este trabajo de investigación no se ha podido realizar una evaluación comparativa con otros métodos de desarrollo de sistemas de información. Para realizar una evaluación comparativa con otros métodos de desarrollo es necesario experimentar con el mundo real, lo que implica realizar desarrollos paralelos de un mismo sistema de información. Esto es muy costoso de asumir ya que supone disponer de más de un equipo de 270 Reingeniería de servicios para el desarrollo evolutivo de Sistemas de Información en las Administraciones Públicas. Un enfoque metodológico Fernández, Y., Fernández, J., & Rodríguez, A. (2008). Modernización de la Gestión Pública. Necesidad, incidencias, límites y críticas. Pecvnia(6), 75-105. Fowler, M. (1997). Analysis Patterns: Reusable Object Models. Adisson Wesley. Fundación Orange. (2006). eEspaña 2006. Informe Anual sobre el desarrollo de la Sociedad de la Información en España. Fundación Orange. Fundación Orange. (2012). eEspaña Informe anual 2012. Sobre el desarrollo de la sociedad de la información en España. Fundación Orange. Fundación Orange. (2013). eEspaña Informe anual 2013. Sobre el desarrollo de la sociedad de la información en España. Fundación Orange. Galván, J., & García, P. (2010). La Administración electrónica en tiempos de crisis. Telos(83), 6-7. Gamero, E. (2014). 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