El espacio litoral y los planes territoriales parciales estratégicos en Canarias : una propuesta de bases instrumentales para la planificación territorial estratégica en el litoral de Las Palmas de Gran Canaria

-- NOVIEMBRE 2015 -- EL ESPACIO LITORAL Y LOS PLANES TERRITORIALES PARCIALES ESTRATÉGICOS EN CANARIAS UNA PROPUESTA DE BASES INSTRUMENTALES PARA LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL ESTRATÉGICA EN EL LITORAL DE LAS PALMAS DE GRAN CANARIA AUTOR VÍCTOR DELISAU PIZARRO DIRECTOR DE TESIS VICENTE MIRALLAVE IZQUIERDO Para ti, que con tu apoyo y cariño, me haces seguir adelante. Esta Tesis Doctoral no se podría haber realizado sin la financiación, en su momento, del Programa 2004/2005 de Becas de Postgrado en Universidades y Centros Superiores de Investigación de la Fundación ICO y la colaboración del Colegio Oficial de Arquitectos de Gran Canaria. AGRADECIMIENTOS: Por la colaboración mostrada en estos últimos diez años, quisiera agradecer el apoyo y las aportaciones hechas por Esteban del Nero Benéitez, José Ramón González Morales, Pedro Pablo Monzón Blanco, Juan Miguel Cerpa Macías, Toni García Carló, Faustino García Márquez, Vicente Boisiser Domínguez, Adelina González Muñoz, Adolfo Jiménez Jaén, Flora Pescador Monagas, Vicente Díaz García, Manuel Martín Hernández, Manuel Goicoechea Fidalgo y Alberto Núñez Arias. 1 TITULO El espacio litoral y los Planes Territoriales Parciales Estratégicos en Canarias. Una propuesta de bases instrumentales para la planificación territorial estratégica en el litoral de Las Palmas de Gran Canaria. AUTOR Víctor Delisau Pizarro DIRECTOR DE TESIS Vicente Mirallave Izquierdo PALABRAS CLAVES Sistema de Planeamiento, Planificación Estratégica, Ordenación del Territorio, Planeamiento Urbanístico, Proyecto Territorial Estratégico, Espacio Litoral, Entornos Portuarios, Frente Marítimo. SINOPSIS En Canarias, el ámbito de las ciudades costeras, la relevancia de su litoral y la importancia de las actividades económicas que en él tienen lugar fuerzan a aglutinar energías para avanzar en su planificación. Una planificación que, en otras latitudes, ha ido de la mano de una instrumentalización propia innovadora, adecuada y eficaz: los Proyectos Territoriales Estratégicos, de marcada relevancia sobre los espacios litorales y los entornos portuarios. Desde este punto de vista, se analizará la relación entre la planificación estratégica como instrumento, la sistematización de la ordenación territorial y del planeamiento urbanístico en Canarias, las competencias interadministrativas existentes en la ordenación de los espacios costeros y las áreas de oportunidad de las ciudades asociadas a sus entornos portuarios. Con ello se intentará plantear respuesta a cuestiones tales como: ¿Existen en Canarias instrumentos de su sistema de planeamiento adecuados a las exigencias de intervención sobre el espacio litoral? ¿Son estos instrumentos capaces de incorporar en su metodología de desarrollo las herramientas proyectuales propias de la planificación estratégica? Por último, ¿cómo cabría afrontar esta metodología en el actual marco regulador del sistema de planeamiento de Canarias? Tras los recientes cambios normativos en el sistema de planeamiento en Canarias, se demostrará que una propuesta metodológica que incorpore las herramientas proyectuales de la planificación estratégica es perfectamente viable en la elaboración de los Planes Territoriales Parciales Estratégicos para la ordenación integrada del espacio litoral, sin quebrar los principios reguladores de dicho sistema de planeamiento. Para ampliar esta hipótesis aún más, se desarrollará concretamente una propuesta de implementación analizando sobre qué bases instrumentales debería de partir la ulterior formulación de un Plan Territorial Parcial Estratégico del Litoral de Las Palmas de Gran Canaria, a partir de uno de los antecedentes de ordenación habidos: el Concurso de Ideas para la Ordenación Integral del Litoral de Las Palmas de Gran Canaria. 2 3 INDICE Resumen ................................................................................................................... 1 Introducción ............................................................................................................. 9 LA INTERPRETACIÓN DEL FENÓMENO URBANO EN LAS CIUDADES COSTERAS. DEL SISTEMA DE PLANEAMIENTO A LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA. 1 El planeamiento como fundamento estructural del fenómeno urbano ................. 25 a La ciudad como forma compleja de poblamiento y centro económico y social .......................................................................................................... 27 b La estructura urbana: especialización formal, funcional y social del espacio urbano ............................................................................................. 29 c El planeamiento como ejercicio del poder público........ ............................. 31 d El papel del arquitecto en la institucionalización del planeamiento........ ... 34 2 El marco legislativo estatal y autonómico del planeamiento en Canarias .............. 41 a Un poco de historia: de las leyes de ensanche a la ley del suelo ................ 42 b La sistematización del planeamiento autonómico: el caso de Canarias ..... 48 c La ordenación, planificación y gestión de las ciudades costeras en Canarias ................................................................................................... 56 4 3 El Sistema de Planeamiento en Canarias desde la óptica de las ciudades costeras .................................................................................................................... 63 a Los procesos de deslinde del espacio costero ............................................. 67 b Los procesos de planificación portuaria ...................................................... 69 c Los procesos de ordenación territorial y urbanística en Canarias............... 72 d La evaluación ambiental de planes y programas como cambio de paradigma..................................................................................................... 76 4 De la planificación tradicional a la planificación estratégica de ciudades costeras .................................................................................................................... 79 a La planificación estratégica de ciudades como metodología de desarrollo ..................................................................................................... 82 b Antecedentes de la planificación estratégica de ciudades: del proyecto arquitectónico al proyecto territorial estratégico ....................................... 85 c La planificación estratégica de ciudades y la problemática de las ciudades costeras en España: los casos de Gijón, Málaga, Vigo y Valencia ............... 91 d El caso de Barcelona: de los Juegos Olímpicos de 1992 al Plan Estratégico del área metropolitana de Barcelona ....................................... 99 e Un caso de éxito: el PTP del área metropolitana de Bilbao ........................107 f Similitudes y diferencias en la planificación estratégica de ciudades costeras. Aportaciones metodológicas para Canarias .................................114 5 Adecuación de los PTP como proyectos territoriales estratégicos en Canarias ......119 a Análisis del desarrollo procedimental de los Planes Territoriales Parciales........................................................................................................122 b Metodología teórica de la planificación estratégica ...................................127 c Propuesta de integración procedimental de los Planes Territoriales Parciales estratégicos ...................................................................................134 PROPUESTA DE IMPLEMENTACIÓN TEÓRICA DE LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL ESTRATÉGICA. EL PTP ESTRATÉGICO DEL LITORAL DE LAS PALMAS DE GRAN CANARIA. 6 Supuesto de formulación de un PTP Estratégico del litoral de Las Palmas de Gran Canaria .............................................................................................................149 a La no-ordenación del espacio litoral en el contexto canario. Compartimentación y sectorización de las actuaciones ..............................150 b Las Palmas de Gran Canaria como ciudad costera y entorno portuario peculiar en Canarias .....................................................................................159 c Antecedentes instrumentales: concursos de ideas, planeamiento territorial y sectorial .....................................................................................165 7 Determinaciones de partida del PTP Estratégico del litoral de Las Palmas de Gran Canaria .............................................................................................................175 a Método de aproximación a las determinaciones de partida.......................178 b Selección de los antecedentes instrumentales: el Concurso de Ideas para la Ordenación Integral del Litoral de Las Palmas de Gran Canaria ......181 c Análisis DAFO del espacio litoral de Las Palmas de Gran Canaria ...............188 5 8 Concurso de Ideas para la Ordenación Integral del Litoral de Las Palmas de Gran Canaria .............................................................................................................197 a “LPA+ Futura”, de Gallardo, Gerstberger y Morales  Análisis descriptivo de la propuesta de ordenación ........................207  Modelo morfológico de interrelación ..............................................211  Valoración PREN de alternativas y propuestas de ordenación ........212 b “10Paseosx10Parques”, de Laboratorio de Planeamiento y Arquitectura S.L.  Análisis descriptivo de la propuesta de ordenación ........................217  Modelo morfológico de interrelación ..............................................221  Valoración PREN de alternativas y propuestas de ordenación ........222 c “Lazo”, de Puerta Verde Arquitectura y Urbanismo  Análisis descriptivo de la propuesta de ordenación ........................227  Modelo morfológico de interrelación ..............................................231  Valoración PREN de alternativas y propuestas de ordenación ........232 d “Menos es Mejor”, de FAM Arquitectura y Urbanismo S.L.P.  Análisis descriptivo la propuesta de ordenación .............................237  Modelo morfológico de interrelación ..............................................241  Valoración PREN de alternativas y propuestas de ordenación ........242 9 Análisis de determinaciones territoriales y objetivos orientadores comunes ........247 a Determinaciones territoriales de desarrollo urbano ...................................249 b Determinaciones territoriales de desarrollo infraestructural .....................255 c Determinaciones territoriales de desarrollo económico .............................261 d Determinaciones territoriales de desarrollo sociocultural ..........................267 e Determinaciones territoriales de desarrollo ambiental ..............................273 f Recopilación de determinaciones territoriales y objetivos orientadores complementarios ...................................................................277 CONCLUSIONES. 10 Los PTP como planes territoriales estratégicos para la ordenación del litoral .......285 a Síntesis de la integración procedimental propuesta ...................................290 b Relevancia de la fase de organización de los PTP Estratégicos ...................293 11 Propuesta de bases instrumentales para un PTP Estratégico del Litoral de Las Palmas de Gran Canaria .....................................................................................295 a Método de aproximación a las bases instrumentales .................................297 b Directrices Territoriales Estratégicas ..........................................................301 c Objetivos orientadores ...............................................................................303 12 Consideraciones finales ...........................................................................................307 FUENTES DOCUMENTALES. Tabla de Abreviaturas ..............................................................................................313 Libros y monografías ................................................................................................315 Capítulos de libros ....................................................................................................318 Artículos de revistas .................................................................................................319 12 En aquel entonces, pude acudir a la exposición de proyectos de ambos concursos de ideas, participar en la exposición de los mismos por los equipos redactores y departir con algunos compañeros arquitectos sobre el alcance e interés de sus propuestas de ordenación 5 . Sin embargo, en aquel entonces todavía no era consciente de la importancia que esta oportunidad de transmitir ideas sobre Arquitectura mediante un concurso de ideas iba a tener para mi investigación. A partir de 2008, cuando decido reiniciar mi investigación para la Tesis Doctoral, se da la coincidencia de que entro a trabajar como arquitecto en el equipo de trabajo conformado para la redacción de la adaptación a directrices del vigente Plan Insular de Ordenación de Gran Canaria. Como ayudante en la coordinación de las tareas de formulación, elaboración y tramitación del extenso expediente administrativo que un instrumento de este calibre conlleva, me doy cuenta de las limitaciones ajenas al planeamiento del que éste es cautivo: el planeamiento urbanístico corresponde a los Municipios, la ordenación territorial a los Cabildos Insulares y el Gobierno de Canarias, pero la ordenación de la costa depende únicamente del Estado, más aún cuando hay ubicada en ella instalaciones portuarias que son de interés general. Por lo tanto, desde este ámbito profesional pero también personalmente desde este trabajo de investigación, me centré en buscar los instrumentos más adecuados para integrar las distintas propuestas de ordenación de las diferentes administraciones con competencias sobre el espacio litoral, así como los mecanismos de que pudieran dotarse para asegurar una ordenación integrada bajo el consenso administrativo suficiente. Dado que el sistema de planeamiento en Canarias instituye a los Planes Insulares de Ordenación, y en su desarrollo a los Planes Territoriales Parciales específicamente, como los instrumentos con capacidad para la ordenación integrada de partes singulares del territorio insular – y el espacio litoral en un territorio insular sin duda lo es – me propuse estudiar la conveniencia de seguir los principios de la planificación estratégica en su formulación y tramitación. Esta posibilidad de enfoque metodológico, poco explorada en Canarias, sí ha respondido en otras latitudes a estas necesidades de compatibilidad y consenso no sólo en la ordenación integrada del litoral sino también del ámbito territorial extenso en que éste se inscribe. Es más, las mejores apuestas en España de negociación multidisciplinar y consenso institucional han estado ligadas a la implantación de planes estratégicos de marcada relevancia sobre los espacios litorales y los entornos portuarios. Ahora, a partir de aquel análisis primeramente teórico de la tesina final de máster y tras la experiencia acumulada hasta ahora en la redacción de la adaptación a directrices del Plan Insular de Ordenación de Gran Canaria, en esta Tesis Doctoral pretendo profundizar en la introducción de la planificación estratégica como metodología asimilable por la ordenación sectorial, territorial y urbanística. 5 Es necesario hacer aquí un recuerdo expreso a mis compañeras Nayra Gallardo Ruíz y Quirina Morales Rojas, y también al profesor Juan Palop Casado, participantes y ganadores del concurso de ideas de 2009, que atendieron en ese entonces a mi curiosidad por la materialización de sus ideas. 13 Para darle forma a esta posibilidad, aquí propongo un encaje metodológico de las herramientas proyectuales propias de la planificación territorial estratégica dentro del instrumento de planeamiento más idóneo de los previstos en nuestra legislación; esto es, los Planes Territoriales Parciales. Tras las recientes modificaciones normativas habidas entre los años 2012 y 2014, que me han obligado a actualizar todos los capítulos de análisis del marco legislativo estatal y autonómico para asegurar la vigencia de los postulados esgrimidos en el primer bloque de investigación de esta Tesis Doctoral, los Planes Territoriales Parciales siguen siendo, por definición y características, el instrumento de referencia para esta ordenación integrada del espacio litoral atendiendo a todos los intereses políticos, económicos y sociales en presencia, lo cual puede ser logrado integrando la metodología propia de la planificación estratégica con la de la planificación tradicional. Así, en el Capítulo 1 tomo como punto de partida una aproximación teórica al fenómeno urbano y al papel del Arquitecto y sus herramientas proyectuales en la institucionalización del planeamiento como instrumento, haciendo referencia a la complejidad en el poblamiento del territorio, en el que los aspectos políticos, económicos y sociales se incardinan con cuestiones administrativas, sociológicas, funcionales y morfológicas. La instrumentación necesaria de esta complejidad se ha amparado tradicionalmente en la capacidad del Arquitecto, especialista en la ciudad y el territorio, en idear herramientas proyectuales como fórmula para imponer una única realidad globalizadora, cuya formalización técnica y jurídica se ha ido elaborando a lo largo del tiempo, aunque con los años se ha ido haciendo cada vez más evidente la imposibilidad de una homogeneización normativa y el fracaso en la universalidad de las decisiones. Pero esta capacidad de las herramientas proyectuales del Arquitecto va más allá. En lo que al planeamiento se refiere, no sólo permiten “hacer” ciudad y territorio, sino también “pensar” en la ciudad y el territorio. Autores como Murray Fraser (2014) y Richard Foqué (2010) conciben el proyecto arquitectónico no como una narración razonada historicista o una demostración empírica científica, sino más bien como una forma de pensar diseñando o una forma de diseñar pensando, de investigar a través de la experiencia disciplinar que significa el proyecto como actos de creación y proposición propios del arquitecto, o “research by design” 6 . En este sentido, los concursos de ideas sirven al Arquitecto para preguntarse sobre la ciudad y el territorio, como sostienen Georges Adamczyk, Jean Pierre Chupin, Denis Bilodeu y Anne Cornier (2004), en un escenario en el que el planeamiento institucionalizado se instituye en un instrumento administrativo, sistematizado y jerarquizado, con el que la Administración busca controlar la complejidad del fenómeno urbano mediante el 6 La expresión “Research by Design” fue definida en 2012 por la Asociación Europea de Educación en Arquitectura, EAAE, como un tipo de investigación en la cual el diseño es un componente constitutivo sustancial del proceso investigador, sobre la cual se argumenta el proceso investigador realizado en esta Tesis Doctoral. 14 establecimiento de leyes y normas en base a las cuales ejercer sus competencias ordenancistas. Este análisis epistemológico de las herramientas proyectuales del Arquitecto para “hacer” y “pensar” la ciudad y el territorio me será de gran utilidad para acotar el marco propositivo del segundo bloque de investigación de esta Tesis Doctoral, como se verá. En el Capítulo 2 realizo un estudio sintético del marco legislativo estatal y autonómico del planeamiento en Canarias. A partir de la prolija documentación recopilada en el trabajo de investigación anterior se sintetizan, actualizan y clarifican los contenidos para atender con base en qué instrumentos se ha acometido la ordenación, planificación y gestión de la ciudad y el territorio. Primeramente, se reseña la sistematización desde la perspectiva histórica del planeamiento urbanístico en España, donde la legislación estatal ha ido cediendo competencias a las Comunidades Autónomas a medida que los procesos democratizadores se han ido consolidando en la historia reciente del país. Posteriormente, se atiende al sistema de planeamiento aplicable en Canarias para vislumbrar cómo se articulan los distintos instrumentos de ordenación, planeamiento y desarrollo, según su grado de concreción y especialidad en la difícil tarea encomendada de asegurar la ordenación integrada de los intereses sectoriales, territoriales y urbanísticos concurrentes en el espacio litoral. De este modo, en el Capítulo 3 efectúo un reconocimiento de aquellos instrumentos del sistema de planeamiento en Canarias idóneos para adaptar el marco jurídico a los requisitos de la planificación del espacio litoral, tanto natural como portuario, según los distintos procesos de planificación sectorial, territorial y urbanística identificados. Del análisis realizado, se deduce la necesidad de la implementación de fórmulas administrativas de colaboración, cooperación y coordinación para el correcto ejercicio de las distintas competencias concurrentes en este ámbito. Pero también de pautas procedimentales para asegurar la transparencia y participación social en la ordenación territorial y el planeamiento urbanístico. Ya adelanto que todas estas pautas de actuación pueden ser asumidas dentro del sistema de planeamiento aplicable en Canarias por los Planes Territoriales Parciales, aun a pesar de los cambios normativos habidos. Estos instrumentos tienen ahora por objeto la ordenación integrada de partes singulares y concretas del territorio, como es el espacio litoral. Sin embargo, una ordenación integrada requiere contemplar como un todo los distintos niveles existentes por encima de limitaciones administrativas y/o competenciales: gestión de recursos naturales, ordenación territorial, planificación urbana y desarrollo sectorial. Por ello, en el Capítulo 4 se plantea cómo ha sido acometida una ordenación integrada en otras latitudes, en la línea de los últimos cambios disciplinares habidos. Desde la Arquitectura se han fomentado nuevas herramientas proyectuales como los proyectos 15 territoriales estratégicos que asumen en su desarrollo la implementación conjunta de la planificación estratégica y la planificación tradicional. Como defiende Pablo Elinbaum (2012), en estos proyectos territoriales estratégicos, el concepto de proyecto remite a la voluntad de avanzar su resolución en clave de diseño físico y formalizar una reflexión de carácter estructural. Se consideran territoriales porque responden a una problemática y a una complejidad que generalmente trascienden el ámbito local, y que exige la colaboración de diversas administraciones. Y son estratégicos por identificar áreas de oportunidad que actúan transversalmente como catalizadores del modelo de ordenación previsto. Estos proyectos territoriales estratégicos surgen de las limitaciones cada vez más extendidas y reconocidas del planeamiento tradicional frente a la evolución de la planificación estratégica de ciudades, teorizada por autores como José Miguel Fernández Güell (1997, 2006), al que me referiré en este y otros capítulos de esta Tesis Doctoral. En ciudades costeras como Barcelona, Bilbao, Gijón, Málaga, Valencia o Vigo la planificación estratégica de ciudades ha intentado reorientar las políticas activas de desarrollo social y económico. Todas ellas, junto con otras ciudades costeras y ribereñas españolas, tienen en común un fuerte dinamismo de sus entornos portuarios que condiciona la relación de la ciudad con el litoral. En este sentido, resultan paradigmáticos los casos de Barcelona y Bilbao, que analizo ahora con mayor profundidad que en la tesina final de máster, desde la perspectiva de su fundamentación jurídica respecto al sistema de planeamiento autonómico respectivo. Esta visión desde su instrumentación en el derecho urbanístico ha sido poco analizada a la hora de contextualizar las intervenciones en los frentes marítimos y el espacio litoral por otros autores, debiendo destacarse las aportaciones de Joaquín Casariego Ramírez (1999, 2001) sobre los modelos de gestión implementados. En Barcelona, las primeras actuaciones urbanísticas sobre el frente marítimo se apoyaron en la flexibilidad de los instrumentos del sistema de planeamiento catalán, heredero de la legislación estatal. Sin embargo, la necesidad de afrontar los requisitos de los Juegos Olímpicos de 1992 llevó a la ciudad a plantear que la gestión y ejecución posterior siguiese unas líneas y objetivos estratégicos bien definidos. A pesar de la amplia operatividad y capacidad ejecutiva de estos instrumentos, el Ayuntamiento apostó por “innovar” coordinando las distintas actuaciones, administraciones públicas, instituciones y sociedad civil bajo los objetivos comunes consensuados en el Plan Estratégico Económico y Social de Barcelona de 1987. Este plan estratégico – y sus subsiguientes revisiones, modificaciones y actualizaciones – han permitido a la ciudad superar con éxito las solicitaciones de los Juegos Olímpicos de 1992, y encarar los retos de futuro para el área metropolitana barcelonesa a nivel ambiental, sectorial, territorial y urbanístico. Por su parte, en Bilbao, a partir de la planificación estratégica realizada para la revitalización de la ría del Nervión, que vertebra la extensa área metropolitana bilbaína, se 16 dio lugar a un proceso de actualización del sistema de planeamiento vasco, incorporando una nueva figura de planeamiento territorial, también llamados Planes Territoriales Parciales, que institucionalizaron para el territorio del País Vasco la integración de la planificación estratégica con la planificación tradicional 7 . Con estos antecedentes, a la luz de la investigación realizada, en el Capítulo 5 apuesto por plantear la implementación formal de las herramientas proyectuales de la planificación estratégica y de la planificación tradicional en unos Planes Territoriales Parciales Estratégicos, sin quebrar los principios reguladores del sistema de planeamiento en Canarias. Aunque con carácter general esta implementación es predicable para cualquier parte singular del territorio que se remita a un Plan Territorial Parcial Estratégico, también es cierto que atendería a los postulados esgrimidos por Juan Manuel Barragán Muñoz (2004) para una gestión integrada del espacio litoral:  Hacer compatibles las distintas actividades que confluyen en el litoral entre ellas mismas y en relación con la capacidad de uso de los recursos existentes, a nivel administrativo y funcional.  Hacer compatibles los distintos intereses ambientales, sociales y económicos que confluyen en el litoral mediante una localización adecuada de usos y actividades.  Hacer compatibles la conservación de los espacios naturales con el desarrollo de la población costera, delimitando y protegiendo el espacio público litoral de aquellas tendencias o actitudes que incidan negativamente en su desarrollo sostenible.  Hacer compatibles la colaboración entre el sector público y el privado, siendo el equilibrio entre ambos decisivo para asegurar la adecuación de las iniciativas a las necesidades reales y hacer factibles la gestión y ejecución de las obras posteriores.  Hacer compatibles las competencias de administraciones diferentes y conjugar los usos distintos en dichos espacios mediante el establecimiento de unos mecanismos de coordinación y seguimiento permanentes, a modo de nuevas instituciones representativas, que han de estar social y políticamente bien asentadas, dispuestas a alcanzar cesiones mutuas y soluciones de compromiso. Por un lado, la propuesta de adecuación que aquí sostengo posibilita la incorporación de los procesos interactivos e interpretativos propios de la planificación estratégica dirigidos a decidir y actuar de manera integrada y coordinada. Por otro lado, adquirirían mayor relevancia los procesos de evaluación y análisis previos a la formulación de cualquier documento normativo en la planificación tradicional. Sin olvidar que, al final del procedimiento, la elaboración consensuada del instrumento aseguraría la ejecución de las actuaciones y reduciría la conflictividad en el control y seguimiento de sus determinaciones. 7 También en Cataluña se institucionalizaron los proyectos territoriales estratégicos en su sistema de planeamiento, en la forma de Planes Directores Urbanísticos de alcance supramunicipal, o en Andalucía con los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional, por ejemplo. 17 En definitiva, con esta metodología aquí planteada, los Planes Territoriales Parciales Estratégicos podrían específicamente ordenar el espacio litoral, entre otras situaciones territoriales posibles, con una visión integradora. Mediante un análisis prospectivo de las estrategias de desarrollo y conservación de los recursos naturales, una coordinación multinivel de la ordenación territorial y la planificación urbanística, y un establecimiento de herramientas con capacidad para la gestión y ejecución inmediata de las principales actuaciones estratégicas identificadas, estos instrumentos de planeamiento ayudarían a administrar las posibilidades de desarrollo económico y social del espacio litoral sin poner en peligro los recursos del lugar, y sin circunscribirse de ninguna manera a las artificiales fronteras administrativas. Estas tres características (análisis prospectivo, coordinación multinivel y capacidad ejecutiva) fundamentan la metodología de desarrollo de la planificación estratégica de ciudades, que perfectamente puede ser asumida para la formulación de los Planes Territoriales Parciales Estratégicos. Ahora bien, ¿bajo qué premisas se han de sentar las bases para establecer un procedimiento único de tramitación de un Plan Territorial Parcial Estratégico? Este procedimiento único de tramitación aquí planteado requiere, por un lado, de su desarrollo reglamentario dentro de los procedimientos del sistema de planeamiento de Canarias, y por otro lado, de acuerdo con dicho sistema de planeamiento, que los Planes Insulares de Ordenación correspondientes contemplen las bases instrumentales necesarias para su formulación y ulterior tramitación. En esta revisión habría que acometer las siguientes tareas:  Identificar las partes singulares y concretas del espacio litoral, que en virtud de sus características naturales o funcionales, el interés de su ordenación o planificación de sus usos tenga trascendencia insular o supramunicipal su remisión a Planes Territoriales Parciales Estratégicos.  Establecer las determinaciones necesarias, fruto del consenso interadministrativo alcanzado entre los agentes intervinientes, tanto públicos como privados, para la ulterior formulación y tramitación del Plan Territorial Parcial Estratégico.  Predeterminar el tipo de órgano interadministrativo encargado de gestionar el proceso de tramitación del Plan Territorial Parcial Estratégico. En la línea de los cambios metodológicos aquí planteados, acometer con solvencia estas tres tareas para la ordenación del espacio litoral desde el Plan Insular de Ordenación implica sentar los fundamentos de lo que en esta Tesis Doctoral he denominado la fase de organización de un Plan Territorial Parcial Estratégico. Sobre la predeterminación del tipo de órgano interadministrativo encargado de gestionar el proceso de tramitación del Plan Territorial Parcial Estratégico, en esta Tesis Doctoral apuesto por la creación de un Consorcio Público ad hoc, en el que estén representados todos los organismos públicos con titularidad competencial o patrimonial 18 sobre el espacio litoral, con representación de dichas partes y de la sociedad civil, para asegurar la implicación desde el inicio de todos los agentes intervinientes, públicos y privados. En lo referido a la identificación de aquellas partes singulares y concretas del espacio litoral sujetas a ordenación integrada por un Plan Territorial Parcial Estratégico, en esta Tesis Doctoral planteo que a partir de la revisión del correspondiente Plan Insular de Ordenación se debe expresamente motivar la trascendencia insular o supramunicipal de estos ámbitos territoriales ligados al espacio litoral. En virtud de sus características naturales o funcionales, el interés de su ordenación y la evidentemente necesaria planificación de sus usos concurrentes, es obvio que el espacio litoral ya tiene por sí mismo un valor estratégico en un territorio insular, tal y como se concluía en el congreso internacional de 2004. Por último, en cuanto al establecimiento de las determinaciones necesarias para la ulterior formulación y tramitación del Plan Territorial Parcial Estratégico, en esta Tesis Doctoral propongo que sea en la revisión del correspondiente Plan Insular de Ordenación cuando se anticipen las bases instrumentales necesarias para dotar de la legitimidad suficiente a los ulteriores Planes Territoriales Parciales Estratégicos. Con la anticipación de estas bases instrumentales se acota, pero sin voluntad de limitarlo, el campo prioritario de acción de las posibles propuestas territoriales, urbanísticas y arquitectónicas del Plan Territorial Parcial Estratégico, asegurando que las guíe un propósito y una dirección comunes a largo plazo. Por esta razón, dada mi experiencia profesional en el ámbito de la isla de Gran Canaria, en el segundo bloque de investigación de esta Tesis Doctoral planteo, a modo de ejemplo, el supuesto de formulación de una revisión parcial del Plan Insular de Ordenación de Gran Canaria para incorporar la ordenación integrada del litoral de Las Palmas de Gran Canaria. Además, me sirve para poner en contexto la apuesta metodológica realizada y demostrar, de partida, la utilidad de los cambios metodológicos propuestos. Para alcanzar estos objetivos, en el Capítulo 6 hago una aproximación al espacio litoral de Las Palmas de Gran Canaria, en el que el área urbana consolidada de la ciudad costera se conecta con el entorno portuario del Puerto de Las Palmas y algunos reductos de los espacios naturales terrestres y marinos originarios. Este espacio litoral ha estado sometido en las últimas décadas a muchas presiones y consideraciones territoriales y urbanísticas. Además, se ha configurado como uno de los entornos más dinámicos – y de los más exigentes en cuanto a usos y demandas – no sólo de la extensa, pero difusa, área metropolitana en torno a Las Palmas de Gran Canaria, sino también de la Isla al extender sus relaciones territoriales por los dos corredores costeros insulares al norte y el sur. Estas distintas intervenciones arquitectónicas y urbanísticas han requerido de una estrategia jerárquica entre los instrumentos de ordenación, planeamiento y gestión implicados para adecuarse tanto a las necesidades propias del espacio litoral como a los intereses sectoriales en presencia, por lo que acometo el relato de los antecedentes instrumentales habidos al objeto de dilucidar en qué sentido se han movido las aspiraciones de la ciudad en su relación con el espacio litoral. 19 Sin embargo, como acusa Paola Viganò (2013) al referirse a la banalización del papel del Arquitecto como especialista en la ciudad y el territorio, las más de las veces estos instrumentos han sido interpretados como meros mecanismos de proyectación urbana, con una visión meramente arquitectónica, que limita en exceso su carácter integrador entre ordenación territorial y urbanística, poniendo en entredicho el resultado obtenido y trivializando en consecuencia el objeto de los distintos instrumentos de planeamiento acometidos. Una postura similar a la aquí expuesta sobre la trivialización del planeamiento ha sido común en las actuaciones ciudad-puerto-litoral acometidas en los últimos años en Canarias. En la mayor parte de las capitales insulares la ordenación integrada del espacio litoral ha sido sustituida por concursos de ideas impuestos por la Autoridad Portuaria correspondiente, a veces apoyada en un consenso interadministrativo pero sin apoyo real de la sociedad civil. Como resultado, las más de las veces estos concursos de ideas han supuesto únicamente interesantes ejercicios de proyectación urbana, con una visión meramente arquitectónica. Sin embargo, su traslación a los instrumentos del sistema de planeamiento no ha sido pacífica, o directamente ha sido asumida por la planificación portuaria en función exclusivamente de sus intereses sectoriales. En cualquier caso, estas propuestas urbanísticas y arquitectónicas han ayudado a pensar en y para la ciudad costera canaria. Por esta razón, en el Capítulo 7 analizo más pormenorizadamente los antecedentes de ordenación y planificación propuestos para el espacio litoral de Las Palmas de Gran Canaria, con la intención de “descubrir” aquellos instrumentos que mejor contemplen el espacio litoral de la ciudad como un espacio de valor estratégico de trascendencia insular o supralocal. La intención es poder motivar expresamente sobre las aportaciones así identificadas la oportunidad de la formulación y ulterior tramitación del Plan Territorial Parcial Estratégico del Litoral de Las Palmas de Gran Canaria en la revisión del Plan Insular de Ordenación de Gran Canaria. Para realizar esta tarea, profundizo en las características de los antecedentes instrumentales habidos en la ciudad, evaluando su alcance y contenido desde:  La función teorética, tal y como ha sido definida en el Capítulo 1 de esta Tesis Doctoral.  La relación con las figuras propias del sistema de planeamiento en Canarias, tal y como ha sido definida en el Capítulo 3 de esta Tesis Doctoral.  La similitud con la planificación tradicional o estratégica, tal y como ha sido definida en el capítulo 4 de esta Tesis Doctoral.  El alcance objetivo de las soluciones de morfología urbana propuestas, tal y como han sido comentadas en el Capítulo 6 de esta Tesis Doctoral. Una vez estudiados y clasificados los antecedentes instrumentales habidos, llego a la conclusión de que el concurso de ideas de ordenación integral del litoral de Las Palmas de Gran Canaria en 2009 es el antecedente que mejor contempla el espacio litoral de la ciudad como un espacio de valor estratégico de trascendencia insular o supralocal. 20 Con este descubrimiento, se cierra para mí un circulo que comenzó con la participación en PROA>2020 y el seguimiento de los concursos de ideas sucedidos en la primera década de los años 2000. El concurso de ideas de 2009 8 me sirve así de vehículo para sentar las bases que la revisión del Plan Insular de Ordenación de Gran Canaria debe anticipar para asegurar la ulterior formulación de un Plan Territorial Parcial Estratégico del Litoral de Las Palmas de Gran Canaria, si se acomete el desarrollo reglamentario pertinente en cuanto a la implementación metodológica de las herramientas proyectuales de la planificación estratégica y la planificación tradicional en sentido similar al que aquí propongo. Pero también me permite depurar del resto de antecedentes instrumentales habidos la situación de partida del espacio litoral de Las Palmas de Gran Canaria. La configuración actual de la relación de la ciudad con el mar y el puerto es el fruto de más de veinte años de alternativas de ordenación y propuestas arquitectónicas y urbanísticas, ejecutadas o no. Mediante la aplicación de una matriz DAFO a los restantes antecedentes instrumentales consultados he podido obtener un análisis de los problemas resueltos y pendientes en el espacio litoral de Las Palmas de Gran Canaria. Esta matriz DAFO se ha organizado a partir de cómo estos instrumentos (así como los proyectos urbanísticos y arquitectónicos relacionados que efectivamente se han gestionado y ejecutado en los últimos años) han dado respuesta al catálogo de problemas derivados de la actividad urbana en el espacio litoral ideado por Vicente Mirallave y Flora Pescador (2004). A partir de aquí, en el Capítulo 8 realizo el estudio de las soluciones urbanísticas y arquitectónicas aportadas en las propuestas de ordenación premiadas en el concurso de ideas de 2009, atendiendo con mayor detalle al modelo morfológico de interrelación litoralciudad-puerto que contienen, prestando especial interés a cómo:  Identifican nuevas áreas de oportunidad y tratan los espacios litorales de alto valor estratégico (naturales o urbanos) situados junto al mar.  Integran los espacios en los que se ubican instalaciones marítimas relevantes (dársenas y muelles) con el resto del litoral urbano o natural.  Proponen espacios terrestres y/o litorales que puedan complementar a otros espacios terrestres adyacentes de la ciudad consolidada.  Concentran los principales centros de servicios a la población (decisionales, administrativos, dotacionales y de equipamiento).  Aglutinan las principales áreas de atracción social y esparcimiento lúdico (playas, espacios libres y ajardinados, entre otros). 8 Esta iniciativa, con la documentación pública generada junto a los proyectos finalistas y premiados, se ha recopilado en el Apéndice en formato CD-ROM de esta Tesis Doctoral, por la relevancia de sus contenidos para entender el proceso de análisis y experimentación arquitectónica sin precedentes que esta última iniciativa supuso para la ciudad de Las Palmas de Gran Canaria. Un extracto de la misma aún puede ser consultada en la siguiente dirección web: http://litoral.arquitectosgrancanaria.es 21 Esta labor de estudio me permite extraer las soluciones urbanísticas y arquitectónicas propuestas para el espacio litoral de Las Palmas de Gran Canaria, para ponerlas en relación con el análisis DAFO obtenido, y así dilucidar cuáles se adecúan mejor para reducir las debilidades, anular las amenazas, potenciar las fortalezas e incrementar las oportunidades diagnosticadas en relación con los problemas pendientes ya catalogados. Toda esta documentación ha sido recopilada en más de cincuenta fichas de análisis y valoración PREN de elaboración propia, que compilan para cada proyecto (diferenciados según un código de color individualizado) las posibles soluciones que se proponen al catálogo de problemas derivados de la actividad urbana en el espacio litoral. Con toda esta documentación elaborada, en el Capítulo 9 pongo en relación toda la información generada para buscar las conexiones, los denominadores comunes o los puntos de contacto entre la diferente casuística establecida en cada proyecto respecto a la situación diagnosticada en la matriz DAFO para el espacio litoral de Las Palmas de Gran Canaria. Como a cada dato de la matriz DAFO puedo asociarle una posible solución urbanística o arquitectónica, muchas de las aportaciones realizadas en cada uno de los proyectos presentados en el concurso de ideas de 2009 pueden verse repetidas, o estar ligadas directamente con alguna de las fortalezas identificadas. De esta manera, una vez identificadas y distribuidas las posibles soluciones urbanísticas o arquitectónicas, valoro su adecuación a los factores críticos de la matriz DAFO para destacar aquellas posibles soluciones urbanísticas o arquitectónicas que pueden verse repetidas por dar respuesta a problemas pendientes de desarrollo urbano, infraestructural, económico, sociocultural o ambiental, o están ligadas directamente con las fortalezas identificadas. Son estas posibles soluciones urbanísticas o arquitectónicas, obtenidas mediante la interacción de los diferentes elementos contemplados en la valoración PREN, a partir de las cuales se establecen las directrices territoriales estratégicas y los objetivos orientadores necesarios para articular este nuevo instrumento de planificación aquí planteado. Llegado a este punto, en el Capítulo 10 concluyo con una síntesis de la integración procedimental propuesta para lograr que los Planes Territoriales Parciales sean entendidos como planes territoriales estratégicos, muy particularmente en lo que a la ordenación integrada del litoral se refiere. Aunque la planificación territorial estratégica es extrapolable a cualquier Plan Territorial Parcial, he querido hacer valer la oportunidad y aptitud de estos instrumentos para acometer la ordenación sectorial, territorial y urbanística del espacio litoral porque supone buena parte del territorio del archipiélago, por encima de fronteras administrativas y límites competenciales, como era mi objetivo en el primer bloque de esta Tesis Doctoral. Como ya he dicho, esta implementación metodológica requiere, por un lado, de su desarrollo reglamentario dentro de los procedimientos del sistema de planeamiento de 28  Criterios sociológicos, que consideran que la ciudad implica una forma de vida, un comportamiento social intrínseco que se traduce de un modo específico. Esta manera de vivir en sociedad define a su población, y sienta tanto las bases como las herramientas disponibles para su posterior desarrollo. A partir de la mayor o menor preponderancia de cada uno de estos criterios, la ciudad se organiza en función de la aptitud de su suelo para acoger una mayor cantidad o concentración de usos y medios de producción, siempre y cuando dichos usos y medios sepan aprovechar las características naturales y cualidades territoriales existentes. Siguiendo las teorías de Marx, la ciudad como forma compleja de poblamiento y centro económico y social, es: concentración de población, concentración de los instrumentos de producción, concentración de capital, concentración del disfrute y concentración de las necesidades 2 . Figura 2. Criterios de análisis del fenómeno urbano. Fuente: Elaboración propia. Desde un punto de vista socio-económico, la necesidad de alcanzar un cierto grado de funcionalidad urbana lleva a estructurar morfológicamente el espacio físico de manera que posibilite establecer eficazmente los mecanismos suficientes de producción, distribución, cambio y consumo que aseguren la concentración, competitividad y eficacia de la ciudad. Son estos mecanismos los que condicionan el diálogo ininterrumpido con los campos, el crecimiento demográfico de la población, su articulación con respecto a las demás ciudades. Desde un punto de vista político-económico, las decisiones públicas siguen una clara intencionalidad de afianzar morfológicamente los procesos económicos de 2 “La ciudad es ya obra de la concentración de la población, de los instrumentos de producción, del capital, del disfrute y las necesidades, al paso que el campo sirve de exponente cabalmente al hecho contrario, al aislamiento y la soledad.” MARX, K. (1974): La ideología alemana. Ediciones de Cultura Popular. México. Aspectos económicos Aspectos sociales Aspectos políticos MORFOLÓ GICOS ADMINISTRA TIVOS SOCIOLÓ GICOS FUNCIONA LES 29 producción que sostienen la ciudad, garantizando administrativamente el cumplimiento del interés general sin coartar las tendencias dinámicas de progreso, evitando que entren en conflicto. Esta intencionalidad está basada en la necesidad de poner orden entre intereses contrapuestos dentro de una situación compleja, de intervenir en las cuestiones emergentes y modificar las tendencias espontáneas. Desde un punto de vista político-social, los comportamientos sociales permiten entender la ciudad como un producto social, y en última instancia como la encarnación de un proyecto de civilización (una idea común de convivencia, de desarrollo y de transformación). Al fin y al cabo, la ciudad como espacio físico es un espacio “humanizado”, por lo que está sometida a las transformaciones sociales que pueden tener lugar en ella. Así, el espacio urbano es sociológicamente dual: es sujeto y objeto de la actividad humana. En conclusión, la ciudad deviene en fenómeno urbano en la medida que los aspectos políticos, económicos y sociales establecen sus redes y las tienden sobre una parte del territorio con fines funcionales, administrativos y sociológicos para mejorar la eficiencia de dicho sistema. Por eso, las ciudades reproducen iterativamente sus estructuras urbanas para reconfigurarse en el tiempo y expandirse en el espacio, planteando en su crecimiento la necesidad cada vez más acuciante de ejercer formas organizativas de cooperación y jerarquización en cuanto a su ordenación territorial y urbanística. b. La estructura urbana: especialización formal, funcional y social del espacio urbano. Hasta ahora se ha analizado como la ciudad, como centro político, económico y social, ocupa un espacio geográfico determinado, subsumiendo formalmente los aspectos económicos, políticos y sociales para organizar morfológicamente el espacio físico de su entorno en todas sus posibles manifestaciones. Puesto que el propio proceso de ocupación territorial y transformación urbana es la base de este desarrollo económico, social y político, se hace del todo necesario establecer unas reglas de juego sobre el territorio, con fines de planificación. Estas reglas de juego se apoyan en criterios administrativos, funcionales, sociológicos y morfológicos para la implantación de un sistema que permita la organización y racionalización rigurosa del territorio, como ya se ha dicho. Manuel Castells participa de esta opinión al asegurar que el espacio urbano está estructurado, o sea que no se organiza al azar, y que los procesos sociales que se refieren a él expresan, específicamente, los determinismos de cada tipo y de cada período de la organización social 3 . Esta postura permite entender la especialización urbana como la tendencia a la organización formal, funcional y social del espacio mediante la implantación de leyes socialmente aceptadas que marquen y sancionen la tendencia dominante, o 3 CASTELLS, M. (1983): La cuestión urbana. Ed. Siglo XXI. México. 30 mecanismos administrativos que fomenten determinadas acciones y no otras, o al arbitraje de los diversos intereses contrapuestos para definir las estrategias de desarrollo. Visto de esta manera, la estructuración urbana del territorio no es la copia fiel de la estructura económica, social o política en que se sustenta, sino la construcción sistemática de una materialidad planificada donde administración, residencia, producción y distribución no necesariamente deben estar segregadas, pero sí relacionadas según unas estructuras dominantes de organización territorial y urbanística. Así, surgen lugares de la producción, donde los medios de fabricación y distribución son instalados. Suelen aprovechar, e incluso fomentar, la existencia de vías de acceso apropiadas, con cobertura de la totalidad del territorio para cualquier medio de comunicación (de uso colectivo o privado). O centros decisionales donde se ubican las instituciones legisladoras y los grupos de presión para arbitrar la toma de decisiones públicas y privadas. Igualmente, la población se distribuye según diferentes criterios: por cercanía o facilidad de acceso a los lugares de producción, por capacidad económica o por similitud cultural. En base a esta organización residencial, según densidad de población y distribución geográfica, se distribuyen adecuadamente los centros de consumo para potenciar un mercado de abastecimiento propio. Por tanto, también deben destinarse zonas a la llegada y distribución desde el exterior de los productos complementarios de otras ciudades y campos, cuya necesidad no pueda cubrir por sí misma. Pero esta organización estructurada del territorio y la ciudad, para poder ser controlada y gestionada, requiere de un único sistema globalizador que lo instrumente. Este sistema debe intentar cubrir las necesidades, capacidades y valores generados por el complejo marco de relaciones económicas, políticas y sociales en que se apoya el desarrollo territorial y urbano. Y esta labor de ordenación ha sido ejecutada por el planeamiento, normalmente. El planeamiento es, pues, la herramienta a través de la cual se da cauce, de manera sistemática y jerarquizada, a la repetición cíclica de los procesos de estructuración del desarrollo territorial y de materialización del espacio urbano de los que se ha estado hablando. Como sistema jerarquizado, el planeamiento va delimitando, controlando y gestionando las relaciones de continua interdependencia entre varias funciones y agentes que algunos procesos de producción urbana implican, estableciendo estrategias de desarrollo acordes con las dinámicas existentes. Pero no puede, ni debe, escapar de las peculiaridades propias del fenómeno urbano haciendo abstracción de la realidad política, económica y social que la condicionan. 31 La complejidad de las reglas de juego público-privadas y el gran número de agentes intervinientes hace aún más necesario que la ciudad, como decía Le Corbusier 4 , establezca su programa promulgando leyes que permitan su realización, previendo sus etapas en el espacio y en el tiempo, uniendo con fecunda concordancia los recursos naturales del lugar con los aspectos políticos, económicos y sociales que la condicionan. En conclusión, entendida la ciudad como un fenómeno donde el propio proceso de transformación territorial y materialización urbana es la base de su desarrollo económico, social y político, se hace del todo necesario establecer unas reglas de juego efectivas. Estas reglas de juego han de configurarse como una única herramienta globalizadora que le dé estructura formal, funcional y social al fenómeno urbano, para así poder extenderse por todo el territorio, ordenándolo. Por lo tanto, debido a la complejidad del espacio urbano, el planeamiento territorial y urbanístico requiere de un trabajo multidisciplinario para buscar resolver esta complejidad de las relaciones existentes en función de los intereses presentes. Dados los criterios administrativos, funcionales, sociológicos y morfológicos que están en relación, se hace totalmente necesario una organización y racionalización política, económica y social rigurosa del territorio, para marcar las estrategias de desarrollo en las que se desenvuelva el fenómeno urbano como forma compleja de poblamiento. Por lo tanto, el planeamiento territorial y urbanístico requiere de un trabajo multidisciplinario. Los estados modernos, para ejercer el planeamiento territorial y urbanístico como una competencia administrativa propia, han tenido que definir el marco de intervención propio en el espacio urbano. Esta capacidad de intervención, por último, ha permitido a la administración sentar las bases del régimen jurídico del suelo, de la gestión y ejecución de la transformación urbana y de las estrategias de desarrollo económico y social. De esta manera es como la administración ha buscado controlar la complejidad del fenómeno urbano como forma de establecimiento de su población. c. El planeamiento como ejercicio del poder público. La complejidad del fenómeno urbano requiere de su instrumentación como manera de garantizar las necesidades básicas de toda ciudad: unos servicios mínimos para el usuario y los medios de producción (equipamientos, dotaciones, infraestructuras, etc.), una redistribución de los beneficios creados, una resolución de conflictos entre intereses contrapuestos y/o superpuestos, una redistribución de las plusvalías producidas, una protección de los valores y recursos no renovables del medio físico, y un control en la calidad del producto urbano final. Estos requisitos, junto a la propiedad del suelo y su régimen jurídico, fijan las reglas del juego del mercado de la construcción urbana. Hay que tener en cuenta que en la instrumentación del territorio y del espacio urbano hay una lucha por el 4 Ver LE CORBUSIER (1973): Principios del urbanismo (La Carta de Atenas). Ed. Ariel. Barcelona. 32 poder hegemónico de determinados grupos o sectores dominantes (grupos empresariales, asociativos, interadministrativos, partidistas…) que pueden llegar a tener un papel diferenciado e identificable en la planificación de algún punto, zona o región de la ciudad a la que pertenecen. Esto se manifiesta más según sea su participación en la comercialización y valorización del suelo urbano, o en el intento de control político de los intereses en presencia. Ante esta situación, la administración pública juega un papel absolutamente central, como expone Michael Edwards 5 . Su cometido es sentar las bases para la constitución y regulación de las relaciones y funciones existentes:  En el aspecto social, se han de discutir y establecer los grandes objetivos con respecto a la protección del medio físico y al desarrollo territorial asegurando la integración social y la igualdad de oportunidades.  En el aspecto político, se han de establecer de forma concluyente la seguridad jurídica del usuario con respecto al uso y productividad del suelo.  En el aspecto económico, se han de arbitrar las reglas de juego en relación con las variables económicas prevalentes y la implantación de los sectores productivos. De este modo, la administración pública actúa como garante del intercambio general mediante la promulgación de leyes de contratación y tribunales que arbitren su implantación, fija los términos en que han de realizarse las transacciones mediante impuestos y subsidios, y establece el régimen jurídico del suelo y de la propiedad privada. Pero también es el proveedor de la infraestructura básica que cualifica el suelo urbano, además de elaborar y gestionar los instrumentos de planeamiento, concediendo licencias y regulando riesgos. Y cuando actúa directamente, no sólo es el inversor que acomete la acción urbanística sino que también es el usuario final del suelo y la edificación, lo que le permite actuar, según los casos, como rescatador de proyectos fracasados 6 . Así todo, la creciente complejidad de los procesos de urbanización, y su extensión territorial indiferenciada, llevan a la necesidad de establecer una estructura básica, bien sistematizada y jerarquizada, que apueste por propuestas multidimensionales, adecuadas a una mejor calidad de vida en un entorno sostenible, que abran líneas estratégicas de desarrollo económico y social, y superen 5 EDWARDS, M. (1995): “Agentes y funciones en el desarrollo urbano” en Cartas Urbanas núm. 4-1995. Departamento de Arte, Ciudad y Territorio-Universidad de Las Palmas de Gran Canaria. Las Palmas de Gran Canaria; pp. 26-39. 6 La administración como agente regulador del fenómeno urbano, puede abocar a un suelo cuya propiedad es muy atomizada a que sea impedida la urbanización, incluso estando dispuestos los propietarios (por ejemplo, por no cumplir los requisitos legales necesarios en cuanto a superficie mínima edificable). Sin embargo, una propiedad de grandes dimensiones puede facilitar y ayudar el proceso urbanizador, pero ser económicamente inviable constituyéndose en un proyecto urbanístico fracasado. 33 incluso las limitaciones formales tradicionales a la hora de generar valor añadido en las nuevas áreas urbanas 7 , cumpliendo con ciertas condiciones de:  Adecuación a una nueva realidad política y social cada vez más exigente, con más ganas de participar directamente y de controlar los actos de gobierno en un ejercicio de responsabilidad democrática.  Eficacia a la hora de crear nuevos mecanismos de gestión administrativa que respondan a una colaboración permanente entre lo público y lo privado para afrontar los procesos de forma garantista pero efectiva.  Innovación a la hora de establecer las estrategias de desarrollo territorial y urbano – y de su sostenibilidad – en función no sólo de las necesidades sociales y demandas económicas existentes, sino también de la imagen que se quiere proyectar al exterior. Por tanto, el planeamiento territorial y urbanístico ha de tomar como base el propio desarrollo económico, social y político para proponer herramientas innovadoras, adecuadas y eficaces que sustenten un determinado proceso de transformación urbana y de desarrollo territorial. Este nuevo marco de intervención, dados los distintos aspectos y criterios que están en relación, se hace totalmente necesario que sea entendido como una competencia administrativa. Figura 3. Criterios generales del planeamiento. Fuente: Elaboración propia. De este modo, entendiendo el proceso de transformación urbana en función del interés general, se salvaguarda la organización rigurosa y la racionalización política y social del territorio. A partir de este enfoque, han de quedar sentadas las 7 Ver CÁCERES MORALES, E. (2000): “La comprensión del planeamiento: una cuestión didáctica” en Cartas Urbanas núm. 6-2000. Departamento de Arte, Ciudad y Territorio-Universidad de Las Palmas de Gran Canaria. Las Palmas de Gran Canaria; pp. 8-26. Aspectos económicos Aspectos sociales Aspectos políticos MORFOLÓ GICOS ADMINISTRA TIVOS ADECUACIÓN EFICACIA INNOVACIÓN SOCIOLÓ GICOS FUNCIONA LES 34 bases del régimen jurídico del suelo, de la gestión y ejecución de la transformación urbana y de las estrategias de desarrollo económico y social. Y es de esta manera como, con los años, la administración ha buscado controlar la complejidad del fenómeno urbano como forma de establecimiento de su población. Para ello, ha establecido las leyes y normas necesarias en base a las cuales ha ejercido sus competencias ordenancistas. Desde este marco de aplicación, la administración arbitra entre las partes en conflicto, separa las funciones públicas y privadas, establece el régimen jurídico específico para cada tipo de suelo, e implanta medidas fiscales y de control sobre el uso del suelo y la edificación. Pero también interviene en la producción y construcción del suelo, fomentando determinadas actuaciones urbanísticas que generen valor añadido compitiendo directamente con la iniciativa privada, o realizando acciones que sirvan para evitar la segregación social o para controlar la calidad espacial del medio urbano y rural. O estableciendo mecanismos para rescatar las plusvalías, bien por su apropiación directa o bien negociando su rescate. d. El papel del arquitecto en la institucionalización del planeamiento. Desde el siglo XIX, los estados modernos, a medida que iban adquiriendo consistencia político-administrativa, se han otorgado poderes para adquirir suelo y dotarlos de servicios hasta la definición de un marco de intervención propio en el espacio urbano. Pero, dada la complejidad de acciones posibles, al final, se hacía necesario también un ejercicio de planificación general que permitiese a su vez organizar el entramado administrativo inherente al desarrollo territorial y urbano. En este sentido, la administración de la que se habían dotado estos estados modernos busca apoyo en la doctrina científica en boga para ejercer el planeamiento territorial y urbanístico como una competencia propia. Pero el planeamiento como instrumento de proyecto de ciudad y del territorio es, a su vez, una herramienta para producir conocimiento. Tanto el proyecto arquitectónico, como el proyecto de ciudad o el proyecto del territorio se centran en pensar el futuro mediante un proceso interactivo e interpretativo, dirigido a decidir y actuar dentro de un sistema complejo pero multidimensional. En este sentido, Paola Viganó menciona en su ensayo sobre el proyecto arquitectónico como generador de conocimiento 8 , que la estructura del proyecto arquitectónico, y por extensión del proyecto de ciudad y del territorio, se articula dentro de un proceso:  Deductivo, porque todo depende de la habilidad para analizar dentro del proceso la significación de los signos “en los que” y “para los que” se está pensando. 8 VIGANÒ, P. (2014): Les territoires de l’urbanisme. Le projet comme producteur de connaissance. Mètispresses. París. 35  Inductivo, porque todo depende de la confianza en que el transcurso de los acontecimientos no supondrá un cambio ni cederá a lo imprevisto, sin una indicación previa de su interrupción.  Abductivo, porque todo depende de que, tarde o temprano, las condiciones a las que un cierto tipo de fenómeno se sucede, puedan llegar a manifestarse. Así, mediante las diferentes herramientas proyectuales se construyen diferentes escenarios arquitectónicos. Estos escenarios arquitectónicos así proyectados no son una solución en sí mismos, una previsión cerrada a la que se le atribuye un sentido determinista. En palabras de Paola Viganó, más bien son una secuencia coherente de conjeturas arquitectónicas, un avance razonable en el conocimiento probable de un fenómeno posible observado, una vez analizados los componentes lógicos de dicha realidad territorial (sus bases materiales, sus trazas, indicios e indicadores) 9 . El arquitecto, especialista en la ciudad y el territorio, intenta en su proceder resolver los problemas urbanos y territoriales – intentando aprehender el alcance político, económico y social de los mismos – relacionándolos estrechamente con la racionalidad técnica del análisis arquitectónico – y sus condicionantes funcionales, sociológicos, morfológicos y administrativos – para centrar el debate de su condición contemporánea. De tal manera que, para el arquitecto, la formulación de hipótesis basadas en escenarios arquitectónicos permite anticipar el conocimiento del futuro, produciendo opciones de diseño que predicen la resolución de aquellos conflictos emergentes aún no evidentes ante la complejidad del mundo real. En este sentido, el proyecto arquitectónico no puede ser entendido simplemente como una narración razonada historicista o una demostración empírica científica, sino más bien como una forma de pensar diseñando o una forma de diseñar pensando, de investigar a través de la experiencia disciplinar que significa el proyecto como actos de creación y proposición propios del arquitecto, o “research by design” 10 . Como sugieren Murray Fraser y Richard Foqué, dicho concepto de “research by design” surge de la confluencia de múltiples disciplinas a lo largo de la historia 11 . Desde la Revolución Industrial, cuando la ciudad se expandió fuera de su centro histórico rompiendo sus antiguas murallas defensivas, los arquitectos asumiendo el reto del desarrollo urbano fueron instituyendo herramientas de planeamiento para 9 Ver VIGANÒ, P. (2014): Les territoires de l’urbanisme. Le projet comme producteur de connaissance. Mètispresses. París. 10 La expresión “Research by Design” fue definida en 2012 por la Asociación Europea de Educación en Arquitectura, EAAE, como un tipo de investigación en la cual el diseño es un componente constitutivo sustancial del proceso investigador. Ver PESCADOR MONAGAS, F., MIRALLAVE IZQUIERDO, V. (2015): “Research by Design in Architecture. From the object to the process” en PESCADOR MONAGAS, F., MIRALLAVE IZQUIERDO, V. (2015): re_ARCH’Y en architecture, la recherche et le projet. Research by Design. ENSAL-ULPGC. Lyon; pp. 220-223. 11 En FRASER, M. (2014): Design research in architecture. Ed. Ashgate. England; y FOQUÉ, R. (2010): Building Knowledge by design. Ed. University Press. Amberes. 36 prever un crecimiento cada vez más ordenado y planificado, promulgando nuevos instrumentos urbanísticos derivados del proyecto arquitectónico. Estos incipientes instrumentos seguían la doctrina emergente del urbanismo y la arquitectura como disciplina científica. Esta doctrina, apoyada inicialmente en cuestiones higienistas y de derechos sociales básicos, fue ampliándose y consolidándose hasta dar lugar a los estudios de la ciudad y lo urbano correspondientes a la era contemporánea. En estos estudios hay una nueva concepción de lo urbano que intenta reordenar la Arquitectura – tanto los materiales como los procedimientos constructivos como los procesos reflexivos – en función de las necesidades de desarrollo y expansión económica así como del progreso en las tecnologías y la sostenibilidad ambiental. Desde este nuevo enfoque, la instrumentación del proyecto arquitectónico, pero también del planeamiento, se caracterizaba en sus comienzos por la aplicación de formas de teorización global, tomadas prestadas de las disciplinas científicas y sociológicas, como fórmula para imponer una única realidad globalizadora sobre el edificio, la ciudad y el territorio, cuya formalización técnica y jurídica se ha ido elaborando a lo largo del tiempo. De este modo, el proyecto arquitectónico, y también el proyecto de ciudad y del territorio, se constituye no sólo en un medio para ir de la teoría a la práctica sino también, en un horizonte más epistemológico, en una nueva vía para la producción de conocimiento, para la investigación en Arquitectura, a partir de varios medios gráficos, escritos y digitales 12 . Para Jean Pierre Chupin, la investigación en Arquitectura está ligada al proyecto, entendido éste como el punto de encuentro entre la práctica experimental y la investigación científica desde el diseño 13 . Trasladando esta teoría al proyecto de Arquitectura sobre la ciudad y el territorio, el planeamiento tiene una triple función teorética:  Desde el punto de vista de su eficacia, el planeamiento como instrumento profesional se corresponde con la voluntad disciplinar de dar cumplimiento a los aspectos políticos y económicos presentes, que regulan la actividad edificatoria y urbanística, en función de los condicionantes administrativos establecidos. No se trata sólo de asegurar el régimen jurídico del suelo y el control en la gestión y ejecución de las transformaciones urbanas, sino también en afrontar administrativamente los procesos de forma ágil y flexible salvaguardando el interés general. 12 El proyecto arquitectónico, y también el proyecto de ciudad y territorio, se expresa a través de mapas, planos, modelos, gráficos e imágenes que forman parte del corpus justificativo de la experimentación realizada, por lo que permite su transmisión, discusión, aceptación y generalización. 13 CHUPIN, J. P. (2015): “Vertigoes and prodigies of misinterpretations (Project as a translation)” en PESCADOR MONAGAS, F., MIRALLAVE IZQUIERDO, V. (2015): re_ARCH’Y en architecture, la recherche et le projet. Research by Design. ENSAL-ULPGC. Lyon; pp. 223-226. 37  Desde un punto de vista de su adecuación, el planeamiento como instrumento pedagógico se corresponde con la voluntad disciplinar por aprehender la interrelación de los aspectos sociales y políticos en la morfología urbana, es decir, en ver la influencia de los condicionantes sociológicos en el fenómeno urbano. Los hechos sociales en los que está implicado el fenómeno urbano (inmigración, igualdad de oportunidades, multiculturalidad…) hacen difícil su aproximación y definición, si no es a través de instrumentos de participación proactivos, flexibles y dialogantes.  Desde un punto de vista de su innovación, el planeamiento como instrumento de investigación se corresponde con la voluntad disciplinar por experimentar sobre los condicionantes funcionales que los aspectos sociales y económicos despliegan sobre la morfología urbana, ejerciendo presiones específicas en el desarrollo de las ciudades y del territorio. A la hora de establecer los objetivos y metas, en función de las necesidades sociales y económicas existentes, se ha de partir de una negociación transparente y desprejuiciada, con originalidad suficiente para actuar de revulsivo ante dinámicas adversas y de catalizador ante oportunidades manifiestas. Esta triple función teorética del planeamiento es superpuesta; no hay límites claros entre ellos. Eso sí, para poder proponer herramientas proyectuales innovadoras, adecuadas y eficaces que sustenten un determinado proceso de transformación arquitectónica, urbana o de desarrollo territorial, el Arquitecto parte de principio a fin de la morfología urbana como objetivo de análisis y propuesta de resultados. Así todo, como ya se ha dicho, de acuerdo con Eduardo Cáceres la creciente complejidad de los procesos de urbanización, y su extensión territorial indiferenciada, llevan a la necesidad de establecer una estructura básica, bien sistematizada y jerarquizada, que apueste por propuestas multidimensionales, adecuadas a una mejor calidad de vida en un entorno sostenible, que abran líneas estratégicas de desarrollo económico y social, y superen incluso las limitaciones formales tradicionales a la hora de generar valor añadido en las nuevas áreas urbanas 14 . Por tanto, el planeamiento ha de tomar como base el propio desarrollo económico, social y político para proponer herramientas innovadoras, adecuadas y eficaces que sustenten un determinado proceso de transformación urbana y de desarrollo territorial. 14 Ver CÁCERES MORALES, E. (2000): “La comprensión del planeamiento: una cuestión didáctica” en Cartas Urbanas núm. 6-2000. Departamento de Arte, Ciudad y Territorio-Universidad de Las Palmas de Gran Canaria. Las Palmas de Gran Canaria; pp. 8-26. 44 imperante en Arquitectura, se reivindica otro modo de afrontar la resolución de los problemas urbanos, orientándose toda estrategia a legitimar una práctica puesta al servicio de las nuevas formas de urbanización y demandas sociales existentes. Pero no todo fue igual de positivo, la fuerte centralización estatal devenida del período autárquico rigidizó en exceso la implantación de dicha instrumentación, con un cierto “enrocamiento” entre las dos escalas de gobierno permitidas: la estatal y la local. Mediante la Jefatura Nacional de Urbanismo, adscrita a la Dirección General de Arquitectura del Ministerio de Gobernación, se establecían las líneas generales para la sistematización de los instrumentos de planeamiento, como elemento esencial para la ordenación del suelo y las construcciones, y se cuidaba del cumplimiento por las Corporaciones Locales de todo lo que concierne a la ordenación urbanística del territorio nacional, tanto en lo que respecta a su planificación como en lo referente a la determinación del régimen jurídico del suelo, la ejecución de las urbanizaciones y el fomento e intervención de las facultades dominicales relativas al uso del suelo y la edificación 4 . No sería hasta el período de transición hacia un sistema democrático – absolutamente consolidado hoy en día – cuando se modificase este esquema centralizado, como apunta Bassols Coma 5 . A partir de entonces, la antes poderosa Administración Central debe compartir parte de sus funciones con la Administración Regional: las Comunidades Autónomas. Este nuevo esquema supuso además la asunción por parte de estas últimas de la ordenación territorial y urbanística, como competencia exclusiva de las mismas, limitando la capacidad normativa del Estado en este ámbito. De todos modos, los principios filosóficos y operativos que instauró la LRSOU’56 (como son la clasificación de suelo, el estatuto jurídico de la propiedad, los instrumentos normativos, la definición sistemática de competencias, tramitación, documentación, etc.) han conformado el núcleo básico de la totalidad de las disposiciones urbanísticas que hoy coexisten en el Estado Español. Hasta tal punto esto es así, que durante casi treinta años seguiría en vigor la misma ley, sólo modificada parcialmente para posibilitar un planeamiento más flexible y abierto, capaz de regular la dinámica urbana compleja y cambiante que requería la evolución 4 Siguiendo las corrientes teóricas de la época, se establecen los primeros instrumentos de planeamiento de carácter provincial, comarcal y municipal. En este sentido, ver BIDAGOR LASARTE, P. (1996): “Circunstancias históricas en la gestación de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956” en Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales núm. 107-108 (1996). Ministerio de Vivienda. Madrid; pp. 91-100. 5 Con la llegada de la democracia, se implanta un nuevo sistema jerarquizado e integrado para la toma de decisiones, más acorde con la nueva organización territorial del Estado promulgada por el artículo 137 de la CE’78: “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. Ver BASSOLS COMA, M. (2006): “La evolución del Derecho Urbanístico en España (Historia del Derecho Urbanístico)” [Ponencia] IV Congreso de Derecho Urbanístico (noviembre 2006). Las Palmas de Gran Canaria. 45 socioeconómica del país, como se desprende del análisis de sus reformas de 1975 – que dio lugar al TR-LRSOU’76 – y de 1990 –que dio lugar al TR-LRSOU’92 – 6 . Frente a ello, las Comunidades Autónomas, en la medida de sus posibilidades, comenzaron su propia producción legislativa. Su principal intención era dar coherencia territorial a la política urbanística que, tras las elecciones municipales de 1979, se constituyó en el principal instrumento de los nuevos ayuntamientos democráticos, limitados a la escala y el ámbito de su propio municipio y sujetos a la presión social de las exigencias urbanísticas de los nuevos movimientos vecinales. Sin embargo, aunque la atribución en exclusiva de estas materias a las Comunidades Autónomas estaba perfectamente amparada por ley, el marco normativo vigente las obligaba a ceñirse a la rigidez centralista que amparaba dichas reformas:  Por un lado, las competencias sectoriales que se atribuía el Estado entraban en confrontación con los intentos autonómicos de conformar un marco territorial y urbanístico propio.  Por otro lado, la facultad estatal de establecer la legislación básica y supletoria se había autolimitado a asumir como marco de referencia para el urbanismo la legislación anterior. Esta dicotomía entre las intenciones competenciales del Estado y el lento pero progresivo ejercicio legislativo de sus competencias por parte de las Comunidades Autónomas, alcanzará grados de conflictividad en 1990 cuando la Administración Central propuso una reforma legal para asegurar la igualdad en el ejercicio de los derechos de todos los españoles en cualquier parte del territorio, relacionándolos con la adquisición gradual y sucesiva de derechos sobre la propiedad 7 . Por parte de algunas Comunidades Autónomas, esta legislación fue entendida como una vulneración de sus competencias urbanísticas, presentándose sendos recursos de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional – que fueron resueltos, de forma conjunta, por la sentencia STC 61/1997, de 20 de marzo – en el que se declaró la imposibilidad por parte del Estado de dictar normas meramente supletorias en materias que son competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas. Pero también se restringió la capacidad estatal de determinación de las condiciones básicas del derecho de propiedad, vinculándola directamente con la clasificación del suelo, derechos y deberes básicos de los propietarios y valoración del suelo. Por su parte, las competencias de carácter más administrativo, relativas al 6 Con la reforma de 1975 se hace una nueva presentación de los planes generales como planes abiertos, sin plazo de vigencia fijo, evolutivos y no homogéneos, que permitan, de una parte, la incorporación de imprevistos, la asimilación del margen de imprevisibilidad para exigencias nuevas o cambiantes, y de otra, la diferenciación de las propuestas del propio planeamiento con tratamiento diverso para las mismas, en cuanto a fijeza y concreción, según se programen. Ver Exposición de Motivos de la Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. 7 Ver SAINZ GUTIÉRREZ, V. (2006): El proyecto urbano. Génesis y desarrollo de un urbanismo de los arquitectos. Universidad de Sevilla-Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía. Sevilla; pp. 205206. 46 planeamiento, gestión y disciplina urbanística, quedaban en exclusiva bajo la autoridad de las Comunidades Autónomas 8 . Con base en el marco competencial urbanístico deslindado en la antedicha Sentencia, se aprobó por el Estado la LRSV’98, que se limita a exponer los requisitos mínimos necesarios para asegurar la homogeneidad en la clasificación del suelo en todo el territorio nacional. Mientras, las Comunidades Autónomas se vieron obligadas a forzar un mínimo esquema legislativo propio para defender su ámbito competencial exclusivo, interesándose activamente por el desarrollo de la ordenación del territorio y del planeamiento urbanístico. A partir de la experiencia acumulada con la aplicación de los instrumentos de planeamiento propios de los Espacios Naturales Protegidos – instaurados por la LCENFFS’89 –, no es de extrañar que las Comunidades Autónomas protegiesen sus intereses urbanísticos considerando la clasificación del suelo en función de los valores en presencia y de la ordenación de los recursos naturales. Esto les permitía controlar las tendencias urbanizadoras en el ámbito municipal desde un punto de vista territorial de preservación de los procesos ambientales, patrimoniales y de recursos naturales frente a las dinámicas de transformación del suelo a la misma vez que salvaguardar la exclusividad de su competencia urbanística 9 . Sin embargo, las herramientas de clasificación proporcionadas por la legislación estatal, junto al excesivo celo proteccionista de las Comunidades Autónomas, supusieron una limitación al desarrollo urbano e infraestructural que afectaron a la libre disposición de suelo apto para la urbanización y la edificación. La fuerte demanda de suelo, debida en parte al crecimiento demográfico y en parte al incipiente mercado del mismo como bien de inversión, provocó un encarecimiento constante y progresivo que llevó al agravamiento de las condiciones para el acceso y disposición de una vivienda propia hasta alcanzar cotas de problema social. Pero también conllevó una gran presión de los intereses privados ante la necesidad de abaratar los costes de localización y movilidad en el territorio para atender la demanda de los nuevos sectores productivos. Como solución a estos problemas, en los años 2.000 y 2.003 el Estado se plantea desbloquear dicha situación con sendas leyes de medidas urgentes en las que se rebajan los criterios de clasificación para poner mucho más suelo urbanizable a disposición de la iniciativa privada, a la misma vez que trata de agilizar determinados plazos en la aprobación y ejecución del planeamiento. Opta para ello 8 Uno de los efectos colaterales de la anulación de la mayor parte del texto legislativo estatal aprobado con el TRLRSOU’92 fue la “revivificación” de los contenidos del TRLRSOU’76 para garantizar la seguridad jurídica del sistema. Esta situación provocaba el efecto contrario al perseguido por las Comunidades Autónomas, al hacerse de nuevo presente las limitaciones y vacíos competenciales preexistentes. 9 Este punto de vista resulta interesante para reinterpretar el doble punto de partida de la legislación autonómica en materia urbanística: por un lado, el sistema de planeamiento “histórico” planteado en la LRSOU’56; y por otro lado, los nuevos instrumentos de ordenación territorial y recursos naturales que venían a ser instaurados por imperativo de la LCENFFS’89. Confrontar con RICART ESTEBAN, J. (2007): “La ordenación de los espacios naturales protegidos” en PAREJO ALFONSO, L. [director] (2007): Veinte años de derecho urbanístico canario. Editorial Montecorvo. Madrid; pp. 173-225. 47 por condicionar las herramientas genéricas de clasificación del suelo no urbanizable estipuladas en el anterior articulado, restringiendo su inadecuación para el desarrollo urbano bien por imperativo del principio de utilización racional de los recursos naturales (ante la preexistencia de algún valor a proteger de carácter agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales), bien de acuerdo con criterios objetivos de carácter territorial o urbanístico establecidos por la normativa desarrollada por las Comunidades Autónomas 10 . Con el sometimiento de la ordenación urbanística a la ordenación territorial, siempre en el ámbito de las competencias autonómicas, el legislador estatal centrará a partir de entonces su atención en el desarrollo normativo de su propio campo competencial, abandonando sus ansias por controlar el desarrollo urbano de la mano de la clasificación del suelo para centrarse en las condiciones básicas de propiedad de suelo. Para ello, se planteará una renovación más profunda que suponga, en la práctica, una nueva Ley de Suelo plenamente inspirada en los valores y principios constitucionales. Así, con el TR-LS’08 se prescinde por primera vez de regular técnicas específicamente urbanísticas, tales como los tipos de planes o las clases de suelo, y se evita el uso de tecnicismos propios de ellas para no prefigurar, siquiera sea indirectamente, un concreto modelo urbanístico. No se trata por tanto de una ley urbanística, sino una ley referida al régimen del suelo y la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales a él asociados. Se abre de este modo la puerta a la regulación de otros aspectos hasta ahora relegados a un segundo término como son la participación ciudadana en los asuntos públicos, la libre empresa, el derecho a un medio ambiente adecuado y sobretodo, el derecho a una vivienda digna y adecuada. Este cambio de enfoque no es puramente terminológico, no sólo persigue alejarse de la práctica urbanística al uso por las Comunidades Autónomas, sino también busca eliminar de una vez la presunción jurídica favorable a su transformación urbanística, que había generado una perniciosa inflación de los valores del suelo al incorporar expectativas de revalorización mucho antes de que se realizaran las operaciones urbanísticas necesarias 11 . 10 Estas dos leyes de medidas urgentes se vieron influenciadas por la STC 164/2001, de 11 de julio de 2001, que venía a resolver que la legislación autonómica – y, en virtud de ella, la planificación territorial y urbanística – deben tener siempre un margen para definir los criterios de clasificación del suelo no urbanizable, de manera que se pueda establecer el ritmo de su incorporación al proceso urbanizador y las intensidades de usos admisibles. 11 El TR-LS’08 institucionaliza la identificación de dos «situaciones básicas» del suelo: la rural y la urbanizada. En ambas situaciones se pueden llevar a cabo «actuaciones de transformación», pero lógicamente, con un significado muy diferente. La transformación del suelo rústico supone su urbanización, mientras que la del suelo urbano supone la renovación o remodelación de lo existente. Por tanto, desaparece para el legislador estatal la clase del suelo urbanizable como concepto, pasando a ser una opción de transformación que corresponde adoptar al planificador en el marco de la legislación urbanística autonómica. 48 b. La sistematización del planeamiento autonómico: El caso de Canarias. Con la entrada de la democracia en España, la evolución legislativa y jurisprudencial en el campo de la ordenación del territorio y del planeamiento urbanístico ha favorecido la descentralización administrativa. En un intento de síntesis, podría decirse que el Estado es competente para regular las condiciones básicas del estatuto de la propiedad (los derechos y deberes básicos), establecer la planificación económica y ejercer las competencias sectoriales con incidencia territorial que le corresponden, incluida la protección del medio ambiente. En muchos sentidos estas competencias sectoriales son concurrentes con las de cada Comunidad Autónoma, que regulan la ordenación del territorio y el urbanismo con plenitud de competencia legislativa. Hoy en día, todas las Comunidades Autónomas cuentan con una legislación propia y completa en estas materias, que suele diferenciar entre la ordenación del territorio y el planeamiento urbanístico. Para ello, se apoya en la formalización de un sistema de planeamiento territorial, claro heredero de las pautas originarias de la LRSOU’56 y con cierta similitud con los instrumentos previstos en la LCENFFS’89, como ya hemos comentado. Por consiguiente, sitúan en primera línea de sus objetivos la utilización racional de los recursos, entre ellos el suelo, reconsiderando el papel otorgado al planeamiento en cuanto a la aplicación y gestión de su clasificación. Aunque hay muchas variantes, las Comunidades Autónomas han buscado establecer diversas categorías dentro de los tres regímenes jurídicos establecidos tradicionalmente – urbano, urbanizable, no urbanizable o rústico – en un intento por reglar su tipificación en función de unos condicionantes en presencia, diferentes grados de protección y, por tanto, con diferencias significativas en cuanto a las posibilidades de utilización. En el ámbito que nos interesa para este trabajo de investigación se concibe como necesario hacer una primera aproximación al marco legal establecido para el planeamiento a raíz de esta asunción de competencias por parte de la Comunidad Autónoma de Canarias. Estas competencias fueran atribuidas ya según el artículo 30.15 y 30.16 de su Estatuto de Autonomía, aprobado por Ley Orgánica 10/1982, de 1 de diciembre. Asimismo, conviene recordar el proceso iniciado con la Ley 3/1985, de 29 de julio, de Medidas Urgentes en Materia de Urbanismo y Protección de la Naturaleza – LMUPNC’85 – y el desarrollo de estas competencias que fueron recogidas por primera vez de forma exhaustiva en la Ley 1/1987, de 13 de marzo, reguladora de los Planes Insulares de Ordenación – LPIOC’87 –. El desarrollo reglamentario de esta última ley se limitó a los aspectos documentales asociados a condicionantes ambientales, que fueron recogidos en el Decreto 55/1995, de 24 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Contenido Ambiental de los Instrumentos de Planeamiento – RCAIPC’95 –. 49 Posteriormente, y tras la aprobación en el marco de la legislación básica estatal de la LCENFFS’89, se redactó la Ley 12/1994, de 19 de diciembre, de Espacios Naturales de Canarias – LENC’94 – que venía a introducir en la figura de los Planes Insulares de Ordenación la obligada referencia a la planificación de los recursos naturales, así como los instrumentos de planeamiento para cada tipo de Espacio Natural Protegido – ENP –. Siguiendo los mismos criterios legislativos, cinco años después se articularía un sistema de planeamiento integral que contemplase todas las variables que inciden en la planificación (ambientales, de estructuración territorial y urbanística). Esta postura fue tomada en la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación de Territorio de Canarias – LOTC’99 – que postulaba una estructura jerarquizada de las figuras de planeamiento, con clara predominancia de los instrumentos que ordenan los recursos naturales, y de los criterios ambientales sobre la ordenación de contenido territorial y urbanístico. En esta misma Ley, por un lado, se derogaba la anterior legislación aplicable en cuestiones de planeamiento, y por otro lado, se mandataba a la tarea de refundición de la LENC’94 y la LOTC’99. Esta tarea de refundición quedó compendiada por el DL 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias – TR-LOTENC’00 – 12 . En dicho texto legal se deduce un reconocimiento de la variable ambiental en la ordenación territorial y urbanística, que buscaba instituir un gran pacto social sobre la Naturaleza y el Desarrollo Sostenible, sobre la base de la educación y la concienciación medioambiental 13 . Por ello, en la legislación autonómica no sólo se primó la declaración y posterior protección de los Espacios Naturales más representativos, sino que se redefinió el sistema de planeamiento en función de las distintas categorías de protección y las distintas escalas de aproximación a la ordenación territorial y urbanística, para posibilitar los objetivos de conservación y la utilización racional de sus recursos. Siguiendo estos objetivos, el TR-LOTENC’00 establece una serie de criterios para la clasificación y delimitación del suelo que se distancian de la tradición urbanística anterior, entrando a desarrollar un elaborado sistema de definición a tres 12 Por desgracia, en el texto que se anexa a dicho Decreto sólo se referencia el articulado objeto de refundición, habiendo sido obviadas las Exposiciones de Motivos de ambas leyes que venían a recoger, clarificar y explicitar las razones de dicha labor legislativa. 13 El término desarrollo sostenible fue dado a conocer por primera vez en el Informe Burtland (1.987), fruto de los trabajos de la Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo de Naciones Unidas. Dicha definición se asumiría posteriormente en la Declaración de Río (1.992) y la Carta de Aalbrog (1.994). A partir de este último documento, pasa a formar parte de las estrategias de la Unión Europea para planeamiento y ordenación del territorio que, con mejor o peor fortuna, ha abordado la Comunidad Autónoma de Canarias en su desarrollo legislativo. 50 niveles, donde la clasificación, categorización y calificación del suelo determina con precisión el régimen jurídico del mismo. Así:  el suelo urbano, además de cumplimentar las exigencias en cuanto a servicios básicos, requiere de su integración efectiva en la trama urbana como medida para limitar la ocupación del suelo.  el suelo rústico se define por primera vez en positivo, en función de su naturaleza y valores a proteger, como elemento de equilibrio entre suelos protegidos y suelos ocupados.  el suelo urbanizable queda así deducido de su no inclusión en ninguna de las clases anteriores, rompiendo la tradición urbanística anterior. Además, dada su importancia socioeconómica para Canarias, en el mismo se diferencian los suelos turísticos y estratégicos sobre los que se ejerce un mayor control de su gestión por parte de la iniciativa pública. Para llevar a cabo esta labor de delimitación de los atributos del suelo, se hacía necesaria la ordenación integral de las técnicas urbanísticas, el contenido ambiental y la ordenación de los recursos naturales, dando lugar a un cuerpo legal en el que de forma sistemática y coherente se relacionen entre sí todas estas cuestiones. Aunque este sistema de planeamiento, más allá de los instrumentos de que es dotado, debía ser contemplado desde todas las vertientes de forma coordinada, integrando políticas y actuaciones sectoriales, lo cierto es que ha sido objeto de diversas modificaciones desde su aprobación con el fin de mejorar y adecuar tal regulación a la evolución de las condiciones socioeconómicas, siendo el último hito hasta el momento la Ley 14/2014, de 26 de diciembre, de Armonización y Simplificación en materia de Protección del Territorio y de los Recursos Naturales – LASPTRNc’14 –. En esta ocasión se incide nuevamente sobre la arquitectura del sistema territorial y medioambiental con el fin de eliminar rigideces innecesarias y clarificar las competencias que corresponden a los tres niveles administrativos – el del Gobierno de Canarias, el de los Cabildos y el de los Ayuntamientos – además de pretender agilizar al máximo los procedimientos de formulación y aprobación de los instrumentos de planeamiento territorial, ambiental y urbanístico. Sin entrar a valorar las evidentes contradicciones conceptuales y de alcance formal existentes por la acumulación de modificaciones y revisiones del corpus normativo canario, lo que subyace en esta última propuesta legislativa es clarificar el sistema territorial y urbanístico canario, para lo cual:  Se precisa el objeto de la planificación insular, reconduciéndola a sus justos límites en su relación con los instrumentos de planificación urbanística. 51  Se introduce en la planificación urbanística general, que lleva hasta su consecuencia lógica de disociación documental, la interiorización de la diferencia entre determinaciones estructurales y determinaciones pormenorizadas. Para ello, se ha articulado un sistema de planeamiento, que se rige en sus determinaciones por los principios de jerarquía y competencia, para garantizar la integración y completitud de la ordenación del territorio, delimitando para los distintos instrumentos su extensión y contenido al concreto objeto determinado por el marco legislativo en vigor. Dentro de dicho sistema se diferencia entre el planeamiento territorial y medioambiental, y el planeamiento urbanístico de ámbito municipal. Dentro del planeamiento territorial y medioambiental quedan incluidas las directrices de ordenación y el planeamiento insular, que se configuran como instrumentos de ordenación general de los recursos naturales y del territorio:  Las Directrices de Ordenación, que pueden ser generales o sectoriales, constituyen el instrumento de planeamiento propio del Gobierno de Canarias que integra la ordenación de los recursos naturales y del territorio en todo el ámbito autonómico.  Los Planes Insulares de Ordenación establecerán la ordenación estructural del espacio insular, definiendo el modelo de organización y utilización del territorio para garantizar su desarrollo sostenible. Establecerán además la regulación de los recursos naturales insulares en los términos establecidos por la legislación básica estatal, que podrán ser complementados y desarrollados en las áreas delimitadas como espacios naturales por sus respectivos planes.  Los Planes y Normas de Espacios Naturales 14 ordenarán los recursos naturales de los espacios naturales de forma directa o en desarrollo y complemento de lo establecido en el Plan Insular de Ordenación y establecerán, sobre la totalidad de su ámbito territorial, las determinaciones necesarias para definir la ordenación estructural y pormenorizada completa del espacio, con el grado de detalle suficiente para legitimar los actos de ejecución.  Los Planes Territoriales, ya sean parciales o espaciales, podrán desarrollar el Plan Insular de Ordenación en determinados aspectos concretos. Para el primer caso, su ámbito de aplicación será la ordenación integrada de partes singulares y concretas del territorio, que en virtud de sus características naturales o funcionales, el interés de su ordenación o planificación de sus usos tenga trascendencia insular o supramunicipal. Para el segundo tipo, será la ordenación de las infraestructuras, los 14 Pueden ser, según sea el tipo de ENP al que hace referencia: Planes Rectores de Uso y Gestión de Parques Nacionales, Naturales y Rurales; Planes Directores de Reservas Naturales integrales y especiales; Planes Especiales de los Paisajes Protegidos; y Normas de Conservación de Monumentos Naturales y Sitios de Interés Científico. 52 equipamientos y cualesquiera otras actuaciones o actividades de carácter económico y social, de ámbito insular o comarcal 15 .  Los Proyectos de Actuación Territorial de gran trascendencia territorial o estratégica son instrumentos que permiten con carácter excepcional, y por razón de interés público o social, la previsión y realización de obras, construcciones e instalaciones precisas para la implantación en suelo rústico no clasificado como de protección ambiental, de dotaciones, de equipamiento, o de actividades industriales, energéticas o turísticas que hayan de situarse necesariamente en suelo rústico o que por su naturaleza sean incompatibles con el suelo urbano y urbanizable. Como se ve, las Directrices de Ordenación, definidas en el artículo 15.1 del TRLOTENc’00 como “el instrumento de planeamiento propio del Gobierno de Canarias”, han de orientar y coordinar la ordenación de los recursos naturales y del territorio para todo el archipiélago. De esta manera, la Comunidad Autónoma se dota de una serie de instrumentos de carácter autónomo para dar una mayor articulación al sistema de planeamiento y, a la misma vez, poder permitirse un control territorial y urbanístico más efectivo por su parte. Estas Directrices de Ordenación, tanto de carácter general como sectorial, alcanzan distintos grados de concreción y exigencia según las necesidades de cada ámbito. El objetivo de las mismas es articular las actuaciones tendentes a garantizar el desarrollo sostenible de Canarias. Para ello, no sólo definen los criterios de carácter básico de ordenación y gestión de uno o varios recursos naturales, sino que fijan los objetivos y estándares generales de las actuaciones y actividades con relevancia territorial de acuerdo con la legislación sectorial que les es de aplicación. También establecen estrategias de acción territorial que permitan definir el modelo territorial básico de Canarias, sobre la base del equilibrio interterritorial y la complementariedad de los instrumentos que conforman el sistema de ordenación territorial 16 . Sin embargo, es el conjunto de instrumentos que conforman el planeamiento insular, tal y como ha sido definido en el artículo 17 del TRLOTENc’00, los que se erigen como la piedra angular básica del sistema de planeamiento al constituirse en 15 La LASPTRNc’14 restringe la capacidad y alcance de las determinaciones de los planes territoriales de ordenación, sólo pudiendo establecer la delimitación y ordenación de los sistemas generales contemplados en dicho cuerpo legal. Esto es, la definición de los equipamientos, dotaciones e infraestructuras de uso público y recreativo vinculados a los recursos naturales y espacios protegidos; la ordenación de los aprovechamientos de los recursos naturales de carácter hidrológico, minero, extractivo u otros; y sin carácter vinculante, la implantación de polígonos industriales de trascendencia supramunicipal o de industrias relevantes o singulares, así como las infraestructuras y actividades económicas relevantes, especialmente vinculadas al ocio y a los equipamientos complementarios al turismo. 16 En la actualidad, han sido aprobadas de manera conjunta por la Ley 19/2003, de 14 de abril, las Directrices de Ordenación General de Canarias y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias – LDOGTC’03 –. En la Directriz 5.2 de las de Ordenación General, se definen un mínimo de ámbitos sectoriales para cuya ordenación deben formularse las correspondientes Directrices sectoriales: Calidad Ambiental, Infraestructuras, Energía, Residuos, Patrimonio Cultural, Paisaje, Suelo Agrario, Vivienda y Litoral. 53 los catalizadores de la ordenación general de los recursos naturales y del territorio. Y dentro de él, el Plan Insular de Ordenación asume la isla como la unidad de referencia obligada para desarrollar las políticas ambientales y territoriales, como principal particularidad de la segregación territorial a que todo territorio archipielágico está sometido 17 . Junto a éstos, el resto del planeamiento insular (los Planes y Normas de los Espacios Naturales Protegidos, los Planes Territoriales de Ordenación y los Proyectos de Actuación Territorial de gran trascendencia territorial o estratégica) adquieren su importancia desde la perspectiva de autonomía y especialidad con que se les ha dotado a la hora de responder a las cuestiones de protección de la naturaleza y el medio ambiente, o de definición de los sistemas generales y equipamientos estructurantes de trascendencia insular o supralocal, superando las limitaciones geográficas y administrativas preexistentes. Es interesante destacar el papel que adquieren así los Planes y Normas de los Espacios Naturales. Estos instrumentos, con mayor capacidad competencial que los Planes Territoriales de Ordenación, gozan de cierta libertad para la definición de sus ámbitos de aplicación, en función de la especialidad de su función. El legislador canario concibe los Espacios Naturales Protegidos como elementos del territorio que, por sus características naturales a proteger, deben ser desvinculados de la competencia municipal para ser entendidos como elementos autónomos. De este modo, se pueden compendiar mejor las cuestiones de recursos naturales, ambientales, territoriales y urbanísticos por encima de la rígida estructura municipal; máxime cuando la Naturaleza no entiende de límites geográficos de carácter administrativo. En conclusión, con su triple contenido de ordenación de recursos naturales, ordenación de estrategias territoriales y marco referencial de la ordenación urbanística para las áreas protegidas, el planeamiento insular ha de orientar las políticas de inversión pública, coordinar las actuaciones supramunicipales y corregir los desequilibrios insulares. De este modo, el resto de instrumentos de planeamiento urbanístico de ámbito municipal deberán ajustar sus determinaciones tanto a las Directrices de Ordenación como a las del planeamiento insular 18 . Así, la ordenación urbanística y su ejecución se establecerán en el marco de los instrumentos de ordenación de los recursos naturales y del territorio del 17 Una figura que, frente a los Planes Directores Territoriales de Coordinación de la legislación estatal, muy tempranamente había sido ya asumida en Canarias por la LPIOc’87, para reconocer la realidad del territorio insular y el papel de los Cabildos en su ordenación ambiental y territorial. 18 Dada la complejidad competencial del sistema de planeamiento de Canarias, la legislación canaria toma prestado del derecho alemán para las determinaciones de sus instrumentos de ordenación general de recursos naturales y del territorio la división en: normas de aplicación directa, de inmediato y obligado cumplimiento; las normas directivas, de obligado cumplimiento tras su previo desarrollo por el pertinente instrumento de ordenación; y las recomendaciones, con carácter orientativo y por tanto, objeto de motivación en caso de no ser asumidas. 60 TRLPEMME’11 DETERMINACIONES CON INCIDENCIA URBANÍSTICA Artículo 69.1: Determinación de la zona de servicio de los puertos de titularidad estatal a través de la Orden Ministerial de Delimitación de los Espacios y Usos Portuarios. Artículo 69.4: Establecimiento de cautelas e instrumentos de coordinación en la tramitación y aprobación de la Orden Ministerial de Delimitación de los Espacios y Usos Portuarios. Artículo 56.1: Calificación obligatoria de la zona de servicio de los puertos estatales, así como el dominio público portuario afecto al servicio de señalización marítima, como Sistema General Portuario. Artículo 56.1: Prohibición dirigida a los Planes Generales y demás instrumentos generales de ordenación urbanística de incluir determinaciones que supongan una interferencia o perturbación en el ejercicio de las competencias de explotación portuaria y de señalización marítima. Artículo 56.2.a y b: Ordenación jurídica de la zona de servicio a través de un Plan Especial o instrumento equivalente, sometido en cuanto a su aprobación y contenido a la legislación urbanística. Artículo 56.3: Obligación de establecer las medidas y previsiones necesarias para garantizar una eficiente explotación del espacio portuario, su desarrollo y su conexión con los sistemas generales de transporte terrestre. Artículo 59.1 y 3: Obligación de adecuar las obras a realizar en el espacio portuario al planeamiento urbanístico, a través de la emisión previa de un informe municipal (cuando se ejecutan directamente por la Autoridad Portuaria o sean obras ejecutadas por concesionarios). Artículo 59.2: La inexistencia de Plan General o planeamiento especial no puede paralizar la actividad portuaria ni la ejecución de obras en la zona de servicio, bastando su compatibilidad con la Orden Ministerial de Delimitación de los Espacios y Usos Portuarios. Tabla 3. Determinaciones de planeamiento del TRLPEMME’11. Fuente: TRLPEMME’92 (2011). Así, según el ordenamiento establecido, se han de aplicar en cada caso los condicionantes y limitaciones establecidos para el dominio público relacionado con el litoral, sin menoscabar las competencias que las Comunidades Autónomas y los Ayuntamientos pueden ejercer en materia de ordenación del territorio y de planeamiento urbanístico. En resumen, la tarea de definir, proteger y preservar el uso público del dominio público en la costa debe ser por tanto abordada conjuntamente por los Municipios y las Comunidades Autónomas, a través de los instrumentos de ordenación territorial y de planeamiento urbanístico, en ejercicio de sus respectivas competencias. Para ello, ha de contar con el asesoramiento eficaz y efectivo de la Administración Estatal durante el procedimiento de tramitación de los mismos. Sin embargo, las intervenciones habidas en España sobre el espacio litoral de las ciudades costeras se han limitado a la transformación urbanística de determinadas áreas que se han entendido como una oportunidad para resolver los conflictos derivados del contacto entre el límite de las zonas urbanas consolidadas y las infraestructuras portuarias existentes. 61 En estas áreas de oportunidad se ha hecho necesario definir un plan de conjunto para incorporar usos novedosos a las áreas renovadas. De una parte, se han introducido elementos culturales y recreativos (como museos, palacios de exposiciones y congresos, áreas recreativas y comerciales) así como espacios abiertos y paseos, bien naturales bien construidos. De otra, se ha procurado compatibilizar con puertos deportivos y zonas anexas en las que se edifican apartamentos y hoteles de lujo, u oficinas. Raramente, se construyen viviendas sociales o usos residenciales intensivos por la complejidad legal que esto implica 25 . Sin embargo, ya se ha indicado que aunque los instrumentos del sistema de planeamiento existentes son las herramientas diseñadas para racionalizar la ordenación territorial y urbanística, no suelen ser suficiente para acometer la compleja situación competencial y sectorial que implica la ordenación del litoral. Como bien indica María del Pino Rodríguez González, esta confluencia de competencias y de regímenes de ordenación, planificación y gestión sectorial, territorial y urbanística, muy común en las ciudades costeras españolas, hace muy difícil coordinar las acciones de cada administración y abordar la ordenación litoral de una forma integral, provocando la mayor parte de las veces una suma de estrategias – municipales, autonómicas y estatales – que no siempre han sido coherentes entre sí 26 . 25 Los usos residenciales permanentes no están permitidos tanto en la LCE’88 como en el TRLPEMME’11, imposibilitando su implantación en DPP o DPMT. 26 RODRÍGUEZ GONZÁLEZ, M. P. (2007): “Hacia una gestión integrada: ordenación, protección y gestión del espacio costero” en PAREJO AFONSO, L. [director]: Veinte años de derecho urbanístico canario. Ed. Montecorvo S. A. Madrid; pp. 415-416. 62 63 EL SISTEMA DE PLANEAMIENTO EN CANARIAS DESDE LA ÓPTICA DE LAS CIUDADES COSTERAS 3 Es en las ciudades costeras con entornos portuarios donde la integración e idoneidad del Sistema de planeamiento adquiere una mayor importancia por su repercusión en el sistema económico-productivo, por su significado cultural y por sus posibilidades para desarrollar y ser soporte de distintas actividades y usos destacados relacionados con el espacio litoral. Un puerto, para cumplir con su misión 1 , necesita de una relación positiva con la ciudad y la dinámica del litoral en que se ubica. Para ello requiere de una adecuada planificación para así evitar muchos problemas asociados a su desarrollo y explotación. La disposición de las instalaciones portuarias – ya sean comerciales o recreativas – implica el cambio físico en la estructura y configuración tanto del medio marino como del terrestre, con las afecciones ambientales que ello pueda conllevar, para asegurar su capacidad operativa junto a su integración en el entorno territorial y urbano. En estos casos, además de la protección ambiental del espacio litoral se han de prever los efectos no deseados de las posibles alternativas de desarrollo, crecimiento y expansión económica, puesto que el uso urbano del espacio litoral ejerce una gran presión urbanizadora sobre los entornos portuarios. 1 Los puertos están concebidos para llevar a cabo una determinada función, cual es en esencia el hacer posible la transferencia de la carga entre los modos marítimo y terrestre y facilitar cuantas actividades comerciales e industriales vinculadas con aquélla tengan lugar en su zona de servicio. Al respecto, ver ESTRADA LLAQUET, J. L. (2004): “El desarrollo portuario y la ciudad” en Ingeniería y Territorio núm. 67-2004. Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos. Barcelona; pp. 10-19. 64 En efecto, la creciente actividad productiva en los puertos se vio magnificada por el proceso de relocalización de actividades económicas y fuerzas de trabajo que favoreció la Revolución Industrial. De este modo, la implantación de nuevas industrias, el crecimiento de las ciudades y el desarrollo del comercio portuario deterioraron progresivamente el espacio litoral, además de dar lugar a los primeros signos de degradación portuaria. La necesidad de resolver el fuerte incremento poblacional en las ciudades costeras – devenido de la fuerte atracción que la demanda de mano de obra portuaria suponía – favoreció inicialmente el crecimiento de la urbanización residencial en torno a sus puertos comerciales y pesqueros. Por su parte, la propia explotación portuaria, conllevó un aumento de los vertidos al mar y de los residuos terrestres propios de los servicios básicos portuarios. Estos hechos provocaron disfuncionalidades entre las necesidades infraestructurales portuarias y las demandas de equipamientos y dotaciones de la población urbana 2 . Para evitarlo, se produjo un período de separación funcional – y formal – entre las actividades urbanas y las portuarias, de manera que el crecimiento demográfico de las ciudades costeras ha ido en paralelo con la industrialización del puerto, diferenciando el alcance y contenidos de sus instrumentos de planeamiento sectorial, territorial y urbanístico para la urbanización de la costa. Existen, por tanto, numerosas cuestiones a tener en cuenta a la hora de intervenir sobre el espacio costero, los entornos portuarios y los recursos litorales, que requieren la compatibilización de las competencias estatales, autonómicas, insulares y municipales tanto como la coordinación con las legislaciones ambientales, territoriales y urbanísticas presentes en cada Comunidad Autónoma. Esta doble condición es aún más necesaria si se conecta con el elevado número de instrumentos existentes en el Sistema de planeamiento en Canarias, donde se hace particularmente más apremiante un mejor encuadre de la ordenación del espacio litoral con los instrumentos de planeamiento territorial y medioambiental autonómicos e insulares, o con los instrumentos de planeamiento urbanístico municipales, por encima de la adaptación sectorial requerida por la legislación básica estatal de aplicación. Junto a las competencias de las Comunidades Autónomas y Administraciones Insulares y Locales, en materia de ordenación del territorio y del urbanismo, también inciden sobre este espacio litoral las del Estado, por ser el titular de los bienes de Dominio Público Marítimo Terrestre y, en su caso, del Dominio Público Portuario. Por esta razón, cada Administración Pública con competencias sobre el espacio litoral tiene una corresponsabilidad interadministrativa – es decir, aquella correcta nivelación de los criterios de cooperación, coordinación y colaboración – que han de ser asumidas recíprocamente para dar una respuesta integrada a las actuaciones en el espacio litoral, analizando la compatibilidad de dichas actuaciones con la realidad territorial y urbanística en que se ubican. Sin esta premisa es imposible establecer una adecuada planificación, que facilite el establecimiento de una estrategia jerárquica entre los distintos instrumentos de ordenación, planeamiento y gestión implicados. 2 Al respecto, ver ALEMANY LLOVERA, J. (2004): “Los puertos y la ordenación del litoral” en Cartas Urbanas núm. 10-2004. Departamento de Arte, Ciudad y territorio-Universidad de Las Palmas de Gran Canaria. Las Palmas de Gran Canaria; pp. 120-133. 65 ESTATAL REGIONAL INSULAR LOCAL Dominio Público (Marítimo Terrestre, Portuario, Hidráulico); Puertos Comerciales; Obras públicas de interés general (ingeniería costera); Legislación básica sobre urbanismo, protección del medio ambiente, montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias; Parques Nacionales; Defensa contra la contaminación marina; Dragados; Iluminación de costas y señales marítimas; Salvamento marítimo; Control de buques; Defensa nacional; Gestión de Recursos Hidráulicos (cuando las aguas transcurran por más de una Comunidad Autónoma); Pesca, acuicultura y vertidos (excepto en aguas interiores); Defensa del patrimonio cultural; Fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica; … Zona de servidumbre del DPMT; Puertos deportivos y pesqueros; Obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma; Ordenación del territorio (y del litoral), urbanismo y vivienda; Regulación en materia de medio ambiente, montes y aprovechamientos forestales; Declaración de Espacios Naturales Protegidos; Sanidad e higiene; Regulación en materia de Pesca fluvial, pesca marítima, marisqueo y acuicultura en aguas interiores; Regulación en materia de Agricultura, ganadería y vías pecuarias; Regulación del turismo; Control de vertidos hasta aguas interiores; Defensa del patrimonio histórico de interés para la Comunidad Autónoma; Fomento de la cultura e investigación científica; … Refugios pesqueros e instalaciones náuticas; Obras Públicas de interés insular, Ordenación del territorio (y del litoral), urbanismo y vivienda; Gestión en materia de medio ambiente, montes y aprovechamientos forestales; Gestión de Espacios Naturales Protegidos; Gestión de la Pesca fluvial, pesca marítima, marisqueo y acuicultura en aguas interiores; Ordenación y Gestión de la Agricultura, ganadería y vías pecuarias; Gestión de Recursos e Infraestructuras Hidráulicas Insulares; Ordenación del turismo; Defensa del patrimonio histórico de interés para la Isla; … Ordenanzas urbanísticas; Información sobre los deslindes del DPMT; Tramitación de solicitudes de reservas, adscripciones, concesiones y autorizaciones en el litoral; Explotación de servicios de temporada en el litoral; Sanidad, seguridad y limpieza de playas; Depuración de aguas residuales; … Tabla 4. Reparto de responsabilidades públicas que afectan al espacio y recursos litorales. Fuente: Elaboración propia, a partir de BARRAGÁN MUÑOZ, J. M. (2004). Como cuestión aparte quedarían los propios instrumentos de carácter portuario que la TRLPEMME’11 establece para la ordenación, planificación y gestión del Dominio Público Portuario. E incluso las intervenciones directas para la recuperación, preservación y protección del litoral ligadas al desarrollo de obras públicas de interés general apoyadas en las determinaciones con incidencia urbanística de la LCE’88 que afectan al Dominio Público Marítimo Terrestre. Existen, por tanto, numerosas determinaciones a tener en cuenta a la hora de intervenir sobre el espacio costero, los entornos portuarios y los recursos litorales. Aún más si esto se conecta con el elevado número de instrumentos existentes en cualquier Sistema de planeamiento autonómico de los vigentes en la actualidad. En la mayoría de ellos, su aplicación depende principalmente del objetivo (ordenación, planificación o gestión) y la escala de trabajo (de carácter estratégico, general o sectorial) 3 . 3 Para un análisis específico de otros instrumentos con incidencia en la ordenación del espacio litoral, ver BARRAGÁN MUÑOZ, J. M. (2004): “Fin de siglo para la gestión del litoral: 1975-2000” en Cartas Urbanas núm. 10-2004. Departamento de Arte, Ciudad y Territorio-Universidad de Las Palmas de Gran Canaria. Las Palmas de Gran Canaria; pp. 92-119. 66 INSTRUMENTOS ORDENACIÓN GENERAL INSTRUMENTOS ORDENACIÓN URBANÍSTICA ÁMBITO COMPETENCIAL RECURSOS NATURALES ORDENACIÓN TERRITORIAL ORDENACIÓN ESTRUCTURAL ORDENACIÓN PORMENORIZADA SISTEMA DE PLANEAMIENTO PLANEAMIENTO TERRITORIAL Y MEDIOAMBIENTAL DIRECTRICES DE ORDENACIÓN AUTONÓMICO PLAN INSULAR DE ORDENACIÓN INSULAR PLANES Y NORMAS DE ESPACIOS NATURALES PLANES TERRITORIALES PARCIALES PLANES TERRITORIALES ESPECIALES PROYECTOS DE ACTUACIÓN TERRITORIAL MUNICIPAL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO PLANES GENERALES DE ORDENACIÓN PLANES DE MODERNIZACIÓN PLANES PARCIALES PLANES ESPECIALES ESTUDIOS DETALLE Figura 6. Sistema de planeamiento en Canarias. Planeamiento, instrumentos y ámbito competencial. Fuente: Elaboración propia, a partir de la Ley 14/2014. El ejemplo más clarificador de esta complejidad competencial y sectorial surge, por tanto, del análisis de los conflictos e impactos que se producen en la relación puerto-ciudad. Esta conflictividad depende en gran medida del entorno en el que tiene lugar el proceso de expansión o transformación del puerto. En este sentido, cualquier incompatibilidad entre las actividades desarrolladas en el interior del puerto (por ejemplo, zonas de contenedores y de embarcación de pasajeros) o entre los usos portuarios y los desarrollados en el exterior (residenciales o turísticos, por ejemplo), pueden incidir negativamente en la eficiencia de la organización interna del puerto pero también en la imagen urbana de la ciudad. Sin embargo, si se contrastan las exigencias urbanas y las portuarias, todo parece encajar a la perfección. La pérdida de importancia de determinadas áreas portuarias, en el marco de la complejidad infraestructural y económica actual, parece corresponder con la búsqueda de localizaciones más periféricas a los núcleos urbanos de que dependen. De la 67 misma manera, a las exigencias urbanísticas de recuperación de los frentes marítimos ocupados por los puertos parecen corresponder la obsolescencia y progresivo abandono de éstos por las autoridades portuarias. En todos estos casos el principal problema, además de la protección ambiental del litoral, es la necesidad de prever los efectos no deseados en un futuro próximo por la evolución del tráfico marítimo y de la actividad portuaria, con su compatibilidad con los usos urbanos y actividades económicas del litoral, haciéndose necesario planificar en el espacio y el tiempo con una visión territorial y urbanística más amplia. En Canarias, los espacios litorales y las ciudades costeras están gestionadas, en buena medida, y a pesar de la múltiple concurrencia de administraciones sectoriales y territoriales, mediante la adecuación de los distintos instrumentos de ordenación territorial y de planeamiento urbanístico a la singularidad del espacio litoral, y procurando la coordinación necesaria y suficiente entre las administraciones implicadas – la administración estatal, autonómica, insular y local – a menudo con competencias concurrentes para su gestión y ejecución eficaz 4 . a. Los procesos de deslinde del espacio costero. La LCE’88 otorga amplias competencias a la Administración Estatal relativas al deslinde, afectación y desafectación de los bienes en Dominio Público Marítimo Terrestre, así como de adquisición y expropiación de terrenos para su incorporación a dicho dominio. Para la correcta gestión de estos espacios así como el cumplimiento del régimen de usos admisibles, la tutela y policía del demanio costero y de sus zonas de servidumbre, la disciplina en las condiciones impuestas para el otorgamiento de adscripciones, concesiones y autorizaciones para su ocupación y aprovechamiento, se reguló su control por parte de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, integrada actualmente en la Secretaría de Estado de Medio Ambiente del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, en su actual nomenclatura. Grosso modo, se plantean dos ámbitos de actuación 5 :  El Dominio Público Marítimo Terrestre, circunscribiéndose las actuaciones a definir, proteger y preservar el uso público del demanio marítimo terrestre legitimando incluso que las invasiones del mismo sean atajadas con la aplicación estricta de las medidas excepcionales de ordenación territorial o urbanística previstas en la LCE’88, o mediante obras y actuaciones de interés general. 4 Ver BORRAJO INIESTA, I. (1993): “La incidencia de la Ley de Costas en el Derecho Urbanístico” en Revista de Administración Pública nº 130 (1993). Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid; pp. 131-154. 5 Ver RODRÍGUEZ GONZÁLEZ, M. P. (2007): “Hacia una gestión integrada: ordenación, protección y gestión del espacio costero” en PAREJO AFONSO, L. [director]: Veinte años de derecho urbanístico canario. Ed. Montecorvo S. A. Madrid; pp. 411-443. 68  La zona de influencia del Dominio Público Marítimo Terrestre, con sus servidumbres correspondientes, que condicionan la implantación de usos y actividades en el demanio marítimo terrestre y limitan las obras fijas adscritas al mismo, de manera coordinada con el ejercicio concurrente de otras competencias autonómicas o locales sobre estos mismos espacios. Estas dos líneas de actuación conllevan asimilar que cada Administración Pública con competencias sobre el espacio litoral tiene unas responsabilidades que han de ser asumidas en coordinación recíproca para asegurar un enfoque territorial integrado. Así, mediante los Convenios de Costas, suscritos entre la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar y las administraciones autonómicas y locales:  Se acuerda el alcance de las políticas de actuación sobre el espacio litoral aunando esfuerzos para la protección de los entornos litorales, preferentemente.  Se declaran los principios de colaboración entre las distintas administraciones con competencias concurrentes y el alcance de su participación durante el período de vigencia del convenio.  Se relacionan los proyectos o actuaciones sobre el litoral que se llevarán a acabo de forma coordinada durante el período de vigencia del convenio.  Se establecen los instrumentos necesarios para facilitar la coordinación e integración de las distintas actuaciones promovidas, mediante la creación de comisiones vinculadas. Generalmente incluyen también la creación de una Comisión Mixta y otra Técnica, ambas compuestas por representantes de las administraciones que suscriben el convenio, con el fin de agilizar los trámites administrativos y conseguir un mayor nivel de ejecución en las obras que se incluyan en el convenio. Estas obras y actuaciones asumen como tarea fundamental el liberar las servidumbres de tránsito y protección de las edificaciones e instalaciones no ajustadas a la LCE’88, por lo que deben ser abordadas conjuntamente con los Municipios y las Comunidades Autónomas, en ejercicio de sus respectivas competencias. De esta manera, a partir de la preceptiva delimitación del Dominio Público Marítimo Terrestre, las administraciones convienen en definir dentro de los instrumentos de ordenación territorial y de planeamiento urbanístico de los que se han dotado:  El exacto régimen jurídico del suelo en el espacio litoral (junto a las servidumbres de obligado cumplimiento asociadas) y las pautas de gestión y ejecución necesarias para su consolidación y salvaguarda.  Las correspondientes acciones necesarias para salvaguardar la zona de uso público marítimo terrestre, en función de las competencias 69 respectivas en materia de ordenación territorial y planeamiento urbanístico.  En su caso, las obras de interés general específicas necesarias para asegurar la protección de los entornos litorales y la salvaguarda del uso público marítimo terrestre allá donde haya sido invadido. Sin embargo, con estos Convenios de Costas se ha ejercido una malentendida planificación física del espacio litoral, mediante la suma de varias obras públicas de interés general con compromisos de financiación adquiridos. Rara vez se han hecho bajo la consideración de una serie de requisitos o criterios de actuación integrales para todo el espacio litoral que conlleven un ejercicio de ordenación integral bien entendido, de tal manera que se ejerza una planificación coherente, con una adecuada zonificación, que tome en cuenta las posibilidades de desarrollo económico y social del área sin poner en peligro los recursos del espacio litoral. Estos principios deberían quedar recogidos, primeramente, en los instrumentos de ordenación territorial y planeamiento urbanístico del Sistema de planeamiento autonómico, para legitimar las intervenciones auspiciadas en el espacio litoral. Sólo en estos casos debiera ser admisible la suscripción de un Convenio de Costas entre las administraciones competentes. En cambio, la realidad es que la mayor parte de los planes territoriales y urbanísticos en la costa se conforman con aceptar más o menos resignadamente, y de forma indefinida, el régimen básico de fuera de ordenación para el espacio litoral y aquellas obras de interés general con compromisos de financiación previstas, sin acometer soluciones conjuntas que mejoren las características del espacio o aprovechen las diversas técnicas de colaboración interadministrativa sobre el ámbito costero dispuestas en la LCE’88. b. Los procesos de planificación portuaria. Un caso particular de ordenación, planificación y gestión del Dominio Público Marítimo Terrestre por parte de la Administración del Estado es la asociada al Dominio Público Portuario, cuya normativa sectorial viene articulada en el TRLPEMME’11. Por la propia sistemática de la infraestructura portuaria, la Administración del Estado se permite no cumplimentar las servidumbres de tránsito, de protección ni de acceso al mar en el Dominio Público Portuario. Se podría hablar pues de un adelgazamiento hasta su superposición de las zonas de servidumbre aplicables al espacio litoral dentro de las instalaciones portuarias. Más aún, la declaración de interés general de un puerto legitima el condicionamiento, incluso el desplazamiento, tanto de la competencia autonómica de ordenación territorial como la municipal de planificación urbanística en caso de conflicto institucional, por lo que el proceso de planificación portuaria es una labor compleja y diferenciada del resto del territorio insular. 76 d. La evaluación ambiental de planes y programas como cambio de paradigma. Como se ha podido observar, los Planes Territoriales Parciales tienen por objeto la ordenación integrada de partes singulares y concretas del territorio, como es el espacio litoral, pero la legislación canaria introduce en su Sistema de planeamiento una mayor sensibilidad ambiental, una apuesta decidida por el desarrollo sostenible y una creciente preocupación por frenar el desarrollismo imperante a favor del equilibrio territorial como nuevos aspectos a considerar en la ordenación del territorio y el planeamiento urbanístico. En Canarias, como en el resto de Comunidades Autónomas, la asunción del carácter interdisciplinar de la normativa ambiental en el planeamiento territorial y urbanístico ha supuesto la introducción de criterios supramunicipales, supraregionales y supranacionales, mucho más evidentes en el espacio litoral. Algunos aspectos concretos de estos criterios ambientales están necesariamente por encima de los intereses autonómicos, insulares o municipales, lo cual conlleva a establecer mecanismos de cooperación interadministrativa que legitimen a todos los niveles los contenidos no sólo sectoriales sino también las cuestiones ambientales presentes en cada instrumento de planeamiento 14 . Esta interdisciplinariedad ha llevado al legislador canario a potenciar el papel del Sistema de planeamiento como instrumento de fundamentación e intervención en las actuaciones urbanísticas sobre el territorio insular. Pero también como herramienta para la evaluación y el control ambiental de los posibles impactos derivados de la trasformación territorial y urbanística a todos los niveles. En todo ello subyace, en mayor o menor medida, un intento por fomentar el desarrollo sostenible y la protección del medio ambiente como apuesta decidida emanada de la vertiente ecológica que se propugna. Una vertiente ecológica que se fundamenta en:  El principio de cautela ante los potenciales efectos ambientales de las actividades transformadoras del territorio.  El principio de integración del medio ambiente en las políticas y actividades sectoriales que inciden en el territorio.  El principio de transparencia a través de la información exhaustiva y fidedigna del proceso planificador y de la participación ciudadana. En este sentido, en Canarias el Sistema de planeamiento se ha enriquecido con la incorporación de los procesos de evaluación ambiental estratégica cuyo fin es garantizar que las actuaciones transformadoras del territorio tengan en cuenta sus 14 MENÉNDEZ REXACH, A. (2003): “Urbanismo sostenible, clasificación del suelo y criterios indemnizatorios: Estado de la cuestión y algunas propuestas” en Revista de Derecho Urbanístico núm. 200 (marzo, 2003) Ed. Montecorvo S. A. Madrid; pp. 135-198. 77 potenciales repercusiones ambientales durante la elaboración de los distintos instrumentos de ordenación territorial y planeamiento urbanístico, según un proceso continuo que se inicia en la generación de la idea y llega hasta la formulación del documento definitivo del instrumento. En efecto, la necesidad de controlar el diseño en la ocupación del territorio llevó a la formulación previa de estudios sobre la aptitud física del territorio. Estos estudios preliminares surgen, por un lado, de la nueva legislación europea-estatal tendente hacia la evaluación ambiental de las decisiones de ordenación territorial; y por otro lado, del intento por controlar el planeamiento urbanístico por la Comunidad Autónoma, sirviéndose de sus competencias ambientales. En este sentido, Canarias fue pionera al plantear el Decreto 55/1995, de 24 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de contenido ambiental de los instrumentos de planeamiento, mediante el cual venía a exigir la incorporación detallada y expresamente del contenido ambiental al proceso de planeamiento, desde la propia lógica de la legislación y la ciencia urbanística. Y viene a inaugurar en Canarias un primer acercamiento hacia la planificación estratégica, en concreto hacia lo que posteriormente se institucionalizará como la evaluación ambiental estratégica de planes y programas con incidencia territorial 15 . Este planteamiento ha supuesto una revolución en el procedimiento de desarrollo de los instrumentos de ordenación territorial y de planeamiento urbanístico, al introducir una memoria ambiental y la evaluación estratégica de los distintos escenarios territoriales como requisito indispensable para la formulación de los distintos instrumentos del Sistema de planeamiento. A decir de Domingo Gómez Orea, la evaluación ambiental estratégica tiene tres características diferenciales 16 :  El carácter estratégico de los impactos ambientales que considera, de amplio alcance temporal, espacial y temático, en coherencia con el carácter prospectivo del instrumento al que se aplica.  El enfoque adaptativo, incluso proactivo, para insertar el hecho ambiental desde el principio en la concepción y en todo el proceso de elaboración de los planes y programas.  La visión integral de los efectos ambientales con el resto de efectos sociales y económicos como mecanismo para detectar problemas potenciales y conflictos de intereses, reduciendo la conflictividad. Las administraciones con competencias en ordenación del territorio y planeamiento urbanístico, vienen a disponer así de una nueva herramienta para el mejor conocimiento del territorio y para la adopción de las decisiones en materia 15 En España se viene utilizando esta herramienta, desde que la introdujo el V Programa de la UE, en el ámbito de algunas Comunidades Autónomas; si bien no sería hasta la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, cuando se establecería un marco legal básico en todo el ámbito estatal, ahora revisado por la reciente Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental. 16 GÓMEZ OREA, A. (2001): Evaluación ambiental estratégica. Mundi Press. Madrid. 78 ambiental, en la medida que permite analizar dentro del propio proceso de planificación los efectos de sus determinaciones territoriales y urbanísticas. Pero la evaluación ambiental estratégica no puede poner en cuestión, como así sostiene Domingo Gómez Orea, los objetivos de los planes y programas que considera, pues estos pertenecen a la esfera política, salvo si hay efectos críticos asociados que los hagan inasumibles. En todo caso, la evaluación ambiental estratégica sí puede, y debe, analizar los efectos ambientales de cada Plan o Programa en comparación con los derivados de otras alternativas distintas a las planificadas o programadas, e introducir las medidas correctoras o compensadoras que corrijan las consecuencias ambientales no deseadas, o peores que en las alternativas desechadas. Por lo tanto, el peso recae en la selección de alternativas y no en la oportunidad de los objetivos definidos – pues pertenecen al dominio político y son los ciudadanos los que con sus votos los seleccionan –. Pero la definición de estas alternativas requiere un claro compromiso con el diálogo y la concertación social, para lo cual las administraciones públicas han de propugnar y mantener una absoluta transparencia en el acceso a la información disponible, y optar por la concertación con los agentes sociales y administraciones territoriales. Más allá aún, la evaluación ambiental estratégica exige la observación de los efectos ambientales que realmente se producen en el medio ambiente como consecuencia de la implantación territorial de las determinaciones de ordenación de los planes y programas evaluados para, en su caso, identificar los efectos no previstos y adoptar las medidas de corrección adecuadas. Para ello, se ha de establecer un sistema de seguimiento y supervisión que permita evaluar los cambios y la evolución de los impactos ambientales realmente acometidos, al objeto de determinar la idoneidad de las medidas propuestas y, en su caso, las modificaciones pertinentes para mejorar su integración ambiental. Por lo tanto, la evaluación ambiental estratégica supone un cambio de paradigma en el Sistema de planeamiento, alejándose de la concepción convencional de la planificación hacia una nueva forma de actuar. Este nuevo enfoque se basa en la observación de las consecuencias ambientales de las decisiones territoriales y urbanísticas más relevantes, en un procedimiento continuo, progresivo, no finalista y prospectivo, para acometer la evaluación de los efectos significativos de aquellos aspectos más relevantes. Este proceso de evaluación ambiental permite la percepción de la problemática ambiental por parte de las comunidades locales, con un horizonte temporal de largo plazo, mediante un procedimiento participativo y concertado que se incardine en los procedimientos comunes de la planificación tradicional. 79 DE LA PLANIFICACIÓN TRADICIONAL A LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES COSTERAS 4 Como se ha comentado, la pertenencia de los espacios costeros y portuarios a términos municipales supone que sobre este ámbito espacial pueden ejercer sus competencias concurrentes los Ayuntamientos, los Cabildos Insulares, las Comunidades Autónomas y la Administración del Estado. El examen de la multiplicidad de instrumentos administrativos existentes para los procesos de planificación con incidencia en el espacio litoral no hace más que reafirmar la necesidad de que la ordenación y gestión de los mismos se realice integrando y coordinando las distintas políticas implicadas (costera, económica, territoriales, urbanísticas, etc.), porque sólo de ese modo puede lograrse su adecuada ordenación integrada para asegurar:  El equilibrio ambiental, social y económico entre las distintas obras y actuaciones con incidencia territorial y urbanística para salvaguardar el carácter ecosistémico del espacio litoral.  La gestión del suelo, mediante la fijación de los distintos usos compatibles a realizar, atendiendo a la clase de suelo de que se trate y a la actividad que predominantemente se desarrolle en él.  La máxima protección y defensa del dominio público, mediante la concertación de mecanismos de gestión del suelo para acometer obras y actuaciones de recuperación de servidumbres. Los Sistemas de Planeamiento actuales, como el aplicable en Canarias, plantean diversas formas instrumentales para alcanzar estas cotas de integración e idoneidad 80 competencial en la ordenación, mediante instrumentos de planeamiento urbanístico municipales, instrumentos de ordenación territorial insulares, instrumentos de ordenación estratégica autonómica o instrumentos de adaptación sectorial. Ordenación Estratégica Ordenación Sectorial Ordenación Territorial Planeamiento Urbanístico Planeamiento de Desarrollo LCE’88 Convenios de Costas TRLPEMME’11 Plan Estratégico de la Autoridad Portuaria Plan Director de Infraestructura Portuaria Delimitación de Usos y Espacios Portuarios Plan Especial de Ordenación de los Espacios Portuarios TR-LOTENC’00 Directrices de Ordenación Planes Insulares de Ordenación Plan General de Ordenación Planes Especiales Planes Territoriales Parciales Planes Territoriales Especiales Figura 7. Corresponsabilidad instrumental en el litoral del Sistema de planeamiento en Canarias. Fuente: Elaboración propia. Antes de apostar por una de estas opciones, hay que resaltar que en Canarias, a pesar de su condición de territorio insular, se ha escogido no diferenciar legalmente la ordenación del litoral dentro del Sistema de planeamiento. Ni siquiera aunque el espacio litoral en sí mismo pudiera ser considerado, dada su fragilidad medioambiental y biodiversidad compleja, un recurso natural a proteger. En la práctica, la multiplicidad de herramientas existentes provoca una serie de inconvenientes, en función de:  Las consecuencias inherentes a las determinaciones que pueden ser adoptadas o no en cada nivel de planificación.  La necesaria incardinación con los instrumentos de nivel superior e inferior aquí resumidos.  O los problemas de coordinación entre las distintas normativas sectoriales de cada administración y la posibilidad discrecional que las ampara. Por tanto, parece más acertado el desarrollo de la ordenación del espacio litoral, natural o portuario, mediante la figura de los Planes Territoriales Parciales, ya que de estos instrumentos se predica la ordenación integrada de partes singulares y concretas del territorio, como es el espacio litoral. Sin embargo, una ordenación integrada requiere contemplar los distintos niveles existentes: gestión de recursos naturales, ordenación territorial, planificación urbana y desarrollo sectorial. En este sentido, los Planes Territoriales Parciales pueden tener por objeto la ordenación pormenorizada de determinadas infraestructuras, como lo es una instalación 81 portuaria, aun cuando formen parte del sistema general portuario. Aunque las determinaciones espaciales generales de dicho sistema general no pueden ser remitidas a los planes territoriales de ordenación, sí parece más adecuada su formulación, dada su especialidad y alcance territorial, para la ordenación territorial y la planificación urbanística de esta clase de infraestructuras, frente a los Planes Especiales de Ordenación de los Espacios Portuarios cuya ordenación sectorial está exceptuada de cumplimentar la ordenación municipal. Por otro lado, las Directrices de Ordenación General de Canarias proponen que los Planes Insulares de Ordenación acometan la delimitación de ámbitos que conformen unidades litorales homogéneas, con entidad suficiente para su ordenación y gestión integral mediante Planes Territoriales Parciales como opción instrumental. Dicha planificación deberá condicionar la protección y ordenación de los recursos litorales, así como la ordenación de las actividades, usos, construcciones e infraestructuras susceptibles de ser desarrollados en el espacio litoral. A pesar de esto, siempre ha surgido la duda en cuanto a la competencia del planeamiento territorial – y en particular, de los Planes Territoriales Parciales – para constituirse en ordenación operativa, establecer una ordenación pormenorizada y legitimar directamente la actividad de ejecución. Aunque el TRLOTENC’00 les confiera capacidad para la ordenación integrada, los Planes Territoriales Parciales hasta ahora han respondido más a la idea preconcebida de instrumentos interpuestos entre el planeamiento insular y el planeamiento municipal que a la de una efectiva herramienta para la ordenación integral del territorio. De ahí que solamente puedan formularse en desarrollo del correspondiente Plan Insular de Ordenación, el cual debe expresamente delimitar cada área sujeta a ordenación. Una vez reconocida la necesaria ordenación integrada de una parte concreta del territorio, se puede planificar y ejecutar la misma sin menoscabar el ámbito competencial de la planificación urbanística, puesto que ha de quedar efectivamente incorporada en su tramitación. Sin este requisito, no se estaría ante una ordenación integrada, puesto que haría depender la operatividad de la ordenación a su posterior asunción por el planeamiento de menor rango. Sin embargo, la realidad de la experiencia es que la aprobación de un Plan Territorial Parcial no supone capacidad ejecutoria alguna, sino un mandato al planeamiento municipal para que incorpore sus determinaciones en sus respectivos instrumentos 1 . Sin embargo, por una mera cuestión de tramitación simultánea de los diferentes instrumentos del Sistema de planeamiento, este objetivo territorial puede verse comprometido al evitarse en determinados casos la adaptación de los instrumentos de inferior rango, convirtiendo en recomendación sus determinaciones que, de otra forma, serían obligatorias tanto para las Administraciones Públicas como para los particulares. 1 La nueva redacción del artículo 23 del TRLOTENC’00 por la Ley 14/2014, de 26 de diciembre, de armonización y simplificación en materia de protección del territorio y de los recursos naturales, establece que, si pese a la previsión del planeamiento insular se hubiera iniciado la tramitación del planeamiento general municipal y hubiera alcanzado la aprobación previa, antes del inicio de la tramitación del plan territorial parcial, sus determinaciones tendrán para aquel el carácter de meras recomendaciones. 82 Por esta razón, al contrario que la postura dominante, es del todo necesario afrontar la escasa capacidad operativa de los Planes Territoriales Parciales incorporando la planificación urbanística como parte de la ordenación integral que se predica de estos instrumentos. Esto posibilitaría legitimidad suficiente para desarrollar las intervenciones auspiciadas y abordar conjuntamente soluciones que mejoren las características del espacio litoral. De este modo, los Planes Territoriales Parciales se pueden traducir en un “punto intermedio” para coordinar las distintas políticas de actuación existentes, a modo de herramienta básica para la ordenación integral de los espacios costeros 2 . En la línea de los últimos cambios disciplinares habidos, estos Planes Territoriales Parciales deberían apostar por una visión integradora de cierto carácter prospectivo en la ordenación del litoral, para administrar las posibilidades de desarrollo económico y social del área sin poner en peligro los recursos del lugar, y sin circunscribirse de ninguna manera a las artificiales fronteras administrativas. De igual modo, tampoco deben llegar a pretender eliminar a los instrumentos de menor rango por absorción de todas sus competencias, confundiendo integración con integridad. En aquellas actuaciones de relevancia territorial o supramunicipal, estos Planes Territoriales Parciales aportarían las herramientas necesarias para su gestión y ejecución sin necesidad de desarrollar, o modificar, posteriormente a su aprobación definitiva, más instrumentos de planificación de menor rango. O sea, que en aras de una planificación coherente, estos Planes Territoriales Parciales con carácter ejecutivo cumplimentarían tres niveles de determinaciones: análisis prospectivo de las estrategias de desarrollo y conservación de los recursos naturales, coordinación multinivel de la ordenación territorial y la planificación urbanística, y establecimiento de herramientas con capacidad para la gestión y ejecución inmediata de las principales actuaciones estratégicas identificadas. Estas últimas características (análisis prospectivo, coordinación multinivel y capacidad ejecutiva) fundamentan la metodología de desarrollo de la evaluación ambiental estratégica de planes y programas, pero también con mayor grado de compromiso se da en los proyectos territoriales estratégicos, en los que se han integrado las herramientas proyectuales de la planificación tradicional y de la planificación estratégica de ciudades, por lo que perfectamente esta metodología podría ser asumida por los Planes Territoriales Parciales para dar legitimidad en su tramitación a los objetivos propuestos. a. La planificación estratégica de ciudades como metodología de desarrollo. El concepto de planificación estratégica 3 , extraído de la práctica militar, comenzó a utilizarse, como instrumento analítico y decisorio, en el mundo empresarial a partir de la segunda mitad del siglo XX como manera de alcanzar una 2 Esta posibilidad ya ha sido puesta en práctica con los Planes de Modernización, mejora e incremento de la competitividad que surgieron como instrumentos urbanísticos de tramitación simplificada para acometer actuaciones de renovación y modernización de los núcleos turísticos consolidados. Sin embargo, su marcado carácter de instrumentos urbanísticos de tramitación simplificada limita su capacidad de ordenación integrada, restringe la capacidad de alcanzar consensos e invade competencias de otras administraciones, por lo que su adecuación al espacio litoral resultaría una involución procedimental. 3 Ver FERNÁNDEZ GÜELL, J. M. (2006): Planificación estratégica de ciudades. Nuevos instrumentos y procesos. Editorial Reverté S. A. Barcelona. 83 comprensión profunda del sistema empresarial y su entorno de mercado para así poder anticiparse a los cambios; posteriormente, su uso se extendió a la gestión pública y actualmente se aplica también al campo de la planificación y gestión urbana. La traslación al ámbito de las ciudades de los conceptos, los métodos y las herramientas de la planificación estratégica empresarial requirió asumir una nueva idea: la ciudad y su área de influencia inmediata puede contemplarse como un sistema funcional, un conjunto de componentes relacionados entre sí para la consecución de unos fines comunes (individuos, empresas, instituciones, recursos, infraestructuras y servicios…). Todo fenómeno urbano deberá, por tanto, identificar los cambios de su entorno y adaptar su funcionamiento a los mismos mediante el establecimiento de una visión estratégica. ASPECTOS EMPRESA CIUDAD Propiedad Accionistas Ciudadanos, Empresas e instituciones Alta Dirección Consejo de Administración Corporación Municipal Productos Bienes o servicios Empleo, servicios y calidad de vida Clientes Consumidores de bienes y servicios Ciudadanos, inversores y visitantes Competidores Colaboradores Otras empresas Otras ciudades Figura 8. Aspectos de paralelismo entre el sistema empresa y el sistema ciudad. Fuente: FERNÁNDEZ GÜELL, J. M. (2006). Por tanto, la planificación estratégica toma como punto de partida la visión del planeamiento como un proceso interactivo e interpretativo, dirigido a decidir y actuar dentro de un sistema complejo a la vez que multidimensional. Al contrario que en la planificación tradicional, se trata de proponer un sistema de partida en el que cooperen los planificadores, los distintos agentes intervinientes y el interés público. A partir de un claro sentido práctico, la planificación estratégica busca delimitar y definir los puntos fuertes del proyecto, elegir y localizar los puntos de intervención que sirvan de motor de la ordenación, establecer la correspondencia y reciprocidad suficientes en la escala de cada intervención y adecuar las funciones previstas en el área con sus aptitudes territoriales. Por tanto, las diferencias que le separan de los instrumentos de ordenación territorial o de planeamiento urbanístico son más metodológicas, o procedimentales, que fundamentales. 84 PLANIFICACIÓN TRADICIONAL PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Predominio del producto  Predominio del proceso Sectorial y/o territorial  Integrada y coordinada Normativa y vinculante  Indicativa Orientada a la oferta urbana  Orientada a la demanda urbana Sujeción a los límites administrativos  Superación de los límites administrativos Participación tardía y difusa  Participación temprana y focalizada Figura 9. Comparativa metodológica entre planificación tradicional y estratégica. Fuente: FERNÁNDEZ GÜELL, J. M. (2006). Mientras que éstos son un producto cerrado en el tiempo y el espacio; aquél es un documento “en proceso” que evoluciona según las circunstancias. Igualmente, si la ordenación territorial o el planeamiento urbanístico establecen medidas normativas y tecnocráticas, la planificación estratégica aprovecha estrategias. Mientras que unos atienden a la oferta de suelo e infraestructuras, el otro lo hace a la demanda de ciudadanos y empresas. Por último, si unos se ciñen al ámbito administrativo y/o competencial correspondiente el otro lo supera en aras de la integridad y coordinación de sus determinaciones. En este sentido, la planificación estratégica es un proceso creativo que sienta las bases de una actuación integrada a largo plazo, establece un sistema continuo de toma de decisiones que comporta riesgo, identifica cursos de acción específicos, formula indicadores de seguimiento sobre los resultados e involucra a los agentes sociales y económicos locales a lo largo de todo el proceso 4 . Por tanto, las características más significativas de la planificación estratégica radican en su enfoque metodológico. La necesidad de identificar y definir decisiones estratégicas requiere de visión a largo plazo. Una de estas decisiones estratégicas que pretenda modificar el rumbo de una comunidad resulta costosa en tiempo y recursos, pudiendo llegar a extenderse su consecución en el tiempo durante décadas. Por eso, un plan estratégico debe ser un proyecto de toda la comunidad y no de un determinado equipo administrativo, para que pueda desarrollarse en varios años con independencia de los avatares políticos. 4 FERNÁNDEZ GÜELL, J. M. (1997): Planificación estratégica de ciudades. Gustavo Gili S. A. Barcelona. 85 Además, para identificar sus objetivos considera el entorno (la región, la nación, el mundo) evitando el clásico error de concentrarse únicamente en los límites administrativos. Esto le permite identificar las ventajas competitivas existentes, evaluando los cambios en su mercado y su grado de competitividad económica, social y ambiental. Para ello, debe tomar medidas que permita mejorar sus posiciones apoyándose en sus puntos fuertes y atenuando los débiles desde una visión integral de su realidad urbana y territorial. Esta visión integral debe permitir, a su vez, concentrarse en los temas críticos, oportunidades y problemas que han de afrontarse para ayudar a distinguir las decisiones verdaderamente importantes de aquéllas que tienen un impacto sólo temporal. Una vez han sido definidas esas acciones, debe identificar los recursos necesarios para su ejecución e involucrar a los responsables y agentes intervinientes necesarios para su consecución. Para esto es crucial que la planificación estratégica sirva de “puente” entre los requerimientos legales relativamente rígidos de los propios instrumentos de ordenación territorial y de planeamiento urbanístico y las oportunas decisiones políticas que demandan dichos agentes intervinientes. b. Antecedentes de la planificación estratégica de ciudades: del proyecto arquitectónico al proyecto territorial estratégico Ha de tenerse en cuenta que la planificación estratégica, más allá de la evaluación ambiental estratégica, raramente ha tenido fuerza legal dado que aún no ha sido incorporada como herramienta de desarrollo entre los instrumentos de la planificación tradicional. Como señala Paola Viganò 5 , para alcanzar la articulación suficiente y necesaria entre realidad, territorio y ciudad, la búsqueda realizada por los arquitectos en las herramientas proyectuales del planeamiento como forma específica de cuestionamiento de la realidad ha dado lugar a tres fórmulas de aprehensión de la ciudad y el territorio:  La parametrización de la realidad territorial  el urbanismo utópico.  El análisis descriptivo de las relaciones territoriales  el urbanismo tradicional  La formulación de escenarios territoriales futuros  el urbanismo estratégico. Estas tres fórmulas de aprehensión del proyecto urbano han ido evolucionando a medida que las cuestiones ambientales, la gravedad y conflictividad de las actuaciones urbanísticas, y en general, el futuro del planeta ante el cambio climático, han mediatizado la progresiva, pero no por menos inexorable, marginalización de la arquitectura y del urbanismo en la sociedad contemporánea. 5 Para un análisis más en profundidad sobre lo aquí expuesto en relación al proyecto arquitectónico como herramienta de conocimiento de la realidad territorial y urbana, ver VIGANÒ, P. (2014): Les territoires de l’urbanisme. Le projet comme producteur de connaissance. Mètispresses. París. FRASER, M. (2014): Design research in architecture. Ed. Ashgate. England; y FOQUÉ, R. (2010): Building Knowledge by design. Ed. University Press. Amberes. 92 Derivado de lo anterior, la situación privilegiada de algunas zonas portuarias en la ciudad – muchas veces infrautilizadas o en el olvido – representaron una oportunidad, tanto urbana como portuaria, para concitar el interés público y privado, atraer inversión interna y externa, ofertar nuevos usos y actividades socioeconómicas, y hacer surgir al final la demanda correspondiente. Autores como Rinio Bruttomeso o Joaquín Casariego Ramírez 12 han analizado en profundidad el tema de los frentes marítimos a partir de las sobradas experiencias de diversa escala y condición acumuladas en todo el mundo. Ya no sólo desde la perspectiva del replanteamiento de la morfología urbana de los espacios litorales con entornos portuarios, sino también sobre los modelos de gestión para su posterior desarrollo urbanístico. Como bien plantean estos autores, desde los años cincuenta se inició en algunas ciudades de EE.UU., como Boston o Baltimore, un movimiento de «revitalización del frente marítimo» en el que se retomaron los espacios portuarios en desuso y se integraron completamente en la ciudad como partes económicamente bien equipadas. La finalidad perseguida no sólo era reactivar los centros urbanos, mejorando la imagen de marca de la ciudad, sino introducir e instalar usos distintos y novedosos, capaces de atraer nuevas corrientes humanas asociadas a sectores productivos y nichos de mercado en crecimiento (como el turismo, los negocios, etc.). Este movimiento retrasaría su entrada en Europa hasta su llegada primeramente a las ciudades portuarias del Reino Unido en la década de los ochenta; y posteriormente, a otros puertos europeos. Sin embargo, en Europa no se produce la aguda escasez de terrenos que afecta a los centros de las ciudades norteamericanas. Además, la falta de interés de los negocios locales, el régimen jurídico especial de los territorios portuarios, y la inclinación de los europeos a mantener el carácter marítimo-histórico de las ciudades, hicieron difícil el establecimiento del modelo intensivo americano. Se emprendieron, de todos modos, actuaciones mucho más moderadas en las que se mantienen e incluso se impulsan ciertas actividades portuarias (como el transporte de pasajeros, cruceros, transporte de barcos, sector terciario portuario, etc.) y se las integra dentro de la maquinaria urbana de las ciudades costeras. En conclusión, una actuación puerto-ciudad europea no consiste únicamente en reactivar un espacio en desuso, sino en reconstruir las relaciones entre cada ciudad y su puerto, desde un nuevo entendimiento de su franja litoral. Estas actuaciones internacionales se basan en un modelo de gestión públicoprivado que se superpone a las formas tradicionales de planeamiento, creando instrumentos propios y diferenciados que irrumpen en la ordenación territorial y 12 Ver BRUTTOMESO, R. (1993): Waterfronts. Centro Internacional Cittá D’Aqua. Venecia. O CASARIEGO RAMÍREZ, J. GUERRA JIMÉNEZ, E., LEY BOSCH, P., PALOP CASADO, J.: Waterfronts de nuevo. Transformaciones en los frentes urbanos de agua. Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria. Las Palmas de Gran Canaria. 93 urbanística local para legitimar específicamente estas actuaciones de desarrollo urbanístico. No obstante, en España la realidad del litoral ha estado sujeta a un sistema político dominante, excesivamente centralista en estas cuestiones, que no favorecía la concertación entre administraciones y la colaboración público-privada, a la que prestaban atención en cambio las actuaciones internacionales. Como ya hemos dicho, la actividad portuaria en España ha estado controlada por las correspondientes Autoridades Portuarias que han ejercido la planificación portuaria a partir del mandato dado por el TRLPEMME’11. De acuerdo con el organismo público Puertos del Estado, órgano dependiente del Ministerio de Fomento, el sistema portuario español de titularidad estatal está integrado por cuarenta y seis puertos de interés general, gestionados por veintiocho Autoridades Portuarias. De estos cuarenta y seis puertos de interés general, al menos quince de ellos se han visto inmersos en un proceso de planificación estratégica de ámbito municipal, provincial o autonómico. Así, de acuerdo con los datos aportados por la página web de la Asociación para el Desarrollo Estratégico de Zaragoza y su área de influencia 13 , en España es la ciudad de Barcelona la pionera en la implantación de la planificación estratégica. Ya en 1987 puso en marcha su Plan Estratégico Económico y Social. A partir de esta iniciativa se produjo una primera generación de planes estratégicos, cuyos exponentes más significativos fueron los de Bilbao Metropolitano (1992), Málaga (1992), Valencia (1995) o Zaragoza (1998). Como se puede observar, en la primera generación de planes estratégicos, predominan las ciudades portuarias. Las características que se repiten en todos estos procesos son la implicación de los principales agentes económicos y sociales de la ciudad, entre ellos los asociados a los entornos portuarios, que trabajan de forma consensuada y con el afán por mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. De estos quince puertos de interés general, sólo los puertos de Bilbao, Gijón, Vigo, Málaga, Valencia y Barcelona se han visto inmersos en procesos de planificación estratégica que se han mantenido en el tiempo desde hace más de veinte años en un proceso circular y continuo, supeditado a retroalimentaciones y revisiones constantes, como cabría esperar de un proceso de planificación estratégica realmente efectivo y eficiente. 13 La Asociación para el Desarrollo Estratégico de Zaragoza, más conocida como Ebrópolis, es la encargada de la elaboración, gestión y ejecución continuada del Plan Estratégico de Zaragoza, pero también acoge anualmente el Encuentro de Planes Estratégicos Urbanos y Territoriales, que organiza con el propósito de intercambiar y compartir experiencias sobre los asuntos de interés común relacionados con la planificación estratégica territorial. Ver www.ebropolis.es 94 CC.AA. Autoridad Portuaria Puerto del Estado Plan Estratégico Año País Vasco Pasaia Pasaia Bilbao Bilbao Bilbao 1992 Cantabria Santander Santander Santander 2010 Asturias Gijón Gijón-Musel Gijón 1991 Avilés Avilés Galicia Ferrol-San Cibrao San Cibrao A Coruña 2012 Ferrol A Coruña A Coruña Vilagarcía de Arousa Vilagarcía de Arousa Pontevedra 2004 Marín y ría de Pontevedra Marín Vigo Vigo Vigo 1993 Andalucía Huelva Huelva Sevilla Sevilla Bahía de Cádiz Cádiz Bahía de Algeciras Tarifa Bahía de Algeciras Málaga Málaga Málaga 1992 Motril Motril Granada 2006 Almería Almería Carboneras Ceuta Ceuta Ceuta Melilla Melilla Melilla Melilla 2006 Murcia Cartagena Cartagena Región de Murcia 2014 Valencia Alicante Alicante Valencia Gandía Valencia 1995 Sagunto Castellón Castellón Castellón 2009 Cataluña Tarragona Tarragona Tarragona 2007 Barcelona Barcelona Barcelona 1987 Islas Baleares Baleares Palma Alcúdia Maó Eivissa La Savina Islas Canarias Las Palmas Arrecife Puerto del Rosario La Hondura Las Palmas Las Palmas de Gran Canaria 2007 Santa Cruz de Tenerife Santa Cruz de Tenerife Los Cristianos San Sebastián de la Gomera Santa Cruz de la Palma La Estaca Tabla 6. Relación de Puertos del Estado y planes estratégicos de ciudades y territorios en España. Fuente: Elaboración propia. 95 En los restantes casos, la planificación estratégica es o muy reciente para obtener conclusiones relevantes sobre cómo ha afectado la implementación de las herramientas proyectuales al sistema de planeamiento. O incluso en algunos casos no se ha asegurado la continuidad de la misma pervirtiéndose, por tanto, el objeto de toda planificación estratégica. De cualquier modo, lo que se puede deducir en una primera aproximación a los planes estratégicos de Bilbao, Gijón, Vigo, Málaga, Valencia y Barcelona es que las principales preocupaciones de los gestores municipales de aquellos años se centraban en asegurar puestos de trabajo, atraer inversiones exteriores y captar ayudas públicas, y no tanto la implementación de sus determinaciones en el planeamiento territorial y urbano de las ciudades. CC.AA. MARCO NORMATIVO INSTRUMENTO DE PLANEAMIENTO Andalucía 1990 Directrices Regionales del litoral de Andalucía. Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía. 2015 Asturias 1993 Directrices Subrregionales de Ordenación del Territorio para la franja costera del Principado de Asturias. Plan Territorial Especial de Ordenación del Litoral de Asturias. 2005 Baleares 1999 Directrices de Ordenación Territorial de las Illes Baleares y de medidas tributarias. Plan de Ordenación del Litoral Galicia 2002 Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia. Plan de Ordenación del Litoral de Galicia. 2011 Cantabria 2001 Ley 2/2001, de 25 de junio, de ordenación territorial y régimen urbanístico del suelo de Cantabria. Plan de Ordenación del Litoral de Cantabria. 2004 Murcia 2001 Ley 1/2001, de 24 de abril, del suelo de la Región de Murcia Plan de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia 2004 Canarias 2003 Ley 19/2003, de 14 de abril, por la que se aprueban las Directrices de Ordenación general y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias. Plan Territorial Parcial de Unidades Litorales Homogéneas Valencia 2004 Ley 4/2004 de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje Plan de Acción Territorial del Litoral de la Comunidad Valenciana Cataluña 2002 Ley 2/2012, de 14 de marzo, de Urbanismo. Plan Director Urbanístico del Sistema Costero 2005 País Vasco 1997 Directrices de Ordenación Territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Plan Sectorial Territorial de Protección y Ordenación del Litoral del País Vasco 2007 Tabla 7. Análisis comparativo sobre la ordenación del espacio litoral autonómico. Fuente: Elaboración propia. En virtud de las competencias reconocidas sobre ordenación del territorio y del litoral a las Comunidades Autónomas, tal y como son recogidas por Francisco Javier Sanz Larruga 14 , se puede observar que, salvo Valencia y Vigo, las restantes 14 Según este autor, a partir de las Directrices Regionales del Litoral de Andalucía, aprobadas por Decreto 118/1990, de 17 de abril, todas las Comunidades Autónomas litorales desde una perspectiva de ordenación del territorio o de ordenación urbanística, han apostado por la incorporación de instrumentos de planeamiento en su marco normativo y la posterior aprobación de instrumentos de ordenación del litoral. Ver SANZ LARRUGA, F. J. (2011): “La ordenación del litoral en Galicia: bases conceptuales, presupuestos políticos y régimen jurídico vigente” en Revista Gallega de Administración Pública núm. 41 (enero-junio). Escuela Gallega de Administración Pública. Santiago de Compostela; pp. 489-535. 96 iniciativas que se han desarrollado relacionadas con la ordenación integrada del espacio litoral fueron coetáneas con la planificación estratégica de las ciudades y territorios comentados. Imagen 4. Plan Estratégico de Gijón. Plan Estratégico de Málaga. Portadas. Fuente: http://peg2024.gijon.es; http://ciedes.es En el caso de Gijón, cuyo proceso de planificación estratégica tuvo lugar en el período 1991-1999, se diagnosticó que la industria y el comercio eran la base de la economía asturiana, por lo que debían ser potenciados para favorecer el empleo 15 . En cuanto al urbanismo, había una referencia explícita a la preservación del mundo rural, a la mejora de la movilidad viaria y, en lo que aquí interesa, a la intensificación de los grandes espacios abiertos, sobre todo los del borde litoral y la franja periurbana. En cualquier caso, a la vista de lo que se ha tardado en aprobar el Plan Territorial Especial de Ordenación del Litoral de Asturias (2005) se entiende que a pesar de la potencialidad reconocida del espacio litoral, éste no contó con el suficiente consenso para llevarse a cabo. En el caso de Málaga, su primer plan estratégico surgió como reacción ante la posible pérdida de competitividad que podían suponer para esta ciudad los grandes eventos a escala mundial que se celebraron en España (los Juegos Olímpicos de Barcelona, la Exposición Universal de Sevilla y la Capitalidad Cultural Europea de Madrid). Pero este plan estratégico de Málaga tenía como referencia el centro histórico de la ciudad y cómo relanzar su proyección en el panorama mundial de las 15 Para un acercamiento más en profundidad de la planificación estratégica en Gijón, consultar http://peg2024.gijon.es 97 ciudades, relegando a un segundo plano su relación con el entorno portuario y el espacio litoral. Tal es así que en el plan estratégico de Málaga se deja a la iniciativa de otros agentes de la ciudad determinadas actuaciones, como es el caso de la Autoridad Portuaria que mediante su Plan Especial del Puerto determinó el alcance y contenido de las actuaciones en el litoral 16 . Por lo tanto, aunque en Gijón o en Málaga existía un marco normativo aprobado que contemplaba directrices regionales para la ordenación del litoral, lo cierto es que las referencias en sus planes estratégicos al litoral no supusieron una actuación consensuada desde el sistema de planeamiento autonómico respectivo. Imagen 5. Plan Estratégico de Barcelona. Plan Estratégico de Bilbao. Portadas. Fuente: http://www.pemb.cat; http://www.bm30.es En sentido contrario, en los casos de Bilbao y Barcelona sí se observa una relación directa entre los instrumentos de planeamiento asociados y los resultados de la planificación estratégica de ciudades acometida, en cuanto a una ordenación integrada del espacio litoral, que es lo que en esta Tesis Doctoral interesa. En el caso de Barcelona, los grandes proyectos estratégicos de la ciudad para los Juegos Olímpicos de 1992 se estaban ejecutando a la misma vez que la ciudad se replanteaba ya desde 1987 los objetivos económicos, sociales y culturales de sus políticas urbanas. El Plan Estratégico de Barcelona aportó elementos novedosos para consensuar los planes y proyectos en curso con el debate ciudadano, público y abierto sobre objetivos, actuaciones y procedimientos. A partir del sistema de planeamiento autonómico existente, el Plan Estratégico de Barcelona tuvo el mérito de prever la situación urbana posterior a los 16 El Plan Estratégico de Málaga está liderado por la Fundación CIEDES, a la que la Autoridad Portuaria de Málaga tuvo que pedir expresamente su incorporación una vez ya redactado el plan y en fase de seguimiento. Para un acercamiento más en profundidad de la planificación estratégica de Málaga, consultar http://ciedes.es 98 Juegos Olímpicos de 1992, cuya celebración permitió a la ciudad redefinir su contacto con el mar y el entorno portuario. En el caso de Bilbao la integración entre planificación tradicional y planificación estratégica es todavía mayor. Desde un principio, la ciudad de Bilbao contempló la necesidad de crear una organización que asumiera el reto de implantar las estrategias necesarias para revitalizar el tejido social y económico de la ciudad y su ría. La crisis del sector industrial y la contaminación medioambiental llevaron a Bilbao a plantearse la radical y profunda recuperación de su ría como nuevo eje de relación territorial de la ciudad con su área metropolitana. Por lo tanto, en Bilbao se da uno de los pocos ejemplos en España de planificación estratégica desde la perspectiva del litoral, en este caso fluvial. Para acometer las actuaciones, en Bilbao se adaptó el sistema de planeamiento autonómico a partir de la experiencia adquirida, para ajustar los instrumentos a las nuevas realidades territoriales y urbanísticas, haciendo extensivo a todo el territorio del País Vasco la forma de implementar las herramientas proyectuales elaboradas para el Bilbao metropolitano. Como se ha podido observar, a pesar del marco normativo favorable a una ordenación diferenciada del espacio litoral a escala autonómica, los instrumentos de planeamiento se han sucedido una década después, o aún sigue en tramitación su aprobación definitiva, o directamente no han sido formulados como en el caso de Canarias. Por un lado, las limitaciones propias del TRLPEMME’11, de la LCE’88 y los reglamentos aprobados para su desarrollo han sometido la ordenación del espacio litoral a una continua pugna entre las competencias estatales y autonómicas. En la mayoría de las Comunidades Autónomas la ordenación integrada del espacio litoral es una entelequia enteramente dependiente de las competencias estatales (bien por la Autoridad Portuaria correspondiente en el caso del dominio público portuario, bien por la respectiva Demarcación de Costas que ejerce el control del dominio público marítimo terrestre). Por esta razón, no resulta sorprendente la situación de ciudades como Vigo, Valencia o Málaga, donde las Autoridades Portuarias han liderado la planificación portuaria a expensas de los procesos de planificación estratégica desarrollados. Por otro lado, el difícil encaje de las determinaciones ambientales y territoriales asociadas al marco normativo autonómico conllevó que la ordenación integrada del espacio litoral que se proponía en los posteriores instrumentos de planeamiento, aun siendo ajustada a las líneas y actuaciones estratégicas propuestas, no haya podido ser aprobada hasta mucho después de los procesos de planificación estratégica realizados. 99 Estos instrumentos forzaban a adaptar la ordenación urbanística municipal, e incluso llegaban a prever actuaciones en dominio público portuario, lo cual normalmente era entendido como una injerencia entre las competencias exclusivas de las Administraciones Públicas. Esta compleja situación competencial y administrativa, consiguió ser superada favorablemente en los casos de Bilbao y Barcelona teniendo traslado más o menos inmediato en los instrumentos de su sistema de planeamiento de manera consensuada. Algunas primeras intervenciones voluntaristas hacia finales de los ochenta y principios de los noventa en estas dos ciudades, buscaron su apoyo en el marco normativo urbanístico propio del estado español, tal y como ha sido desarrollado por las Comunidades Autónomas. Posteriormente, ante la magnitud de los problemas u oportunidades que debían ser afrontados, la planificación estratégica de ciudades ayudó a definir una estrategia que tuvo su traslado en los sistemas de planeamiento autonómico respectivos. Así pues, se está de acuerdo con Matilde Carlón Ruiz en que las Comunidades Autónomas han ejercido de forma modesta las competencias asumidas para la ordenación del litoral 17 . Sin embargo, por sus semejanzas con el desarrollo normativo en Canarias, interesa aquí y ahora profundizar en los ejemplos de Barcelona y Bilbao. En las Comunidades Autónomas de estas dos ciudades se han propuesto nuevas fórmulas de planificación consensuada, asociadas a la recuperación del litoral y sus entornos portuarios, que pueden permitir contextualizar la adaptación del sistema de planeamiento de Canarias que aquí se propone. d. El caso de Barcelona: de los Juegos Olímpicos de 1992 al Plan Estratégico del Área Metropolitana de Barcelona. Barcelona es el principal polo de atracción de su área metropolitana, y a su vez de toda Cataluña. Se trata de un ámbito territorial de 323.450 hectáreas y una población de 4.260.000 habitantes, lo que equivale a una densidad de población de 1.317 hab./km2. Su frente exclusivamente litoral es de 110 kilómetros lineales, estando en su mayor parte afectado por el proceso urbanizador, salvo en la zona del delta del Llobregat y del macizo de Garraf. El área metropolitana de Barcelona ya había tenido una primera ordenación pre-democrática con el Plan Comarcal de 1953 desde la Dirección General de Urbanismo del Ministerio de la Vivienda. Ante el desbordamiento de sus previsiones, en 1964 se constituyó una Comisión Técnica para la revisión de dicho Plan que 17 CARLÓN RUIZ, M. (2010): “La ordenación del litoral y su entrecruzamiento con la legislación de Costas: una visión panorámica (Parte Segunda)” en Revista de Urbanismo y Edificación nº 22 (2010). Editorial Aranzadi. Madrid; pp. 15-49. 100 alumbraría para 1966 el denominado Plan Director para el Área Metropolitana de Barcelona. Este Plan Director asumía como base de su modelo la homogeneización del nivel de bienestar de la población y su integración social mediante el establecimiento de estándares urbanos cualitativamente homogéneos en todas las partes del territorio. En este sentido, se pretendía la descentralización de las actividades sobre el territorio, y para ello se proponía la potenciación de un sistema de polaridades urbanas interrelacionadas mediante una malla infraestructural que racionalizase la organización de la movilidad en torno a un conjunto de centros terciarios y de equipamientos. Esas nuevas centralidades se debían constituir además como elementos formalmente caracterizados, que sirvieran para configurar la nueva imagen urbana del territorio. Posteriormente, el Plan General Metropolitano de Barcelona, iniciado en 1969 y concluido con su aprobación definitiva en 1976, continuaría esta labor de revisión con las miras puestas ahora en la elaboración de un proyecto de ordenación extenso e intenso de todo el territorio comarcal, que permitiese un grado de precisión suficiente para la inmediata ejecutividad de sus determinaciones. Del mismo modo, se dieron en el tiempo algunos precedentes de ordenación del litoral para el caso de Barcelona. Por ejemplo, el “Plan de la Ribera” fue redactado a mediados de los años sesenta por Antoni Bonet y pretendía reordenar una estrecha franja del litoral barcelonés, entre el puerto y la desembocadura del Besós, que había alojado usos industriales y que se pretendía convertir en una zona residencial, integrando en grandes supermanzanas una amplia diversidad de funciones. Este plan, que fue muy contestado por la lógica especulativa de su gestión urbana, dio lugar a un concurso planteado por diversas entidades ciudadanas a comienzos de los años setenta y que fue ganado por el “Contraplan de la Ribera” del Laboratorio de Urbanismo de Barcelona (LUB), recién creado entonces por Manuel de Solá-Morales. En él se llevaba a cabo una lectura del territorio a partir de los diversos tipos de organización espacial presentes en la zona, a la vez que se proponía prestar más atención a los procesos de construcción de la ciudad que a la imagen física resultante 18 . En esta línea de trabajo, Oriol Bohigas, como concejal de urbanismo del Ayuntamiento de Barcelona en 1981, planteó una nueva apuesta a favor de la “reconstrucción” ejecutiva de la ciudad, como modo de hacer frente a la ralentización urbanística del desarrollo del planeamiento. 18 SAINZ GUTIÉRREZ, V. (2006): El proyecto urbano. Génesis y desarrollo de un urbanismo de los arquitectos. Universidad de Sevilla-Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía. Sevilla; pp. 77-78. 101 No se trataba de rechazar el plan entonces vigente de 1976, sino que interpretaba – en términos de proyecto – el esquema general de determinaciones que contenía. De este modo, se identificaban y priorizaban aquellos puntos clave de la trama urbana en los que, mediante una intervención proyectual oportuna y bien definida, se podía inducir la recualificación de un amplio ámbito circundante a los mismos. Paseo de Colón Paseo de Colón c. 1910 Paseo de Colón c. 1995 Actuaciones ejecutadas  Compatibilizar el cinturón litoral barcelonés con el acercamiento de la ciudad histórica al área portuaria.  Reconversión en vía urbana: Paseo de Colón.  Soterramiento del tráfico rápido y pesado: Ronda Litoral.  Plataformas de paseo y de estancia sobre el muelle.  Incorporación en la ordenación de la Plaza del Duque de Medinaceli.  Rehabilitación del antiguo Convent de la Mercé.  Continuación de las Ramblas y de la Via Laeitana hacia el Paseo de Colón.  Regeneración de la Ciutat Vella.  Esponjamiento del trazado urbano para incorporar nuevos equipamientos y dotaciones.  Integración del trazado urbano en la ordenación. Tabla 8. Paseo de Colón. Actuaciones ejecutadas. Fuente: Elaboración propia, a partir de http://images.google.com Estos ámbitos podían tanto tratarse de espacios centrales de Barcelona, con carencias de dotaciones e infraestructuras insuficientes, como de diversos ámbitos 108 los ochenta, favorecerá el deterioro físico de la Ría, de modo que ambas riberas del Nervión se convierten en auténticas ruinas industriales, poniendo de manifiesto los problemas estructurales de la metrópoli bilbaína. Este hecho se vería fatídicamente corroborado con las dramáticas inundaciones de agosto de 1983 que afectaron al Casco Viejo de Bilbao. Ante esta situación, el Ayuntamiento de Bilbao planteó la necesidad de recuperar el Casco Viejo fomentando su peatonalización, el diseño de los espacios urbanos y la rehabilitación social y arquitectónica de su patrimonio. Para ello, se definió todo el ámbito como un Área de Rehabilitación Integrada, cuya gestión y ejecución fue ordenada mediante un Plan Especial de Rehabilitación que debía ser puesto en práctica por Surbisa, Sociedad Urbanística de Rehabilitación de Bilbao S.A., de carácter público y municipal, creada ex profeso en 1985. Parque de Abandoibarra Abandoibarra c. 1995 Abandoibarra c. 2005 Actuaciones ejecutadas  Regeneración ambiental y urbana de los terrenos liberados por el traslado de la estación de mercancías.  Reinterpretación de la Ría como eje vertebrador del nuevo desarrollo urbano.  Amplio sistema de espacios públicos y zonas verdes: Parque de la Ribera.  Espacio peatonal de relación con el agua que interconecta los sectores de espacio libre ajardinado: Paseo del Muelle.  Enlace de sus márgenes con nuevos puentes y pasarelas, dando continuidad a la trama urbana.  Concentración de ocio, negocio, cultura, espacios verdes, áreas residenciales:  Apuesta por la centralidad cultural como revulsivo para el dinamismo de la ciudad: Museo Guggenheim y Palacio de Congresos y Música Euskalduna.  Sede de instituciones culturales y educativas: Biblioteca Foral y Rectorado de la Universidad.  Apoyo en la arquitectura de prestigio internacional (Gehry, Foster, Calatrava, Pelli o Isozaki). Tabla 12. Parque de Abandoibarra. Actuaciones ejecutadas. Fuente: Elaboración propia, a partir de http://www.bm30.es 109 Con la experiencia así obtenida, el Ayuntamiento de Bilbao diseñó en 1987 su primer Plan General de Ordenación Urbana. En él se señalaban ya las grandes oportunidades para el desarrollo de la ciudad que ofrecían algunos espacios como, por ejemplo, Abandoibarra y Ametzola, espacios industriales obsoletos, cuyos suelos eran propiedad de empresas públicas estatales y/o autonómicas, y que quedaban así asociados a la recuperación y renovación urbana de la ría. Ametzola Ametzola c. 1995 Ametzola c. 2005 Actuaciones ejecutadas  Regeneración ambiental y urbana de los terrenos liberados por el traslado de la estación de mercancías.  Redefinición de los ejes viarios locales para vertebrar el nuevo desarrollo urbano.  Amplio sistema de espacios públicos y zonas verdes: Parque de Ametzola.  Espacio peatonal de relación que interconecta los sectores residenciales con el espacio libre ajardinado.  Depresión de las líneas ferroviarias a su paso para dar continuidad espacial a la trama urbana.  Concentración de nuevas áreas residenciales con ámbitos de ocio y negocio:  Apoyadas en los espacios verdes.  Introduciendo nuevas tipologías residenciales.  Creando una nueva escenografía urbana revalorizadora. Tabla 13. Ametzola. Actuaciones ejecutadas. Fuente: Elaboración propia, a partir de http://www.bm30.es Con objeto de impulsar el desarrollo de esas áreas – y siguiendo el precedente de la recuperación del Casco Viejo de Bilbao – se propició en 1992 la creación de la sociedad BILBAO Ría 2000. Se trataba de una entidad sin ánimo de lucro en la que participarían a partes iguales todas las Administraciones Públicas implicadas en la tarea común de transformar el Área Metropolitana de Bilbao, fuesen propietarias o no de suelo, para afrontar los proyectos urbanísticos derivados 110 de los instrumentos de planeamiento aprobados de manera coordinada e integrada 24 . Para poner orden en las actuaciones estratégicas que se desarrollarían a partir de los proyectos urbanísticos propuestos en el Plan General de Ordenación, se inició en 1989 la elaboración del Plan Estratégico para la Revitalización del Bilbao Metropolitano a instancias del Gobierno Vasco y la Diputación Foral de Vizcaya. Desde un principio, este Plan Estratégico contempló la necesidad de crear una organización que asumiera el reto de implantar las estrategias en él identificadas y que impulsara la participación de la sociedad. Para ello, se constituyó también la Asociación para la Revitalización del Bilbao Metropolitano, Bilbao Metrópoli 30 como órgano de confluencia de muy diversas instituciones públicas y privadas interesadas en impulsar la reflexión estratégica y la proyección internacional del Bilbao Metropolitano, así como profundizar en el conocimiento de la situación de la metrópoli y su comparación con otras áreas metropolitanas similares. El Plan Estratégico para la Revitalización del Bilbao Metropolitano, cuya visión estratégica pretendía “lograr una posición competitiva del Bilbao Metropolitano en el marco internacional, recuperando su antiguo poderío gracias a una reestructuración de su base industrial, para convertirla en una moderna Metrópoli de servicios que consiga reubicarse en una óptima posición de cara al siglo XXI”, planteaba cuatro ejes principales de actuación:  Mejora de la accesibilidad exterior y la movilidad interna de la metrópoli, mediante medios de comunicación inteligentes, cuya eficiencia ayuda a atraer inversiones a una zona.  La regeneración medioambiental y urbana del entorno como elemento fundamental para el desarrollo no sólo de sus habitantes, sino también de las nuevas actividades económicas y de inversión de futuro que, cada vez más, requieren entornos más selectivos.  La inversión en la capacitación y mejora de los recursos humanos y la transformación tecnológica, tanto en la industria como en los servicios para adquirir competitividad ante los nuevos motores económicos contemporáneos.  Potenciar la centralidad cultural de Bilbao como manera de reforzar la vitalidad colectiva de la ciudad y contribuir a la proyección exterior de la misma. La base fundamental de todos ellos era el convencimiento de que la transformación de Bilbao pasaba por la radical y profunda recuperación de su ría, por lo que las primeras actuaciones realizadas tenían mucho que ver con ella. Junto a la 24 Uno de los secretos del éxito en las estrategias de renovación y transformación del Bilbao Metropolitano se debe precisamente a la capacidad para crear órganos específicos para el desarrollo de proyectos determinados, dando lugar a atípicas formas de partenariado público-privado como BILBAO Metrópoli 30 – de la que se hablará posteriormente –, o público-público como BILBAO Ría 2000. 111 depuración de sus aguas y la rehabilitación ambiental del hábitat fluvial se propuso el traslado de las actividades portuarias hacia su desembocadura para permitir la demolición sistemática de las instalaciones industriales, ferroviarias y portuarias que habían quedado obsoletas y, a partir de ahí, la completa reurbanización del entorno de la ría entre Bilbao y su desembocadura en la Bahía del Abra. Con ello se permitiría mejorar las condiciones urbanísticas y de vida de la ciudad, apostando en paralelo por una reestructuración económica de su sector industrial obsoleto hacia la prestación de servicios cualificados, donde la proyección cultural ha jugado un papel primordial (con el Museo Guggenheim de Gehry como paradigma), o se han establecidos políticas de reinserción socioeconómica urbana, como el desarrollo del Programa URBAN en el barrio de Barakaldo 25 . Puerto Exterior del Abra Abra c. 1991 Abra c. 2005 Actuaciones ejecutadas  Construcción de un nuevo puerto en el estuario de la Ría Nervión.  Creación de más de ocho kilómetros de línea de atraque con calados de hasta 25 metros.  350 hectáreas de superficie terrestre para actividades portuarias.  Nuevas terminales de automóviles, de ferrocarriles y de contenedores.  Articulado con los sistemas ferroviario y tranviario.  Nuevos accesos por carretera.  Traslado de la antigua estación de mercancías.  Conectado con el resto de puertos del Arco Euro-Atlántico.  Liberación de los suelos portuarios de gran centralidad ubicados en las inmediaciones de Bilbao. Tabla 14. Puerto exterior del Abra. Actuaciones ejecutadas. Fuente: Elaboración propia, a partir de http://www.bm30.es 25 El Programa URBAN está financiado por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional con el objeto de favorecer el desarrollo sostenible de las ciudades y barrios en crisis de la Unión Europea. A través de esta financiación se pretende lograr la renovación de edificios y espacios públicos, iniciativas locales a favor del empleo, mejora de los sistemas de educación, desarrollo de sistemas de transporte público más ecológicos, el uso de energías renovables y el aprovechamiento del potencial que ofrecen las tecnologías de la sociedad de la información. Durante el Primer Programa URBAN (1994-1999), se aportaron 900 millones de euros para financiar actuaciones en 118 zonas urbanas, que permitieron una mejora en la calidad de vida de más de tres millones de personas en todo el continente, entre ellas el barrio de Barakaldo en el área metropolitana de Bilbao. 112 Desde esta visión estratégica, los márgenes de la ría se han concebido como un territorio suburbano que permitía descentralizar funciones y generar ex novo nuevas centralidades que redujesen el modelo heredado de una ciudad lineal, con fuertes desequilibrios entre el centro y su extensa periferia. Como puede observarse, el Plan Estratégico para la Revitalización del Bilbao Metropolitano se concibió más bien como un Proyecto Territorial Estratégico, en una nueva forma de entender esta ordenación, superando la recopilación ordenadora y normatizadora que se tendía a adoptar por los instrumentos de planeamiento, y que ya había sido probada con el Plan Especial para la Recuperación del Casco Viejo de Bilbao ya comentado. Barakaldo Barakaldo c. 1995 Barakaldo c. 2005 Actuaciones ejecutadas  Desarrollo de Programa URBAN para la regeneración del barrio.  Intervención sobre el área obsoleta de los Altos Hornos de Vizcaya.  Apertura y ensanche del frente urbano a las rías Nervión y Galindo.  Creación de nueva red viaria en prolongación del Eje de la Ría.  Mejoras en los espacios industriales obsoletos cercanos a la ría.  Urbanización de diversas plazas y calles.  Rehabilitación arquitectónica de edificios e industrias emblemáticas.  Integración de equipamientos en los espacios libres y zonas verdes: Polideportivo de Lasesarre.  Edificación de 2.200 viviendas y 50.000 m2 a actividades económicas. Tabla 15. Barakaldo. Actuaciones ejecutadas. Fuente: Elaboración propia, a partir de http://www.bm30.es Siguiendo esta nueva apuesta, el legislador vasco propuso incorporar al Sistema de planeamiento del País Vasco junto a los Planes Generales de Ordenación una nueva figura de ordenación, los Planes Territoriales Parciales en los que, sobre la 113 base de una propuesta de soporte infraestructural, la ordenación queda abierta a la definición de los diversos proyectos, apoyados en elementos invariantes de dicha estructura 26 . De este modo, el Plan General de Ordenación Urbana de Bilbao, el Plan Territorial Parcial del Bilbao Metropolitano y las Directrices de Ordenación Territorial del País Vasco, son a partir de entonces los tres documentos de planificación, con niveles jerárquicos diferentes, en los que se han instrumentalizado las actuaciones estratégicas de renovación y transformación urbana del Área Metropolitana de Bilbao 27 . Estos Planes Territoriales Parciales surgieron como estrategia para tratar con suficiente coherencia la escala comarcal de las distintas áreas funcionales del territorio vasco, tras la constatación de la insuficiencia del planeamiento municipal para acometer estos temas y de la falta de concreción derivada de la escala autonómica de la Ordenación del Territorio. Así, estos Planes Territoriales Parciales contemplan determinaciones detalladas en cada uno de sus ámbitos territoriales, que desarrollan las Directrices de Ordenación Territorial con mayor concreción y derivan al planeamiento municipal la ordenación más pormenorizada compatible con la ordenación de cada área funcional. Tienen como objetivo definir los diversos proyectos a ejecutar, identificar el instrumento más adecuado para su desarrollo, consensuar la competencia para su efectiva realización, y desgranar el soporte económico-financiero que le de operatividad. Por su parte, el Plan General de Ordenación se adecua en su ordenación urbanística a estas premisas, bien por la modificación de sus determinaciones urbanísticas bien por la formulación de Planes Especiales asociados a Áreas de Rehabilitación Integrada en los espacios industriales vacíos y obsoletos identificados. De este modo, estos últimos instrumentos urbanísticos se centran en garantizar para el tejido urbano el equilibrio de usos, la racionalización de la accesibilidad y el transporte, la protección del patrimonio arquitectónico y la recuperación de un adecuado nivel de calidad ambiental. En definitiva, el Plan Estratégico para la Revitalización del Bilbao Metropolitano tuvo el mérito de afrontar el declive urbano de la ciudad, apostando por ligar el cambio de modelo socioeconómico con la transformación y regeneración de los espacios obsoletos de la Ría. La vocación metropolitana de esta iniciativa, unida a la eficaz adecuación de las entidades e instituciones creadas ex profeso, han 26 Estos Planes Territoriales Parciales son, en esencia, la misma figura normativa que el sistema de planeamiento de Canarias instaura para partes singulares y concretas del territorio. Ver a este respecto, el apartado c del Capitulo 3, acerca de los procesos de ordenación territorial y urbanística en Canarias. 27 Todos ellos surgen del consenso interadministrativo alcanzado en torno al Plan Estratégico para la Revitalización del Bilbao Metropolitano, puesto que éste sirvió en su momento de avance para el Plan Territorial Parcial del Bilbao Metropolitano, pero también de punto de partida para las determinaciones territoriales de las Directrices de Ordenación Territorial del País Vasco. 114 posibilitado la decantación de esta sistemática dentro de la legislación territorial vasca. De este modo, se ha logrado conformar un Sistema de planeamiento único en que se compatibiliza la planificación estratégica con la ordenación territorial y el planeamiento urbanístico, ajustando su desarrollo al complejo marco jurídico de los entornos portuarios y de las ciudades costeras. f. Similitudes y diferencias en la planificación estratégica de ciudades costeras en España. Aportaciones metodológicas para Canarias. En lo que coinciden las ciudades analizadas es en asumir, con mayor o menor valentía, que toda actuación en el espacio litoral conlleva efectos territoriales más allá de su concreta área de actuación. De ahí que, en algunos casos se haya optado por una planificación integral de la ordenación urbanística del suelo, la adecuación de los instrumentos de planeamiento a la singularidad del espacio litoral y la coordinación necesaria y suficiente para su gestión y ejecución eficaz. El mejor ejemplo de esto, ha sido el del área metropolitana de Bilbao, donde se incorporó al Sistema de Planeamiento una figura de ordenación específica que cumpliese con estos objetivos: el Plan Territorial Parcial. Este instrumento de planeamiento parte de una propuesta reconocida previamente en el Plan Estratégico de Bilbao, y que busca consolidar una serie de áreas funcionales de carácter urbano que se interrelacionan para crear un sistema policéntrico de ordenación territorial en el País Vasco, apoyándose en dos cuestiones básicas: dar soporte infraestructural al área metropolitana para integrar los fragmentados asentamientos urbanos preexistentes; y recualificar los márgenes de la ría como principal foco articulador para nuevas actividades socioeconómicas en el área metropolitana. Sobre estas dos premisas, la ordenación prevista define los diversos proyectos a ejecutar, identifica el instrumento más adecuado para su desarrollo, consensua la competencia para su efectiva realización, y desgrana el soporte económico-financiero que le de operatividad. Es decir, los Planes Territoriales Parciales son instrumentos para tratar con suficiente coherencia la escala comarcal de las distintas áreas funcionales, como el área metropolitana de Bilbao, tras la constatación de la insuficiencia del planeamiento municipal para acometer estos temas y de la falta de concreción derivada de la escala autonómica de la ordenación del territorio en el País Vasco. Sin embargo, este instrumento de planeamiento no goza de capacidad operativa propia, delegando la efectiva ejecución de sus determinaciones urbanísticas al planeamiento urbanístico: los Planes Generales de Ordenación y, en su caso, a Planes Especiales que desarrollan la ordenación pormenorizada de las 115 áreas de rehabilitación integrada delimitadas en los antiguos sectores industriales de la ciudad, como se ha comentado. Esto no sucede así en el caso catalán, donde el pragmatismo lleva a simplificar los procedimientos, sobre la base de un fuerte consenso social. En Barcelona, una vez asumidas las actuaciones estratégicas necesarias, se identificaron aquéllas que podían ser proyectos de ejecución inmediata y aquéllas que requerían de su planificación anterior. Éstas últimas se desarrollaron previamente mediante Planes Especiales de Reforma Interior con carácter ejecutivo, y sin necesidad de ir a la modificación y/o revisión del Plan General de Ordenación vigente. De este modo, a finales de los ochenta, con un Plan General de Ordenación de 1976, se pudo articular tanto las demandas olímpicas como las necesidades ciudadanas de los siguientes treinta años. La principal cuestión legislativa en este caso es que el sistema de planeamiento catalán conservó la concepción de los Planes Especiales como instrumentos autónomos, dada su especialidad, que viene del TRLSOUE’76 y sus respectivos reglamentos de desarrollo. Este principio de especialidad los faculta para modificar las determinaciones urbanísticas derivadas del planeamiento municipal, gestionando los nuevos aprovechamientos urbanísticos autónomamente, de tal modo que la ordenación puede ser cambiada en un determinado ámbito sin necesidad de tramitar la modificación o revisión del propio Plan General de Ordenación. Por tanto, en Barcelona la ordenación y la gestión quedaban así ligadas con el interés general a la hora de redactar un nuevo Plan Especial de Ordenación sobre un determinado espacio urbano sujeto a aquellas actuaciones estratégicas identificadas y consensuadas. Es por ello por lo que fue crucial en Barcelona el Plan Estratégico. A pesar del evidente liderazgo de la Alcaldía, una vez ganada la candidatura olímpica, antes que imponer las actuaciones a desarrollar se optó por crear una estructura permanente de encuentro – entre agentes públicos y privados – que estableciese las grandes líneas de acuerdo sobre los planes y proyectos prioritarios para la ciudad. Si se compara ambas experiencias, la barcelonesa y la bilbaína, con el marco normativo del sistema de planeamiento en Canarias, se observan las divergencias existentes. En Canarias, toda intervención de ordenación en el litoral está únicamente apoyada en los diferentes instrumentos del sistema de planeamiento vigente. Pero ha resultado insuficiente para integrar todos los aspectos territoriales con los urbanísticos, así como para articular una respuesta eficaz competencialmente a los 116 intereses sectoriales en presencia. Las experiencias habidas en los entornos portuarios, sobre las cuales se tratará en el Capítulo 6, son buena muestra de ello 28 . INSTRUMENTACIÓN VENTAJAS INCONVENIENTES BARCELONA Planes Especiales  Simplificación consensuada de procedimientos.  Identificación de actuaciones estratégicas.  Priorización de proyectos en función de su ejecutividad.  Instrumentos urbanísticos flexibles de gestión y ejecución.  Necesidad de un liderazgo fuerte consensuado.  Sistema de planeamiento desactualizado, pero no limitante. BILBAO Planes Territoriales Parciales  Escala comarcal de desarrollo.  Definición de proyectos de ejecución prioritaria.  Identificación de instrumentos de desarrollo adecuados.  Consenso competencial para su efectiva ejecución.  Soporte económico financiero.  Sin capacidad operativa propia.  Dependencia ejecutiva de la adaptación del planeamiento urbanístico.  Requiere la delimitación de áreas de rehabilitación integrada. CANARIAS Planes Territoriales Parciales  Identificación de unidades litorales homogéneas.  Instrumento de consenso territorial entre administraciones.  Posibilidad de integración de determinaciones ambientales, territoriales y urbanísticas.  Problemas de integración de aspectos territoriales y urbanísticos.  Excesiva compartimentación competencial y administrativa.  Sin capacidad operativa propia.  Dependencia ejecutiva de la adaptación del planeamiento urbanístico. Figura 10. Similitudes y diferencias metodológicas de instrumentación con Canarias. Fuente: Elaboración propia. Por un lado, los Planes Insulares de Ordenación someten todo el espacio litoral a una parcelación indispensable para adecuar su desarrollo territorial a distintos planes territoriales de ordenación, de acuerdo con el marco emanado de las Directrices de Ordenación General (y sin que se haya acometido el desarrollo correspondiente de las Directrices de Ordenación del Litoral). Por otro lado, los Planes Generales de Ordenación añaden Planes Especiales para la ordenación urbanística de los entornos portuarios, por imperativo legal del 28 Vuelve aquí a ser necesario revisitar el Capítulo 3, acerca del sistema de planeamiento en Canarias desde la óptica de las ciudades costeras, a pesar de que se hablará también con mayor profundidad de los antecedentes habidos en el apartado a del Capítulo 6, acerca de la no-ordenación del espacio litoral en el contexto canario. 117 TRLPEMME’11, pero también para el resto de su espacio litoral según los ámbitos definidos por los Planes Insulares de Ordenación. Sin embargo, muchos de estos instrumentos de desarrollo no coinciden en sus límites (a pesar de las múltiples revisiones del planeamiento municipal, supuestamente adaptado a los Planes Insulares de Ordenación) o se superponen total o parcialmente entre sí. La única conclusión lógica de esta nefasta compartimentación instrumental del sistema de planeamiento de Canarias para el espacio litoral es la falta de un tratamiento de conjunto del mismo que afiance las garantías jurídicas del proceso de transformación urbana que se busca planificar. Aunque es necesario volver a destacar que las directrices de la LDOGTC’03 promueven que el planeamiento insular, y en su marco, el planeamiento general, identifiquen “unidades litorales homogéneas” para su posterior desarrollo mediante unos nuevos Planes Territoriales Parciales de ordenación del litoral. Estos Planes Territoriales Parciales son, en esencia, la misma figura normativa que el sistema de planeamiento vasco instaura para sus áreas funcionales, tales como el área metropolitana de Bilbao. Sin embargo, mientras que en el sistema vasco se apoyan en el soporte infraestructural para su formulación, el sistema canario busca potenciar la ordenación integrada del espacio litoral, en una visión estratégica mucho más omnicomprensiva de la realidad territorial insular. De todo lo cual cabe inferir que el legislador canario utiliza dicho Planes Territoriales Parciales para establecer:  Un cierto cometido principal: la ordenación integrada del litoral desde una visión estratégica de su papel en la realidad territorial insular.  Un cierto ámbito competencial: la planificación insular consensuada entre las diferentes escalas administrativas y competenciales en el sistema de planeamiento.  Una cierta capacidad de maniobra: el establecimiento integrado de las determinaciones ambientales, territoriales y urbanísticas necesarias de cada escala del Sistema de Planeamiento. Sin embargo, los Planes Territoriales Parciales del sistema de planeamiento de Canarias no gozan totalmente de las cualidades operativas que hemos visto en Barcelona. Es decir, no pueden modificar ni revisar la ordenación urbanística existente, sino que ésta debe adaptarse por los cauces a tal efecto salvo en determinadas situaciones muy tasadas (equipamientos insulares e infraestructuras de interés general). Por lo tanto se pierde en capacidad ejecutiva, no sirviendo de complemento al planeamiento territorial y urbanístico, sino más bien como un paso intermedio de instrumentación normativa, con límites competenciales algo difusos. 124 Territorial Parcial determinando, como mínimo, un cronograma de plazos, así como el Departamento o Servicio al que se encomienda la instrucción e impulso del correspondiente expediente administrativo. Hay que entender que tener encomendada la instrucción no le convierte en el único participante en el expediente. Para evitar esto (muy común, por otra parte) la Administración se debería dotar de órganos internos multidepartamentales que ejerciesen esta responsabilidad de manera colegiada para incorporar las diferentes sensibilidades sectoriales. Igualmente, debe promover la participación de las otras Administraciones territoriales o con competencias materiales afectadas, en una o varias Comisiones de Seguimiento. Estas Comisiones de Seguimiento tienen un carácter de órgano voluntario interadministrativo de cooperación de carácter temporal, con objeto de coordinar previamente la propuesta de ordenación que se incorpore finalmente en el instrumento, y de propiciar durante su transcurso el seguimiento conjunto de la tramitación. No obstante, en el marco de esta Comisión de Seguimiento, aunque las entidades participantes pueden establecer acuerdos previos preferentemente por unanimidad donde se definan los parámetros básicos de la ordenación, el funcionamiento suele ser más parecido a meras comisiones informativas sin capacidad real para proponer o participar en la elaboración del instrumento de planeamiento. 2) Fase de Evaluación. Sea como fuere, el órgano promotor tiene que definir en un documento los parámetros básicos de ordenación establecidos, a partir de los cuales elaborar el Estudio Ambiental Estratégico. Para acometer este Estudio Ambiental Estratégico debe recabarse del órgano ambiental – en Canarias, la COTMAC – la determinación de la amplitud, nivel de detalle y grado de especificación de dicho estudio. El Estudio Ambiental Estratégico se elabora por el órgano promotor con arreglo a los criterios ambientales estratégicos e indicadores de los objetivos ambientales y principios de sostenibilidad aplicables determinados por el órgano ambiental, atendiendo a:  Los objetivos de ordenación del plan.  El alcance y contenido del plan, de las propuestas y de sus alternativas.  El desarrollo previsible del plan.  Los efectos ambientales previsibles. 125  Los efectos previsibles sobre los elementos estratégicos del territorio, sobre la planificación territorial y sobre las normas aplicables. Con esta evaluación ambiental se pretende dar respuesta a la identificación de los requerimientos ambientales estratégicos que han de conformar la ordenación del Plan Territorial Parcial, a partir del diagnóstico ambiental de lo existente, planteando unas alternativas de ordenación que sean viables ambiental, social y económicamente. Sin embargo, algunos aspectos concretos de la evaluación ambiental están necesariamente por encima del ámbito competencial del Plan Territorial Parcial, lo cual conlleva establecer mecanismos de cooperación interadministrativa y de participación ciudadana. Esta situación implica un claro compromiso con el diálogo y la concertación social para legitimar ambientalmente a todos los niveles las alternativas de ordenación planteadas. Por el contrario, el órgano promotor suele entender la evaluación ambiental como un escollo para el desarrollo socioeconómico, y no como una oportunidad, creando un conflicto interadministrativo que se agudiza a la hora de definir la propuesta de ordenación que mejor se adecúe ambientalmente a los objetivos de ordenación planteados para el Plan Territorial Parcial. 3) Fase de Avance. Suponiendo que no hay habido conflicto con la evaluación ambiental estratégica, o se haya dado solución a este trámite del procedimiento, el órgano ambiental está en condiciones de elaborar la Declaración Ambiental Estratégica. Esta Declaración Ambiental Estratégica contiene las determinaciones finales de carácter ambiental, así como el análisis de las cuestiones sustantivas territoriales y urbanísticas planteadas por el órgano ambiental, que deberán incorporarse al documento del Plan Territorial Parcial en las fases posteriores, por lo que su cumplimiento por parte del órgano promotor es básico si quiere alcanzar algún día la aprobación definitiva del instrumento de planeamiento. Con base en las determinaciones ambientales, territoriales y urbanísticas establecidas se prepara un primer documento informativo básico para exponer las diferentes propuestas de ordenación planteadas a partir de los datos y criterios generales definidos en las fases anteriores. Este primer documento se somete a la participación pública y a la consulta de las Administraciones Públicas a fin de incorporar aquellas sugerencias de interés. En el caso de las Administraciones Públicas, si éstas han participado previamente como cabría esperar (aunque no suele ser común, como ya se ha 126 comentado) las aportaciones serán escasas, o limitadas a revisar cómo han sido contempladas sus aspiraciones en el instrumento de planeamiento. Sin embargo, en las sugerencias que se presenten durante la participación pública de este documento no ocurre lo mismo. Como sugerencias dan lugar a la condición de interesado, ni derecho a una respuesta razonada, pudiendo el órgano promotor establecer los objetivos, criterios, y parámetros conforme a los cuales deba elaborarse el instrumento que se someta a la aprobación inicial obviando las propuestas reseñadas en ellas. 4) Fase de Aprobación. Pasado este trámite, se ultima la redacción del documento del Plan Territorial Parcial, que formalmente debe incorporar la memoria ambiental, la memoria informativa y la memoria de ordenación, junto a la información gráfica, estadística o complementaria correspondiente, para ser sometido a aprobación inicial del órgano competente. Una vez aprobado inicialmente, se acordará el sometimiento del expediente administrativo y del documento técnico aprobado a los trámites de información pública, de consulta nuevamente a las Administraciones públicas, y de audiencia a los interesados para posibilitar la defensa legítima de sus intereses particulares antes de la aprobación definitiva. Durante este período de información pública cualquier persona física o jurídica, individual o colectivamente, puede presentar por escrito alegaciones relativas al acierto, conveniencia, legalidad u oportunidad de las propuestas de ordenación del Plan Territorial Parcial sometido a dicho trámite. Estas alegaciones se someten a la consideración del órgano promotor, el cual decidirá acometer las modificaciones que considere oportunas en el Plan Territorial Parcial. Estas modificaciones pueden suponer simples cambios menores, o auténticas modificaciones sustanciales que, por cuestiones de legalidad u oportunidad, obliguen a someter nuevamente el documento al procedimiento de evaluación ambiental estratégica respecto de dichos cambios. Si no se llega a estos extremos, será acordada la aprobación definitiva de la documentación corregida del Plan Territorial Parcial, dándose por concluido el proceso de tramitación del instrumento de planeamiento. 5) Fase de Vigencia. Con la aprobación definitiva se entiende acabado el procedimiento de tramitación del Plan Territorial Parcial y se inicia la Fase de Vigencia, en la que tanto la administración como los administrados están obligados al 127 cumplimiento de lo planificado hasta la futurible revisión del instrumento, con la que se iniciaría un procedimiento similar. Realmente, en esta fase de vigencia el instrumento sigue “vivo”, porque hay que gestionar, ejecutar y hacer cumplir sus determinaciones. En este momento, la Administración debería reconvertir al órgano promotor en un órgano gestor con el objeto de adecuar las previsiones de este instrumento a la evolución de los factores económicos, sociales y culturales, o, en su caso, en previsión del cumplimiento del deber jurídico de adaptación a un nuevo marco normativo. Sin embargo, otra vez la Administración vuelve a actuar normalmente en su contra, desmontando los equipos de trabajo creados (con la pérdida de experiencia que esta decisión implica) y dejando huérfano al órgano promotor competente para formular en el futuro la alteración de su contenido mediante su revisión o modificación. Probablemente, por esta situación endémica de la Administración, en los procedimientos de alteración, el órgano promotor no viene condicionado por determinaciones establecidas en el Plan Territorial Parcial sometido a revisión o modificación, ni por posibles derechos consolidados por tales determinaciones, por lo que puede decidir alterar por completo la ordenación preestablecida llevando a cabo, incluso desde cero, el mismo procedimiento aquí establecido. b. Metodología teórica de la planificación estratégica. Como ya se ha dicho, la planificación estratégica toma como punto de partida la visión del planeamiento como un proceso continuo, interactivo e interpretativo, dirigido a decidir y actuar dentro de un sistema complejo a la vez que multidimensional. Al contrario que en la planificación tradicional, se trata de proponer un sistema de partida en el que cooperen los planificadores, los distintos agentes intervinientes y el interés público 6 . Todo ello fomentando la participación de todos los agentes sociales y económicos de la comunidad – y no sólo los directamente afectados – tanto del sector público como de la iniciativa privada; así como la modernización en la gobernanza de las Administraciones Públicas, tanto en el ámbito político como en el técnico, para coordinar y dinamizar las diversas fuerzas e intereses existentes con los suficientes grados de motivación, calificación y capacidad. 6 Ver el Capítulo 4, acerca de la evolución de la planificación tradicional a la planificación estratégica de ciudades costeras. 128 Figura 12. Metodología desarrollada por la planificación estratégica de ciudades. Fuente: Elaboración propia, a partir de FERNÁNDEZ GÜELL, J. M. (1997). Por tanto, las características más significativas de la planificación estratégica radican en su enfoque metodológico, alejado de ser un proceso dogmático, monolítico e inflexible donde la determinación del contenido:  Comienza por un análisis prospectivo de las estrategias de desarrollo posibles a partir de la exploración física de la realidad territorial, reflexionando sobre los desafíos y oportunidades ocultas en el territorio antes de que se conviertan en demandas o urgencias.  Continúa por la formulación de una propuesta de diseño arquitectónico estructurante que sirva para establecer una hipótesis de ordenación territorial y planificación urbanística con capacidad para establecer mecanismos de coordinación multinivel para la gestión de sus propuestas estratégicas.  Incorpora no sólo la ordenación según esquemas y directrices orientativas, aunque los criterios y objetivos generales sean vinculantes, sino que también tiene capacidad ejecutiva mediante herramientas eficaces para la gestión y ejecución inmediata de las principales actuaciones estratégicas identificadas. Estas tres características (análisis prospectivo, coordinación multinivel y capacidad ejecutiva) fundamentan la metodología de desarrollo no sólo de la evaluación ambiental estratégica de planes y programas, sino también de los proyectos territoriales estratégicos. Además, como propone José Miguel Fernández Güell, se da con un mayor grado de compromiso en la planificación 129 estratégica de ciudades, conllevando un proceso cíclico en el que pueden identificarse cinco etapas fundamentales 7 . 1) Fase de Organización. Esta tarea inicial supone fijar el arranque del plan, para lo cual el principal escollo a salvar es el establecimiento del liderazgo del proceso, la institución o persona responsable cuya solvencia y sólida implantación determinará, de manera significativa, la involucración de los principales agentes socioeconómicos (políticos, gestores públicos, empresarios, sindicatos, asociaciones profesionales y de ciudadanos). Algunos tipos de órganos interadministrativos comúnmente usados para gestionar la implantación de la planificación estratégica son:  La creación de un Consorcio Público que involucre a los diferentes organismos públicos con titularidad competencial o patrimonial sobre la zona, de modo que cederían al mismo dichas competencias legalmente delegables y/o encomendarían la gestión de algunas de sus competencias. Este Consorcio Público debería ser el auténtico gestor de la operación, de tal forma que se convirtiera en el garante del cumplimiento de los objetivos estratégicos acordados para el área, y también que asumiera el compromiso a largo plazo de evaluar las distintas fases de implantación del proceso en aras de asegurar la adecuación continua de la ordenación territorial y la planificación urbanística.  La asunción del liderazgo, de mutuo acuerdo con el resto de agentes públicos y privados implicados, directamente por aquella administración titular de las competencias urbanísticas necesarias para la ordenación pormenorizada del ámbito, quedando dicha ordenación subordinada, por la vía de la cooperación interadministrativa, al cumplimiento de las acciones estratégicas identificadas junto a las otras administraciones afectadas, bien por su título competencial bien por ser los propietarios del suelo incorporado.  La firma de un convenio interadministrativo entre todas las instituciones involucradas, en el que queden reflejadas las voluntades de cada administración, tanto a nivel competencial como patrimonial, y que sirva de base para encomendar la gestión a una entidad mixta (público-privada), con representación de dichas partes y de la sociedad civil. 7 Ver FERNÁNDEZ GÜELL, J. M. (1997): Planificación estratégica de ciudades. Editorial Gustavo Gili S.A. Barcelona. FERNÁNDEZ GÜELL, J. M. (2006): Planificación estratégica de ciudades. Nuevos instrumentos y procesos. Editorial Reverté S.A. Barcelona. PASCUAL ESTEVE, J.M. (1999): La estrategia de las ciudades. Los planes estratégicos como instrumento: métodos, técnicas y buenas prácticas. Diputación de Barcelona. Barcelona. 130 El reconocimiento de la alternativa de gestión más adecuada para afrontar el liderazgo de una planificación estratégica viene determinado por su capacidad para actuar en una sociedad más pluralista, más fragmentada y menos centralizada, en la cual el consenso es preciso para elaborar políticas y para abordar temas relevantes. Por tanto, debe organizarse el modelo organizativo sopesando tres aspectos representativos: la participación mixta de los sectores público y privado, la participación de los diversos niveles gubernamentales involucrados, y la dualidad técnico-política a la hora de asumir las tareas de análisis y coordinación en la planificación. De todas formas, para asegurar la aceptación desde el inicio y de forma muy estrecha del liderazgo del proceso, sea cual sea la forma en que se articule, es importante diseñar una política de comunicación para difundir públicamente los objetivos del plan (alcance temporal y físico, estimación de presupuesto, provisión de recursos humanos y materiales, programa de trabajo…). Sin política de comunicación no hay participación, y sin participación no hay posibilidad de consenso. Por lo tanto, un modelo organizativo que no contemple las formas de relación con todas las partes nacerá debilitado irremediablemente. Para evitarlo, dicha política de comunicación tiene que servir para llamar a la participación e interés de los grupos de poder e influencia, pero también a la sociedad civil, así como gestionar los tiempos del proceso de planificación. 2) Fase de Análisis. A partir de esta estructura básica se han de caracterizar los patrones de desarrollo físico, económico y social que han conducido a la situación actual del ámbito territorial a estudiar, para así establecer un marco que permita servir de referencia para los diagnósticos ulteriores. Con ello, se lograría comprender los rasgos fundamentales y la trayectoria histórica del ámbito territorial, diagnosticando los principales elementos de la oferta existente (recursos humanos, actividades productivas, comunicaciones, calidad de vida o el apoyo público existentes); así como los acontecimientos externos que influyen sobre la misma, sobre su demanda o sobre su papel territorial. Estos análisis han de centrarse en aquellos hechos con un marcado carácter estructural, y no coyuntural, para así posteriormente servir para establecer los requisitos de competitividad, habitabilidad y sostenibilidad que deben ser satisfechos. A su vez, estos hechos característicos permiten identificar similitudes respecto a otros territorios de manera que se puedan evaluar las mejores prácticas, tanto integrales como sectoriales, que permitan posteriormente enunciar los requisitos a satisfacer, así como establecer y priorizar exactamente los problemas que deben ser afrontados en el proceso de planeamiento. 131 De este modo, en la fase de análisis se puede determinar el posicionamiento de un determinado ámbito territorial en materia de competitividad económica y de calidad de vida, identificando los posibles puntos de mejora así como los factores claves de éxito de las principales áreas o sectores en los que dicho territorio desarrolla su actividad. 3) Fase de Modelaje. Dentro de la batería de análisis de un plan estratégico el objetivo último es establecer las bases para determinar tanto las oportunidades como las amenazas derivadas de acontecimientos que afectan al ámbito territorial estudiado, pero que están total o parcialmente fuera de su control, así como evaluar la oferta de servicios existentes. A partir del diseño de distintos escenarios hipotéticos de futuro, que esbocen la evolución inercial de un determinado ámbito territorial frente a diversas opciones de comportamiento del entorno, se pueden identificar aquellos desajustes y temas primordiales para su desarrollo. De este modo, con el cruce de los puntos fuertes y débiles que presentan los diversos servicios ofertados con las amenazas y oportunidades identificadas, se puede establecer un cierto marco referencial para determinar el posicionamiento actual de la ciudad frente a los retos del futuro. Ahora bien, a partir de toda la labor de análisis realizada se ha de proceder a sintetizar los extensos resultados generados para establecer y priorizar las cuestiones estratégicas que tienen que ser afrontadas, centrando las posibles estrategias para definir una única visión estratégica que englobe todos los escenarios posibles, en la cual se contemplen los tres aspectos cruciales analizados: el económico, el social y el ambiental. Por principio, para aproximarse a la formulación simple, clara y expresiva de una visión estratégica debe procurarse ser optimista y ambicioso en su planteamiento, para ilusionar a la ciudadanía y concitar el apoyo de todos los agentes locales, aportando criterios y objetivos que permitan asentar unas estrategias sólidas – de índole económica, social y ambiental – y que estén consensuadas entre los agentes de la comunidad. 4) Fase de Propuestas. Esta visión estratégica, una vez asumida, debe implementarse buscando concentrar los esfuerzos en un número limitado de áreas de intervención o temas críticos que se deben abordar de cara a su futuro desarrollo, y hacia los que deban canalizarse expectativas y recursos. 132 Estos temas críticos – normalmente dirigidos a actuar sobre la oferta existente más que sobre la demanda, sobre la que se ejerce poco control – han de ser identificados dada su capacidad para poder impulsar o frenar la consecución del modelo estratégico propuesto. Además, deben dar una respuesta clara y operativa a problemas resolubles y no imposibles, determinándose tanto su cuantificación en recursos necesarios como su impacto y aceptación, bien sea a corto plazo como a largo plazo. Pero, sobre todo, su implantación debe estar bien coordinada y ser compatible con las demás acciones previstas y consensuadas, quedando recogidas en un plan de acción que los englobe, ordene y jerarquice. La formulación de un plan de acción que mantenga articuladas las diversas actuaciones que se derivan del Plan Estratégico es necesaria, en tanto en cuanto sienta las bases de la fase de ejecución. Por ello, dicho plan de acción debe ser asimilable para la ciudadanía además de no resultar políticamente conflictivo. 5) Fase de Ejecución. Tras la definición y desarrollo de las estrategias, se aborda la implantación del Plan Estratégico, una vez determinado el plan de acción. En esta fase es cuando quedará en evidencia el grado de acierto y oportunidad de dichas propuestas, así como su flexibilidad para adaptarse a los cambios que puedan producirse en el entorno. Esto significa que, en el momento de abordar el plan de acción, deben evitarse compromisos y rigideces que puedan comprometer la adaptabilidad del sistema, así como su ulterior revisión y actualización. Para ello, es aconsejable concretar y priorizar los proyectos a realizar, definir las competencias de los agentes ejecutores, no robar el protagonismo de las instituciones participantes y evitar el aburrimiento o la frustración de los agentes locales y ciudadanos por la aparente falta de consecución de los logros pretendidos. Para ello, es útil la creación de un órgano implantador encargado no sólo de gestionar y ejecutar lo planificado – con el suficiente rigor económico y técnico – sino también de realizar un esfuerzo continuado en materia de evaluación, difusión, comunicación y relaciones públicas para mantener la retroalimentación de todo el proceso. En otras palabras, estas labores exigen disponer de una estructura organizativa pequeña, pero altamente capacitada y con suficiente autonomía de actuación para llevar a buen fin los objetivos encomendados. 133 Según José Miguel Fernández Güell, existen básicamente tres modelos alternativos para crear un órgano implantador de este tipo 8 . Estos modelos se diferencian normalmente por la naturaleza de sus agentes participantes, su forma jurídica y la profesionalidad de sus órganos de gestión:  Modelo público: en este caso, el órgano establecido para implantar el plan es parte de la administración que ha liderado el proceso de planificación estratégica: una unidad administrativa de la misma, o una agencia de desarrollo local, o una sociedad municipal. Este modelo prevalece en ciudades de tamaño pequeño y mediano, que no cuentan con un tejido empresarial y social lo suficientemente fuerte como para corresponsabilizarse de la gestión de un plan estratégico.  Modelo privado: esta modalidad se observa con cierta frecuencia en los países anglosajones, en donde las asociaciones empresariales y las cámaras de comercio participan activamente en la formulación y puesta en práctica de determinadas políticas urbanas, contando con el apoyo y el estímulo de las autoridades públicas. Ese modelo resulta poco aplicable en las ciudades europeas, en donde el peso de las administraciones públicas sigue siendo determinante a la hora de formular la estrategia de futuro para una ciudad.  Modelo mixto: consiste en establecer un modelo cooperativo público-privado a través de la constitución de una asociación o fundación sin ánimo de lucro. La ventaja de esta modalidad es que se configura un organismo con personalidad jurídica independiente en el cual participan tanto administraciones públicas como empresas privadas o instituciones sociales en igualdad de condiciones. Este modelo es particularmente recomendable para ciudades grandes y medianas que cuentan con un fuerte y extenso tejido social, y con unas sólidas instituciones públicas. En cualquiera de los tres modelos expuestos, resulta indispensable la decidida implicación de los líderes cívicos locales, ya sean políticos, empresarios o activistas sociales, de manera que configuren grupos que impulsen, participen y se responsabilicen de la gestión y ejecución del plan estratégico. Pero también que mantengan el proceso de planificación estratégica en marcha, de manera que siga identificando las nuevas acciones a realizar, según surgen nuevos temas críticos y se comienzan nuevos proyectos estratégicos. 8 FERNÁNDEZ GÜELL, J. M. (2006): Planificación estratégica de ciudades. Nuevos instrumentos y procesos. Editorial Reverté S.A. Barcelona. 140 dualidad técnico-política a la hora de asumir las tareas de análisis y coordinación en la planificación. De todas formas, para asegurar la implicación desde el inicio y de forma muy estrecha del conjunto de los agentes públicos y privados, no sólo se ha de establecer una estructura organizativa y participativa, sino también definir las bases instrumentales del PTP Estratégico y diseñar una política de comunicación para difundir públicamente dichas bases del plan y las actuaciones relacionadas que se vayan llevando a cabo. En estas bases instrumentales deben quedar reflejadas las voluntades de cada administración, tanto a nivel competencial como patrimonial, a modo de directrices territoriales y objetivos orientadores para formular el PTP Estratégico, identificando tendencias y descubriendo oportunidades a la hora de componer las distintas actividades a ordenar en el espacio litoral, pero también ayudando a priorizar las acciones estratégicas de transformación territorial y urbanística a ejecutar y gestionar, asegurando que las guíe un propósito y una dirección comunes a largo plazo. Obviamente, dado que el PTP Estratégico solamente podrá formularse en desarrollo del correspondiente Plan Insular de Ordenación, este instrumento debe ya incorporar en sus determinaciones la motivación de estas directrices territoriales y objetivos orientadores, enfocando qué se persigue con su remisión a un Plan Territorial Parcial estratégico 13 :  Mediante las directrices territoriales se identifican las distintas tendencias y oportunidades de desarrollo económico y social a ordenar, sin poner en peligro los recursos del lugar, que deben ser desarrolladas posteriormente en los instrumentos de planeamiento. Por eso, resulta claro que las directrices territoriales deben ser normas directivas, de acuerdo con el lenguaje normativo al uso en el TRLOTENC’00. 13 Según el TRLOTENC’00, los Planes Insulares de Ordenación, al establecer sus determinaciones, efectuarán la distinción a que se refiere el apartado 4 del artículo 15: a) Normas de aplicación directa, que serán de inmediato y obligado cumplimiento por las Administraciones y los particulares. b) Normas directivas de obligado cumplimiento por la Administración y los particulares, cuya aplicación requiere su previo desarrollo por el pertinente instrumento de ordenación de los recursos naturales, territorial o urbanística o, en su caso, disposición administrativa. c) Recomendaciones, que tendrán carácter orientativo para las Administraciones y los particulares y que cuando no sean asumidas deberán ser objeto de expresa justificación. 141  Mediante los objetivos orientadores se ayuda a priorizar las acciones estratégicas de transformación consensuadas para la resolución de los problemas territoriales, urbanísticos o arquitectónicos diagnosticados en el momento de redacción del Plan Insular de Ordenación correspondiente. Dada la complejidad de las relaciones territoriales del fenómeno urbano en el espacio litoral, resulta claro que los objetivos orientadores deben ser recomendaciones, de acuerdo con el lenguaje normativo al uso en el TRLOTENC’00. A su vez, dichas bases instrumentales servirán también para garantizar el cumplimiento de los objetivos estratégicos acordados desde el PTP Estratégico para el área, así como para llamar a la participación e interés de los grupos de poder e influencia no involucrados desde el comienzo; y en su caso, también para acotar el compromiso a largo plazo de evaluar las distintas fases de implantación del proceso. 2) Fase de Análisis de los PTP Estratégicos. En esta fase de análisis se acometen las labores que en la planificación estratégica se definen para caracterizar el modelo de desarrollo político, económico, social y ambiental que ha conducido a la situación actual del espacio litoral a estudiar, para así establecer un marco que permita servir de referencia para los diagnósticos ulteriores. Con ello, se lograría comprender los rasgos fundamentales y la trayectoria histórica de este espacio litoral a partir del diagnóstico de los recursos humanos, actividades productivas, comunicaciones, calidad de vida o situación medioambiental, entre otros. Asimismo, se evitaría la tendencia de la Administración en la planificación tradicional a partir de cero, o solamente con su información inicial en la elaboración de los instrumentos de planeamiento. Estos análisis han de centrarse en aquellos hechos internos y externos con un marcado carácter estructural, y no coyuntural, para así posteriormente servir para establecer los requisitos de competitividad, calidad de vida y sostenibilidad ambiental que deben ser satisfechos. De este modo, dentro de la batería de análisis de esta fase, el objetivo último es establecer aquellos hechos característicos que permitan determinar tanto las oportunidades como las amenazas derivadas de acontecimientos que afectan al espacio litoral estudiado, pero que están total o parcialmente fuera de su control, así como evaluar la oferta de servicios existentes. A partir de esta síntesis de hechos característicos resulta más fácil identificar similitudes respecto a otros territorios, para estudiar la fórmula que han seguido para afrontar los mismos problemas y evaluar la capacidad de respuesta habida y su posible traslación al ámbito territorial objeto de estudio. 142 De esta manera, mediante la evaluación de las mejores prácticas disponibles, tanto integrales como sectoriales, posteriormente se pueden enunciar de una forma simple, clara y expresiva las alternativas de ordenación más adecuadas, así como establecer y priorizar exactamente los problemas que deben ser afrontados en el proceso de planeamiento. 3) Fase de Evaluación de los PTP estratégicos. Estas alternativas de ordenación, de acuerdo con el marco legal exigible, han de ser sometidas a la evaluación ambiental de sus efectos significativos sobre el medio ambiente para garantizar que las actuaciones transformadoras del territorio propuestas tengan en cuenta sus potenciales repercusiones ambientales desde el inicio de la formulación del modelo hasta la aprobación del instrumento definitivo. Por esta razón, la fase de evaluación debe ajustarse a las consideraciones propias de la evaluación ambiental estratégica. En esta fase se ha de sopesar el alcance estratégico de los impactos ambientales que se derivan de las alternativas de ordenación consideradas respecto de los efectos sociales y económicos propuestos (su amplio alcance temporal, espacial y temático), en coherencia con el carácter prospectivo de la fase de análisis abordada. Hay que tener en cuenta, como se explicó al acometer la metodología de la planificación tradicional, que en la evaluación ambiental estratégica el peso recae en la selección de alternativas y no en la oportunidad de los objetivos definidos – pues pertenecen al dominio político y son los ciudadanos los que en los procesos de exposición y participación pública asociados los seleccionan para configurar las bases instrumentales antedichas –. Algunos aspectos concretos de estos impactos ambientales pueden superar el ámbito territorial de actuación del PTP Estratégico, lo cual conlleva establecer mecanismos de cooperación interadministrativa con el órgano ambiental (la COTMAC), para evitar, minimizar o compensar los posibles daños. Esta situación exige un claro compromiso con el dialogo y la concertación social para legitimar a todos los niveles el modelo de desarrollo analizado. O, en su caso, plantear los cambios internos y externos necesarios para minimizar las cuestiones ambientales presentes en cada alternativa de ordenación. Más allá aún, la evaluación ambiental estratégica exige la observación de los efectos ambientales que realmente se producen en el medio ambiente como consecuencia de la implantación territorial de las distintas alternativas de ordenación evaluadas para, en su caso, identificar los efectos no previstos y adoptar las medidas correctoras o compensatorias adecuadas. 143 Para ello, el órgano ambiental ha de implicarse activamente en el proceso, estableciendo un Documento Ambiental Estratégico que contenga las bases específicas para la formulación de un plan de seguimiento y supervisión a incorporar en el PTP Estratégico y propugnando por mantener una absoluta transparencia en el acceso a la información ambiental disponible, la concertación con los agentes sociales y la participación de las administraciones territoriales. Hay que recordar que este plan de seguimiento permitirá evaluar los cambios y la evolución de los impactos ambientales realmente acometidos, al objeto de determinar la idoneidad de las medidas propuestas y, en su caso, las modificaciones pertinentes para mejorar su integración ambiental, configurándose como un instrumento de auditoría de la gestión muy potente para reconducir los efectos perversos o negativos de un instrumento de planeamiento, si se cumple con sus contenidos. 4) Fase de Aprobación de los PTP estratégicos. A partir de toda la labor de análisis y evaluación realizados se ha de proceder a sintetizar toda la información generada (modelo de desarrollo y hechos característicos, debilidades y amenazas, fortalezas y oportunidades, objetivos estratégicos y alternativas de ordenación, documento ambiental y plan de seguimiento) para la posterior formulación de un modelo. Por principio, esta formulación de un modelo, aparte de recopilar únicamente aquella información básica que justifique las propuestas que se realicen, debe concentrar los esfuerzos en un número limitado de áreas de intervención o temas críticos que se deben abordar de cara a su futuro desarrollo, y hacia los que deban canalizarse expectativas y recursos. Estas áreas de intervención o temas críticos deben ser identificadas como proyectos territoriales estratégicos a consolidar, aportando criterios y objetivos que permitan asentar unas bases sólidas de actuación – de índole económica, social y ambiental – que hayan sido consensuadas entre los diferentes agentes de la comunidad, públicos y privados. A partir de esta síntesis de áreas de intervención o temas críticos resulta más fácil aproximarse de una forma simple, clara y expresiva a la formulación de una visión estratégica para el PTP Estratégico, que de acuerdo con la metodología de la planificación estratégica analizada, debe ser optimista y ambiciosa en su planteamiento para ilusionar a la ciudadanía y concitar el apoyo de todos los agentes locales. Por lo tanto, debe huir del lenguaje coercitivo (de limitaciones, condicionantes y prohibiciones) propio de la planificación tradicional apostando por un lenguaje proactivo para establecer las determinaciones ambientales, territoriales y urbanísticas relacionadas con cada una de las áreas de 144 intervención o temas críticos que se deben abordar de cara a su futuro desarrollo, y hacia los que deban canalizarse expectativas y recursos. Estos temas críticos han de ser identificados como proyectos territoriales estratégicos, dada su capacidad para poder impulsar o frenar la consecución del modelo propuesto en el PTP Estratégico. Además, deben dar una respuesta clara y operativa a problemas resolubles y no imposibles, determinándose su cuantificación en recursos necesarios, los agentes responsables de su ejecución, y los principales indicadores de impacto y aceptación, bien sea a corto plazo como a largo plazo. En cualquier caso, para asegurar que la identificación de los proyectos estratégicos, y su implantación posterior, está bien coordinada y es compatible con las demás acciones previstas y consensuadas, es necesario someter el modelo a información pública para hacer partícipe a la ciudadanía de la materialización instrumental de las propuestas seleccionadas a partir de las fases de análisis y evaluación. Igualmente, mediante el trámite de consultas se confirmarán los compromisos institucionales requeridos con las propuestas y actuaciones consensuadas, quedando recogidas las sugerencias, alegaciones y modificaciones planteadas en el Documento de Aprobación, en cuyo contenido han de quedar englobados, ordenados y jerarquizados las determinaciones de ordenación sectorial, territorial y urbanística procedentes. De esta manera, se da cumplimiento a una de las fases procedimentales básicas de la planificación tradicional, con la que se encuadra el inicio del período de vigencia posterior del instrumento de planeamiento. 5) Fase de Vigencia de los PTP estratégicos. Con la entrada en vigor del PTP Estratégico, tras la finalización de la fase de aprobación, se instituyen los nuevos derechos y deberes sobre la propiedad, dotando de seguridad jurídica a los usos, actividades y actuaciones existentes y futuras, sin perjuicio de aquellos derechos indemnizatorios que se puedan derivar por la nueva ordenación planteada. Para abordar la implantación del PTP Estratégico es necesario determinar y activar el plan de acción y el plan de seguimiento. Para ello, es aconsejable concretar y priorizar los proyectos territoriales estratégicos a realizar, definir las competencias de los agentes ejecutores, no robar el protagonismo de las instituciones participantes y evitar el aburrimiento o la frustración de los agentes locales y ciudadanos por la aparente falta de consecución de los logros pretendidos. 145 Para esta función, es útil la creación de un órgano implantador, o mejor aún la mutación del Consorcio Público promotor del procedimiento, para encargarse no sólo de gestionar y ejecutar lo planificado – con el suficiente rigor económico y técnico – sino también de realizar un esfuerzo continuado en materia de evaluación, difusión, comunicación y relaciones públicas para mantener la retroalimentación de todo el proceso. En otras palabras, estas labores exigen disponer de un plan de acción, cuyo diseño ha de partir de distintos escenarios hipotéticos de futuro, que esbocen la evolución inercial del espacio litoral frente a diversas opciones de comportamiento del entorno, de tal manera que se pueda identificar aquellos desajustes y amenazas para su desarrollo. De este modo, con el cruce de los puntos fuertes y débiles, se podrán priorizar los proyectos territoriales estratégicos identificados frente a los retos del futuro. En el plan de acción se han de centrar las futuras actuaciones, sentando las bases de la fase de ejecución y manteniendo articulados los diversos proyectos territoriales estratégicos previstos. Por ello, dicho plan de acción debe ser asimilable para la ciudadanía además de no resultar políticamente conflictivo para evitar compromisos y rigideces que puedan comprometer la adaptabilidad del sistema, así como su ulterior revisión y actualización. Dado que en esta fase, tanto desde el punto de vista de la planificación tradicional como de la planificación estratégica, es cuando quedará en evidencia el grado de acierto y oportunidad de dichas propuestas, así como su flexibilidad para adaptarse a los cambios que puedan producirse en el entorno, es igualmente necesario que el plan de seguimiento esté operativo. Esto permite que, en el momento de abordar la implantación del plan de acción, puedan evaluarse ambientalmente también los cambios y la evolución de los impactos ambientales realmente acometidos, al objeto de determinar la idoneidad de las medidas propuestas y, en su caso, las modificaciones pertinentes para mejorar su integración ambiental. Con todo ello, los PTP Estratégicos serían instrumentos continuamente controlados y puestos al día, dotándose de los suficientes mecanismos flexibles de control y evaluación, con una asignación de recursos consecuente, para asegurar la respuesta efectiva a los cambios que sean identificados. Solamente así se detectará si los cambios producidos han modificado sustancialmente las condiciones de partida del espacio litoral ordenado como para abordar la elaboración de un nuevo proceso que acometa la revisión o modificación – total o parcial – del PTP Estratégico, a partir de las nuevas condiciones y necesidades locales. 146 PROPUESTA DE IMPLEMENTACIÓN TEÓRICA DE LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL ESTRATÉGICA. EL PTP ESTRATÉGICO DEL LITORAL DE LAS PALMAS DE GRAN CANARIA. 149 SUPUESTO DE FORMULACIÓN DE UN PTP ESTRATÉGICO DEL LITORAL DE LAS PALMAS DE GRAN CANARIA 6 En el primer bloque de esta Tesis Doctoral se ha concluido que solamente los Planes Territoriales Parciales, entendidos como proyectos territoriales estratégicos sin quebrar los principios reguladores del sistema de planeamiento de Canarias, pueden acometer de manera adecuada, efectiva e innovadora la ordenación estratégica e integrada del espacio litoral de las ciudades costeras con entornos portuarios en Canarias. Efectivamente, desde hace unas cuantas décadas la evolución de la actividad económica hacia el sector servicios, las políticas de relocalización y capitalización en el sector industrial y los nuevos nichos de mercado asociados al ocio y disfrute del litoral han obligado a un replanteamiento de la capacidad y características técnicas de las infraestructuras portuarias, y su impacto sobre el litoral y las ciudades costeras. Por estas razones, en este segundo bloque de la Tesis Doctoral se propone analizar bajo qué premisas se han de sentar las bases para establecer un procedimiento único de tramitación de un Plan Territorial Parcial Estratégico del Litoral de Las Palmas de Gran Canaria, como ejemplo de lo que se ha propuesto en el primer bloque de esta Tesis Doctoral. Como se concluyó en el primer bloque, esta implementación metodológica requiere, por un lado, de su desarrollo reglamentario dentro de los procedimientos del sistema de planeamiento de Canarias, y por otro lado, que los Planes Insulares de Ordenación contemplen las bases instrumentales necesarias para su formulación y ulterior tramitación. 252 DETERMINACIONES TERRITORIALES DESARROLLO URBANO PROBLEMAS PENDIENTES  El efecto ciudad que se traduce en la presión urbana sobre el litoral.  Los desequilibrios urbanos producidos por algunos nuevos lugares centrales en los frentes marítimos. DEBILIDADES  Concentración de las relaciones territoriales en la Ciudad Baja.  Escaso suelo no urbanizable disponible.  Delimitar y ordenar los crecimientos de la trama urbana en el espacio costero, consolidando las zonas con crecimientos dispersos y poco definidos, y salvaguardando los espacios litorales no ocupados.  Configurar un espacio libre continuo longitudinal, escalonado en función de la cota de coronación y la dinámica de las mareas, para configurar flujos diferenciados para cada uso y/o actividad.  Diseñar una estrategia espacial que potencie los corredores transversales preexistentes, naturales o urbanos, y resuelva su encuentro con el borde litoral como nodos locales dotacionales, articuladores de calidad urbana.  En prevención a los imponderables efectos ambientales del cambio climático, condicionar la ocupación de terrenos ganados al mar al estudio de la dinámica de los fluidos y de los fondos marinos. AMENAZAS  Presión urbana sobre áreas de oportunidad del litoral.  Reducido riesgo de urbanización de suelos vírgenes o con valores ambientales. FORTALEZAS  Ciudad consolidada en su franja costera.  Clara delimitación del dominio público portuario y marítimo terrestre. OPORTUNIDADES  Configuración de nuevas centralidades urbanas en el espacio litoral.  Confluencia de intereses públicos y privados en la relevancia del espacio litoral para la ciudad. Ficha 42. Determinaciones territoriales de desarrollo urbano. Fuente: Elaboración propia. De la lectura de los objetivos orientadores, estas estrategias no se ven reflejadas ya que expresamente en las bases de concurso de ideas de 2009 se circunscribe el ámbito de actuación a la franja de borde litoral entre el mar y la propiedad privada. En este sentido, las propuestas de Puerta Verde Arquitectura y Urbanismo y FAM Arquitectura y Urbanismo S.L.P. tienen en consideración los tejidos urbanos dispersos y poco definidos que caracterizan los crecimientos residenciales en algunos puntos del espacio litoral, como en Costa Ayala o La Isleta, proponiendo soluciones para su delimitación y control dentro de una estrategia por salvaguardar los espacios litorales no ocupados. También todas las propuestas de ordenación optan por fomentar la transversalidad, unas veces como meras relaciones paisajísticas y otras como auténticos corredores de actividad urbana, pero circunscribiendo al ámbito más cercano al espacio litoral la 253 concentración de nuevos equipamientos y dotaciones locales y supralocales. Esta forma de actuar, muy patente en los proyectos de Gallardo, Gertberger y Morales, y Laboratorio de Planeamiento y Arquitectura S.L., dan lugar como consecuencia lógica a incorporar entre los objetivos orientadores la transversalidad territorial como criterio de diseño. Del estudio de las propuestas de ordenación, se deduce una determinada red de espacios libres, sensiblemente coincidente con los principales barrancos, que han de actuar como corredores naturales o urbanos de interrelación transversal, como:  El Barranco de Jinámar, para el que Gallardo, Gertberger y Morales proponían un parque urbano y dotacional que interconectase transversalmente el borde litoral y los equipamientos comerciales con el tejido residencial y empresarial del Valle de Jinámar.  El Barranco de Guiniguada, aunque se contemplaba la desembocadura en las bases del concurso de ideas, todas las propuestas de ordenación apostaban por ir más allá, e integrar los valores ambientales de índole etnográfica, arqueológica y paisajística de todo su cauce, superando con creces la escala local.  El Parque Doramas, cuya sucesión de espacios libres urbanos permitía proponer una interconexión transversal entre el borde litoral y los equipamientos deportivos con la Ciudad Alta.  El Barranco de Tamaraceite para el que en su desembocadura en el Rincón se apostaba por la configuración de un parque urbano y dotacional, como punto clave de encuentro transversal del borde litoral con la primera periferia urbana.  El Barranco de Tenoya que, en este caso, se configuraba como una apuesta novedosa de parque rural y dotacional en la desembocadura, que permitía integrar la periferia rural dela ciudad en las relaciones territoriales del área metropolitana mediante la integración de los valores ambientales de índole etnográfica, arqueológica y paisajística de su cauce. Por esta razón, los objetivos orientadores de partida deben ser complementados con determinaciones en el sentido de incorporar el estudio de propuestas similares de interconexión transversal con el espacio litoral, para asegurar una mejor ordenación integrada con la ciudad consolidada, tanto en la Ciudad Baja como en la Ciudad Alta. 254 CRITERIOS DE INTERVENCIÓN DESARROLLO INFRAESTRUCTURAL PROBLEMAS PENDIENTES  El impacto de las redes arteriales como elemento de colonización extensiva del litoral y como frontera entre la ciudad y el mar.  La tendencia a situar en el litoral infraestructuras de servicio de la ciudad que esta no sabe interiorizar. DEBILIDADES  Impacto de la Autovía Marítima como elemento de colonización extensiva del litoral.  Condicionamiento geológico de las apuestas infraestructurales. ACCIONES ESTRATÉGICAS PREN  Integración lumínica de la Central Térmica mediante intervención paisajística nocturna.  Incorporación de intercambiadores nodales de transportes como espacios pluri-equipados al servicio de la población circundante.  Invertir el modelo funcional de acceso y salida a la parte baja de la ciudad de un modelo centrífugo (litoral circunvalación) a otro centrípeto (circunvalación litoral).  Configuración de las Estrellas de Mar como intercambiadores de transporte que permiten saltar entre los distintos sistemas de movilidad alternativos y ligeros propuestos (tranvía, carril-bici, wáter-taxis, sendas peatonales…).  Reconfiguración de la Avenida Marítima como una vía estructurante de segundo nivel que incorpora un tranvía que la recorre longitudinalmente con parada en cada una de las Bases propuestas.  Soterramiento de la autovía, disponiendo en el nuevo cajón, además de los seis carriles de circulación para la vía rápida, un espacio para alojar un nuevo sistema de trenes de corto recorrido.  Presencia de una vía de tráfico lento en superficie (tranvía, carril-bici y tránsito peatonal) de escaso impacto funcional y visual, que permite que la vegetación de los barrios del litoral conecte literalmente con la propuesta en los nuevos sedimentos.  Se crea una conexión rápida con el Puerto.  Se descarga de tráfico la zona litoral, reduciendo la actual superficie de la autovía a la mitad para tráfico ligero.  Se habilita el espacio liberado una red de transporte público potente y eficaz, una línea de tranvía litoral, carriles-bici, paseos peatonales y aparcamientos disuasorios. AMENAZAS  Configuración de la Autovía Marítima como una frontera infranqueable entre la ciudad, el puerto y el mar.  Impacto significativo de las infraestructuras básicas de servicio en la imagen de entrada de la ciudad. FORTALEZAS  Posición peduncular del Puerto de Las Palmas que limita la interdependencia con la ciudad.  Concentración de las infraestructuras básicas de servicios. OPORTUNIDADES  Extensión de la zona de servicio portuaria hacia el litoral de La Isleta, alejándose del centro urbano. Ficha 43. Acciones estratégicas PREN de desarrollo infraestructural. Fuente: Elaboración propia. 255 b. Determinaciones territoriales de desarrollo infraestructural. A nivel de desarrollo infraestructural, todas las propuestas asumen la configuración física, funcionalidad y operatividad del entorno portuario, en función de su planificación sectorial, como desde el principio se había exigido desde las bases de la convocatoria y las consecuentes deliberaciones del Jurado. En este sentido, las propuestas de ordenación reniegan conscientemente de plantear nuevas ideas para la organización sectorial del entorno portuario y la zona de servicio portuario. Salvo en el ámbito donde la relación la ciudad con el puerto es más evidente – esto es, en el Istmo de La Isleta – donde se plantean diferentes actuaciones según cada proyecto, el entorno portuario queda huérfano de nuevas ideas para su ordenación y planificación integrada con el espacio litoral, por lo que no queda más remedio que asumir la configuración prevista en los instrumentos sectoriales. Respecto a la movilidad urbana, sin duda, la solución que supone un cambio de paradigma en cuanto a la movilidad urbana sostenible es la propuesta por Laboratorio de Planeamiento y Arquitectura S.L. En esta ocasión, se apuesta por invertir el modelo funcional de acceso y salida a la parte baja de la ciudad de un modelo centrífugo (litoral  circunvalación) a otro centrípeto (circunvalación  litoral). Imagen 27. Nueva modelo centrípeto de movilidad. Laboratorio de Planeamiento y Arquitectura S.L. Fuente: http://litoral.arquitectosgrancanaria.es Este modelo centrípeto de Laboratorio de Planeamiento y Arquitectura S.L. (que sólo se ha esbozado en la propuesta de Puerta Verde Arquitectura y Paisaje o en la de FAM Arquitectura y Urbanismo S.L.P.) se ha organizado en forma de loop, resultado de tres anillos viarios que se descuelgan de la circunvalación y organizan el primer nivel de acceso, canalizando la salida y entrada a las grandes zonas de la ciudad mediante una serie de vías colectoras interiores que ya existen en la red viaria local. 256 De esta manera tan inteligente, incorporando sólo los ajustes pertinentes en los enlaces y niveles de servicio de la red viaria existente, se libera del tráfico de largo recorrido el borde litoral, permitiendo reconfigurar la actual Avenida Marítima como una vía estructurante de segundo nivel y de carácter eminentemente urbano. Este cambio de paradigma en la movilidad urbana de Laboratorio de Planeamiento y Arquitectura S.L. es el único que ofrece un escenario viario creíble a futuro, y no necesariamente ligado a grandes obras infraestructurales, que van desde soterramientos puntuales hasta la total depresión de la autovía actual, como plantean el resto de equipos premiados. En estas propuestas se hace descansar la posibilidad de recuperar la superficie viaria actualmente ocupada en la segregación de tráficos, en función de la introducción de nuevos medios de transporte alternativos que permitirían reducir el índice de movilidad en el borde litoral. Sin embargo, programáticamente, estas propuestas adolecen de intentar recuperar superficie ocupada por el vehículo privado para ponerla al servicio de trenes de medio recorrido, tranvías con y sin catenaria, guaguas-express, carriles-bici, tráfico de proximidad, etc. En resumen, se corre el riesgo en las restantes propuestas de sustituir una vía de alta capacidad por una vía de tráficos segregados, destinándose las superficies recuperadas a la resolución de la nueva infraestructura de accesibilidad más que a ponerla al servicio de la ciudadanía. Esto se deduce de la vital importancia que en casi todos los proyectos se da a los intercambiadores de transporte en el borde litoral y a la introducción de nuevas formas de movilidad alternativa – entre ellas, los wáter-taxis o el transporte marítimo a pequeña escala – que permiten articular nuevos equipamientos náutico-deportivos de escala local y al servicio de la ciudadanía. Imagen 28. Nodos urbanos de transporte. Diagrama de relaciones. Gallardo, Gerstberger y Morales. Fuente: http://litoral.arquitectosgrancanaria.es Debido a la gran profusión de medios de transporte alternativos propuestos, estos equipamientos se alzan como los principales nodos de articulación de las propuestas, complementándose con el resto de dotaciones y equipamientos que realmente sí resuelven las demandas de la población circundante. 257 En cualquier caso, una cuestión irresoluble es el acceso del transporte pesado al Puerto de Las Palmas. La configuración peduncular de las instalaciones portuarias y su dependencia del tráfico rodado para el transporte de mercancías, unido a la exigencia de respetar la configuración física, funcionalidad y operatividad del entorno portuario ya comentada, llevan a todas las propuestas a plantear soluciones viarias complejas. Así, en Gallardo, Gerstberger y Morales, o Puerta Verde Arquitectura y Urbanismo, o FAM Arquitectura y Urbanismo S.L.P., se opta por soluciones enterradas, destacando Puerta Verde Arquitectura y Urbanismo que contempla el casi completo soterramiento de la actual Avenida Marítima. Mientras tanto, para resolver la conectividad del Puerto de Las Palmas con el resto de la Isla, la propuesta de Laboratorio de Planeamiento y Arquitectura S.L. integra una solución en puente asociada a la zona de relación puerto-ciudad, que condiciona irremediablemente la ordenación integrada entre la Playa de Alcaravaneras y el Castillo de La Luz con un elemento singular de ingeniería civil apoyado en las diferentes Estrellas de Mar propuestas, pero sin llegar a afectar a la zona de servicio portuaria, que mantiene intacta su operatividad, como se exigía. Efectivamente, este sometimiento a la operatividad actual de las instalaciones portuarias es lo que aporta las propuestas infraestructurales de mayor envergadura, a pesar de que ningún equipo plantea la posibilidad factible de complementar los distintos sistemas ferroviarios propuestos con el transporte de mercancías dentro del entorno portuario. De esta manera, se podría haber resuelto el tráfico pesado a partir de nodos logísticos de distribución de mercancías a la entrada y salida de la ciudad, algo que se sugiere, pero no se desarrolla en este sentido aquí planteado, para la primera y última Estrella de Mar en la propuesta de Laboratorio de Planeamiento y Arquitectura S.L. En resumen, a nivel de desarrollo infraestructural las soluciones urbanísticas o arquitectónicas planteadas en los proyectos se caracterizan por:  Integrar la configuración física, funcionalidad y operatividad del entorno portuario, en función de su planificación sectorial.  Invertir el modelo funcional de acceso y salida a la parte baja de la ciudad de modelo centrífugo (litoralcircunvalación) a centrípeto (circunvalaciónlitoral).  Redefinir las conexiones circunvalación-litoral como vías colectoras de tráfico de entrada y salida a la ciudad rediseñando la funcionalidad de los enlaces pertinentes.  Reconfigurar la Avenida Marítima como una vía estructurante de segundo nivel, de carácter urbano.  Incorporar una red de transporte público masivo compatible con recorridos de larga distancia (que debiera complementarse con el transporte de mercancías).  Implantar equipamiento náutico-deportivo y de transporte marítimo a pequeña escala como nueva forma de movilidad sostenible. 258 DETERMINACIONES TERRITORIALES DESARROLLO INFRAESTRUCTURAL PROBLEMAS PENDIENTES  El impacto de las redes arteriales como elemento de colonización extensiva del litoral y como frontera entre la ciudad y el mar.  La tendencia a situar en el litoral infraestructuras de servicio de la ciudad que esta no sabe interiorizar. DEBILIDADES  Impacto de la Autovía Marítima como elemento de colonización extensiva del litoral.  Condicionamiento geológico de las apuestas infraestructurales.  Integrar la configuración física, funcionalidad y operatividad del entorno portuario, en función de su planificación sectorial.  Invertir el modelo funcional de acceso y salida a la parte baja de la ciudad de modelo centrífugo (litoralcircunvalación) a centrípeto (circunvalaciónlitoral).  Redefinir las conexiones circunvalación-litoral como vías colectoras de tráfico de entrada y salida a la ciudad rediseñando la funcionalidad de los enlaces pertinentes.  Reconfigurar la Avenida Marítima como una vía estructurante de segundo nivel, de carácter urbano.  Incorporar una red de transporte público masivo compatible con recorridos de larga distancia (que debiera complementarse con el transporte de mercancías).  Implantar equipamiento náutico-deportivo y de transporte marítimo a pequeña escala como nueva forma de movilidad sostenible. AMENAZAS  Configuración de la Autovía Marítima como una frontera infranqueable entre la ciudad, el puerto y el mar.  Impacto significativo de las infraestructuras básicas de servicio en la imagen de entrada de la ciudad. FORTALEZAS  Posición peduncular del Puerto de Las Palmas que limita la interdependencia con la ciudad.  Concentración de las infraestructuras básicas de servicios. OPORTUNIDADES  Extensión de la zona de servicio portuaria hacia el litoral de La Isleta, alejándose del centro urbano. Ficha 44. Determinaciones territoriales de desarrollo infraestructural. Fuente: Elaboración propia. Todas las propuestas de ordenación apuestan por la introducción de nuevos medios alternativos de transporte, pero lo hacen sobre la traza recuperada de la actual Autovía Marítima, salvo en lo que se refiere al transporte marítimo a pequeña escala como nueva forma de movilidad sostenible. Además, ya se ha comentado que surgen dudas por esta profusión de medios alternativos de transporte, ya que todas las propuestas de ordenación condicionan la configuración longitudinal del espacio libre continuo a la implementación de estas nuevas formas de desplazamiento. 259 Ahora bien, un criterio de intervención que supone un cambio de paradigma para el espacio litoral de Las Palmas de Gran Canaria es la solución aportada por Laboratorio de Planeamiento y Arquitectura S.L.P., aunque esbozada también en otras propuestas de ordenación, para invertir el modelo funcional de acceso y salida a la parte baja de la ciudad de modelo centrífugo (litoralcircunvalación) a centrípeto (circunvalaciónlitoral). Sin duda, la redefinición de las conexiones circunvalación-litoral y de la Autovía Marítima que esta apuesta conlleva implica rediseñar la funcionalidad de toda la red viaria local, reconsiderando el papel de las principales vías colectoras de tráfico de la ciudad:  La GC-309, que conecta la Circunvalación con Hoya de la Plata y Pedro Hidalgo, principales núcleos de población del cono sur de la ciudad aunque no se ha configurado como la principal vía colectora para descargar para la Avenida Marítima de este tráfico de agitación local.  La GC-31, que conecta la Autovía Marítima con Barranco Seco, a la altura de Lady Harimaguada, que surge como una alternativa de conexión con el interior insular para descargar la vía urbana sobre la desembocadura del Barranco de Guiniguada que divide los dos núcleos históricos de la Ciudad Baja: Triana y Vegueta.  La Avenida Juan XXIII que conecta transversalmente la Autovía Marítima con la Ciudad Alta sin llegar a enlazar con la Circunvalación, pero que sirve de principal vía colectora hacia la Autovía Marítima en la trama urbana en vez de favorecer la conexión por Ciudad Alta con la Circunvalación.  La GC-2, que conecta el corredor norte insular con la Gc-1 mediante el Túnel de Julio Luengo, en Las Alcaravaneras, en un enlace viario de primer orden muy constreñido por la trama urbana consolidada, en vez de reconfigurar sus enlaces para desviar el tráfico de acceso y salida hacia la Circunvalación por la GC-23.  La GC-23, aunque conecta directamente el corredor norte insular con la Circunvalación, no ha podido suplantar la labor del Túnel de Julio Luengo, que conecta la GC-2 con la GC-1, en Alcaravaneras.  La GC-201, que conecta el corredor norte insular con Tamaraceite y Arucas por Tenoya, mediante una vía que, mejorada, podría servir de desahogo a la primera periferia metropolitana, descargando de tráfico también a la actual GC-23. Por esta razón, los objetivos orientadores de partida deben ser complementados con determinaciones en el sentido de incorporar el estudio de propuestas similares de reconfiguración de enlaces viarios para desviar el tráfico de acceso y salida hacia la Circunvalación, asegurando con ello una mejor conectividad viaria en la ciudad consolidada, tanto en la Ciudad Baja como en la Ciudad Alta. 260 CRITERIOS DE INTERVENCIÓN DESARROLLO ECONÓMICO PROBLEMAS PENDIENTES  Las disfunciones originadas por los puertos comerciales, industriales y deportivos.  La falta de programas de sustitución del espacio turístico obsoleto. DEBILIDADES  Disfunciones urbanísticas en el entorno urbano del Puerto de Las Palmas.  Obsolescencia del espacio turístico residencializado de Las Canteras. ACCIONES ESTRATÉGICAS PREN  Concentración de la actividad de ocio juvenil en el Muelle Deportivo mediante una zona libre para paseo y terrazas.  Modernización de la demanda hotelera mediante la oferta de nuevos equipamientos para congresos, exposiciones y eventos.  Propuesta del Muelle Pesquero como nueva zona para el Carnaval, de ocio nocturno, esparcimiento y relax junto a la dársena configurada como lago.  Intensificar el carácter subtropical de la ciudad, con la incorporación de infraestructuras que permitan desarrollar una gran variedad de actividades al aire libre.  Consolidar la imagen y la oferta turística de la ciudad.  Se potencia la conexión vía marítima en diferentes puntos del litoral mediante la implantación de equipamientos deportivo-náutico unido en ocasiones con áreas de usos recreativos, cultural y representativo.  Se delimitan y ordenan los crecimientos de las zonas industriales y logísticas.  Desplazamiento de las zonas industriales y logísticas más indefinidas e integración en la trama y ordenación de las zonas consolidadas. AMENAZAS  Dependencia del desarrollo económico portuario en las iniciativas de renovación urbana. FORTALEZAS  Alto nivel de interrelación empresarial a nivel local y portuario. OPORTUNIDADES  Entornos urbanos bien consolidados y relacionados con el espacio litoral. Ficha 45. Acciones estratégicas PREN de desarrollo económico. Fuente: Elaboración propia. 261 c. Determinaciones territoriales de desarrollo económico. A nivel de desarrollo económico todas las propuestas apuestan por potenciar el uso público y de ocio náutico-deportivo de las principales playas y ensenadas urbanas, con la incorporación de infraestructuras que permitan desarrollar una gran variedad de actividades al aire libre (con áreas de usos recreativos, culturales y representativos). De esta manera, se pretende consolidar la imagen turística de la ciudad, a modo de atracción de una nueva oferta turística que ayude a modernizar la demanda hotelera, mediante la incorporación de nuevos equipamientos para congresos, exposiciones y eventos. Imagen 29. Floating City, una ciudad a la carta. Gallardo, Gerstberger y Morales. Fuente: http://litoral.arquitectosgrancanaria.es En este sentido, resulta muy singular la propuesta de “floating city” realizada por Gallardo, Gerstberger y Morales, un espacio libre multifuncional conformado por plataformas móviles, posadas sobre el mar para evitar el relleno y la degradación de los fondos marinos, que se oferta como sede de acontecimientos que supongan publicidad hacia el exterior y la inversión de capital. Más aún, estas plataformas son el resto del tiempo el lugar de las nuevas energías, renovables, limpias, donde las fuentes naturales (sol+viento+olas) fabrican la energía necesaria para el autoabastecimiento de estas plataformas móviles. Mientras algunas propuestas aún apuestan por consolidar las inmediaciones del Istmo de Santa Catalina como centro empresarial y de negocios, otros proponen nuevos ámbitos de actuación. Destaca en este sentido, la propuesta de Puerta Verde Arquitectura y Urbanismo por reconfigurar el último meandro del Barranco de El Rincón como el remate urbano de la entrada norte de la ciudad, concentrando un nuevo centro de oficinas, viviendas y hoteles con gran densidad de edificios en altura (de hasta 160 metros) y un amplio espacio libre de acceso y bienvenida asociado a la paleofalla del Acantilado de El Rincón. 268 divulgativos asociados a los valores geológicos, arqueológicos y paleontológicos de Jinámar, La Laja, La Isleta o El Rincón. Imagen 34. Isleta. Pulmón verde de la ciudad. Puerta Verde Arquitectura y Urbanismo. Fuente: http://litoral.arquitectosgrancanaria.es Mediante la restauración paisajística y la revegetación de los acantilados y escarpes costeros para su integración como espacios estanciales y recreativos se consigue consolidar una nueva red de espacios libres para la ciudad, donde los hitos naturales de la ciudad se configuran como grandes parques de interés arqueológico, geológico y lúdico en los que se relacionan lo urbano con lo natural, lo terrestre con lo marino, lo lejano con lo cercano. Imagen 35. Centro de Interpretación Paisajística. Puerta Verde Arquitectura y Urbanismo. Fuente: http://litoral.arquitectosgrancanaria.es 269 Por su parte, la propuesta de Gallardo, Gertsberger y Morales llega a abarcar, incluso, la integración del espacio litoral en el paisaje nocturno, proponiendo sistemas sostenibles de iluminación que con un estudiado juego de luces y sombras, incorpore estos espacios a la imagen urbana del espacio litoral, como ocurre en el lago urbano propuesto en la dársena del Muelle Pesquero como nueva zona para el ocio nocturno, de esparcimiento y relax. Imagen 36. El Lago, el polo moderno de la ciudad. Gallardo, Gerstberger y Morales. Fuente: http://litoral.arquitectosgrancanaria.es Pero es la propuesta de FAM Arquitectura y Urbanismo la que mejor se plantea la integración paisajística de estos valores geológicos, arqueológicos y paleontológicos en el espacio litoral, al plantearse como un objetivo principal la recuperación y potenciación de las zonas con valor ambiental y paisajístico, haciéndolas accesibles a la población. Sin embargo, al remitirla al planteamiento de proyectos de recuperación, paisajísticos o educativos (en la línea mantenida por este equipo de diferir a planes de desarrollo específico la ordenación pormenorizada posterior) no es posible valorar estas aportaciones. En resumen, a nivel de desarrollo sociocultural las soluciones urbanísticas o arquitectónicas planteadas en los proyectos se caracterizan por:  Potenciar los valores geológicos, arqueológicos y paleontológicos preexistentes, tanto urbanos como naturales, asegurando la integración de las propuestas en los recursos paisajísticos existentes, terrestres y subacuáticos.  Potenciar el uso público y calidad paisajística del conjunto portuario mediante la configuración de un ámbito delimitado de relación puerto-ciudad.  Dotar de equipamientos deportivos y culturales en el entorno de las principales playas y ensenadas urbanas, como reclamo de interrelación social y de colonización social del borde litoral.  Consolidar la imagen subtropical de la ciudad (clima, paisaje, calidad de vida) como parte de una oferta turística diferenciada volcada al mar. 270 DETERMINACIONES TERRITORIALES DESARROLLO SOCIOCULTURAL PROBLEMAS PENDIENTES  La falta de paseos marítimos adecuados, la mayoría de las veces depositados sobre el dominio público.  La mala calidad del paisaje urbano que se apoya en la costa. DEBILIDADES  Concentración de las relaciones territoriales en la Ciudad Baja.  Escaso suelo no urbanizable disponible.  Potenciar los valores geológicos, arqueológicos y paleontológicos preexistentes, tanto urbanos como naturales, asegurando la integración de las propuestas en los recursos paisajísticos existentes, terrestres y subacuáticos.  Potenciar el uso público y calidad paisajística del conjunto portuario mediante la configuración de un ámbito delimitado de relación puerto-ciudad.  Dotar de equipamientos deportivos y culturales en el entorno de las principales playas y ensenadas urbanas, como reclamo de interrelación social y de colonización social del borde litoral.  Consolidar la imagen subtropical de la ciudad (clima, paisaje, calidad de vida) como parte de una oferta turística diferenciada volcada al mar. AMENAZAS  Presión urbana sobre áreas de oportunidad del litoral.  Reducido riesgo de urbanización de suelos vírgenes o con valores ambientales. FORTALEZAS  Ciudad consolidada en su franja costera.  Clara delimitación del dominio público portuario y marítimo terrestre. OPORTUNIDADES  Configuración de nuevas centralidades urbanas en el espacio litoral.  Confluencia de intereses públicos y privados en la relevancia del espacio litoral para la ciudad. Ficha 48. Determinaciones territoriales de desarrollo sociocultural. Fuente: Elaboración propia. Todas las propuestas, siguiendo los objetivos orientadores de partida, buscan potenciar el uso público y calidad paisajística del conjunto portuario mediante la configuración de un ámbito delimitado de relación puerto-ciudad. Destaca en este sentido las propuestas de ordenación de Gallardo, Gertberger y Morales que buscan dotar de equipamientos deportivos y culturales en el entorno portuario, pero no únicamente ahí. Mediante plataformas flotantes distribuyen los nuevos equipamientos y dotaciones por el litoral de levante, descargando a las principales playas y ensenadas urbanas del reclamo de interrelación social y de colonización social del borde litoral exigido en las bases del concurso de ideas de 2009. 271 En un sentido similar, las propuestas de Puerta Verde Arquitectura y Urbanismo o Laboratorio de Planeamiento y Arquitectura ganan terrenos al mar para consolidar nuevos focos de equipamientos y dotaciones. En este sentido, la propuesta de Laboratorio de Planeamiento y Arquitectura va más allá al incorporar a sus Estrellas de Mar la capacidad de consolidar la imagen subtropical de la ciudad (clima, paisaje, calidad de vida), como parte de una oferta turística diferenciada volcada al mar. En cualquier caso, de las diferentes propuestas de ordenación cabe deducir nuevos ámbitos hasta ahora no considerados para la implantación de dotaciones y equipamientos, que se han propuesto como reclamo de interrelación social y de colonización social del borde litoral, como ocurre:  En Barranco de Jinámar, donde se identifica una oportunidad para, mediante un parque urbano y dotacional, interconectar transversalmente el borde litoral y los equipamientos comerciales con el tejido residencial y empresarial del Valle de Jinámar.  En Playa de La Laja, donde el replanteamiento de la Autovía Marítima como principal vía estructurante urbana, permite la implantación de equipamientos y dotaciones de uso público y actividades compatibles en el ámbito de la playa.  En Hoya de La Plata, donde la ubicación de un nodo principal de transportes complementado con equipamientos y dotaciones de uso público local pueden ayudar a mejorar las conexiones transversales con San Cristóbal y La Laja.  En Playa de Alcaravaneras, donde la configuración sobre la actual GC-1 de un parque urbano y dotacional que interconecte transversalmente el borde litoral y el borde edificado de propiedad privada permite potenciar el uso público y del ocio-esparcimiento al aire libre en este barrio tan colmatado de la ciudad.  En El Rincón, donde el último meandro de la desembocadura del Barranco de Tamaraceite permite configurar un parque urbano y dotacional que interconecte transversalmente el borde litoral y el borde edificado de propiedad privada de Guanarteme con el interior de la ciudad. Por esta razón, los objetivos orientadores de partida deben ser complementados con determinaciones en el sentido de potenciar el uso público y calidad paisajística no sólo del conjunto portuario en su relación directa con la Ciudad Baja, sino también en los principales espacios urbanos de conexión transversal, que al ser recuperados de sus actuales solicitaciones infraestructurales, pueden constituirse en reclamo de interrelación social y de colonización social del borde litoral. 272 CRITERIOS DE INTERVENCIÓN DESARROLLO AMBIENTAL PROBLEMAS PENDIENTES  La desaparición de la franja de playa producida por la urbanización que la deja reducida normalmente al arenal. DEBILIDADES  Urbanización intensiva del litoral y ocupación de las franjas de playa. ACCIONES ESTRATÉGICAS PREN  Espacio dedicado a la observación y estudio de la naturaleza volcánica en La Isleta.  Sistema de iluminación autosuficiente que permita disfrutar de la belleza del paisaje, mediante un juego de luces y sombras en las intervenciones propuestas.  Revegetación de los principales acantilados y montañas para configurarlos como pulmones verdes al servicio de la ciudadanía.  Recuperación de la conexión visual entre las dos costas del Istmo mediante el esponjamiento de la edificación preexistente.  Las plataformas litorales canalizan el desagüe de los barrancos y evita el contacto con las actividades lúdicas del borde.  Integración de los espacios libres y espacios verdes en un único sistema que cosa la trama urbana con el corredor del litoral.  Recuperación y potenciación de las zonas con valor medioambiental y paisajístico, haciéndolas accesibles a la población, con proyectos específicos de recuperación, paisajísticos o educativos. AMENAZAS  Aumento de la tendencia a situar en el litoral infraestructuras básicas de servicio. FORTALEZAS  No existen problemas de contaminación ni de vertidos urbanos o portuarios. OPORTUNIDADES  Reductos de playas y ensenadas urbanas en el espacio litoral. Ficha 49. Acciones estratégicas PREN de desarrollo ambiental. Fuente: Elaboración propia. 273 e. Determinaciones territoriales de desarrollo ambiental. A nivel de desarrollo ambiental hay una clara diferencia entre las propuestas. Gallardo, Gerstberger y Morales, junto a Puerta Verde Arquitectura y Urbanismo, apuestan por una edificación discreta e integrada en los recursos paisajísticos existentes para configurar escenarios atractivos y saludables. Asimismo, buscan la recuperación y potenciación de las zonas con valor ambiental y paisajístico, como ya se ha comentado, haciéndolas accesibles a la población, con proyectos específicos de recuperación paisajística y divulgación educativa. Así, tanto Puerta Verde Arquitectura y Urbanismo como FAM Arquitectura y Urbanismo S.L.P. plantean una serie de plataformas litorales que canalizan el desagüe de los barrancos y evitan el contacto de las redes viarias segregadas con las actividades lúdicas del borde litoral. En estas propuestas se aprovechan aquellos accidentes litorales que, por sus dimensiones y cercanía a los barrios con mayores deficiencias en sus estándares urbanísticos, pueden ser rellenados para ganar terrenos al mar en los que configurar los nuevos espacios libres y dotacionales requeridos. Imagen 37. Paseo programático. Zona 07-La Isleta. Fuente: http://litoral.arquitectosgrancanaria.es 274 Sin embargo, ninguna propuesta va más allá. Ninguna propuesta analiza la ordenación de los recursos litorales desde el lado mar, sino su ocupación desde, por y para el lado tierra. Ni tienen en consideración el existente patrimonio subacuático como elemento de interés para la recualificación del borde litoral. Desde una visión marcadamente terrestre de sus aportaciones, las soluciones se plantean atendiendo a un criterio de viabilidad técnica, por el cual para los distintos tramos litorales de partida se identifican actuaciones específicas que pueden ser ejecutadas, según prioridades, los agentes intervinientes y el compromiso presupuestario correspondiente. Superados ya casi por completo los problemas de vertidos al mar o de ocupación del dominio público marítimo terrestre, la mayor parte de la aportaciones realizadas se centran en resolver la recuperación del dominio público portuario en el frente de levante mediante actuaciones complementarias con la actividad portuaria que permitan la relación directa con la ciudad consolidada. Las cuestiones ambientales, por desgracia, se traducen en apuestas cosméticas (de restauración paisajística, repoblación vegetal, puestas en valor de recursos patrimoniales, etc.) que carecen por completo de interés sobre la afección de los impactos en el medio marino natural. La excepción como se ha dicho son las propuestas de Laboratorio de Planeamiento y Arquitectura S.L. y de Gallardo, Gertberger y Morales. Imagen 38. Vista de Base Litoral 05. Zona Vegueta-Triana. Laboratorio de Planeamiento y Arquitectura S.L. Fuente: http://litoral.arquitectosgrancanaria.es 275 En la propuesta de Laboratorio de Planeamiento y Arquitectura S.L. los terrenos ganados al mar se configuran según criterios de dinámica de fluidos y compatibles con la biodiversidad marina, creando eventos topográficos que se convierten en hitos urbanos del borde litoral. No obstante, es la propuesta de Gallardo, Gerstberger y Morales la que supera con creces la visión meramente arquitectónica de los problemas ambientales, al considerar el consumo eficiente de fuentes alternativas de recursos energéticos o la afección de la dinámica litoral al programa de usos planteado en el borde litoral. De la misma forma, su propuesta de escalonamiento de la cota de coronación del paseo litoral continuo permite configurar distintas soluciones topográficas para resolver las inclemencias de las mareas y, en un futuro, los imponderables derivados del cambio climático asumiendo algunos de los retos de futuro para un espacio litoral insular casi totalmente antropizado como el de Las Palmas de Gran Canaria. Imagen 39. Piscinas Pedro Hidalgo y Harimaguada. Gallardo, Gertberger y Morales. Fuente: http://litoral.arquitectosgrancanaria.es En resumen, a nivel de desarrollo ambiental las soluciones urbanísticas o arquitectónicas planteadas en los proyectos se caracterizan por:  Articular una propuesta sistemática viable, que pueda ser ejecutada según prioridades, estableciendo sus determinaciones espaciales generales, los agentes intervinientes y el compromiso presupuestario correspondiente.  Recuperar de forma prioritaria la franja de dominio público marítimo terrestre aún ocupada haciendo uso de las herramientas urbanísticas pertinentes.  Procurar la autosuficiencia económica, energética, hídrica y de gestión de residuos como mecanismo de integración paisajística y ambiental.  Evitar la contaminación debida a los vertidos urbanos, procurando la canalización del desagüe de los barrancos y su segregación de las redes de saneamiento. 276 DETERMINACIONES TERRITORIALES DESARROLLO AMBIENTAL PROBLEMAS PENDIENTES  La desaparición de la franja de playa producida por la urbanización que la deja reducida normalmente al arenal. DEBILIDADES  Urbanización intensiva del litoral y ocupación de las franjas de playa.  Articular una propuesta sistemática viable, que pueda ser ejecutada según prioridades, estableciendo sus determinaciones espaciales generales, los agentes intervinientes y el compromiso presupuestario correspondiente.  Recuperar de forma prioritaria la franja de dominio público marítimo terrestre aún ocupada haciendo uso de las herramientas urbanísticas pertinentes.  Procurar la autosuficiencia económica, energética, hídrica y de gestión de residuos como mecanismo de integración paisajística y ambiental.  Evitar la contaminación debida a los vertidos urbanos, procurando la canalización del desagüe de los barrancos y su segregación de las redes de saneamiento. AMENAZAS  Aumento de la tendencia a situar en el litoral infraestructuras básicas de servicio. FORTALEZAS  No existen problemas de contaminación ni de vertidos urbanos o portuarios. OPORTUNIDADES  Reductos de playas y ensenadas urbanas en el espacio litoral. Ficha 50. Determinaciones territoriales de desarrollo ambiental Fuente: Elaboración propia. Como ya se ha comentado, todas las propuestas de ordenación planteadas conciben la cuestión medioambiental desde un punto de vista superficial, salvo la propuesta de Gallardo, Gertberger y Morales que incorpora criterios de sostenibilidad ambiental en la configuración de los espacios libres y el abastecimiento y distribución de los servicios básicos. En lo que sí coinciden todas las propuestas es en dotar a los barrancos de un papel activo en la configuración de la red de espacios libres transversales, destacando los valores ambientales que atesoran como parte de una estrategia para su incorporación en la red de espacios libres, como ocurre con:  El Barranco de Guiniguada, aunque se contemplaba la desembocadura en las bases del concurso de ideas, todas las propuestas de ordenación apostaban por ir más allá, e integrar los valores ambientales de índole etnográfica, arqueológica y paisajística de todo su cauce, superando con creces la escala local.  El Barranco de Tamaraceite que, más allá de su desembocadura en el Rincón, integra valores ambientales de índole etnográfica, arqueológica y paisajística ligados al pasado agrícola del Valle de San Lorenzo.  El Barranco de Tenoya que, en este caso, se configuraba como una apuesta novedosa de parque rural y dotacional en la desembocadura, que permitía integrar la periferia rural dela ciudad en las relaciones territoriales del área 277 metropolitana mediante la integración de los valores ambientales de índole etnográfica, arqueológica y paisajística de su cauce. En el mismo sentido, propuestas como las de Puerta Verde Arquitectura y Urbanismo o FAM Arquitectura y Urbanismo S.L.P. para convertir el Paisaje Protegido de La Isleta en un parque para la ciudad, potenciando la recuperación ecológica de sus valores ambientales, o de fortalecimiento del interés geológico de los acantilados de La Laja y del Rincón para integrarlos en el espacio litoral, como proponen Puerta Verde Arquitectura y Urbanismo y Gallargo, Gertberger y Morales, añaden nuevas formas de aproximación a la gestión de los recursos litorales, tal y como se propone en:  El Acantilado del Rincón cuya restauración ecológica y conexión con Costa Ayala busca potenciar los valores ambientales de índole geológica que esta paleofalla atesora para entender el pasado geológico de la Isla.  El Área Marina Protegida de La Isleta que requiere la dotación en tierra de equipamiento ambiental para la gestión del litoral.  El Paisaje Protegido de La Isleta requiere la delimitación y ordenación de las zonas industriales y militares en su contacto con las zonas naturales y litorales no ocupadas, así como la restauración ecológica de los valores ambientales de índole geomorfológica, biológica, arqueológica y paleontológica existentes. Por esta razón, los objetivos orientadores de partida deben ser complementados con determinaciones en el sentido de asegurar la protección, conservación y mantenimiento de los valores ambientales de toda índole (geológica, arqueológica, paleontológica, biológica, etnográfica…), presentes en los reductos de espacios naturales y principales espacios transversales de conexión entre el borde litoral y el interior de la Isla. f. Recopilación de determinaciones territoriales y objetivos orientadores complementarios. Si damos por válida la subdivisión por tramos propuestos en las bases del concurso de ideas de 2009, se observa que los objetivos orientadores planteados para cada uno de ellos, siendo efectivos, no alcanzan a comprender en toda su amplitud la ordenación integrada que se predica de las soluciones urbanísticas y arquitectónicas planteadas por los proyectos premiados. Como ya se explicó, estos tramos venían a identificar distintas micro-unidades litorales en todo el espacio litoral de Las Palmas de Gran Canaria, con un primer diagnóstico de los problemas urbanísticos existentes y orientando las posibles soluciones, pero que adolecía de ciertos contenidos ya que:  No propone directrices ni estrategias para la gestión de los recursos litorales en el medio marino.  No considera una de las características fundamentales de la ciudad: su organización en dos niveles, la Ciudad Baja y la Ciudad Alta.  Ciñe el alcance de la ordenación territorial y urbanística a la plataforma comprendida entre el mar y el borde edificado de propiedad privada. 285 LOS PTP COMO PROYECTOS TERRITORIALES ESTRATÉGICOS PARA LA ORDENACIÓN DEL LITORAL 10 En el ámbito de las ciudades costeras, la relevancia de su litoral y la importancia de las actividades económicas que en él tienen lugar fuerzan a planificar su ordenación y gestión atendiendo a todos los intereses ambientales, políticos, económicos y sociales en presencia. La instrumentación necesaria de estos procesos se ha amparado tradicionalmente en la capacidad del Arquitecto, especialista en la ciudad y el territorio, en idear herramientas proyectuales adecuadas, efectivas e innovadoras para formalizar instrumentos de ordenación, planeamiento y gestión. El Arquitecto intenta en su proceder profesional resolver los problemas urbanos – intentando aprehender el alcance político, económico y social de los mismos – relacionándolos estrechamente con la racionalidad técnica del análisis arquitectónico – y sus condicionantes funcionales, sociológicos, morfológicos y administrativos – para centrar el debate del fenómeno urbano en el territorio, incluido el espacio litoral. Para ello, el Arquitecto se ha dotado de instrumentos de investigación, a través de la experiencia disciplinar que significa el Proyecto y el Planeamiento como acto de creación y proposición de escenarios arquitectónicos, que le permiten anticipar el conocimiento del futuro, produciendo opciones de diseño que predicen la resolución de aquellos conflictos emergentes aún no evidentes ante la complejidad del fenómeno urbano. 286 Figura 4. Formas de aproximación al planeamiento. Fuente: Elaboración propia. De este modo, el Proyecto arquitectónico, y también el Planeamiento en la ciudad y el territorio, se constituyen no sólo en un medio para ir de la teoría a la práctica sino también, en un horizonte más epistemológico, en una nueva vía para la producción de conocimiento, para la investigación en Arquitectura, para la “Research by Design”:  Desde el punto de vista de su eficacia, el planeamiento como instrumento profesional se corresponde con la voluntad disciplinar de dar cumplimiento a los aspectos políticos y económicos presentes, que regulan la actividad edificatoria y urbanística, en función de los condicionantes administrativos establecidos. No se trata sólo de asegurar el régimen jurídico del suelo y el control en la gestión y ejecución de las transformaciones urbanas, sino también en afrontar administrativamente los procesos de forma ágil y flexible salvaguardando el interés general.  Desde un punto de vista de su adecuación, el planeamiento como instrumento pedagógico se corresponde con la voluntad disciplinar por aprehender la interrelación de los aspectos sociales y políticos en la morfología urbana, es decir, en ver la influencia de los condicionantes sociológicos en el fenómeno urbano. Los hechos sociales en los que está implicado el fenómeno urbano (inmigración, igualdad de oportunidades, multiculturalidad…) hacen difícil su aproximación y definición, si no es a través de instrumentos de participación proactivos, flexibles y dialogantes. Aspectos económicos Aspectos sociales Aspectos políticos MORFOLÓ GICOS ADMINISTRA TIVOS ADECUACIÓN EFICACIA INNOVACIÓN SOCIO LÓGICOS FUNCIO NALES PROYECTO PROFESIONAL PROYECTO PEDAGÓGICO PROYECTO DE INVESTIGACIÓN 287  Desde un punto de vista de su innovación, el planeamiento como instrumento de investigación se corresponde con la voluntad disciplinar por experimentar sobre los condicionantes funcionales que los aspectos sociales y económicos despliegan sobre la morfología urbana, ejerciendo presiones específicas en el desarrollo de las ciudades y del territorio. A la hora de establecer los objetivos y metas, en función de las necesidades sociales y económicas existentes, se ha de partir de una negociación transparente y desprejuiciada, con originalidad suficiente para actuar de revulsivo ante dinámicas adversas y de catalizador ante oportunidades manifiestas. Desde este nuevo enfoque, la instrumentación del Planeamiento ha evolucionado desde la aplicación de formas de teorización global, tomadas prestadas de las disciplinas científicas y sociológicas como fórmula para imponer una única realidad globalizadora, hacia los proyectos territoriales estratégicos, que abordan en clave de diseño arquitectónico la definición estructural de partes concretas del territorio, articulando las herramientas proyectuales de la planificación estratégica y de la planificación tradicional. Por tanto, los proyectos territoriales estratégicos se plantean para el Arquitecto como una instancia de reflexión sobre modelos alternativos, inspirados por racionalidades diferentes y procesos interrelacionados, para:  La recuperación del papel del planeamiento como instrumento de conocimiento de las nuevas dinámicas de trasformación urbana y territorial, como herramienta para argumentar posibles soluciones a una situación futura, cargada de incertidumbres controladas, donde las modificaciones previsibles sean planteadas desde la aceptación de los objetivos generales establecidos.  El rearme del papel del Arquitecto para liderar, de manera consensuada con todos los agentes intervinientes y sectores afectados, el análisis de las invariantes (las certezas estructurales del territorio) garantizando su estabilidad en un período largo de tiempo; y el diagnóstico de las relaciones territoriales existentes (las dinámicas territoriales) para establecer pautas para su impulso y/o control. En este sentido, las mejores apuestas en España por una ordenación integrada del espacio litoral han estado ligadas a la oportunidad que ha representado la situación privilegiada de algunos entornos portuarios en las ciudades costeras, muchas veces infrautilizados o en el olvido. En estos ámbitos territoriales se ha concitado el interés público, la participación social, la negociación multidisciplinar y el consenso interinstitucional necesario y suficiente para acometer la tarea de remodelación de dicho espacio litoral al objeto de mejorar las condiciones urbanísticas y de vida de la ciudad y su puerto. Ante la complejidad de las relaciones territoriales y competencias concurrentes en el espacio litoral, se ha hecho necesario concretar escenarios de negociación, de consenso, y de pautas procedimentales para asegurar la transparencia y participación social en la ordenación ambiental, territorial y urbanística. 288 Las ciudades de Barcelona y Bilbao son un ejemplo paradigmático de ordenación integrada del espacio litoral en escenarios de consenso, que tuvieron su traslado a los instrumentos de planeamiento tradicional. Pero no son las únicas, otras ciudades costeras como Gijón, Málaga, Valencia o Vigo también llevan años articulando la planificación estratégica y la planificación tradicional para consensuar sus propuestas de desarrollo socioeconómico desde la perspectiva de la relevancia estratégica de su litoral y su entorno portuario. En Barcelona, las actuaciones urbanísticas primeramente desarrolladas desde el planeamiento tradicional han seguido en su gestión y ejecución las líneas y objetivos estratégicos establecidos mediante la planificación estratégica. Con una amplia operatividad y capacidad ejecutiva, los instrumentos de planeamiento se han coordinado bajo los objetivos comunes consensuados en el Plan Estratégico Económico y Social de Barcelona de 1987. Este plan estratégico – y sus subsiguientes revisiones, modificaciones y actualizaciones – han permitido a la ciudad superar con éxito las solicitaciones de los Juegos Olímpicos de 1992, y encarar los retos de futuro para el área metropolitana barcelonesa a nivel ambiental, sectorial, territorial y urbanístico. En el caso de Bilbao, la recuperación de su litoral fluvial estuvo ligada a la implantación, primeramente, de un Plan Estratégico para la Revitalización del Bilbao Metropolitano, y posteriormente, devino en la incorporación dentro del Sistema de Planeamiento del País Vasco de una nueva figura de ordenación: los Planes Territoriales Parciales. De este modo, se ha logrado conformar un Sistema de Planeamiento único en que se compatibiliza la planificación estratégica con la ordenación territorial y el planeamiento urbanístico, ajustando su desarrollo al complejo marco jurídico de los entornos portuarios y de las ciudades costeras. Ahora bien, si se analiza el Sistema de Planeamiento en Canarias tras las recientes modificaciones normativas, los Planes Territoriales Parciales previstos siguen siendo los instrumentos de planeamiento que, por definición, alcance y características, mejor se adecuan a la necesidad de ordenación integrada del espacio litoral.  Por un lado, de acuerdo con el TRLOTENC’00, los Planes Territoriales Parciales tienen por objeto la ordenación integrada de partes singulares y concretas del territorio, como es el espacio litoral, que en virtud de sus características naturales o funcionales, el interés de su ordenación o planificación de sus usos, tenga trascendencia insular o supramunicipal contemplar la gestión de los recursos naturales, la ordenación territorial, la planificación urbana y el desarrollo sectorial de manera integradora.  Por otro lado, en las Directrices de Ordenación General aprobadas por la LDOGTC’03, se propone que los Planes Insulares de Ordenación acometan la delimitación de ámbitos que conformen unidades litorales homogéneas, con entidad suficiente para su ordenación y gestión integral mediante Planes Territoriales Parciales como opción instrumental. Dicha planificación deberá condicionar la protección y ordenación de los recursos litorales, así como la ordenación de las actividades, usos, construcciones e infraestructuras susceptibles de ser desarrollados en el espacio litoral. 289 A mayor abundamiento, el examen realizado en esta Tesis Doctoral de la multiplicidad de instrumentos administrativos existentes para los procesos de planificación en el espacio litoral en Canarias no hace más que reafirmar la necesidad de que la ordenación y gestión del mismo se realice integrando y coordinando las distintas políticas implicadas (ambiental, costera, portuaria, económica, territorial, urbanística, etc.), porque sólo de ese modo:  Se superarían los límites competenciales y patrimoniales de manera consensuada, sin circunscribirse de ninguna manera a las artificiales fronteras administrativas.  Se asegurarían las negociaciones entre administraciones para decidir su nivel de implicación y competencia, y para establecer la priorización necesaria en el programa de usos.  Se vehiculizaría la participación de la iniciativa privada y de los ciudadanos para consensuar las actuaciones en función de las demandas y el interés general.  Se diseñaría la estructura de los espacios públicos y privados, definiendo los aprovechamientos urbanísticos y edificatorios posibles, para administrar las posibilidades de desarrollo económico y social del área sin poner en peligro los recursos del lugar. Para lograr estos objetivos, en esta Tesis Doctoral se ha demostrado que los Planes Territoriales Parciales tienen capacidad y competencia para acometer la ordenación integrada del espacio litoral en Canarias, atendiendo a la relevancia territorial que este espacio litoral tiene para un territorio insular como el canario. Además, los Planes Territoriales Parciales poseen aptitud instrumental suficiente para ser entendidos como proyectos territoriales estratégicos, tal y como han sido planteados en el caso de Bilbao. Es decir:  Tienen aptitud para ser considerados territoriales – y de hecho lo son – porque responden a una problemática y a una complejidad que generalmente trascienden el ámbito local, y que exige la colaboración de diversas administraciones.  Pueden llegar a ser estratégicos porque pueden identificar áreas de oportunidad que actúan transversalmente como catalizadores del modelo de ordenación previsto.  Y tienen voluntad de actuar como proyectos porque pueden avanzar su resolución en clave de diseño físico, a partir de una reflexión morfológica de las solicitaciones territoriales y urbanísticas, de carácter estructural. Para potenciar dicha aptitud de los Planes Territoriales Parciales, la implementación de las herramientas proyectuales de la planificación estratégica y de la planificación tradicional en el Sistema de Planeamiento de Canarias es crucial, ya que permitiría incorporar métodos de organización, análisis, evaluación, aprobación y vigencia ampliamente consensuados en todas las fases de elaboración. [Document text truncated for crawler view.]