Análisis del sistema de pensiones español: evolución, reformas y sostenibilidad

FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y EMPRESARIALES DEPARTAMENTO DE ANÁLISIS ECONÓMICO Y ECONOMÍA POLÍTICA GRADO EN ECONOMÍA TRABAJO FIN DE GRADO Análisis del sistema de pensiones español: evolución, reformas y sostenibilidad (2008-2023) Autor: Miguel Baco Antón Tutora: D. Rocío Sánchez Lissen Sevilla, 26 junio de 2024 2 RESUMEN El presente trabajo analiza el sistema de pensiones español desde el año 2008 hasta el año 2023, centrándose en su evolución, reformas y sostenibilidad. Examina el impacto que tienen y tendrán las tendencias demográficas que afectan a la viabilidad financiera del sistema. En consonancia con ello, estudia los ingresos y gastos para ofrecer una visión general de su estado actual. También evalúa la sostenibilidad a medio y largo plazo del sistema actual partiendo de las reformas incluidas en la Ley 21/2021 y en el Real Decreto-Ley 2/2023, que versan sobre la mejora de la sostenibilidad del sistema de pensiones y la protección de las prestaciones. El trabajo destaca la importancia de adaptar el sistema al contexto de envejecimiento poblacional, asegurando al mismo tiempo la equidad y la eficiencia del sistema de pensiones. ABSTRACT This paper analyses the Spanish pension system from 2008 to 2023, focusing on its evolution, reforms, and sustainability. It examines the impact that demographic trends have and will have on the financial viability of the system. In line with this, it looks at revenues and expenditures to provide an overview of its current state. It also assesses the medium and long-term sustainability of the current system based on the reforms included in Law 21/2021 and Royal Decree-Law 2/2023, which deal with improving the sustainability of the pension system and the protection of benefits. The paper stresses the importance of adapting the system to the context of population ageing, while ensuring the fairness and efficiency of the pension system. Palabras clave: demografía, gasto, reforma, envejecimiento, déficit, sostenibilidad. Keywords: demography, expenditure, reform, ageing, deficit, sustainability. 3 ÍNDICE 1. Introducción .............................................................................................................. 5 2. El sistema de pensiones español ............................................................................... 6 2.1. Antecedentes históricos .................................................................................... 6 2.2. Tipos de pensiones ............................................................................................ 8 2.3. Fuentes de financiación del sistema ............................................................... 10 3. Análisis financiero del sistema de pensiones .......................................................... 11 3.1. Ingresos del sistema ........................................................................................ 12 3.2. Gastos del sistema .......................................................................................... 14 3.3. Deuda del sistema ........................................................................................... 18 4. Tendencias demográficos y del mercado laboral .................................................... 21 4.1. Tendencias demográficos en España .............................................................. 21 a) Pirámide poblacional ...................................................................................... 21 b) Tasa de natalidad ............................................................................................ 24 c) Tasa de dependencia ....................................................................................... 24 d) Esperanza de vida ........................................................................................... 26 4.2. Factores del mercado laboral .......................................................................... 27 a) Tasa de desempleo .......................................................................................... 27 b) Número de ocupados ...................................................................................... 28 c) Población activa .............................................................................................. 29 5. reformas del sistema de pensiones.......................................................................... 30 5.1. Ley 21/2021 .................................................................................................... 30 5.2. Real decreto-ley 2/2023 .................................................................................. 33 6. Impacto de las reformas .......................................................................................... 34 7. Conclusiones ........................................................................................................... 36 8. Bibliografía ............................................................................................................. 38 4 9. Índice de cuadros y gráficos ................................................................................... 40 10. Anexos ................................................................................................................ 42 5 1. INTRODUCCIÓN Una de las piezas fundamentales que garantizan en España el estado del bienestar es el sistema de pensiones público, proporcionado por el sistema español de la Seguridad Social. Dada su importancia es necesario comprender y analizar su situación actual para poder mejorarlo y con ello contribuir al bienestar de la sociedad. Desde hace ya tiempo se siente el efecto de la generación del baby boom (los nacidos entre 1958 y 1975). La llegada de estos grupos a la edad de jubilación no será compensada con una mayor natalidad, según los datos disponibles. Esto evidencia el envejecimiento de las sociedades. Este contexto provoca un aumento del gasto público, al elevarse entre otras partidas el gasto en pensiones contributivas, que ha pasado de ser un 9% del PIB en 2008 a ser un 12% del PIB en 2022, según los informes del Sistema de la Seguridad Social. El sistema de pensiones surgió como un sistema de reparto que funcionaba sin problemas de sostenibilidad, incluso existían superávits. Sin embargo, desde 2010 esa suerte cambió y aparecieron los primeros déficits que se han mantenido de forma persistente, deteriorándose el sistema de pensiones. Esta situación, junto a la delicada situación de la economía española, forzó reformas desde 2010. En este periodo encontramos dos tipos de reformas, las orientadas a controlar el gasto, que fueron las primeras realizadas y las orientadas a aumentar los ingresos, sin ajustar el modelo al contexto demográfico. Este último grupo de reformas han sido las últimas realizadas El siguiente trabajo analiza la evolución de la situación financiera del sistema, así como examina los factores demográficos y del mercado laboral que inciden en él. Además, estudia las últimas reformas planteadas y las proyecciones de su impacto en el largo plazo. Para la elaboración de este trabajo, se han usado datos provenientes del Instituto Nacional de Estadística, y del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones. Además, se han consultado diferentes artículos e informes de fuentes oficiales y gubernamentales. 6 En conclusión, el objetivo es examinar si las reformas contribuyen a paliar los efectos generados por los cambios demográficos en su mayor medida, que atentan contra la sostenibilidad del sistema de pensiones actual y dificultan que se garantice el objetivo para el que se creó. 2. EL SISTEMA DE PENSIONES ESPAÑOL El sistema español de la Seguridad Social está recogido en el artículo 41 de la Constitución española (1978), que cita: “Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente, en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias serán libres.” (Constitución Española., 1978) Su objetivo es garantizar la equidad y un nivel de vida digno para todos los ciudadanos (Albi Ibáñez, 2017). Esto se logra a través de transferencias económicas destinadas a sustituir una capacidad de generar ingresos que se ha perdido. Dicho esto, pasemos a describir el sistema de pensiones español, partiendo de su evolución histórica. 2.1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS Antes de comenzar con el análisis del sistema de pensiones español, repasemos la historia de los orígenes de la Seguridad Social. El origen de esta institución se remonta a 1883, con la creación de la Comisión de Reforma Sociales, que tenía como objetivo mejorar el bienestar de la clase obrera (Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, 2019). No obstante, el primer antecedente claro de la Seguridad Social surge en 1900 cuando se crea el primer seguro social y la Ley de Accidentes de trabajo (José María García López, 1997). Más adelante en 1908 fue cuando se vislumbra una primitiva Seguridad Social, con la creación del Instituto Nacional de Previsión integrado por las cajas que gestionaban los seguros sociales. Estos mecanismos desembocan en unos seguros que ampliaban la cobertura. Sin embargo, la protección inicialmente ofrecida resultó insuficiente, lo que condujo a la creación de 7 otros mecanismos conocidos como las mutualidades laborales. No obstante, la proliferación y la variedad de Mutualidades dentro del propio sistema condujo a discriminaciones entre los trabajadores y a desequilibrios financieros. Es ya en la década de los años 60 del siglo XX cuando se aprueba la Ley de Bases de la Seguridad Social, con el objetivo de implantar un modelo unitario de protección social, con una base financiera de reparto y gestión pública. Muchos de estos principios se plasmaron en la Ley General de la Seguridad Social de 1966, aunque aún se mantuvieron los antiguos sistemas de cotización sin revalorizaciones periódicas. En 1972 se intenta eliminar los modelos antiguos de cotización, así como los problemas de financiación con la Ley de Financiación de la Acción Protectora. Sin embargo, esta solución agravó los problemas al aumentar la protección sin que esta estuviera correlacionada con un aumento de los ingresos que garantizara el aumento de los recursos disponibles. Es con la aprobación de la Constitución de 1978 cuando se reforman algunos campos para garantizar el sistema de la Seguridad Social. La primera gran reforma viene tras los acuerdos de los Pactos de la Moncloa, que crea un sistema de participación institucional de los agentes sociales, que busca favorecer la transparencia del sistema, así como el establecimiento de un nuevo sistema de gestión con cinco organismos nuevos: • Instituto Nacional de la Seguridad Social, encargado de administrar las prestaciones económicas. • El Instituto Nacional de Salud, dedicado a las prestaciones sanitarias. • Instituto Nacional de Servicios Sociales, encargado de la gestión de los servicios sociales. • El Instituto Social de la Marina, centrado en los trabajadores del mar. • La Tesorería General de la Seguridad Social, como caja única del sistema actuando con el principio de solidaridad financiera. El avance de la democracia en España hace que en los años 80 se lleven a cabo una serie de medidas para perfeccionar la acción protectora, motivado por el Acuerdo Económico y Social de 1985, que fue asumido por el gobierno pese a no tener valor jurídico (José María García López, 1997). 8 Con la Ley 26/1985 de Medidas urgentes para la racionalización de la estructura y acción protectora de la Seguridad Social aprobada fruto de este acuerdo se inició el proceso de universalización de las pensiones a través de las pensiones asistenciales (José María García López, 1997). A parte de esta medida, se incluyeron otras medidas entre las que destaca: la revalorización de las pensiones conforme a las variaciones del índice de precios al consumidor, la ampliación de periodos necesarios para acceder a las prestaciones y la equiparación paulatina de las cotizaciones con los salarios reales. Además, se simplificó la estructura de la Seguridad Social, y se inició la separación de las funciones de financiación, donde las pensiones contributivas se financiaban con cargo a las cotizaciones sociales y la no contributivas encontrarían cobertura financiera en la ampliación general. Entrada la década de los años 90 hubo una serie de cambios sociales que tuvieron una importante influencia en el sistema de la Seguridad Social. Entre ellos destacan los relacionados con cambios en el mercado laboral, como la incorporación de la mujer al trabajo, y la mayor movilidad, entre otros. Por ello con este este nuevo panorama social en 1995 se firma el Pacto de Toledo, con el apoyo de todas las fuerzas políticas y sociales. Este pacto, permitió importantes cambios y estableció una hoja de ruta para la sostenibilidad financiera y las prestaciones sociales futuras. Desde la firma del Pacto de Toledo hasta la actualidad se han ido implementando distintas reformas con el objetivo adaptar el sistema de pensiones al entorno demográfico y garantizar su sostenibilidad a largo plazo. 2.2. TIPOS DE PENSIONES Como ocurre en la mayoría de los países, las pensiones de la Seguridad Social constituyen uno de los programas de prestaciones más importantes que existen en España. De acuerdo con el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, se distinguen dos clases de pensiones: • Pensiones contributivas, se trata de prestaciones económicas generalmente periódicas de duración indefinida, aunque existen casos en los que no. Dentro de la acción protectora de estas modalidades encontramos las siguientes pensiones: 9 o Incapacidad permanente, destinada a cubrir parte de la pérdida de renta que sufre un individuo a causa de una enfermedad o accidente cuando merma o anula su capacidad laboral. Este tipo de pensión está sujeta a un procedimiento de revisión. Además, se puede extinguir en caso de fallecimiento o de haber alcanzado la edad de jubilación. o Por fallecimiento, entre los que se encuentran las pensiones de viudedad, orfandad y a favor de las familias. Estas prestaciones se destinan a compensar la situación de necesidad que produce el fallecimiento del individuo del que se dependía económicamente. o Jubilación, que es la más importante en términos cuantitativos de todos los tipos expuestos. El objetivo de ésta es suplir una pérdida de capacidad económica cuando el ciudadano, alcanzada la edad establecida, cesa su actividad laboral. Dentro de la amplitud de la tipología, las ordinarias y las jubilaciones anticipadas son las más comunes. Su cuantía se determina por una base reguladora y un porcentaje aplicable que se calcula en función de los años cotizados, siendo actualmente el periodo mínimo de cotización de quince años. Aparte de estas pensiones encontramos el SOVI (Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez), que es un régimen de carácter residual que antecede al sistema actual. Sin embargo, sigue prestando servicio a aquellos ciudadanos que por diversas razones no cumplan los requisitos del sistema actual. • Pensiones no contributivas Son prestaciones económicas para aquellos ciudadanos que, en situación de necesidad, no tengan recursos para su subsistencia, no hayan cotizado nunca o por tiempo suficiente. Dentro de esta clase se encuentran las pensiones de Invalidez y de Jubilación. 16 Gráfico 2. Gastos contributivos (incluyendo los complementos mínimos). 2008-2022 Fuente: FEDEA, cuentas de la Seguridad Social Ampliada Si se pone atención en el aumento del gasto en pensiones contributivas, observado en el Cuadro 3 y en el Gráfico 2, a priori se puede deber a dos causas: al aumento del número de pensionistas o al aumento de la cuantía recibida por éstos. Dicho esto, es relevante observar la evolución de las pensiones de jubilación, ya que, dentro de las contributivas, las pensiones de jubilación son las que tienen mayor peso cuantitativo. Esta afirmación se constata en los Cuadros 6 y 7 del anexo, donde se observan el número de ciudadanos que reciben cada tipo de pensiones, así como la cuantía total de gasto de cada una de las pensiones. En esos cuadros se distingue como los números de pensionistas de cada clase han aumentado pero el que más destaca sin duda es el de pensionistas que ha aumentado cerca de 2 millones en 15 años. Asimismo, el importe total de las pensiones de jubilación en 2023 es el doble de lo que era en 2008, como se aprecia en el Cuadro 7 del Anexo. La evolución durante estos 15 años se constata en el Gráfico 3. Como se evidencia, existe un crecimiento paulatino del número de jubilados, superando los 6 millones en 2023, algo que lógicamente incrementa el gasto en pensiones. Incluso se espera que esta cifra aumente en el medio largo plazo según las proyecciones esperadas. 0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000 120.000 140.000 160.000 180.000 200.000 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Prestaciones contributivas y clases pasivas Serv. Comunes y adm prestaciones económicas 17 Gráfico 3. Número de pensionistas que reciben la pensión de jubilación. (2008-2023) Fuente: eSTADISS, elaboración propia Además del incremento del número de pensionistas y como se aprecia en el Gráfico 4 también se ha ido incrementado paulatinamente la pensión media de jubilación alcanzando en 2023 los 1.375€ de pensión media, lo que supone un aumento del 68,7% en 15 años, muy significativo para entender la situación financiera del sistema de pensiones. Gráfico 4. Pensión media de jubilación. (2008-2023) Fuente: eSTADISS, elaboración propia Estos incrementos tanto en la pensión media como en el número de pensionistas están provocando ese aumento del gasto que como veremos ahora está generando déficit persistente en las cuentas de la Seguridad Social. 0,00 1.000.000,00 2.000.000,00 3.000.000,00 4.000.000,00 5.000.000,00 6.000.000,00 7.000.000,00 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 815 854 884 915 946 980 1.000 1.021 1.043 1.064 1.091 1.138 1.162 1.190 1.254 1.375 600 800 1000 1200 1400 1600 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 18 3.3. DEUDA DEL SISTEMA La significativa diferencia entre los gastos e ingresos del sistema ha generado un déficit creciente. Ahora comprobemos cómo es déficit se ha manifestado de manera tangible. En este punto se constatará cómo se han incrementado las tensiones entre los ingresos y gastos a lo largo del tiempo, acrecentadas por el envejecimiento de la población o la desaceleración económicas. Pero antes analizaremos la evolución del Fondo de Reserva. Gráfico 5. Fondo de reserva. (2008-2023) Fuente: FEDEA, cuentas de la Seguridad Social Ampliada En el Gráfico 5 se aprecia cómo fue aumentando la cuantía del fondo de reserva hasta 2011, donde ha alcanzado la cifra de 70.163 millones. Desde ese año este fondo ha ido aminorando sus reservas llegando en 2017 a estar por debajo de los 10.000 millones, siendo insuficiente para pagar los déficits de la SS. En los últimos años se han llevado a cabo varías reformas, en las que se han aprobado diferentes mecanismos, cómo el Mecanismo de Equidad Intergeneracional (MEI), para recuperar la utilidad del fondo. Por ello, cómo se aprecia en el año 2023 se distingue un ligero aumento del fondo alcanzando los 4.000 millones. Cabe resaltar que, en el Gráfico 5, el año 2023, se ha separado del resto, puesto que esa cuantía es la presupuestada y no es la cuantía una vez liquidada como si ocurre en los anteriores años. 0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 60.000 70.000 80.000 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 19 En cuanto al análisis de la deuda de la Seguridad Social Ampliada, el Cuadro 4 recoge grupos entre los que destacan: los préstamos que el Estado le ha concedido a la Seguridad Social, el saldo bruto al final de cada año, el saldo del Fondo de Reserva y el saldo neto. Por su parte, el Gráfico 6 recoge la evolución de la deuda acumulada con el Estado y los activos netos de la SSA. Cuadro 4. Deuda del sistema. (2008-2016-2022) (en millones de euros de 2019) DEUDA DEL SISTEMA 2008 2016 2022 1. préstamos del Estado a la Seg. Social 0 0 6.457 2. deuda acumulada con el Estado, fin de año 18.079 17.863 98.185 3. Saldo del Fondo de Reserva 60.257 15.628 1.979 4. Activos netos = 3-2 42.178 -2.235 -96.206 Fuente: FEDEA, cuentas de la Seguridad Social Ampliada En el Cuadro 4 se contempla la evolución de la deuda del sistema en 3 años concretos (2008, 2016 y 2022). Destaca como la deuda acumulada con el Estado se dispara a los 98.185 millones de euros, y las cuantías del Fondo de reservas se reducen hasta los 1.979 millones de euros. Además, aunque el Estado contribuye a la financiación desde 2018, se distingue como en 2022 el Estado aporta un préstamo de 6.457 millones de euros. Toda esta situación provoca que en el año 2022 la SSA tenga un déficit de 96.206 millones de euros, lo cual evidencia de una manera más clara en el Gráfico 6. Gráfico 6. Deuda de la Seguridad Social Ampliada. (2008-2022) Fuente: FEDEA, cuentas de la Seguridad Social Ampliada -150.000 -100.000 -50.000 0 50.000 100.000 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Deuda acumulada con el Estado a final de año Activos netos Fondo de reserva 20 En el Gráfico 6 se aprecia cómo en la primera parte de la serie, el sistema tiene un excedente que acumula activos netos alcanzando su máximo de unos 52.000 millones en 2011. A partir de este año el sistema entra en déficit y los activos se van mermando. Además, con la casi desaparición del Fondo de Reserva en 2018, el Estado ha tenido que financiar el déficit de la SSA, cuyo importe acumulado llegó a situarse en 96.206 millones de euros en 2022. Se prevé que la deuda siga aumentando en 2023 pese a la subida de las cuotas de cotización con el MEI. Los ingresos siguen siendo inferiores a los gastos, incluso con los incrementos del MEI y de las transferencias estatales (de la Fuente, 2023) Gráfico 7. Saldo contributivo. (2008-2023) Fuente: FEDEA, cuentas de la Seguridad Social Ampliada, elaboración propia Para concluir el análisis del déficit, observemos el saldo contributivo, es decir ingresos contributivos menos gasto en pensiones contributivas. La tendencia marcada a lo largo de la serie es un deterioro del saldo contributivo. Hasta 2010 tenía un saldo positivo, pero desde 2011, el déficit ha ido aumentado hasta superar los 50.000 millones en 2020. Si bien es cierto las distintas reformas y mecanismos para mejorar esta situación han reducido un poco el déficit llegando a registrar un valor algo superior a los 45.000 millones, que es casi el 4% del PIB. Para que se comprenda mejor, este déficit absorbe en torno a un tercio de los ingresos tributarios totales del Estado (de la Fuente, 2023) -60.000 -50.000 -40.000 -30.000 -20.000 -10.000 0 10.000 20.000 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 21 4. TENDENCIAS DEMOGRÁFICAS Y DEL MERCADO LABORAL Como se ha mencionado anteriormente, el sistema de pensiones, al seguir un sistema de reparto, produce una transferencia intergeneracional, es decir, los trabajadores actuales pagan las pensiones a los trabajadores que acabaron su etapa laboral. El inconveniente es que, actualmente, esto genera un serio problema porque las sociedades están envejeciendo, provocando problemas en la sostenibilidad financiera, como hemos visto en el punto anterior. Estos factores principalmente son dos, el primero de ellos es la demografía, mientras que el segundo es el mercado de trabajo. 4.1. TENDENCIAS DEMOGRÁFICAS EN ESPAÑA El estudio del sistema de pensiones no puede disociarse de las tendencias demográficas que transforman las estructuras sociales, especialmente en los países desarrollados. En los últimos años y en el caso español estos cambios se han caracterizado por el envejecimiento de la población, y la reducción de las tasas de natalidad. Estos cambios afectan de lleno al sistema de pensiones de ahí la importancia de su análisis. a) Pirámide poblacional Gráfico 8. Pirámide de la población española. Año 2008. Porcentaje de cada grupo de edad respecto al sexo Fuente: INE, elaboración propia 10% 8% 6% 4% 2% 0% 2% 4% 6% 8% 10% 0-4 10-14 20-24 30-34 40-44 50-54 60-64 70-74 80-84 90-94 100+ Mujeres Hombres 22 En los Gráficos 8 y 9 se observan dos momentos concretos de la pirámide poblacional española, concretamente los años 2008 y 2022. En el Gráfico 8 vemos una distribución de la población concentrada en los tramos 25-59 años, siendo el de mayor concentración el de la población del grupo de edad que va desde los 30 a los 34 años alcanzando cerca del 10 % la población masculina y cercano al 9% del total, la población femenina. La situación es ideal para un buen funcionamiento del sistema de pensiones, ya que la población en edad de trabajar supera a la beneficiada de las pensiones, pero en el Gráfico 9, la pirámide se invierte porque el tramo de edad que concentran el mayor porcentaje de población va de 35 a 64 años, destacando el tramo de edad entre 45 y 49 años, que alcanza casi el 9 % de la población masculina y superior al 8 % para la población femenina. Esto demuestra un cambio demográfico, que tiende a tener sociedades más envejecidas. Además, los primeros tramos de edad reflejan un porcentaje menor respecto a 2008, mostrando una caída de la natalidad. Gráfico 9. Pirámide de la población española. Año 2022. Porcentaje de cada grupo de edad respecto al sexo Fuente: INE, elaboración propia 10% 8% 6% 4% 2% 0% 2% 4% 6% 8% 10% 0-4 5-9 10-14 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70-74 75-79 80-84 85-89 90-94 95-99 100+ Mujeres Hombres 23 El Gráfico 10 refleja las estimaciones que la Organización de la Naciones Unidas (ONU) proyecta para nuestro país en el año 2050. Para este año, se observa claramente una pirámide poblacional invertida, donde los tramos con mayor porcentaje de la población son de población en edad de jubilación. Destaca que el grupo de edad mayor de la población es el grupo comprendido entre los 70-74 años correspondiente al 7% del total de la población masculina y cerca del 8% de la población femenina. A priori, una de las primeras consecuencias que tiene la inversión de la pirámide poblacional, es su repercusión en la sostenibilidad de las pensiones, puesto que para el año 2050 habrá que pagar un mayor número de pensiones (el porcentaje de población es mayor), con un menor grupo de trabajadores. Gráfico 10. Pirámide de la población española. Proyecciones de 2050. Porcentaje de cada grupo de edad respecto al sexo Fuente: ONU, elaboración propia 10% 8% 6% 4% 2% 0% 2% 4% 6% 8% 10% 0-4 5-9 10-14 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70-74 75-79 80-84 85-89 90-94 95-99 100+ Mujeres Hombres 24 b) Tasa de natalidad Tal y como se aprecia en el gráfico 11 la tasa de natalidad no para de descender, algo que se intuía en las pirámides demográficos que se han presentado con anterioridad. Esta caída, más allá de ser preocupante, es un signo que confirma el envejecimiento de la población española. El valor más bajo se alcanza en 2022 y se prevé que sea menor según las proyecciones de la ONU o la Unión Europea. Gráfico 11. Tasa de natalidad, total de la población. España (2008-2022) Fuente: INE, elaboración propia c) Tasa de dependencia Una tasa interesante de analizar para el tema objeto de estudio es la tasa de dependencia. Este indicador demográfico mide la relación entre la población dependiente, es decir, que ya no está en edad de trabajar y la población en edad de trabajar. Para este trabajo se emplea la tasa de dependencia de la población mayor de 65 años respecto a la población que comprenden el tramo entre 15 y 64 años. 11,28 10,65 10,42 10,07 9,70 9,11 9,18 9,02 8,80 8,41 7,94 7,62 7,19 7,10 6,88 6,00 7,00 8,00 9,00 10,00 11,00 12,00 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 25 Gráfico 12. Tasa de dependencia. Ratio de población de más de 65 años sobre la población de 15-64 años. Años 2008-2021 Fuente: ONU, elaboración propia En este gráfico se aprecia un crecimiento sostenido de la ratio de dependencia que pasa del 24% al 30% en el año 2021. Mientras que, en el Gráfico 13 se aprecia como este crecimiento sostenido se acelera alcanzando cifras del 70% para el año 2050, confirmando en cierto modo que los problemas de sostenibilidad se agravarán puesto que el porcentaje de población dependiente será cada vez mayor. Gráfico 13. Tasa de dependencia. Ratio de población de más de 65 años sobre la población de 15/64 años. Proyecciones 2022-2050. Fuente: ONU, elaboración propia 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 2041 2042 2043 2044 2045 2046 2047 2048 2049 2050 32 d) Jubilación demorada, favoreciendo su empleo para posibilitar que el trabajador obtenga un 4 % adicional por año efectivo tras cumplir la edad de jubilación. Este se aplicará a la base reguladora. e) El Mecanismo de Equidad Intergeneracional viene a sustituir al factor de sostenibilidad, para compensar un aumento del gasto de 0,77 puntos del PIB, estimado por el informe The Ageing Report 2021. Este tiene como objetivo preservar el equilibrio entre las distintas generaciones. El MEI en principio tenía tres componentes (Díaz & Sánchez, 2022.). El primero de ellos, es una subida transitoria de 0,6 pp. de las cotizaciones sociales aplicada entre 2023 y 2032. Esto generaría unos ingresos de unos 2.000 millones de euros anuales, destinados a nutrir el Fondo de Reserva, que se podrá usar a partir de 2033 para financiar en gasto de las pensiones contributivas. El segundo componente regula la activación del fondo y limita sus disposiciones de activos a un 0,2% del PIB como máximo anual. El ultimo componente dice que, si los dos anteriores son insuficientes, se negociará con los interlocutores sociales una medida que minore el gasto en pensiones en términos del PIB, para incrementar los ingresos por un valor máximo de 0,8 puntos del PIB. El problema del MEI es que incrementa los costes laborales en un país con un desempleo estructural muy alto (14%) (Díaz, 2023). Un aspecto destacable sobre el MEI es su cuestionable nombre. El funcionamiento del MEI plantea dudas sobre su capacidad para garantizar la equidad intergeneracional, dado que ejerce una presión adicional sobre la población activa, la cual es cada vez menor en comparación con la cantidad de jubilados, beneficiando así a la población jubilada. En contraste, el Factor de sostenibilidad, que el MEI reemplaza, si mejoraba la equidad ajustando las transferencias para que todas las generaciones disfrutasen de rentas de jubilación similares (Díaz, 2023) 33 5.2. REAL DECRETO-LEY 2/2023 El Real Decreto-Ley 2/2023 de medidas urgente para la ampliación de derechos del pensionista, reducción de la brecha de género y el establecimiento de un marco de sostenibilidad del sistema público de pensiones, viene a completar el proceso de reformas que se originó con la ley anteriormente expuesta. Entre las nuevas medidas destacamos: a) Reforma estructural del MEI incluyendo dos nuevos cambios. El primero es duplicar el aumento del tipo de cotización pasando de un incremento de 0,6 puntos a un incremento de 1,2 puntos, aplicado de forma progresiva hasta 2029 y mantenido hasta 2050. Los ingresos obtenidos, de unos 0,4 puntos del PIB, se destinan como antes al Fondo de Reserva que podrá emplearse desde 2033. La segunda reforma es convertir el MEI en un mecanismo automático que gira alrededor de una regla fiscal introducida en la disposición segunda del Real Decreto-Ley 2/2023. Esta fija un límite de gasto de pensiones en un 15 % del PIB, si las medidas aplicadas desde 2020 afectan al menos al 1,7 % del PIB. En el caso que se produzcan desviaciones de las anteriores reglas, se deberán adoptar medidas correctoras en consenso con el Paco de Toledo, teniendo que estar aprobadas antes del 1 de enero del siguiente año. Si no sucede, las cotizaciones aumentarán dos décimas partes cada año del exceso incurrido hasta su corrección. b) Nuevo sistema de cotización del régimen de autónomos, donde se elimina la posibilidad de elección de la base de cotización entre la mínima y la máxima. Este nuevo sistema se desplegará de forma progresiva en un periodo máximo de 9 años, con revisiones cada 3 años. c) Subida gradual de los topes máximos de cotización a la Seguridad Social de 2025 a 2050, acompañado de un aumento mínimo en la cuantía de las pensiones máximas. 34 Durante este periodo se plantea una subida del 1,2% de la base máxima de cotización en términos reales, mientras que la pensión máxima lo hará al 0,115%. Para 2050 supondrá un incremento acumulado del 36% de la base máxima de cotización y del 3,03% para la pensión máxima. d) Creación de una cuota de solidaridad del 7% a las rentas del trabajo que superen la base máxima de cotización aplicado de forma progresiva entre 2025 y 2045, distribuido entre empresa y trabajador. e) Posibilidad de elección del periodo de cálculo de la base reguladora entre los últimos 25 años y los últimos 29 años, desechando los dos peores. Esta medida es un poco incoherente puesto que genera un mayor gasto dado que los ciudadanos elegirán la segunda opción en caso de que le beneficien. f) Igualación de las pensiones mínimas al 60% de la renta mediana de 2027, situándolo por encima del umbral de pobreza. g) Incremento del complemento por brecha de género. Con esta medida se buscan acelerar los procesos de convergencia entre hombre y mujeres, subiendo un 10% adicional a su revalorización anual. 6. IMPACTO DE LAS REFORMAS A lo largo del trabajo se ha analizado la situación financiera, y los factores que inciden en ella, constatando cómo existe un déficit persistente. Para revertir esta situación y garantizar la estabilidad financiera del sistema se aprobaron las reformas, anteriormente explicadas. Sin embargo, tal y como argumentan los principales organismos como la AIReF o FEDEA, a pesar del aumento de los ingresos, estos son insuficientes y las medidas se quedan un poco cortas para garantizar la sostenibilidad en el futuro. 35 De cumplirse estos pronósticos, el Gobierno se verá obligado a hacer ciertos cambios en el sistema. Aunque es cierto que para conocer a la perfección el impacto real de las medidas hay que esperar un poco, los organismos antes mencionados han estimado el impacto de estas reformas. En primer lugar, desde 2019 hasta 2023 el gasto público en pensiones ha aumentado en 1,3 punto del PIB, pasando del 12,3% al 13,6% del PIB (Díaz, 2023). En gran medida este aumento se debe a la revalorización de las pensiones con el IPC, aunque no ha sido el único factor ya que además ha aumentado el número de pensionistas, 1% anual (Díaz, 2023) y la cuantía que estos reciben. Si a esto le sumamos el déficit persistente que lleva arrastrando la Seguridad Social, da pie a considerar que las reformas no serán especialmente efectivas para estabilizar el sistema. En el largo plazo, según los cálculos de la AIReF (AIReF, 2023), una vez concluidos los periodos transitorios de las diferentes medidas (MEI, incremento de las bases máximas, cuotas de solidaridad), la reforma supondrá un aumento de 0,9 puntos del PIB de impuestos adicionales. Respecto a las medidas más importantes, el MEI que se espere que genere un incremento de la recaudación de 0,4 puntos del PIB, así como la reforma de autónomos que se estima que aumentará 0,5 puntos porcentuales del PIB. Cuadro 5. Impacto de las reformas del sistema de pensiones aprobadas desde 2021 (p.p. del PIB) 2050 2070 Variación del gasto 2,4 2,3 Revalorización pensiones con el IPC (Eliminación IRP) 2,7 2,5 Eliminación factor de sostenibilidad 0,8 1,4 jubilación anticipada 0 0 Incentivos a la jubilación demorada -0,8 -1,1 Cómputos años cálculo pensión de entrada 0,0 -0,1 Evolución pensión máxima diferente a Bases Máximas de Cotización 0,4 -0,4 Variación de ingresos 1,3 1,3 Mecanismo de Equidad Intergeneracional 0,4 0,4 Reformas cotizaciones trabajadores autónomos 0,5 0,5 Evolución Bases Máximas cotización 0,4 0,4 Tasa de solidaridad 0,1 0,1 Impacto sobre el déficit 1,1 1,0 Fuente: AIReF, 2023 36 En el Cuadro 5 vemos el impacto que la AIReF estima para las reformas descritas anteriormente. Respecto a las medidas de gasto, se aprecia cómo la revalorización de las pensiones con el IPC y la eliminación del factor de sostenibilidad tiene un impacto de cerca de 3,5 pp. del PIB en 2050 y de 3,9 puntos del PIB en 2070. En términos acumulado la pensión media aumenta 2,7 veces con la revalorización del IPC (AIRef, 2023). Asimismo, aunque los incentivos a la jubilación demorada reducen el impacto del gasto, no son suficientes para contrarrestar el aumento del gasto derivado de la revalorización de las pensiones con el IPC y de la eliminación del Factor de Sostenibilidad. Por la parte de los ingresos las principales medidas para aumentarlos tienen un impacto muy parecido, destaca la reforma de la cuota de autónomos que genera unos ingresos de 0,5 puntos del PIB en 2050. Sin embargo, el aumento de los ingresos no es suficiente para cubrir los gastos, es más no llegan a cubrir ni la mitad de los gastos estimados, por lo que las reformas serían insuficientes para la estabilización financiera del sistema. En conclusión, se observa que las reformas propuestas no parecen solventar los problemas de déficit que padece el sistema, manteniendo los desequilibrios entre ingresos y gastos para los años 2050 y 2070. Esto requerirá la adopción de medidas a corto y a medio plazo, incluyendo la reforma de ciertas políticas o incluso la activación de la cláusula del MEI. 7. CONCLUSIONES Desde los orígenes del sistema de pensiones, este siempre ha tenido un marcado carácter protector siendo uno de los pilares fundamentales que garantizan el Estado del Bienestar, por lo que resulta fundamental preservarlo y protegerlo. Pero garantizar esto debe ser compatible con un sistema sostenible, hecho que desde 2011 no se cumple. Desde ese año los gastos en pensiones vienen superando al de los ingresos, cada vez en una mayor proporción, provocando que las cuentas de la Seguridad Social sean deficitarias. 37 Sumado a esta situación deficitaria se unen el envejecimiento de la población, que supondrá un aumento de la población jubilada, un problema estructural de desempleo juvenil que reduce el número de ocupados jóvenes, lo que induce aún más tensiones en el sistema. Además, las recientes reformas no parecen solucionar los problemas de sostenibilidad del sistema. Es más, la línea que siguen es la de incrementar el gasto, a costa de incrementar la presión impositiva sobre la población joven. Asimismo, dado los desequilibrios que existen y se prevén que existan forzarán a destinar cada vez mayores recursos del Estado hacia el sistema de pensiones, en detrimento de otras partidas que impulsen el crecimiento económico. Siendo el crecimiento económico el que puede permitir en el largo plazo el mantenimiento del sistema de pensiones de forma sostenible, es decir teniendo mayores ingresos que gastos. Pero en cierto modo, se está limitando el progreso económico en favor del pensionista algo, poco sostenible en el largo plazo. Es innegable que este sistema ofrece pensiones generosas, siendo del 80% la tasa de sustitución en España según la OCDE. Por lo que, en este contexto, sería interesante plantear otras alternativas o adaptar las medidas actuales, para que no perjudiquen a los jóvenes, pero tampoco desprotejan a los mayores. Una idea sería aplicar un factor que reduzca las cuantías recibidas por los pensionistas, reduciendo el gasto del sistema y haciéndolo mucho más sostenible. En definitiva, es razonable abogar por un sistema de pensiones que garantice un nivel de vida digno a aquellos grupos más vulnerables. Pero esto no debe suponer una carga insostenible para la población joven, la cual es esencial para el crecimiento económico. 38 8. BIBLIOGRAFÍA Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado. (1978). Constitución Española. Boletín Oficial del Estado. https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1978-31229 AIRef. (2023). Documento técnico sobre el impacto de las reformas del sistema de pensiones entre 2021 y 2023. Albi Ibáñez, E. (2017). Economía pública (4a ed. renovada). Ariel. Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal. (2023). Evaluación del impacto de las reformas del sistema de pensiones 2021 y 2023. https://www.airef.es/wpcontent/uploads/2023/03/OPINI%C3%93N-SOSTENIBILIDAD/230324.- DT.2.23_-Evaluacio%CC%81n-impacto-reformas-sistema-de-pensiones-2021-y- 2023.pdf BBVA ESPAÑA, & BBVA. (2022, 18 de noviembre). Hucha de las pensiones. BBVA. https://www.bbva.es/finanzas-vistazo/ef/planes-de-pensiones/hucha-de-las- pensiones.html De La Fuente. Á, M. A.-R.-G. (2023). 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(2008-2016-2022) (en millones de euros de 2019) ....... 19 Cuadro 5. Impacto de las reformas del sistema de pensiones aprobadas desde 2021 (p.p. del PIB) ........................................................................................................................... 35 Cuadro 6. Número de pensionistas en España por clase de pensión. (2008-2023) ....... 42 Cuadro 7.Importe total (incluido los complementos mínimos) en España por clase de pensión. (2008-2023) ...................................................................................................... 43 Gráficos Gráfico 1. Ingresos contributivos. España 2008-2023 (en millones de euros 2019) .... 13 Gráfico 2. Gastos contributivos (incluyendo los complementos mínimos). 2008-2022 16 Gráfico 3. Número de pensionistas que reciben la pensión de jubilación. (2008-2023) 17 Gráfico 4. Pensión media de jubilación. (2008-2023) ................................................... 17 Gráfico 5. Fondo de reserva. (2008-2023) .................................................................... 18 Gráfico 6. Deuda de la Seguridad Social Ampliada. (2008-2022) ................................ 19 Gráfico 7. Saldo contributivo. (2008-2023) .................................................................. 20 Gráfico 8. Pirámide de la población española. Año 2008. Porcentaje de cada grupo de edad respecto al sexo. ..................................................................................................... 21 Gráfico 9. Pirámide de la población española. Año 2022. Porcentaje de cada grupo de edad respecto al sexo. ..................................................................................................... 22 Gráfico 10. Pirámide de la población española. Proyecciones de 2050. Porcentaje de cada grupo de edad respecto al sexo. ...................................................................................... 23 Gráfico 11. Tasa de natalidad, total de la población. España (2008-2022).................... 24 Gráfico 12. Tasa de dependencia. Ratio de población de más de 65 años sobre la población de 15-64 años. Años 2008-2021. ................................................................... 25 41 Gráfico 13. Tasa de dependencia. Ratio de población de más de 65 años sobre la población de 15/64 años. Proyecciones 2022-2050. ...................................................... 25 Gráfico 14. Esperanza de vida. España (2008-2022) .................................................... 26 Gráfico 15. Esperanza de vida en España. Proyecciones 2025-2050. ........................... 26 Gráfico 16. Tasa de desempleo del 4º trimestre en España (2008-2023) ...................... 28 Gráfico 17. Variación del número de ocupados por edad en miles de personas. (2008 T4,2023 T4). España ...................................................................................................... 28 Gráfico 18. Población activa (% sobre el total de activos). Edad 55-59 años. 4º trimestre 2008-2023. España ......................................................................................................... 29