Avaliação do impacto da política pública Aproximar Educação no sucesso escolar: avaliação do projeto-piloto implementado em Vila Nova de Famalicão

i ii iii iv DIREITOS DE AUTOR E CONDIÇÕES DE UTILIZAÇÃO DO TRABALHO POR TERCEIROS Este é um trabalho académico que pode ser utilizado por terceiros desde que respeitadas as regras eboas práticas internacionalmente aceites, no que concerne aos direitos de autor e direitos conexos. Assim, o presente trabalho pode ser utilizado nos termos previstos na licença abaixo indicada. Caso o utilizador necessite de permissão para poder fazer um uso do trabalho em condições não previstas no licenciamento indicado, deverá contactar o autor, através do RepositóriUM da Universidade do Minho. Licença concedida aos utilizadores deste trabalho Atribuição CC BY https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/ v AGRADECIMENTOS Agradecer aos que contribuíram para a conclusão de mais uma etapa: pais, amigos, colegas e Professor Miguel. Obrigada pela paciência e apoio. vi DECLARAÇÃO DE INTEGRIDADE Declaro ter atuado com integridade na elaboração do presente trabalho académico e confirmo que não recorri à prática de plágio nem a qualquer forma de utilização indevida ou falsificação de informações ou resultados em nenhuma das etapas conducente à sua elaboração. Mais declaro que conheço e que respeitei o Código de Conduta Ética da Universidade do Minho. vii Avaliação do impacto da Política Pública Aproximar Educação no sucesso escolar – avaliação do projeto-piloto implementado em Vila Nova de Famalicão RESUMO O trabalho de investigação aborda essencialmente dois temas que são debatidos várias vezes na sociedade portuguesa: a Educação e a Descentralização. O presente estudo foca-se na análise de uma política pública que visa a descentralização de competências na área da educação para os municípios portugueses; a política pública visada é o projetopiloto Aproximar Educação. O objetivo da dissertação é avaliar o impacto da política pública Aproximar Educação no sucesso escolar dos alunos do 3º ciclo do ensino básico e do ensino secundário das escolas públicas do município de Vila Nova de Famalicão (município esse que viu serem-lhe delegadas determinadas competências no âmbito da política pública em estudo). Serão utilizados dois indicadores para analisar o sucesso escolar: notas obtidas nos exames nacionais e taxa de retenção. Com recurso ao método Interrupted Time Series irá procurar-se verificar qual o impacto que a política pública Aproximar Educação teve no sucesso escolar dos alunos do município de Vila Nova de Famalicão, comparando os períodos anterior e posterior ao da introdução da política pública em estudo. Da análise efetuada apurou-se que a política pública em estudo melhorou as notas obtidas nos exames nacionais do ensino secundário e a taxa de retenção escolar no 3º ciclo do ensino básico, contudo não foi possível validar a hipótese formulada para responder à pergunta de investigação. Em suma, procura-se com a presente dissertação perceber se a descentralização da educação, implementada através do projeto-piloto Aproximar Educação, corresponde a um aumento do desempenho escolar dos alunos e, assim, obter-se uma avaliação do impacto da política pública no sucesso escolar. PALAVRAS-CHAVE Aproximar Educação, Descentralização, Educação, Políticas Públicas viii Evaluation of the impact of Public Policy Aproximar Educação in school success – evaluation of the pilot project implemented in Vila Nova de Famalicão ABSTRACT The research work essentially addresses two themes that are debated several times in Portuguese society: Education and Decentralization. The present study focuses on the analysis of a public policy that aims to decentralizing competences, in the area of education, for Portuguese municipalities; the public policy referred in this study is the Aproximar Educação pilot project. The objective of the dissertation is to evaluate the impact of the public policy Aproximar Educação on the academic success of students in the 3rd cycle of basic education and secondary education in public schools in the municipality of Vila Nova de Famalicão (this municipality was delegated certain competences within the scope of the public policy under study). Two indicators will be used to analyze school success: grades obtained in the national exams and school retention rate. Using the Interrupted Time Series method, an attempt will be made to verify the impact that the public policy Aproximar Educação had on the school success of students in the municipality of Vila Nova de Famalicão, comparing the periods before and after the introduction of the public policy under study. From the analysis performed it was possible to understand that the public policy in study improved the scores obtained in the national secondary education exams and the school retention rate in the 3rd cycle of basic education, however it was not possible to validate the hypothesis designed to answer the research question. In conclusion, this dissertation seeks to understand whether the decentralization of education, implemented through the Aproximar Educação pilot project, corresponds to an increase in students' school performance and achieve an evaluation of the impact of public policy on the school success. KEYWORDS Aproximar Educação, Decentralization, Education, Public Policy ix ÍNDICE AGRADECIMENTOS ............................................................................................................................. v RESUMO ........................................................................................................................................... vii ABSTRACT ....................................................................................................................................... viii ABREVIATURAS E SIGLAS .................................................................................................................... x ÍNDICE DE TABELAS .......................................................................................................................... xi ÍNDICE DE GRÁFICOS ....................................................................................................................... xii INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 1 CAPÍTULO I – REVISÃO DA LITERATURA ............................................................................................. 4 1. Descentralização: como esta se processa .................................................................................. 4 2. A alocação de recursos e o nível administrativo que poderá retirar mais benefícios de eficiência 7 2.1. A alocação de recursos e a descentralização ..................................................................... 10 2.2. A alocação de recursos e a descentralização na educação ................................................. 11 3. Políticas públicas de descentralização da educação com impacto no desempenho escolar ...... 14 CAPÍTULO II – CONTEXTO DE ANÁLISE ............................................................................................ 18 1. O enquadramento jurídico ....................................................................................................... 18 2. Delegação de competências: o contrato interadministrativo ..................................................... 19 3. O tipo de poderes que passam para o município e a intervenção deste .................................... 20 4. A autonomia das escolas ........................................................................................................ 22 5. O impacto esperado no sucesso escolar .................................................................................. 22 CAPÍTULO III – METODOLOGIA ......................................................................................................... 24 CAPÍTULO IV – ANÁLISE EMPÍRICA .................................................................................................. 27 CAPÍTULO V – CONCLUSÃO ............................................................................................................. 42 BIBLIOGRAFIA .................................................................................................................................. 44 LEGISLAÇÃO .................................................................................................................................... 46 4 CAPÍTULO I – REVISÃO DA LITERATURA 1. Descentralização: como esta se processa A descentralização é aplicada em todas as regiões, nações ricas ou pobres, pequenas ou grandes e com diferentes histórias coloniais. A descentralização é aplicada em todo o lado (Faguet 2014). A descentralização pode ser entendida como descentralização administrativa, política e fiscal; a descentralização administrativa acontece quando a responsabilidade sobre determinadas matérias é delegada para uma dependência local, por outro lado, a descentralização política não só envolve a delegação de poder como também a autoridade exclusiva para níveis inferiores do governo. A descentralização fiscal envolve a definição de impostos e determinação da própria despesa pública (Hermansson 2019). No artigo desenvolvido por Bossert, Chitah e Bowser (2003) é apresentada a abordagem de descentralização desenvolvida por Mills, Vaughan, Smith e Tabibzadeh (1990), que define a descentralização em quatro tipologias: desconcentração, devolução, delegação e privatização. A descentralização é definida como desconcentração quando a autoridade e responsabilidade são transferidas para regiões ou secretarias distritais; a transferência de autoridade e responsabilidade para outras instâncias do governo como estados ou municípios é designada como devolução. A delegação é caracterizada pela criação de agências 1 que possuem alguma autonomia para desempenhar funções que anteriormente eram controladas pelo governo central e, por último, a privatização consiste na transferência de responsabilidade e controlo para proprietários privados. A abordagem desenvolvida por Mills, Vaughan, Smith e Tabibzadeh (1990), procura explicar as várias formas de descentralização, identificando “quem” irá receber a autoridade e responsabilidade para o processo de tomada de decisão. Na governação são exercidos os poderes legislativos, executivos e judiciais de forma independente; determinados poderes são executados pelo governo central e outros pelo governo local. A 1 Em Portugal foram criados os Institutos Públicos como “agências” que possuem autonomia para desempenhar determinadas funções. No Diário da República Eletrónico (DRE) é possível encontrar a definição de Instituto Público que se transcreve como: “O instituto público é uma pessoa coletiva pública, assente num substrato institucional, criado para a prossecução de fins administrativos específicos. O instituto público tem personalidade jurídica própria, sendo, nessa medida, sujeito titular de direitos e deveres em nome próprio, distinguindo-se ainda de outras pessoas coletivas públicas por ter um caráter institucional, ou seja, não têm um caráter associativo (como as associações públicas), nem são pessoas coletivas de população e território (Estado, regiões autónomas, autarquias locais). A maior parte dos institutos públicos integra-se na Administração indireta do Estado, o setor da Administração Pública composto por pessoas coletivas públicas dotadas de autonomia administrativa e financeira, criadas com o objetivo de prosseguirem fins do Estado e sujeitas à sua superintendência e tutela. O regime dos institutos públicos encontra-se previsto na Lei-Quadro dos institutos públicos (Lei n.º 3/2004, de 15 de Janeiro, com alterações posteriores), os quais podem assumir uma de três modalidades: serviço personalizado; fundação pública e estabelecimento público. A figura do instituto público, apesar de encontrar a sua principal expressão na Administração indireta do Estado, é uma forma jurídica assumida por outras entidades de outros sectores da Administração Pública. Assim, existem institutos públicos estaduais (na esfera do Estado-administração ou dotadas de um estatuto de independência ou autonomia, por força da Constituição ou do Direito da União Europeia), institutos públicos regionais (das Administrações das regiões autónomas), ou institutos públicos autárquicos (da Administração autárquica).” (definição retirada da página web https://dre.pt/dre/lexionario/termo/instituto-publico a 31 de julho de 2022). 5 distribuição de funções pelo governo central e local permite a obtenção de eficiência na produção de bens públicos e a respetiva correspondência às necessidades locais. A descentralização possibilita que a tomada de decisão esteja mais próxima dos cidadãos (Weimer et al. 2011). Yasin Olum (2014), no artigo desenvolvido por si, enumera um conjunto de seis pré-requisitos que cada país tem de cumprir para que a descentralização seja implementada com sucesso. Estas précondições são: (1) mecanismos institucionais, (2) a criação de espaços para participação, (3) vontade política e vontade civil, (4) capacidade de desenvolvimento a nível local, (5) implementação cuidada (da descentralização) e (6) governação democrática. De referir que o autor identifica estes pré-requisitos como essenciais à implementação da descentralização em países em desenvolvimento. De forma resumida, Yasin Olum (2014) indica que para se poder implementar a descentralização cada país tem de estar munido de instituições para as quais possa transferir responsabilidades, recursos e poder. Os cidadãos têm de conseguir servir-se da descentralização e, para isso, precisam de ser capazes de usar os mecanismos institucionais criados. As instituições governamentais locais providenciam a oportunidade para a participação dos cidadãos; a participação permite que as pessoas estejam envolvidas no processo de tomada de decisão de decisões que as afetam diretamente. A participação dos cidadãos locais permite perceber quais as necessidades destes e, assim, conseguir legitimar os seus interesses; essencialmente, a participação estimula a iniciativa local. A descentralização depende fortemente da participação por forma a melhorar a alocação de recursos (Olum 2014). Além do referido anteriormente, o compromisso político é essencial para a implementação da descentralização. Por vezes, a liderança política não está comprometida com a descentralização, o que promove, por exemplo, a corrupção; nestes casos, a descentralização não cumpre o seu propósito. É necessário que tanto políticos como cidadãos demonstrem a sua vontade em participar nos processos de implementação da descentralização, uma vez que, é a inabilidade na integração dos cidadãos e o mau desempenho do Estado, que leva à implementação da descentralização. Os cidadãos têm de participar no processo, pois só com cidadãos ativos é que a descentralização desempenhará o seu papel (Olum 2014). De referir ainda que os cidadãos também devem estar devidamente informados e contextualizados das reformas que irão ser efetuadas através da descentralização, pois o sucesso de uma reforma feita através da descentralização está dependente do contexto institucional, da cultura política e das circunstâncias do momento em que é introduzida (Hermansson 2019). É de notar que vários autores referem que existem alguns aspetos similares a ter em atenção sempre que se pretende implementar a descentralização, nomeadamente, é necessário criar infraestruturas e equipamentos, sistemas administrativos e obter funcionários com capacidades técnicas 6 necessárias às funções; as instituições locais devem ter recursos e capacidade financeira para que possam executar os seus poderes e responsabilidades e, assim, estarem preparadas para assumir as atribuições que lhes serão transmitidas (Hermansson 2019; Prabhakar 2012; Olum 2014). A descentralização apenas terá sucesso se for implementada com os devidos mecanismos de planeamento e prestação de contas. Sem ter isto em atenção, a descentralização pode levar a uma realocação de poder e recursos de forma que menos favorece os cidadãos locais (verificando-se, por exemplo, a ocorrência de corrupção e favorecimento de determinados grupos de interesse). Uma implementação cuidada procura que o poder e os recursos sejam distribuídos de uma forma apropriada (Olum 2014). Os programas de descentralização têm como motivação/missão a melhoria e desenvolvimento da governação. O artigo desenvolvido por Faguet (2014) enumera as razões, de países como a Bolívia, Perú, Camboja, que levaram a que estes optassem pela descentralização. As motivações baseiam-se essencialmente na procura por melhorar a qualidade de vida dos cidadãos, assim como pretenderem que estes tenham um papel mais ativo na sociedade, na democracia e nas tomadas de decisão. Para outros países, a descentralização está relacionada com objetivos/desafios específicos que estes têm. Por exemplo, a Colômbia implementou a descentralização como resposta à violência, enquanto que para a África do Sul, a descentralização foi uma componente essencial na transição do apartheid para a democracia. A Etiópia, como país com imensa diversidade populacional, implementou a descentralização com o objetivo de que os vários grupos étnicos tenham representação e, assim, o governo consiga entender quais as necessidades de uma população tão heterogénea. A Índia e a Tailândia, por sua vez, optaram pela descentralização como forma de melhorar o nível de oferta e a qualidade dos seus bens públicos. Apesar de ser um recurso com vantagens associadas, é certo que a descentralização acarreta consigo algumas limitações. Martinelli e Olivieri (2015) identificam duas causas para o insucesso ou falhas na descentralização: a formulação da política e/ou a implementação da reforma. Estes autores explicam que as políticas são formuladas tendo por base um determinado padrão, ou seja, há uma padronização das políticas; no momento da formulação das políticas verifica-se a dificuldade na realização de diagnósticos, o que resulta na dificuldade de elaboração de políticas que sirvam as necessidades da população (Martinelli et al. 2015). Uma política pública criada a partir de teoria incorreta poderá gerar algumas consequências de forma não intencionada, no entanto, mesmo que a política pública gerada seja baseada na teoria correta, por si só não é suficiente para que a política pública seja efetiva (Weimer et al. 2011). 7 As políticas públicas são constituídas por determinados elementos que são essenciais e que visam a sua implementação; esses elementos são distribuídos e pode acontecer que determinadas pessoas ou organizações possam reter algumas partes/contribuições essenciais (por não concordarem ou não visualizarem os objetivos propostos), levando a que a implementação de determinada política pública venha a falhar. Noutros casos, a ausência de recursos e/ou competência também pode comprometer o cumprimento dos objetivos estipulados pela política pública, levando ao fracasso da sua implementação (Weimer et al. 2011). Na implementação da política/reforma tem de haver uma coordenação de interesses que estão em conflito (por exemplo, coordenar estruturas, processos, comportamentos e funcionamento do setor público) sendo necessária a criação de coligações entre diversos atores (Martinelli et al. 2015). Quando uma política pública é implementada poderá verificar-se problemas na relação interorganizacional entre o poder central e o poder local, dado que o governo central deverá monitorizar a conformidade com que a política pública é implementada nos vários locais. A implementação de políticas públicas requer a cooperação do governo local e isso pode ser difícil de obter, se o governo central não tiver poder para obrigar o poder local. Outro problema que se verifica aquando da implementação de políticas públicas é a falta de cooperação entre as várias organizações (com diferentes responsabilidades), o que impede a resolução de problemas (Weimer et al. 2011). Em suma, a descentralização é um instrumento que promove o desenvolvimento e a boa gestão pública, mas não fará diferença por si só; a finalidade da descentralização é voltar a conceber o sistema governamental de forma a que o governo consiga distribuir de forma efetiva e eficiente os serviços públicos aos cidadãos (Olum 2014). A descentralização pode ser considerada um mecanismo para transformar a sociedade (Prabhakar 2012). 2. A alocação de recursos e o nível administrativo que poderá retirar mais benefícios de eficiência As principais funções do governo, partindo da classificação clássica de Musgrave, são a alocação de recursos (função afetação), o ajustamento e distribuição de rendimentos (função distributiva ou de redistribuição) e a estabilização da economia (função estabilização) (Shuster et al. 2017; Cruz 2008). A função afetação tem como objetivo suprimir as falhas de mercado no fornecimento de bens públicos e a correção de externalidades; desta forma poderá aumentar a eficiência na utilização dos recursos. Por sua vez, a função redistribuição procura que o Estado tenha em atenção a justiça social, através da redistribuição de rendimentos. O método habitualmente usado na redistribuição é o uso de impostos progressivos, onde quem aufere mais rendimentos, consequentemente paga mais impostos; por outro 8 lado, quem possui menos rendimentos terá acesso a subsídios (por exemplo, o subsídio de rendimento mínimo) e/ou acesso a serviços a um custo inferior (por exemplo, serviços de educação). A última função do Estado é a função estabilizadora. A necessidade de estabilização deriva da falha do mercado em não garantir o pleno emprego, a estabilidade das variáveis macroeconómicas e o desenvolvimento da economia. A intervenção do Estado tem como objetivo o desenvolvimento de políticas de estabilização dado que o mercado não consegue efetuar as correções de forma autónoma. De referir que o recurso às três funções do Estado em simultâneo, pode levar à ocorrência de ineficiências, dado que estas podem gerar conflitos entre si (Cruz 2008). É na função afetação que a descentralização ocorre, uma vez que, o Estado tem a função de alocar recursos para proporcionar o desenvolvimento socioeconómico da população, possibilitando a afetação de bens e serviços que visam, por exemplo, providenciar melhores condições de saúde e educação. De modo a conseguir bons níveis de desenvolvimento socioeconómico deve-se procurar obter o máximo resultado com a utilização mínima de recursos, tentando assim otimizar a alocação de recursos (públicos). O Estado é intervencionista quando ocorrem falhas de mercado. Quando se dão menos falhas de mercado, o papel intervencionista do Estado fica mais facilitado, pois a oferta de recursos é maioritariamente fornecida pelo mercado, o que faz com que o Estado consiga cumprir o seu propósito de obtenção de desenvolvimento socioeconómico mais facilmente (Costa et al. 2015). A eficiência procura garantir a maximização dos resultados e a minimização dos custos; os gestores públicos devem apostar numa administração responsável, onde os recursos devem ser utilizados de forma programada (Amorim et al. 2017). Santos, Carvalho e Barbosa (2016) acrescentam que a eficiência pode estar associada ao desempenho, à obtenção de resultados ou com o alcance do resultado máximo tendo em conta os recursos alocados. A eficiência é um conceito relevante, quer para o setor público, quer para o setor privado. No setor público (ao contrário do âmbito privado) a eficiência tem em atenção uma política de equidade conjugada com uma eficiente alocação de recursos e contenção de custos desnecessários (Santos et al. 2016). Obter e alocar recursos é um dos principais desafios para os governos centrais (Shuster et al. 2017). Os serviços públicos podem ser distribuídos através da administração central ou da administração local ou através dos dois tipos de administração, quando atuam as duas em conjunto (Elgin et al. 2019). Caldwell (1987, citado por Briggs et al. 1989) sugere que poderão haver serviços que são melhor prestados se forem fornecidos de uma forma centralizada, enquanto que há outros que deverão ser distribuídos tendo como apoio a descentralização. 9 A distribuição dos serviços públicos através de sistemas administrativos centralizados ou descentralizados está em constante debate. A administração centralizada tem como vantagem o benefício da especialização vertical na tomada de decisão, a simplificação do controlo burocrático e evita a duplicação de serviços; a administração descentralizada, por outro lado, estabelece procedimentos administrativos mais próximos dos cidadãos, estando mais atenta aos contextos locais e obtendo capacidade de resposta às necessidades dos cidadãos. Um sistema centralizado será mais produtivo, pois é baseado numa hierarquia e divisão coordenada do trabalho. Uma estrutura hierarquizada permite que o pessoal qualificado atue de acordo com as suas funções previamente definidas. Por outro lado, um sistema descentralizado permite a delegação de autoridade e responsabilidade para níveis mais baixos (da hierarquia) permitindo que a tomada de decisão seja mais flexível e desta forma aumentar a capacidade de resposta; uma maior autonomia poderá permitir melhores resultados (Elgin et al. 2019). O artigo elaborado por Dallas Elgin e David Carter (2019) aborda a forma como os serviços públicos de assistência social a crianças nos Estados Unidos da América são distribuídos: através de sistemas administrativos centralizados ou através de sistemas administrativos descentralizados. No estudo que estes autores realizaram conseguiram concluir que os resultados obtidos através do sistema centralizado de distribuição do serviço público de assistência social a crianças são melhores do que os resultados obtidos através do sistema descentralizado, ou seja, o sistema administrativo centralizado é mais efetivo. Quanto ao desempenho, não há uma diferença significativa entre os sistemas centralizado e descentralizado. No que refere aos resultados obtidos em contexto rural, os autores verificaram que o sistema descentralizado em contexto rural produz outcomes inferiores para quem beneficia destes serviços. Em contextos rurais, onde seria de supor uma maior proximidade aos cidadãos, seria de esperar que os resultados do sistema administrativo descentralizado fossem superiores ao do centralizado e constatou-se o contrário. Isto pode ser explicado pelo facto da proximidade aos cidadãos e os benefícios que podem ser retirados desta situação não serem suficientes para superar a pouca capacidade para administrar o serviço público de assistência social. Tendo em atenção as conclusões obtidas por Elgin e Carter (2019) procura-se, de seguida, perceber de forma mais detalhada, como é que a descentralização e a alocação de recursos se relacionam. Também se irá explorar de que forma é que a alocação de recursos e a descentralização na educação se desenrolam. 10 2.1. A alocação de recursos e a descentralização Wallis e Oates (1988) argumentam que a descentralização deve melhorar os outputs do setor público melhorando a responsabilidade e capacidade de resposta do governo. Boa participação local e transparência na produção de serviços públicos devem resultar em serviços que servem as necessidades dos cidadãos. A descentralização é várias vezes referida como fundamental para o desenvolvimento da democracia, resultando num maior interesse político e numa maior participação por parte dos cidadãos, podendo existir assim maior responsabilização pela tomada de decisão perante a comunidade (Kristiansen et al. 2006). A descentralização permite que os níveis mais baixos do governo tomem decisões relativas à alocação de recursos a nível interno, ou seja, uma alocação de recursos que se enquadra nas zonas que governam diretamente (Bossert et al. 2003). A descentralização fortaleceu o papel do município; o município passou a ser um agente executor de políticas públicas, para promover o desenvolvimento local. Os municípios são responsáveis por muitos dos serviços mais importantes para os cidadãos: infraestruturas, saúde e educação, recolha de lixo, entre outros (Nazareth 2015). A descentralização permite aos municípios melhorarem os serviços públicos que disponibilizam aos seus cidadãos, pois possibilita que a provisão destes recursos seja feita de acordo com as particularidades de cada cidade. A descentralização proporciona que os cidadãos de cada município tenham um papel ativo na sociedade/democracia local, sendo elementos essenciais à implementação das políticas públicas (Martinelli et al. 2015). No entanto, cada município tem as suas especificidades, o que torna ainda mais complexa a obtenção de eficiência na alocação de recursos públicos para permitir o desenvolvimento das localidades (Costa et al. 2015). Quando os governos locais/municípios não conseguem cumprir as metas estabelecidas, verifica-se a ineficiência destes na alocação de recursos públicos (Shuster et al. 2017). As características que cada município possui, as alterações externas e a sua dimensão têm impacto na averiguação da eficiência. Existem vários fatores externos com impacto na alocação de recursos públicos como, por exemplo, os interesses envolvidos na produção do recurso público e as disputas de lobbies existentes nas comunidades (Costa et al. 2015). No artigo desenvolvido por Costa, Ferreira, Braga e Abrantes (2015) verificou-se que em municípios com melhores níveis de eficiência, notou-se uma influência dos mercados e da conjuntura económica; no mesmo artigo aborda-se o impacto que a dimensão da população pode ter na eficiência obtida e a determinação notada foi que quanto maior é a população local, mais eficiência é contabilizada, verificando-se a obtenção de economias de escala por parte da gestão municipal. 11 A dependência financeira das autoridades locais relativamente às autoridades centrais reduz a sua autonomia política, assim como a sua capacidade de resposta (Prabhakar 2012). É necessária a transferência de receitas de níveis superiores para níveis inferiores para garantir a execução das políticas públicas por parte dos municípios (Nazareth 2015). Apesar de as políticas serem executadas localmente, as políticas são pensadas centralmente; em termos de decisão, os municípios têm pouca autonomia e os recursos recebidos por meio de transferências já estão pré-destinados; conclui-se que apesar do aumento dos recursos municipais devido às transferências efetuadas pelo governo central, não é possível indicar que há maior autonomia financeira por parte dos municípios, o que dificulta a execução das políticas públicas (Nazareth 2015). A eficiência não está necessariamente ligada à disponibilidade de recursos, isto é, a melhoria da eficiência não depende apenas do aumento de recursos para investimento (Monte et al. 2017). Ao investimento deve estar associado uma utilização eficiente dos recursos públicos, ou seja, o investimento com os recursos disponíveis tem de ser feito com qualidade (Kristiansen et al. 2006). Teoricamente é de esperar que a aproximação da burocracia/questões administrativas às pessoas, idealmente deveria trazer mais eficiência e maior controlo por parte dos cidadãos, no entanto os resultados empíricos sobre a descentralização e a eficiência são ambíguos. Uma descentralização que não tenha a atribuição das responsabilidades bem definidas (entre as instituições e/ou os vários níveis do governo) restringe a qualidade e a eficiência dos serviços públicos (Kristiansen et al. 2006). 2.2. A alocação de recursos e a descentralização na educação A educação constitui um dos principais pilares da sociedade. É essencial ao desenvolvimento económico e social de um país, assim como para o desenvolvimento de cada indivíduo, refletindo-se nas características e habilidades de cada um (Shuster et. al. 2017). A importância da educação na economia é crescente, uma vez que dá formação à população obtendo-se melhor capital humano, que pode assim aumentar a produtividade do trabalho. A educação é essencial ao crescimento económico de um país (López-Torres et. al. 2016). A descentralização aparenta ser uma reforma positiva para responder às necessidades de mudança organizacional nos sistemas escolares. As necessidades diárias das escolas e uma gradual insatisfação com um sistema centralizado e rigoroso resultaram na interrogação por novas práticas administrativas que podem converter as escolas em sistemas mais eficazes. Uma reforma na forma de gestão, na responsabilidade pela alocação de recursos nas escolas, pode originar uma maior eficácia escolar e aumentar a eficiência do sistema escolar (Briggs et al. 1989). 12 Associada à alocação de recursos está o dever do Estado em fornecer bens públicos. A afetação dos recursos deve ser eficiente e, no caso da educação, deve-se apostar em políticas públicas que maximizam resultados sociais com a redução das desigualdades sociais e a melhoria da qualidade de vida da população (Shuster et al. 2017). Quanto maior é a qualidade do sistema educacional, maiores níveis de desenvolvimento social se consegue obter (Santos et al. 2016). Havendo com a descentralização alterações nos procedimentos de alocação de recursos, isso pode indicar uma mudança nos processos de tomada de decisão. Se a descentralização implicar a passagem de tomada de decisão para o nível das escolas, estas poderão responder às necessidades dos estudantes e das suas famílias e, assim, tornarem-se mais eficazes. Deste modo, a descentralização aparenta ser uma reforma positiva para responder às necessidades de mudança organizacional nos sistemas escolares (Briggs et al. 1989). A Bolívia e a Colômbia são dois países que implementaram a descentralização e, consequentemente, esta teve impacto no setor da educação. A Bolívia era caracterizada por ser um país governado por um sistema centralizado; a implementação da descentralização na Bolívia deveu-se ao insucesso em conseguir atingir um crescimento económico sustentável e ao surgimento de políticas baseadas em questões étnicas. A descentralização foi colocada como a solução para estes problemas. A descentralização focou-se em quatro pontos principais: alocação de recursos, responsabilidade pelos serviços públicos, comités de supervisão e municipalização. Destes resultaram medidas como o aumento dos fundos atribuídos aos municípios, a alteração da posse das infraestruturas ligadas à educação, saúde, desporto, cultura, entre outros, para o governo local ficando estes responsáveis pela sua manutenção e administração, podendo também adquirir novas infraestruturas. A participação da população local e a fiscalização efetuada por esta também foi uma das medidas associadas ao processo de descentralização. Com a descentralização, o governo local investiu com mais ênfase em setores como a educação, o desenvolvimento urbano e água e saneamento, setores que não eram vistos como prioritários para receber investimento por parte do governo central (Faguet et al. 2008). Na Bolívia, a descentralização levou a que o investimento público no setor da educação tivesse em atenção as necessidades locais. O estudo realizado por Faguet e Sánchez (2008) demonstra que os municípios efetuaram investimentos no setor da educação que não eram concebidos pelo governo central, ou seja, nos municípios em que a iliteracia era significativa, os municípios puderam atuar de forma a poder emendar esta disparidade, efetuando investimentos que permitiam melhorar a prestação do serviço de educação aos cidadãos. Os autores interpretaram que a descentralização tornou o 13 investimento público em educação mais responsável e efetivo perante as necessidades que os municípios possuíam (quando comparado com o investimento que era executado pelo governo central neste setor). Os dados analisados para a Colômbia e para a Bolívia demonstram argumentos a favor da descentralização, uma vez que foi possível verificar uma alteração nos padrões do investimento público, que se revelaram bastantes importantes. Em ambos os países, as alterações visualizadas deram-se nos municípios mais pequenos, mais pobres e de zonas mais rurais verificando-se que a descentralização deu poder a este tipo de municípios (Faguet et al. 2008). Na literatura podemos constatar que está presente alguma discussão sobre os gastos públicos e o desempenho educacional (Hanushek 1986; 1994) verificando-se que o desempenho da educação não depende apenas da alocação de recursos, mas também de outros fatores como o ambiente escolar e o contexto socioeconómico. Para Eric Hanushek (1986; 1994) a forma como a educação é operacionalizada indica que esta é ineficiente. Este autor refere que não há relação entre os recursos e o desempenho, isto é, para o autor o aumento adicional de recursos escolares (ligado ao aumento da despesa pública) não está relacionado com um melhor desempenho escolar. Quando os gastos com educação são baixos, os resultados desejados não são atingidos. Mas quando é feita a alocação de recursos que anteriormente não existia, verifica-se que há uma evolução dos resultados, sendo possível visualizar uma maior eficiência quando comparado com casos em que já existia uma grande quantidade de recursos atribuídos, havendo aqui uma diminuição da eficiência. Depreende-se então que a utilização de recursos é importante, mas não é a única variável que vai permitir alcançar os resultados desejados. No estudo desenvolvido nos municípios do Seridó Potiguar (Rio Grande do Norte, Brasil) aferiu-se que nos municípios com melhores resultados obtidos nos índices calculados, o desempenho dos alunos desses municípios está relacionado com uma boa afetação dos recursos. Neste estudo conseguiram também concluir que apenas a transferência de recursos financeiros não é suficiente para que exista eficiência; é necessário ter em atenção a forma como é efetuada a alocação de recursos, pois nos resultados visualizam-se municípios que efetuaram elevados investimentos, mas que foram pouco eficientes (Santos et al. 2016). Em suma, os recursos no setor público são escassos e, por isso, os investimentos em algumas áreas devem ser prioritários, nomeadamente em educação. Para que os resultados obtidos com a educação sejam os desejados verificou-se que a mera utilização de recursos não é suficiente por si só, os recursos têm de ser empregues de forma eficiente (Santos et al. 2016). 20 recursos públicos educativos e tem como finalidade vir a ser uma ferramenta útil na tomada de decisão, tendo como objetivo o desenvolvimento da comunidade local. 15 Através do contrato efetuado o Governo procurou delegar competências que se encontravam no nível centralizado (MEC) para a administração local, mais concretamente para os municípios. O contrato interadministrativo visa identificar em que condições é que se vão executar as responsabilidades em cada município. De salientar que o MEC com a delegação de competências que pretende efetuar, apenas tenciona atribuir parte das suas responsabilidades ao município, não querendo interferir nas competências que as escolas possuem, ou seja, não procura que as competências das escolas sejam atribuídas aos municípios. 16 Um dos vários propósitos do contrato interadministrativo associados ao projeto-piloto é integrar os municípios na rede escolar, de forma a que estes possam identificar as necessidades dos seus cidadãos e, assim, poder aumentar a qualidade da educação. Desta forma, toda a comunidade educativa local (desde o município, às escolas e aos cidadãos) tem poder na tomada de decisão, contribuindo para a melhoria da prestação do serviço público Educação. Nota para o facto de a descentralização de competências em causa apenas ter impacto na rede escolar pública do MEC. 17 Em suma, o contrato interadministrativo realizado entre o MEC e o município de Vila Nova de Famalicão procura combater a insuficiência e a necessidade de recursos visando a eficiência na gestão destes, a melhoria dos resultados educativos, não existindo um aumento da despesa pública no seu total. 18 3. O tipo de poderes que passam para o município e a intervenção deste O contrato tem a duração de quatro anos letivos, sendo que o projeto-piloto implementado, após avaliação sucessiva do mesmo, pode tornar-se numa delegação de competências permanente. Ao iniciar o projeto, o município tem de proceder à atualização ou conceção de documentos educativos onde constem, para além de um diagnóstico da realidade educativa do município, a identificação do modo de atuação e aplicação de recursos, assim como apontar os propósitos a atingir. 19 O contrato possui uma matriz de responsabilidades que indica as obrigações que permanecem atribuídas ao MEC e as que são imputadas ao município e escolas. A matriz de responsabilidades 15 Informação obtida através do Contrato Interadministrativo de Delegação de Competências n.º 562/2015. 16 Informação obtida através do Contrato Interadministrativo de Delegação de Competências n.º 562/2015. 17 Informação obtida através do Contrato Interadministrativo de Delegação de Competências n.º 562/2015. 18 Informação obtida através do Contrato Interadministrativo de Delegação de Competências n.º 562/2015. 19 Informação obtida através do Contrato Interadministrativo de Delegação de Competências n.º 562/2015. 21 menciona várias áreas de atuação: Políticas Educativas, Administração das Escolas, Currículo, Organização Pedagógica e Administrativa e Gestão de Recursos. No que respeita à área das Políticas Educativas, as responsabilidades são partilhadas e/ou exercidas em conjunto pelo município e as escolas, verificando-se que o MEC possui funções de fiscalização/avaliação ou de definições de medidas de âmbito nacional. No que refere ao campo da Administração das Escolas, observa-se que no que toca à gestão escolar, a grande maioria das responsabilidades pertence às escolas, sendo que o âmbito de atuação do município dentro desta área está associado à gestão de recursos como, por exemplo, a gestão dos transportes escolares e processos da ação social escolar. Nas áreas de atuação Currículo e Organização Pedagógica e Administrativa constam competências como a formação do pessoal (docente e não docente), gestão horária do trabalho, definição de conteúdos, regime de avaliação dos alunos, processos administrativos referentes a inscrições dos alunos, gestão da colocação dos estudantes, constituição de turmas e elaboração de horários, que são deveres em grande maioria atribuídos exclusivamente às escolas ou a sua valência é partilhada com o município. Por outro lado, na área de atuação alusiva à Gestão de Recursos constatase que na gestão de materiais, que se traduz na aquisição de equipamentos e de material de economato, bem como na manutenção e conservação das escolas, a delegação desta competência é atribuída exclusivamente ao município. Na gestão de recursos humanos as responsabilidades são partilhadas novamente entre o município e as escolas, mas é de salientar que a gestão de recursos humanos a nível municipal apenas compreende o pessoal não docente, sendo que as escolas são responsáveis pela avaliação docente, mas é o MEC que gere os vínculos do pessoal docente. 20 Apesar da existência de uma divisão de responsabilidades entre MEC, município e escolas é de referir que o contrato interadministrativo enfatiza a gestão das infraestruturas escolares e a gestão de recursos humanos. Na gestão das infraestruturas escolares, o contrato refere quais destas infraestruturas passam a ser detidas pelo município; alguns destes equipamentos foram transferidos no imediato e outros passariam para a posse do município após as obras de reabilitação nos edifícios. No entanto, existem escolas que estão identificadas como pertencentes à Parque Escolar E.P.E., não sendo estas transferidas para o município, permanecendo propriedade desta empresa pública, que mantém as suas responsabilidades de manutenção e conservação dos seus edifícios. No que refere às infraestruturas escolares delegadas, o MEC financia o município de forma a que este consiga assegurar a gestão, conservação e manutenção das infraestruturas em questão. Relativamente à gestão de recursos humanos, no âmbito do contrato interadministrativo, o pessoal docente mantém o seu vínculo ao MEC; 20 Informação obtida através do Contrato Interadministrativo de Delegação de Competências n.º 562/2015. 22 por outro lado, o pessoal não docente é transferido em mobilidade para o município (ou seja, para a administração local), que fica responsável pela gestão destes recursos humanos. Com esta delegação de recursos, o município passa a poder contratar e afetar o pessoal não docente como entender ser mais adequado, mas é o MEC que assegura o financiamento destes ativos, garantindo o pagamento das remunerações e restantes encargos associados, bem como providenciar valor para novas admissões (desde que não ultrapassem rácio estabelecido em portaria). 21 4. A autonomia das escolas As escolas abrangidas pelo contrato interadministrativo pertencem à rede escolar pública do município de Vila Nova de Famalicão. Este contrato delega competências que estavam atribuídas ao MEC para o município, preservando a autonomia e competência dos agrupamentos de escolas. De referir que, se o município e os agrupamentos de escolas acordarem entre si, o município pode conceder as competências a si atribuídas pelo MEC às escolas, estabelecendo o conceito de subdelegação de competências. As escolas mantêm a sua autonomia assegurando as suas responsabilidades nas políticas educativas e na gestão escolar e pedagógica das escolas do município. 22 A descentralização na área da educação visa promover uma maior comunicação entre as escolas e as estruturas do Governo, sendo que no contrato é facilmente identificável a promoção da articulação entre o município e as escolas. 23 5. O impacto esperado no sucesso escolar No contrato interadministrativo são identificados vários objetivos estratégicos, dos quais se destaca a melhoria do serviço público de educação, onde se visa o incentivo da qualidade do ensino prestado aos alunos, procurando o aumento do desempenho escolar destes, tendo em consideração o controlo da retenção, absentismo e abandono escolar. 24 A melhoria do desempenho educativo, segundo o contrato interadministrativo, é efetuado através de indicadores como a percentagem de alunos que abandonam a escola, de indicadores relacionados com as classificações obtidas nas provas finais e nos exames nacionais e com a taxa de retenção. A verificação do desempenho escolar efetua-se pelo controlo destes indicadores. A obtenção de melhor desempenho escolar caracteriza-se, tendo por base o contrato interadministrativo, pelo alcance de melhores resultados nas provas finais e exames nacionais nas escolas do município de Vila Nova de 21 Informação obtida através do Contrato Interadministrativo de Delegação de Competências n.º 562/2015 22 Informação obtida através do Contrato Interadministrativo de Delegação de Competências n.º 562/2015. 23 Informação obtida através do Contrato Interadministrativo de Delegação de Competências n.º 562/2015. 24 Informação obtida através do Contrato Interadministrativo de Delegação de Competências n.º 562/2015. 23 Famalicão, quando comparado com os resultados atingidos a nível nacional; a redução da percentagem dos alunos em abandono escolar, assim como a redução da taxa de retenção são desígnio de uma melhoria do desempenho escolar. É a partir da avaliação dos indicadores mencionados anteriormente, que o MEC considera se esta delegação de competências trouxe melhoria do desempenho escolar. 25 25 Informação obtida através do Contrato Interadministrativo de Delegação de Competências n.º 562/2015 24 CAPÍTULO III – METODOLOGIA A educação em Portugal é afetada negativamente por vários fatores como, por exemplo, más condições das infraestruturas escolares, encerramento de escolas em zonas rurais, greves do pessoal docente e não docente e o próprio financiamento às escolas que é insuficiente. Constantemente são lançadas novas medidas para procurar melhorar o sistema de ensino em Portugal e uma dessas reformas foi o lançamento da política pública “Aproximar Educação”. O objetivo deste trabalho é avaliar o impacto desta política pública no sucesso escolar dos alunos; para isso foram identificados os municípios portugueses com os quais foi celebrado o contrato de delegação de competências com o MEC. Dos 15 municípios portugueses, nos quais foi implementada esta política pública, o trabalho de investigação irá focar-se no município de Vila Nova de Famalicão, dada a sua proximidade geográfica e por ser o único município do distrito de Braga onde o projeto-piloto foi implementado. Posto isto, o objetivo será avaliar o impacto da política pública Aproximar Educação no sucesso escolar dos alunos no município de Vila Nova de Famalicão. Para isso foi elaborada a seguinte pergunta de investigação: Qual o impacto da política pública Aproximar Educação no sucesso escolar? De forma a responder à pergunta de investigação foi formulada a seguinte hipótese: Hipótese geral (H1): A política pública Aproximar Educação promoveu um aumento do sucesso escolar. Esta hipótese será operacionalizada através da medição do sucesso escolar a partir das variáveis taxa de retenção escolar e notas obtidas nos exames nacionais dos alunos do 3º ciclo do ensino básico e do ensino secundário. Foram escolhidas estas variáveis, pois são estas que estão mencionadas no contrato interadministrativo como sendo os indicadores que seriam utilizados pelo MEC para avaliar se a delegação de competências trouxe benefícios ao desempenho escolar. Os dados sobre a taxa de retenção escolar foram recolhidos do sítio na Internet que disponibiliza as Estatísticas do Ensino Básico e Secundário (https://infoescolas.mec.pt/). Por sua vez, os dados sobre as notas obtidas nos exames nacionais do 3º ciclo e do ensino secundário foram retirados do sítio na Internet da Direção Geral da Educação (https://www.dge.mec.pt/relatoriosestatisticas-0). Para a análise 25 a efetuar foram utilizados os dados referentes às escolas públicas do município de Vila Nova de Famalicão. O impacto da política pública Aproximar Educação será medido através da aplicação de um design não experimental denominado Interrupted Time Series (ITS) 26 . Com a utilização deste design procura-se analisar o sucesso escolar dos alunos do município de Vila Nova de Famalicão, antes e depois da implementação da política pública em estudo, portanto, será efetuada uma análise temporal, tendo como unidade de análise as escolas públicas do município de Vila Nova de Famalicão. A utilização da ITS prende-se com o facto de ser um método que envolve um conjunto de observações que ocorrem ao longo do tempo e que se verificam antes e depois de determinada intervenção. A análise do impacto de uma intervenção, com recurso à ITS, procede-se verificando se existe qualquer alteração na tendência das observações após a intervenção sofrida. O design da ITS faz uso de dados de determinada unidade ou indivíduo que são recolhidos ao longo do tempo, permitindo avaliar o impacto de uma intervenção, pois possibilita uma comparação pre-post ; desta forma permite perceber a permanência e instantaneidade de qualquer efeito. A ITS possui grande validade externa, dado que usa dados de observações que retratam o ambiente real, contudo, este design também apresenta algumas limitações. Uma das limitações da ITS é a possibilidade de ocorrência de eventos paralelos, ou seja, eventos que acontecem ao mesmo tempo que a intervenção em estudo e que poderão explicar o efeito obtido. Existem ainda algumas ameaças à validade interna da ITS como, por exemplo, a alteração da forma como os dados foram recolhidos durante o período em estudo ou se a própria intervenção alterar a composição da população em estudo. De referir que usar a ITS para a análise de políticas públicas pode ter como inconveniente o facto de estas poderem levar muito tempo a mostrar o seu efeito, o que pode dificultar a interpretação dos resultados obtidos através da ITS. A interpretação da ITS é mais eficaz quando se verificam resultados imediatos após a implementação de determinada política pública, portanto, quanto maior é o atraso entre a intervenção e o seu efeito, maior é a ameaça para a validade interna do design da ITS no estudo em que estiver a ser utilizada. Um mínimo de três variáveis são necessárias para uma análise de série temporal interrompida, de acordo com os autores Bernal et al. (2017): • T: o tempo passado desde o início do estudo com a unidade a representar a frequência com a qual as observações são tiradas; 26 A informação sobre a Interrupted Time Series (ITS) utilizadas na dissertação foram obtidas a partir de: Bernal, James. 2018. The use of interrupted time series for the evaluation of public health interventions . Tese de Doutoramento. Londres: London School of Hygiene & Tropical Medicine. 26 • Xt: Uma variável dummy ou binária, indicando o período pré-intervenção (valor = 0) ou o período pós-intervenção (valor = 1); • Yt: O resultado no momento t. O modelo standart utilizado numa análise de série temporal interrompida tem por base o seguinte modelo de regressão segmentada: 𝑌 𝑡= 𝛽0+ 𝛽1𝑇 + 𝛽2𝑋𝑡+ 𝛽3𝑇𝑋𝑡 27 CAPÍTULO IV – ANÁLISE EMPÍRICA A hipótese geral (H1) formulada visa testar se a política pública Aproximar Educação promoveu um aumento do sucesso escolar. Dado que foram recolhidos dados sobre a taxa de retenção escolar e sobre as notas obtidas nos exames nacionais para dois ciclos de estudos (3º ciclo e ensino secundário), a hipótese H1 foi desdobrada em quatro hipóteses, de forma a se efetuar a devida análise aos dados disponíveis: • H1.1: A política pública Aproximar Educação melhorou as notas obtidas nos exames nacionais do ensino secundário • H1.2: A política pública Aproximar Educação melhorou as notas obtidas nos exames nacionais do 3º ciclo do ensino básico • H1.3: A política pública Aproximar Educação baixou a taxa de retenção escolar no ensino secundário • H1.4: A política pública Aproximar Educação baixou a taxa de retenção escolar no 3º ciclo do ensino básico Operacionalização e testagem da hipótese H1.1 - A política pública Aproximar Educação melhorou as notas obtidas nos exames nacionais do ensino secundário Para a análise desta hipótese foram usados os dados referentes às notas obtidas nos exames nacionais do ensino secundário para os anos 2008 a 2019, dos alunos das escolas públicas do município de Vila Nova de Famalicão. À data da preparação das bases de dados para a análise empírica a efetuar neste estudo, não se encontravam disponíveis as notas obtidas nos exames nacionais do ensino secundário realizados no ano de 2018 e, por isso, as notas dos exames nacionais do ensino secundário desse ano não foram consideradas no presente estudo. Os exames nacionais do ensino secundário são realizados nos 11º e 12º anos de escolaridade; nos dados utilizados estão incluídos os exames efetuados nas 1ª e 2ª fases para todas as provas que o MEC disponibilizou e realizou para todos os tipos de cursos existentes, nos anos em estudo. Verifica-se, por isso, um elevado número de observações que foram utilizadas neste estudo e que se encontram apresentadas na seguinte tabela: 28 Tabela 1 - Número de observações utilizadas na análise das notas obtidas nos exames nacionais do ensino secundário (fonte dos dados: elaboração própria) Ano Frequência Percentagem (%) Percentagem acumulada (%) 2008 3555 7,55 7,55 2009 4018 8,53 16,08 2010 3900 8,28 24,37 2011 4359 9,26 33,62 2012 4810 10,22 43,84 2013 4993 10,60 54,44 2014 4301 9,13 63,58 2015 4092 8,69 72,27 2016 4283 9,10 81,36 2017 3998 8,49 89,85 2019 4777 10,15 100 Total 47086 100 A política pública entrou em vigor em 2015, pelo que foi esse o ano que foi considerado no método ITS como o ano em que a intervenção ocorreu, para distinguir os anos que devem ser considerados como anteriores e posteriores à implementação da política pública. Foram obtidos os seguintes resultados, a partir do cálculo dos dados referidos anteriormente, através do método ITS. Estes encontram-se disponibilizados na seguinte tabela e no seguinte gráfico: 29 Tabela 2 - Resultados obtidos referentes à análise das notas obtidas nos exames nacionais do ensino secundário (fonte dos dados: elaboração própria) CLASSIFICAÇÃO_EXAME PONTOS Coeficiente (desvio padrão) Tendência da classificação obtida nos exames nacionais (período préintervenção) -2,441452*** (0,5710391) Impacto imediato da intervenção 10,96536*** (2,707897) Tendência pós-intervenção (comparativamente ao período préintervenção) 6,775623*** (1,204528) Constante 103,5415*** (1,459623) Linear Trend Coeficiente Treated 4,334171*** (0,8707433) Notas: *(p<0.1); **(p ≤ 0.05); ***(p ≤ 0.01) Gráfico 1 - Resultados obtidos referentes à análise das notas obtidas nos exames nacionais do ensino secundário (fonte dos dados: elaboração própria) 36 Gráfico 5 - Resultados obtidos referentes à análise da taxa de retenção escolar no 12º ano do ensino secundário (fonte dos dados: elaboração própria) Os resultados obtidos para o 10º ano demonstram que no período anterior à implementação da política pública as observações são bastante díspares e resultam numa tendência ligeiramente decrescente. Constata-se que existe uma influência positiva do tratamento implementado, pois no gráfico apresentado é possível observar que no período após a intervenção ter sido introduzida observa-se um efeito com tendência decrescente, o que resulta numa diminuição da retenção para o ano escolar em estudo. No que refere aos resultados obtidos para os 11º e 12º anos verifica-se que estes não são estatisticamente relevantes, não permitindo efetuar qualquer inferência sobre os resultados para o estudo. Em suma, constata-se que os resultados obtidos na análise da retenção escolar para o 10º ano permitem aferir que a política pública Aproximar Educação baixou a taxa de retenção para este ano do ensino secundário, no entanto, os resultados obtidos na análise da retenção escolar dos 11º e 12º anos não permitem confirmar se a política pública Aproximar Educação baixou a taxa de retenção nestes dois anos do ensino secundário. Dado que a hipótese H1.3 é referente aos três anos que compõem o ensino secundário, não é possível confirmar a validade desta hipótese, ou seja, não é possível atestar que a política pública Aproximar Educação baixou a taxa de retenção no ensino secundário. 37 Operacionalização e testagem da hipótese H1.4 - A política pública Aproximar Educação baixou a taxa de retenção escolar no 3º ciclo do ensino básico Para a análise desta hipótese foram usados dados referentes à retenção escolar 28 do 7º, 8º e 9º anos de escolaridade, que compõem o 3º ciclo do ensino básico. Os dados recolhidos são referentes aos anos letivos 2010/2011 a 2017/2018 e às escolas públicas que lecionam o 3º ciclo do ensino básico no município de Vila Nova de Famalicão. Tal como para os dados da taxa de retenção do ensino secundário, também foi considerado que as taxas de retenção de determinado ano letivo correspondem ao ano civil do término desse ano letivo (por exemplo, os dados da taxa de retenção do ano letivo 2010/2011 correspondem ao ano civil de 2011 na análise estatística efetuada). A política pública entrou em vigor em 2015, pelo que foi esse o ano que foi considerado no método ITS, como o ano em que a intervenção ocorreu, para distinguir os anos que devem ser considerados como anteriores e posteriores à implementação da política pública. De acordo com o que foi descrito anteriormente, foram obtidos os seguintes resultados: Tabela 8 - Resultados obtidos referentes à análise da taxa de retenção escolar no 7º ano do 3º ciclo do ensino básico (fonte dos dados: elaboração própria) RETENÇÃO ESCOLAR 7º ANO Coeficiente (desvio padrão) Tendência da retenção escolar no 7º ano (período pré-intervenção) 0,0146706** (0,0037469) Impacto imediato da intervenção -0,0284649 (0,0134181) Tendência pós-intervenção (comparativamente ao período pré-intervenção) -0,0290706** (0,0072029) Constante 0,1051705*** (0,0063925) Linear Trend Coeficiente Treated -0,0143999* (0,0059236) Notas: *(p<0.1); **(p ≤ 0.05); ***(p ≤ 0.01) 28 Os dados referentes à taxa de retenção utilizados no presente estudo mostram a percentagem de alunos que não podem transitar para o ano de escolaridade seguinte (por razões diversas, entre as quais o insucesso escolar e a anulação da matrícula), dentro do número total de alunos matriculados nesse ano letivo. Os dados referem-se apenas aos alunos matriculados no ensino básico regular e artístico. Não incluem, por exemplo, os alunos matriculados no ensino vocacional. 38 Gráfico 6 - Resultados obtidos referentes à análise da taxa de retenção escolar no 7º ano do 3º ciclo do ensino básico (fonte dos dados: elaboração própria) Tabela 9 - Resultados obtidos referentes à análise da taxa de retenção escolar no 8º ano do 3º ciclo do ensino básico (fonte dos dados: elaboração própria) RETENÇÃO ESCOLAR 8º ANO Coeficiente (desvio padrão) Tendência da retenção escolar no 8º ano (período pré-intervenção) 0,0188283** (0,0061775) Impacto imediato da intervenção -0,0622833** (0,0177972) Tendência pós-intervenção (comparativamente ao período préintervenção) -0,0216042** (0,0063275) Constante 0,0640938*** (0,0116839) Linear Trend Coeficiente Treated -0,0027759 (0,0017718) Notas: *(p<0.1); **(p ≤ 0.05); ***(p ≤ 0.01) 39 Gráfico 7 - Resultados obtidos referentes à análise da taxa de retenção escolar no 8º ano do 3º ciclo do ensino básico (fonte dos dados: elaboração própria) Tabela 10 - Resultados obtidos referentes à análise da taxa de retenção escolar no 9º ano do 3º ciclo do ensino básico (fonte dos dados: elaboração própria) RETENÇÃO ESCOLAR 9º ANO Coeficiente (desvio padrão) Tendência da retenção escolar no 9º ano (período pré-intervenção) 0,0147813*** (0,0014956) Impacto imediato da intervenção -0,1039912*** (0,0062591) Tendência pós-intervenção (comparativamente ao período préintervenção) --0,0248908*** (0,0035483) Constante 0,1170737*** (0,0033479) Linear Trend Coeficiente Treated -0,0101094** (0,0029576) Notas: *(p<0.1); **(p ≤ 0.05); ***(p ≤ 0.01) 40 Gráfico 8 - Resultados obtidos referentes à análise da taxa de retenção escolar no 9º ano do 3º ciclo do ensino básico (fonte dos dados: elaboração própria) Os resultados obtidos para o 7º ano demonstram que no período anterior ao da implementação da política pública, as observações possuem uma tendência crescente; no período após a introdução da política pública verifica-se uma tendência decrescente, o que reflete uma diminuição da taxa de retenção para este ano de escolaridade. No que refere aos resultados obtidos para o 8º ano verifica-se que no período antes da implementação da política pública observa-se um acentuado aumento do outcome em estudo, no entanto, após a intervenção constata-se que as observações possuem valores de outcome mais baixos e que, por isso, são consistentes com uma diminuição da taxa de retenção escolar no 8º ano de escolaridade. Dos resultados obtidos para o 9º ano, para o período que antecede o ano em que a política pública foi introduzida, verifica-se que as observações possuem uma tendência crescente; por outro lado, no período posterior ao da implementação da intervenção nota-se que as observações são de valores mais reduzidos demonstrando uma tendência de diminuição na taxa de retenção escolar para o 9º ano de escolaridade. Após a análise da taxa de retenção escolar do 3º ciclo do ensino básico, constata-se que os três anos em estudo, no período após a implementação da política pública Aproximar Educação apresentam 41 uma tendência de diminuição nos valores do outcome. Assim, é possível aferir que os resultados obtidos validam a hipótese H1.4, ou seja, estes atestam que a política pública Aproximar Educação baixou a taxa de retenção escolar no 3º ciclo do ensino básico. Validade da hipótese geral (H1) e resposta à pergunta de investigação De acordo com a análise efetuada para o presente estudo, a hipótese geral (H1) foi desdobrada em quatro hipóteses: Hipótese geral (H1): A política pública Aproximar Educação promoveu um aumento do sucesso escolar. H1.1: A política pública Aproximar Educação melhorou as notas obtidas nos exames nacionais do ensino secundário H1.2: A política pública Aproximar Educação melhorou as notas obtidas nos exames nacionais do 3º ciclo do ensino básico H1.3: A política pública Aproximar Educação baixou a taxa de retenção escolar no ensino secundário H1.4: A política pública Aproximar Educação baixou a taxa de retenção escolar no 3º ciclo do ensino básico Após a análise aos resultados obtidos verifica-se que das quatro hipóteses em estudo, apenas duas foram validadas (H1.1 e H1.4), sendo que as outras duas não o foram, pois os resultados obtidos não são estatisticamente significativos. Desta forma, é possível aferir que a política pública Aproximar Educação apenas melhorou as notas obtidos nos exames nacionais do ensino secundário e baixou a taxa de retenção escolar no 3º ciclo do ensino básico. Dado que das quatro hipóteses analisadas apenas duas foram validadas contata-se que não é possível validar a hipótese geral. Assim sendo, a hipótese H1, que indica que a política pública Aproximar Educação promoveu um aumento do sucesso escolar, não responde à pergunta de investigação “qual o impacto da política pública Aproximar Educação no sucesso escolar”. 42 CAPÍTULO V – CONCLUSÃO A presente dissertação concentrou-se em duas temáticas de relevância para a sociedade portuguesa: a Educação e a Descentralização. Procurou-se, por isso, analisar uma política pública que descentraliza competências na área da educação para os municípios portugueses. Em particular, com o presente estudo, procurou-se avaliar o impacto da política pública Aproximar Educação no sucesso escolar dos alunos do município de Vila Nova de Famalicão, por forma a perceber qual o impacto que a descentralização que foi implementada através desta política pública trouxe no desempenho escolar dos alunos; posto isto, o estudo foi desenvolvido tendo por base responder à pergunta de investigação formulada: Qual o impacto da política pública Aproximar Educação no sucesso escolar? Para responder a esta pergunta de investigação foi gerada uma hipótese geral: H1: A política pública Aproximar Educação promoveu um aumento do sucesso escolar. Para verificar se a hipótese geral responde à pergunta de investigação formulada, operacionalizou-se o sucesso escolar através de dois indicadores: notas obtidas nos exames nacionais e taxa de retenção. Para isso utilizou-se os dados disponíveis sobre o 3º ciclo do ensino básico e o ensino secundário. Na análise dos dados aplicou-se o método ITS com o objetivo de perceber se houve melhoria das notas obtidas nos exames nacionais e diminuição da taxa de retenção, comparando os períodos anterior e posterior ao da implementação da política pública Aproximar Educação no município de Vila Nova de Famalicão. Para se procurar confirmar se a hipótese geral responde à pergunta de investigação dividiu-se a hipótese geral em quatro hipóteses para se efetuar a análise aos dados disponíveis e verificou-se que a hipótese “a política pública Aproximar Educação promoveu um aumento do sucesso escolar” não responde à pergunta de investigação “qual o impacto da política pública Aproximar Educação no sucesso escolar?”. Tendo em atenção a análise efetuada aos alunos do 3º ciclo e do ensino secundário do município de Vila Nova de Famalicão verifica-se que esta vai de encontro à evidência empírica apresentada na 43 revisão da literatura apresentada na presente dissertação, evidência essa que refere que é limitado assumir que a descentralização melhora a qualidade da educação. É necessário, contudo, referir que o trabalho desenvolvido apresenta algumas limitações: - Não se encontram disponíveis dados para todos os anos civis em estudo: o facto de não se ter utilizado na análise as notas obtidas nos exames nacionais do ensino secundário do ano de 2018, por estarem indisponíveis à data da preparação das bases de dados para o presente trabalho, bem como não estarem disponíveis na informação disponibilizada pela Direção Geral da Educação as notas obtidas nos exames nacionais do 3º ciclo em pontos (classificação de 0 a 100) para os anos 2009 a 2011, pelo que, a ausência destes dados diminuiu o número de observações que foram utilizadas na análise efetuada no presente trabalho; - As alterações observadas podem ser resultado de outros acontecimentos (ou outras políticas públicas) que afetam o outcome em estudo: dado que o presente trabalho de investigação apresenta resultados referentes a uma análise temporal, ou seja, a uma comparação do antes e depois da introdução de um acontecimento, não é possível perceber se poderá estar a ocorrer um acontecimento paralelo que possam também estar a interferir diretamente com os dois indicadores utilizados no trabalho de investigação (notas obtidas nos exames nacionais e taxa de retenção); - Os anos posteriores à introdução da política pública podem não ser suficientes para avaliar o impacto desta: a descentralização é uma medida que pode levar bastante tempo até que os seus efeitos sejam visíveis e, por isso, os anos utilizados no presente estudo e que correspondem ao período posterior ao da implementação da política pública podem ainda não ser suficientes para avaliar o real impacto desta. Em linha com as limitações apresentadas propõem-se outras linhas de investigação a seguir. Sugere-se que possa ser efetuada uma nova análise pre-post , quando existirem mais dados disponíveis para o período posterior ao da introdução da política pública, para assim, avaliar se os resultados obtidos são ou não diferentes dos do presente trabalho. Ainda no seguimento das limitações mencionadas anteriormente, sugere-se efetuar um estudo onde se possa elaborar uma comparação temporal como a do presente trabalho, mas em paralelo com um grupo de controlo; este grupo não poderia ser exposto à intervenção em estudo, pois ambos os grupos (o intervencionado e o de controlo) são comparados num determinado período no tempo para que outros fatores que afetam ambos os grupos sejam excluídos. Desta forma, se determinado efeito ocorrer apenas no grupo intervencionado, não ocorrendo no grupo de controlo, isto sugere que a causa do efeito poderá ser a intervenção em estudo. 44 BIBLIOGRAFIA Amorim, Klerton, Josedilton Diniz e Severino Lima. 2017. “A visão do controle externo na eficiência dos gastos públicos com educação fundamental”. Revista de Contabilidade e Organizações . 29: 56-67. Bernal, James. 2018. The use of interrupted time series for the evaluation of public health interventions . Tese de Doutoramento. Londres: London School of Hygiene & Tropical Medicine. Bernal, James, Steven Cummins e Antonio Gasparrini. 2017. “Interrupted time series regression for the evaluation of public health interventions: a tutorial”. International Journal of Epidemiology . 46: 348-355. Bossert, Thomas, Mukosha Bona Chitah e Diana Bowser. 2003. “Decentralization in Zambia: resource allocation and district performance”. Health, Policy and Planning 18: 357-369. 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