SNC-AP, transparência e accountability nos municípios portugueses: estudo de perceções

Universidade do Minho Escola de Economia e Gestão José Miguel Teixeira Campos SNC-AP, Transparência e Accountability nos Municípios Portugueses: Estudo de Perceções Janeiro de 2025 SNC-AP, Transparência e Accountability nos Municípios Portugueses: Estudo de Perceções José Miguel Campos UMinho | 2025 Universidade do Minho Escola de Economia e Gestão José Miguel Teixeira Campos SNC-AP, Transparência e Accountability nos Municípios Portugueses: Estudo de Perceções Dissertação de Mestrado Mestrado em Contabilidade Trabalho efetuado sob a orientação da Professora Lídia Cristina Alves Morais Oliveira Professor David Pinheiro Ferreira Janeiro de 2025 i Direitos de autor e condições de utilização do trabalho por terceiros Este é um trabalho académico que pode ser utilizado por terceiros desde que respeitadas as regras e boas práticas internacionalmente aceites, no que concerne aos direitos de autor e direitos conexos. Assim, o presente trabalho pode ser utilizado nos termos previstos na licença abaixo indicada. Caso o utilizador necessite de permissão para poder fazer um uso do trabalho em condições não previstas no licenciamento indicado, deverá contactar o autor, através do RepositóriUM da Universidade do Minho. Licença concedida aos utilizados deste trabalho Atribuição-NãoComercial-SemDerivações CC BY-NC-ND https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/ ii AGRADECIMENTOS Termino a escrita da minha dissertação com um sentimento de conquista, mas também de realização. Foi um período desafiante, ao navegar por entre o desconhecido de desenvolver um trabalho académico, enquanto conciliava com a vida laboral. Um percurso que não faria sozinho, desta forma, venho agradecer a todos aqueles que, a meu lado, tornaram este momento uma realidade, dando todo o apoio necessário para superar este período desafiante. Em primeiro lugar agradeço aos meus orientadores, Professora Lídia Oliveira e ao Professor David Ferreira, não só por terem aceitado realizar a orientação deste trabalho, mas especialmente pela forma como a desempenharam. Pela constante disponibilidade para responder a todas as dúvidas e reuniões realizadas, assim como, todos os aconselhamentos e conhecimento transmitido. Este apoio foi fundamental ao longo deste percurso para o sucesso deste trabalho. Seguidamente, a todos que mostram disponibilidade para serem entrevistados, pois foram a parte fundamental e essencial para a concretização deste trabalho. À minha namorada, a minha companheira, Rita, obrigado por me apoiares incondicionalmente, por me motivares em todos os momentos e por nunca me deixares desistir, mesmo quando tudo parece perdido. Palavras nunca serão suficientes para te agradecer da forma que mereces, pois sei, que, mesmo nas águas mais profundas, teremos sempre pé enquanto dermos a mão. Quero agradecer a toda a minha família, mãe, madrinha, padrinho, afilhada, tios, todas estas pessoas contribuíram para a pessoa que sou hoje, e foram uma peça insubstituível deste caminho. Obrigado por todo o apoio, por serem os pilares fundamentais da minha vida, por acreditarem sempre em mim e naquilo que eu seria capaz, por sempre torcerem por mim! Por último, mas nunca menos importante, aos meus avos maternos, eternos anjos da guarda, por todo o amor e carinho puro que me deram. Todos os vossos ensinamentos moldaram e inspiraram a pessoa que sou hoje, reflexo daquele que é o legado que me deixam. Este trabalho é também dedicado a vocês, em honra de vós e do impacto que tiveram na minha vida, por ter crescido a vosso lado e ter compartilhado os momentos mais doces com vós. Resta dizer obrigado avós, espero que esta conquista vos traga orgulho no neto que moldaram! iii DECLARAÇÃO DE INTEGRIDADE Declaro ter atuado com integridade na elaboração do presente trabalho académico e confirmo que não recorri à prática de plágio nem a qualquer forma de utilização indevida ou falsificação de informações ou resultados em nenhuma das etapas conducente à sua elaboração. Mais declaro que conheço e que respeitei o Código de Conduta Ética da Universidade do Minho. iv SNC-AP, Transparência e Accountability nos Municípios Portugueses: Estudo de Perceções RESUMO A contabilidade pública em Portugal tem evoluído ao longo do tempo, sendo o mais recente avanço o surgimento do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNCAP), com o objetivo de tornar uniforme as práticas contabilísticas do setor público, de forma a permitir a comparabilidade da informação, quer a nível interno, quer internacional. Este estudo tem como objetivo principal analisar como a implementação do SNC-AP afetou a transparência, a qualidade das demonstrações financeiras e a accountability nos municípios portugueses, através das perceções de diferentes stakeholders internos e externos, nomeadamente responsáveis pela contabilidade e auditores envolvidos na gestão e auditoria financeira dos municípios. A investigação segue uma abordagem qualitativa, interpretativa e exploratória, com a recolha de dados realizada através de entrevistas semiestruturadas a um auditor e seis técnicos/dirigentes municipais com experiência direta na implementação do SNC-AP e na preparação das demonstrações financeiras com base neste normativo. Os resultados do estudo revelam que houve uma melhoria na transparência da informação como consequência da uniformização dos dados financeiros. Globalmente, também se concluiu relativamente aos avanços na qualidade do relato financeiro e até mesmo na accountability nos municípios portugueses. Contudo, com a implementação deste normativo surgiram também desafios. A complexidade técnica inerente e a falta de recursos humanos e tecnológicos foram limitações apresentadas pelos entrevistados. Adicionalmente, foi também possível constatar que as dificuldades variaram entre municípios, essencialmente devido a diferenças nos recursos disponíveis. Este estudo contribui para a literatura sobre o tema, bem como para uma reflexão de profissionais e cidadãos sobre a problemática em análise. Palavras-Chave: SNC-AP, Transparência, Contabilidade Pública, Accountability , Municípios, Relato Financeiro. v SNC-AP, Transparency and Accountability in Portuguese Municipalities: A Study of Perceptions ABSTRACT Public accounting in Portugal has evolved over time, the most recent advance being the emergence of the Accounting Standardization System for Public Administrations (SNC-AP), with the aim of making public sector accounting practices uniform to allow the comparability of information, both domestically and internationally. The main objective of this study is to analyze how the implementation of the SNC-AP affected transparency, the quality of financial statements, and accountability in Portuguese municipalities through the perceptions of different internal and external stakeholders, namely accounting officers and auditors involved in the management and financial audit of municipalities. The research follows a qualitative, interpretative, and exploratory approach, with data collection carried out through semi-structured interviews with an auditor and six municipal technicians with direct experience in the implementation of the SNC-AP and in preparing financial statements based on this standard. The study results reveal an improvement in the transparency of financial information due to the standardization of financial data. Overall, it was also concluded that there are advances in the quality of financial reporting and even in accountability in Portuguese municipalities. However, with the implementation of this regulation, challenges have also arisen. The inherent technical complexity and the lack of human and technological resources were limitations presented by the interviewees. In addition, it was also possible to verify that the difficulties varied between municipalities, essentially due to differences in the available resources. This study contributes to the literature on the subject, as well as to a reflection of professionals and citizens on the problem under analysis. Keywords: SNC-AP, Transparency, Public Sector Accounting, Accountability, Municipalities, Financial Reporting vi ÍNDICE AGRADECIMENTOS ..................................................................................................................... ii DECLARAÇÃO DE INTEGRIDADE ................................................................................................. iii RESUMO .................................................................................................................................... iv ABSTRACT .................................................................................................................................. v ÍNDICE DE TABELAS..................................................................................................................viii LISTA DE SIGLAS E ACRÓNIMOS ................................................................................................ ix 1. INTRODUÇÃO ......................................................................................................................... 1 1.1 Justificação do estudo ...................................................................................................... 1 1.2 Questão de investigação e objetivo do estudo ................................................................... 2 1.3 Contributos esperados ...................................................................................................... 2 1.4 Organização da dissertação .............................................................................................. 3 2. REVISÃO DE LITERATURA E ENQUADRAMENTO INSTITUCIONAL ........................................... 4 2.1 Accountability , transparência e modelos de gestão pública ............................................... 4 2.2 O processo de harmonização contabilística internacional no setor público ........................ 8 2.3 O Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas ................... 10 2.4 Em Resumo .................................................................................................................... 13 3. METODOLOGIA..................................................................................................................... 14 3.1 Perspetiva de Investigação, abordagem e classificação do estudo ................................... 14 3.2 Método de Recolha de Dados: Entrevista Semiestruturada .............................................. 15 3.3 Seleção dos Participantes e Caracterização dos Entrevistados e das Entrevistas ............. 16 3.4 Método de Análise dos Dados ......................................................................................... 19 3.5 Em Resumo .................................................................................................................... 20 4. ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS .......................................................................... 21 4.1. Perfil dos Entrevistados ................................................................................................. 21 4.2. Perceções sobre Qualidade e Rigor das Demonstrações Financeiras, Transparência, Accountability Municipal ....................................................................................................... 23 4.3. Principais Desafios Enfrentados e Expectativas para o Futuro ........................................ 29 4.4. Em Resumo................................................................................................................... 32 5. CONCLUSÃO ........................................................................................................................ 33 5.1 Conclusões gerais .......................................................................................................... 33 4 2. REVISÃO DE LITERATURA E ENQUADRAMENTO INSTITUCIONAL Este capítulo tem como objetivo enquadrar teoricamente na literatura a problemática abordada nesta dissertação. Assim, o mesmo tem início com uma análise aos conceitos de accountability , transparência e modelos de gestão, explorando, posteriormente, o processo de harmonização contabilística internacional no setor público. É igualmente analisado o enquadramento institucional, com especial atenção à evolução histórica da contabilidade pública portuguesa, destacando os marcos relevantes que culminaram na implementação do SNC-AP. Por fim, é efetuado um breve resumo do capítulo. 2.1 Accountability , transparência e modelos de gestão pública O termo accountability tem sido considerado como sinónimo de uma boa governação, seja no contexto público ou no contexto privado (Bovens, 2007; Bovens, Goodin & Schillemans, 2014; Mulgan, 2000). A accountability serve para responsabilizar aqueles que têm autoridade e, por este motivo, é muito importante na gestão pública (Aucoin & Heintzman, 2000). Na literatura, Armstrong (2005) menciona que accountability é a responsabilidade dos funcionários públicos de prestarem contas sobre a utilização dos recursos e de responderem caso não sejam cumpridos os objetivos estabelecidos. Por sua vez, Wilson e Linders (2011) referem que a responsabilização requer que sejam tornadas públicas e acessíveis as operações internas e o desempenho das instituições governamentais. Para além disto, alguns autores dividiram o conceito accountability em subcategorias. Nomeadamente, Bovens (2010) distingue accountability como uma virtude e accountability como um mecanismo. No primeiro caso, a accountability é utilizada principalmente como um conceito normativo, ou seja, como um conjunto de padrões para a avaliação do comportamento dos agentes públicos. Por sua vez, a accountability como mecanismo refere-se à obrigação de justificar e explicar o comportamento (Bovens, 2010). Bovens (2007) também dividiu o termo consoante as várias funções que o mesmo pode representar. A primeira função é relativa ao controlo democrático, uma vez que a responsabilização é muito importante para que os cidadãos avaliem a eficácia da administração pública. A segunda função prende-se com a melhoria da integridade na gestão pública, criando incentivos para que os gestores 5 não abusem dos poderes. A terceira função é a de melhorar o desempenho, promovendo a formação e aprendizagem dentro das instituições (Bovens, 2007; Bovens et al., 2014). Por fim, estas três funções contribuem para uma quarta, que consiste em manter ou aumentar a legitimidade da governação pública. Segundo O´Donnell (1998), a accountability pode ser também classificada como: accountability vertical (ou política) e accountability horizontal (ou governamental), sendo que a primeira está associada ao processo eleitoral, enquanto a segunda é relativa à fiscalização dos governos. Como é possível verificar pela literatura apresentada, o termo accountability não tem apenas um significado ou interpretação e, para além deste desafio, muitas vezes o termo pode estar também interligado com outros conceitos. Neste seguimento, é possível destacar a interligação entre os conceitos de accountability e transparência, uma vez que o acesso à informação representa a fase inicial do processo de accountability (Meijer, 2003; Fox, 2007). Armstrong (2005) sustenta ainda que a transparência sem a accountability não tem significado, uma vez que esta última depende da existência de transparência e/ou da disponibilidade da informação necessária. Tal como o termo accountability, o conceito de transparência não é simples. De facto, a transparência pública começou a ser mais importante por causa da democracia e tem servido para combater as ineficiências do Estado e até mesmo para reduzir a corrupção. Aliás, a transparência é um dos objetivos definidos pelos governos, pelas organizações e pela própria sociedade (Corrêa, 2016; OECD, 2008). Apesar da complexidade, a transparência pode ser classificada em transparência opaca e transparência clara. A primeira refere-se à divulgação de informações que não revelam como é que as instituições realmente se comportam em termos práticos; enquanto a transparência clara refere-se às políticas de acesso à informação e à disponibilização de informações fiáveis sobre o desempenho institucional (Fox, 2007). Vaccaro e Madsen (2006) reforçam esta divisão, mencionando que uma organização transparente partilha todos os tipos de informação sobre as suas atividades, enquanto uma organização opaca divulga apenas a informação que é obrigatória. Na literatura (e.g., Ball, 2009) existem ainda outras definições para transparência. Ball (2009) descreve o termo de três formas diferentes. O primeiro refere-se à transparência como um comportamento para evitar a corrupção, uma vez que, quando os cidadãos têm mais informação, a qualidade do governo aumenta. O segundo significado está relacionado com a facilidade de acesso à informação, dado que quanto mais fácil for o acesso à informação, maior será o nível de transparência associado. Por fim, Ball (2009) considera que a transparência pode ser criada pelos políticos. 6 A transparência é ainda categorizada em: transparência governamental e transparência fiscal. A primeira pode ser definida como a maneira que os cidadãos e outros intervenientes têm para observar as ações do governo e o resultado das mesmas (Alt et al., 2006). A transparência fiscal tem como objetivo garantir a responsabilização mínima e a disciplina fiscal (Gavazza, 2009). O conceito de transparência tem-se vindo a revelar cada vez mais importante. Um exemplo disto é o facto do Ex-Presidente dos Estados Unidos, Barack Obama, em 2009, ter criado um memorando de governo aberto e transparente. Este memorando apelava a que os agentes aproveitassem as novas tecnologias e disponibilizassem ao público, de forma online , informações sobre as suas decisões (Armstrong, 2011). Outro exemplo, é o livro “ Manual on Fiscal Transparency ” do International Monetary Fund (IMF), que faz várias recomendações sobre a organização das contas nacionais para que o nível de transparência aumente. A Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) também publicou um trabalho semelhante, “ Best pratices for budget transparency” (Gavazza, 2009), o que comprova uma vez mais a relevância deste tema. Os países, como o caso dos Estados Unidos, têm sido forçados a adotar leis de acesso à informação, muito como consequência da exigência dos cidadãos para que tenham acesso à mesma (Relly & Sabharwal, 2009). Rodrigues (2016) refere que, em Portugal, a Constituição da República Portuguesa (CRP) considera, desde 1976, o “direito de se informar”, ou, na versão depois da revisão de 1982, o “direito de informar, de se informar e de ser informado” (art.º 37.º, n.º 1 da CRP). No entanto, o direito de acesso aos documentos da administração pública pelos cidadãos, sem a necessidade de existir um interesse ou motivo, foi apenas obtido na revisão constitucional de 1989 (art.º 268.º, n.º 2 da CRP), sendo que o mesmo só foi desenvolvido e regulamentado no ano de 1993 através da Lei de Acesso aos Documentos da Administração (LADA) (Lei n.º 65/93, de 26 de agosto e posteriores alterações e revogação). Apesar da importância que a transparência tem vindo a ganhar, existe quem defenda que devem ser impostos limites à transparência para que as ações do Estado não sejam comprometidas (Kristin, 2006; Pozen, 2005; Thompson, 1999). Há também autores para quem a transparência excessiva pode ser negativa com dois efeitos: na adoção de respostas defensivas ou na classificação desnecessária de informações (Hood, 2010). Para além disto, há na literatura quem defenda que a transparência pode potenciar o aumento da corrupção, utilizando como exemplo o caso em que um excesso de transparência pode expor a identidade dos agentes públicos estratégicos, tornando-os alvo de abordagens para obtenção de vantagens indevidas (Kolstad & Wiig, 2009). Ainda assim, é indiscutível que a disponibilização de informação completa e relevante permite 7 que todos os cidadãos participem no processo político, que os mesmos promovam a accountability e que consequentemente haja uma melhoria da qualidade da tomada de decisão do governo (Nogueira et al., 2017). A disponibilização de informação por parte do Estado pode ainda ser vista como uma função económica, uma vez que contribui para o combate de assimetrias de informação no mercado (Stiglitz, 2002). De forma adicional, o aumento da transparência aumenta também o fluxo de informação; isto pode levar a uma redução da incerteza associada aos negócios, o que é importante para os governos que procuram desenvolvimento económico através do investimento empresarial (Relly & Sabharwal, 2009). Apesar do direito ao acesso à informação ser claro e ser considerado como um dado adquirido nos dias de hoje, o que é facto é que estudos portugueses revelaram que a informação relevante disponibilizada pelas Câmaras Municipais e pelas entidades do setor empresarial local era escassa e que tinha pouca visibilidade (e.g., Jorge et al., 2012). Para além disso, a informação era apresentada em formatos que contrariam os princípios de open government , nomeadamente no que diz respeito à possibilidade de processamento autónomo e automático dos dados (Jorge et al., 2012). Assumindo que a informação relevante é amplamente disponibilizada, é importante que haja capacidade por parte dos cidadãos em monitorizar essa mesma informação, para que a transparência e o combate à corrupção sejam promovidos de forma económica e eficiente (Bertot et al., 2010; Kolstad & Wiig, 2009). As definições de accountability e de transparência foram já abordadas e largamente debatidas, pelo que os modelos de gestão pública, com impacto nesses dois conceitos, vão ser seguidamente apresentados. O Modelo de Administração Pública Tradicional (APT), que vigorou desde 1832, baseava-se numa estrutura hierárquica em que a gestão era centralizada nos órgãos do governo (Rocha, 2011). Neste modelo, a accountability tinha pouca relevância e não existiam muitos mecanismos de avaliação da gestão pública, uma vez que a função pública estava mais direcionada para os interesses políticos do que para os interesses dos cidadãos (Rocha, 2011). Contudo, nas décadas de 1980 e 1990, verificou-se uma evolução nos serviços da Administração Pública, que ficou também conhecida como Nova Gestão Pública (NGP). A NGP tem como base uma gestão por objetivos e critérios, tendo sido até definidos os 3 E’s, que são os critérios de economia, eficácia e eficiência. A NGP começou a incorporar nas organizações públicas princípios fundamentais da gestão privada, tentando resolver os problemas mencionados no modelo inicial (Gray 8 & Jenkins, 1995). Por isso, conceitos como transparência, accountability e, até mesmo, equilíbrio financeiro foram ganhando peso na gestão das entidades públicas. Assim, os gestores devem começar a ser responsabilizados quando os resultados obtidos não coincidem com aqueles que tinham sido definidos e, para além disso, devem ser implementados controlos de monitorização (Hood, 1991; Barberis, 1998; de Lima Gete, 2001). Consequentemente, verifica-se uma redefinição do conceito de cidadão que passa a ser considerado como um cliente de um setor público prestador de serviços, onde indicadores de qualidade e satisfação com os serviços prestados desempenham um papel fundamental (Barberis,1998). Na NGP, os gestores públicos assumem, perante os cidadãos, a responsabilidade de criar mecanismos de promoção da confiança entre ambas as partes (O’Donnell, 1998; Levy, 1999). Desta forma, a prestação de contas passa a abranger um conjunto de procedimentos, tais como as informações contabilísticas e a implementação de controlos que assegurem a transparência (Rocha, 2011). Apesar da NGP ter apresentado melhorias face ao APT, também surgiram várias críticas a este modelo. Hood (1991) referiu que a maioria das críticas à NGP baseiam-se em quatro aspetos principais. Primeiro, não existiram muitas mudanças na gestão pública, tendo-se mantido os problemas e fragilidades. O segundo ponto diz respeito ao facto de as estratégias implementadas terem tido um impacto negativo no setor público, uma vez que se revelaram ineficientes na redução dos custos. Posteriormente, foi também destacada que a NGP favorecia os interesses de uma elite em vez dos cidadãos que utilizavam os serviços públicos. Por último, esta gestão pública não era universal, uma vez que não podia ser aplicada em todas as situações. Por isso, durante a década de 80 do século XX, surgiu um novo modelo conhecido como Novo Serviço Público (NSP). O foco deste modelo são os cidadãos (ao invés dos clientes) e deve ser procurado o interesse público, dando valor às pessoas (Denhardt & Denhardt, 2015). Neste modelo o conceito de accountability é diversificado, uma vez que considera como importantes as medidas de controlo e eficiência, mas também considera que as mesmas não são suficientes para satisfazer as necessidades dos cidadãos em relação aos gestores públicos (Denhardt & Denhardt, 2015). 2.2 O processo de harmonização contabilística internacional no setor público As práticas contabilísticas são diferentes de país para país, mas os fatores que justificam estas 9 diferenças não são claros. Nobes e Parker (2016) apresentam a cultura, o sistema jurídico, o sistema fiscal ou a fonte de financiamento empresarial como alguns dos fatores que podem justificar as diferenças entre países. Segundo de Jesus e Gomes (2018), a harmonização entende-se como um processo onde se avança no sentido da diversidade para a comparabilidade global, esta atende ás especificidades económicas, sociais e culturais de cada país. Assim, a crescente movimentação global para harmonizar o reporte financeiro internacionalmente resulta do processo de globalização e da consequente necessidade desta harmonização. (Caria & Rodrigues, 2014). Desta forma, em 1973, foi criado um órgão que assegurasse a uniformização da informação financeira, atualmente designado por International Accounting Standards Board (IASB), a quem competia a emissão de International Accounting Standards (IAS) (ou seja, Normas Internacionais de Contabilidade). As IAS evoluíram, como consequência da atualização dos sistemas de normas de contabilidade, e, em 2001, surgiram as International Financial Reporting Standards (IFRS). Importa salientar que o IASB apresenta as suas novas regras através das IFRS, contudo continua a considerar legitimas as regras anteriores (IAS) (Ball, 2006). Posteriormente, em 1986, a International Federation of Accountants (IFAC) estabeleceu o Public Sector Commitee (PSC) com vista ao desenvolvimento de programas para melhorar a gestão financeira e accountability do setor público Mais tarde, em 2004, o PSC foi relançando, com os termos de referência atualizados, como o International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB), sendo encarregue de continuar o trabalho de desenvolver e emitir as normas contabilísticas para o setor público, resultando nas International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) (IPSASB, 2025). O IPSASB tem vindo a desenvolver e a emitir normas para o setor público. Até 2024, totalizavam-se 49 normas, além de três orientações práticas recomendadas, uma IPSAS baseada no regime de caixa (destinada especificamente a países em processo de transição para a base do acréscimo) e a estrutura conceptual atualizada (IFAC, 2024). Oulasvirta (2014) destaca que o principal objetivo das IPSAS é a implementação de um sistema contabilístico público mais robusto que melhore o processo de tomada de decisão e, consequentemente, a accountability. Adicionalmente, importa mencionar que a estrutura das IPSAS abrange diversas áreas, incluindo a apresentação de demonstrações financeiras, o reconhecimento e a mensuração de ativos e passivos, e a divulgação de informações financeiras (Brusca & Condor, 2002). Segundo Berger (2018), a estrutura conceptual do IPSASB considera que os relatórios financeiros de propósito geral são um elemento fundamental que apoia e melhora a transparência do relato financeiro 10 por parte de governos e outras entidades do setor público. A literatura destaca diversos benefícios associados à harmonização contabilística no setor público. A harmonização tem permitido a comparação das demonstrações financeiras de vários governos, o que acaba por promover uma maior transparência e accountability (Benito et al., 2007), permite uma melhor gestão e alocação de recursos públicos, aumentando a eficiência (Chan, 2006), e aumenta a confiança dos investidores e dos credores, podendo reduzir custos de financiamento (Christiaens et al., 2010). Por último, a uniformização da informação contabilística promove a adoção de melhores práticas de controlo interno e de gestão no setor público (Brusca & Condor, 2002). Apesar de todos os benefícios apresentados, a transição para as IPSAS pode ser complexa e dispendiosa, exigindo formação especializada e mudanças nos sistemas contabilísticos (Benito et al., 2007). A resistência por parte dos funcionários e das próprias instituições às mudanças nas práticas contabilísticas dificultam a transição (Brusca & Condor, 2002). A diversidade de sistemas administrativos e legais nos diferentes países também dificulta a aplicação uniforme das normas (Chan, 2006). Apesar das dificuldades apresentadas, o impacto da adoção das IPSAS tem sido positivo. Christiaens et al. (2010) verificaram que a adoção destas normas criou melhorias significativas na transparência fiscal, enquanto Benito et. al (2007) constataram também melhorias para uma gestão mais eficiente dos recursos públicos em vários países europeus. Ainda assim, o sucesso da IPSAS pode variar significativamente entre os países, sendo influenciado por fatores como o nível de desenvolvimento económico e a capacidade institucional (Brusca & Condor, 2002). Em suma, apesar da harmonização contabilística internacional, concretamente no setor público, ser um processo complexo, é também um processo indispensável para a melhoria da transparência e da eficiência. 2.3 O Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas Antes da Revolução de 1974, a contabilidade pública tinha como objetivo a recolha de impostos para obter mais receita e garantir um maior controlo orçamental (Silva, 2023). Na década de 60 do século xx, começou a existir mais interesse pela reformulação da gestão pública (Santiago & Carvalho, 2008). Contudo, e como consequência do contexto político que se vivia no Estado Novo, não se verificam avanços no sentido de modernizar a contabilidade pública. 11 No entanto, após 1974, quando o regime democrático foi instaurado, a população começou a preocupar-se mais com a responsabilização na gestão pública , mas ainda assim a contabilidade pública estava, na sua maioria, focada na ótica orçamental (Gomes et al., 2015). Em 1986, Portugal aderiu à Comunidade Económica Europeia (CEE) e como a contabilidade pública não seguia nenhum padrão, foi muito difícil alinhar a informação financeira portuguesa com a informação internacional, até porque existiam muitas diferenças entre as práticas portuguesas e os requisitos de transparência a nível europeu (Brusca & Condor, 2002). Face às dificuldades, entrou em vigor, em 1997, o Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP). Este plano introduziu alguns princípios de registos financeiros no setor público, apresentou uma visão mais completa do estado do património de cada entidade pública e introduziu um novo regime contabilístico, designado como regime de acréscimo, afastando o foco do controlo orçamental (Pina & Torres, 2003). Ainda assim, como em qualquer alteração de normativo, os desafios foram muitos, essencialmente como consequência da resistência apresentada pelas entidades públicas e pela falta de formação dos funcionários (Brusca & Montesinos, 2009). Em 1999, o Decreto-Lei n.º 54-A/99, de 22 de fevereiro, vem aprovar e introduzir o Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais (POCAL) e, dessa forma, consubstanciar a reforma das contas públicas no setor da administração local. Posto isto, este plano conseguiria dar resposta às necessidades específicas de cada autarquia (Caiado & Pinto, 2002; Vieira & Jorge, 2010). O facto de o objetivo ser a obtenção de informação consolidada do conjunto do sector das administrações públicas, dos planos orçamentais e das demonstrações financeiras, e o reconhecimento de todo o património (Decreto-Lei n.º 54-A/99, Diário da República, 1999) foram algumas das principais alterações decorrentes do POCAL. Assim, o POCAL ajudou as autarquias a tornarem-se mais responsáveis e a melhorar os processos contabilísticos da gestão financeira (Caiado et al., 2002), contribuindo também para a melhoria do processo de tomada de decisão pública (Gomes et al., 2019). Porém, estes normativos não atingiram todos os objetivos que tinham sido definidos. Os motivos apontados para tal foram vários, tais como: a falta de recursos humanos com conhecimento técnico e a resistência à mudança (Gomes et al., 2015) ou mesmo a complexidade técnica que o normativo apresentava (Silva, 2023). A crise financeira de 2008 ocorreu durante o período em que o POCAL esteve em vigor. Esta crise revelou vários problemas na contabilidade do setor público. Neste período foi atribuída uma elevada importância à necessidade de o setor público possuir demonstrações financeiras de qualidade, criando uma necessidade deste setor em aumentar a transparência e accountability (Brusca et al., 12 2013). O POCAL não anulou o POCP, ou seja, existiam várias normas contabilísticas em vigor em simultâneo para cada setor, o que não era benéfico para a consolidação e harmonização das contas públicas (Silva, 2023). Por isso, em 2015, com o Decreto-Lei n.º 192/2015, de 11 de setembro, foi criado o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP). O SNC-AP tinha como um dos seus principais objetivos a aproximação às IPSAS. O SNC-AP foi desenhado para consolidar os diferentes planos contabilísticos existentes, estimulando uma maior transparência e accountability na contabilidade pública (de Jesus & Gomes, 2018). Desta forma, o SNC-AP introduziu uma estrutura normativa mais robusta, composta por: • Uma estrutura conceptual, que define os princípios base para a elaboração de normas e com o objetivo de garantir a consistência e a coerência na aplicação das normas contabilísticas (de Jesus & Gomes, 2018); • Normas de Contabilidade Pública (NCP), com 28 normas abrangendo a contabilidade financeira, orçamental e de gestão; e • Modelos de harmonização financeiros, que têm como objetivo a uniformização da informação financeira (Silva, 2023). O SNC-AP serve para que seja possível comparar informações financeiras, à semelhança daquilo é feito nas IPSAS e, assim, possivelmente levar a um aumento da fiabilidade da informação financeira (Decreto-Lei n.º 192/2015). Inicialmente, o normativo seria implementado em 2017, mas a implementação acabou por ser adiada para 2018, pois este normativo apresentou muitos desafios. Silva (2023) destaca como os principais desafios a falta de profissionais qualificados e a ausência de sistemas de informação adequados. A estes desafios acresce a necessidade de maior apoio centralizado para garantir a correta aplicação das normas contabilísticas (Jorge et al., 2021). Teixeira e Gomes (2022) salientam também a complexidade técnica das demonstrações, que pode ser também uma dificuldade para a transparência, uma vez que os cidadãos não percebem informação mais técnica, já que a transparência também depende de uma comunicação eficaz e de um esforço para tornar a informação mais acessível e compreensível a todos os stakeholders (Hood, 2014a). Em suma, a contabilidade pública em Portugal tem evoluído e tem se adaptado face às exigências de um contexto cada vez mais global, no qual é importante que haja harmonização e transparência nas contas públicas. Ainda assim, os desafios que estão subjacentes à implementação do SNC-AP destacam que o sucesso deste normativo não depende apenas da execução técnica, o que 13 é por si só desafiante, mas também da criação de uma cultura de accountability e transparência no setor público. 2.4 Em Resumo Este capítulo apresenta as principais conclusões da literatura, nomeadamente sobre a transparência, a accountability e a evolução dos vários modelos de gestão pública (Bovens, 2007; Fox, 2007), e a importância de tornar mais homogénea a informação contabilística, principalmente no setor público, sendo este um objetivo específico das IPSAS (Brusca & Condor, 2002; Berger, 2018). Analisou-se também a evolução histórica da contabilidade pública portuguesa, destacando normativos como o POCP e o POCAL, que serviram de ponto de partida para a uniformização das práticas contabilísticas (Vieira & Jorge, 2010). Apesar destes normativos terem sido relevantes, os desafios exigiram uma nova reforma e, por isso, surgiu, através do Decreto-Lei n.º 192/2015, o SNC-AP (Silva, 2023), com o objetivo de tornar a informação financeira mais comparável e alinhá-la com as IPSAS, aumentando a transparência e accountability no setor público (Marques & Rodrigues, 2018). Ainda assim, a literatura destaca também algumas dificuldades observadas com a mudança para o novo normativo (Da Cruz et al., 2016). Em síntese, este capítulo estabeleceu as bases teóricas e o enquadramento institucional que contextualizam a implementação do SNC-AP, evidenciando o seu papel na modernização da contabilidade pública em Portugal. 20 caso deste estudo, pois permite um maior envolvimento do investigador com os dados (Flick, 2022). Após a categorização, foi necessário proceder à análise dos dados tendo por base a literatura existente. Tal comparação permite ao investigador verificar se os seus resultados são consistentes ou contraditórios com literatura e ainda perceber quais foram as suas contribuições para o desenvolvimento do tema. Importa destacar que ao longo de toda a análise foi assegurada a neutralidade e a imparcialidade nas conclusões, princípios éticos que são reconhecidos na literatura dos estudos qualitativos que envolvem entrevistas semiestruturadas (Seabra et al., 2012). A preservação deste princípio reduz potenciais enviesamentos que podem comprometer a qualidade de toda a investigação (Bovens, 2007). 3.5 Em Resumo Este capítulo detalha a metodologia adotada. Alinhada com os objetivos do estudo, é desenvolvido um estudo qualitativo fundamentado na perspetiva de investigação interpretativa. Como método de recolha de dados recorre-se à entrevista semiestruturada, sustentada por um guião cuidadosamente elaborado, que garantiu que as questões exploradas estivessem alinhadas com a literatura, o enquadramento institucional e os objetivos da investigação. As entrevistas foram realizadas a um auditor e a seis técnicos municipais experientes. Procedeu-se à análise manual dos dados e os resultados foram discutidos em articulação com a revisão da literatura previamente apresentada. 21 4. ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS O presente capítulo diz respeito à análise detalhada das entrevistas realizadas e dos seus respetivos resultados, seguindo a estrutura utilizada no guião de entrevista (Apêndice 1). Inicialmente são apresentados os perfis dos entrevistados, fundamentando a importância destes para o presente estudo. Em seguida é analisado a perceção dos entrevistados sobre o impacto do SNC-AP na qualidade e rigor das demonstrações financeiras, assim como, na transparência e accountability dos municípios . Por fim, são apresentados os desafios percebidos na adoção deste normativo, concluindo com as reflexões dos entrevistados sobre o futuro da contabilidade em Portugal. A análise apresentada neste capítulo tem em consideração a revisão de literatura e o enquadramento institucional anteriormente apresentado no capítulo 2. 4.1. Perfil dos Entrevistados Os entrevistados são maioritariamente formados em áreas de gestão, contabilidade e administração pública, o que evidencia uma formação em áreas relacionadas com as exigências do setor publico, tal como demonstra as seguintes declarações “Sou licenciado em Contabilidade pela Universidade do Minho.” (E1); “Licenciado em Gestão pela Universidade da Beira Interior.” (E5); e “Tenho formação em Administração Pública e um MBA em Gestão Pública.” (E6). As qualificações dos entrevistados são adequadas para os desafios técnicos resultantes dos normativos como o POCAL e o SNC-AP. Segundo Parker (2012), a contabilidade no setor público exige um conjunto sólido de competências, não só técnicas, mas também académicas, nomeadamente num contexto de harmonização contabilística internacional. Contudo, quanto à formação técnica e complementar, alguns entrevistados realçaram a realização de formações promovidas por entidades externas: “Tive formação em regime e-learning promovida pela Unidade de Implementação da Lei de Enquadramento Orçamental (UNILEO) e pelo Instituto Nacional de Administração (INA).” (E7); “No decorrer do meu percurso profissional tenho realizado algumas formações especificas na área de Contabilidade Publica ou Gestão Financeira” (E3); e “Tivemos aqui várias informações ou formações promovidas pela CCDR [Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional], o INA [Instituto Nacional de Administração] (…)” (E5). Os entrevistados sublinham também que a maior parte do seu conhecimento foi adquirido através da experiência prática no decorrer das suas funções, alertando para a falta de formação complementar: “Tive [formações 22 complementares], mas não foi suficiente. O conhecimento foi mais adquirido na prática do dia-a-dia.” (E2); “Eu acho que as formações que nos foram dadas antes da implementação eram teóricas demais e sem nenhuma questão prática.” (E4); “Se me perguntar se foi suficiente [a formação complementar], não, porque só trabalhando no dia a dia é que uma pessoa tem a noção.” (E5); “A formação nunca é suficiente, pois há sempre dúvidas que nos surgem no dia a dia.” (E7). Em linha com estas perceções, a literatura destaca que a formação desempenha um papel fundamental no desenvolvimento e difusão de diferentes normativos (Silva, 2023). Assim, a falta de formação uniforme pode dar origem ao aumento das desigualdades entre diferentes municípios, prejudicando a aplicação uniforme do normativo. Os profissionais abordados apresentam longas carreiras nas áreas de gestão financeira pública e contabilidade pública, com anos de experiência que variam entre 15 e 40 anos, dando a estes um conhecimento aprofundado dos desafios inerentes à implementação de normativos como o POCAL e o SNC-AP. Um dos entrevistados afirmou: “Há 21 anos iniciei funções como Técnica de Contabilidade” (E3). Outro destacou: “Trabalho desde 2005 no município e, desde 2008, fiquei responsável pelas finanças municipais” (E5). Tais depoimentos comprovam a longa carreira dos entrevistados, facto de grande importância, tendo em conta a visão de Gomes et al. (2019), que destaca a experiência profissional como um fator determinante para a implementação eficaz de novas reformas normativas. Os entrevistados revelam responsabilidades elevadas e diversas na aplicação do normativo e na gestão de recursos públicos, ocupando posições como Chefes de Divisão Financeira e Técnicos Superiores. Tais funções são essenciais para adaptar as normas técnicas em práticas eficazes, conforme notado por Silva (2023), que destaca a importância dos profissionais na implementação do SNC-AP e na melhoria da transparência e accountability no setor público. No entanto, continuam a existir desafios enfrentados pelos municípios. Em alguns casos é destacada a escassez de recursos humanos qualificados: “E também faltam pessoas qualificadas para lidar com o SNC-AP e as questões mais complexas.” (E2). No entanto, outros entrevistados destacam desafios mais operacionais, tais como “a centralização da informação ajudou, mas ainda enfrentamos limitações nos sistemas de informação.” (E3). Estas afirmações estão alinhadas com os argumentos de Jorge et al. (2021) sobre a necessidade de maior apoio centralizado para garantir a correta aplicação das normas contabilísticas. Além do mais, foi possível evidenciar que a totalidade dos entrevistados já estive envolvida em processos de auditoria relacionadas com o POCAL e com o SNC-AP, sublinhando a importância destes processos no reforço da transparência e accountability. Sobre este tema, um E4 afirmou: “(...) Sim, Sim 23 (participei em auditorias) também na altura do POCAL tínhamos já auditorias e tudo isso, todos (membros do departamento financeiro) participaram em diversas auditorias”; E7, por sua vez, destacou: “Estas (auditorias) são fundamentais para dar a credibilidade ao nosso trabalho e informação.”. Estas afirmações estão em linha com as conclusões da literatura, nomeadamente o estudo de Gomes et al. (2015), que salienta que a implementação de mecanismos de auditoria é essencial para uma reforma da contabilidade pública. O perfil dos entrevistados demonstra uma base técnica sólida e uma experiência vasta, apesar de estes apresentarem diferenças na formação específica. Também os recursos disponíveis nos nas organizações em que trabalham são diferentes. Estas características podem influenciar as suas perceções. 4.2. Perceções sobre Qualidade e Rigor das Demonstrações Financeiras, Transparência, Accountability Municipal A implementação do SNC-AP foi acompanhada por alterações significativas às demonstrações financeiras e processos internos dos municípios portugueses. Os participantes, de forma unânime, afirmaram que a introdução deste normativo contribuiu para a uniformização e maior fiabilidade das demonstrações financeiras, mesmo que a sua aplicação tenha sido prejudicada por diversos desafios, tais como recursos humanos e técnicos desiguais entre os municípios. Os entrevistados sublinharam que a transição do POCAL para o SNC-AP levou a uma melhoria geral da qualidade das demonstrações financeiras. E3, por exemplo, afirma que "as demonstrações financeiras aumentaram substancialmente a sua qualidade"; “Agora [as demonstrações financeiras] têm melhor qualidade” (E2); “A qualidade da informação financeira melhorou” (E7). Estas afirmações estão em linha com a literatura, que salienta os benefícios da harmonização contabilística na melhoria da transparência e da comparabilidade das contas públicas (Brusca & Condor, 2002). A introdução deste normativo, mais estruturado em relação ao anterior, foi considerado como uma evolução positiva pelos entrevistados. E5 destacou que “O SNC-AP digamos que veio uniformizar isto tudo e permite uma melhor comparação da performance da administração pública, de uma maneira geral, foi um dos objetivos.”; E7, por sua vez, referiu que “Uma das melhorias é a aplicabilidade a todos os serviços e organismos da Administração Pública, que permite uma maior comparabilidade”. Diversos estudos sobre harmonização contabilística (Marques & Rodrigues, 2018; Silva, 2023; Gomes et al., 24 2019; Pina & Torres, 2003) consideram, não só, que esta uniformização normativa é fundamental para fortalecer a credibilidade das demonstrações financeiras, mas também para garantir a comparabilidade e harmonia entre entidades públicas, permitindo um maior controlo da execução financeira e melhorando o escrutínio público. E7 corrobora estes argumentos ao salientar que “Os documentos divulgados em SNC-AP são mais abrangentes e permitem a quem os consulta ter uma informação mais detalhada.” No entanto, os entrevistados também revelaram vários desafios relevantes relacionados com a adaptação técnica e organizacional. E4 sublinha a importância do trabalho interno para a melhoria da fiabilidade e qualidade das demonstrações financeiras, afirmando que "quando foi o SNC-AP, aproveitámos para fazer ali algumas, entre aspas, limpezas no património que já deveriam ter sido feitas, para atualizar o património com outro rigor que se calhar até aí não tinha sido feito". Segundo E5, “[o SNC-AP] Obrigou a atualização de muita informação, que no tempo do POCAL não estava atualizada. Eu estou a falar principalmente ao nível do património”. Por sua vez, E6 afirma que “o processo para nós continua [após implementar o SNC-AP] a ser um processo de rigor e não vejo que ele tenha mudado. Não vejo em que é que o SNC-AP apertou aqui o rigor ou que nos exigiu mudanças que não sejam mesmo aquelas que nós vamos sempre criando.”. Este contraste representa as diferenças entre os municípios, facto que reflete as ideias de Jorge et al. (2021), que destacam a necessidade de maior apoio institucional para uma correta aplicação das normas entre municípios. A capacidade do SNC-AP em melhorar a precisão e fiabilidade da informação financeira foi outro tópico de debate. E1 observou que "em termos de auditoria veio facilitar, se fizermos uma ponte para o SNC, a linguagem é a mesma"; por sua vez, E2 salienta que “Em termos de auditoria externa a quantidade de informação auditada é maior e mais pormenorizada.”, estes destacam como benéfico direto do novo normativo a uniformidade nos processos de auditoria. Tal aspeto está alinhado com Gomes et al. (2019) e Silva (2023), quanto ao facto de a padronização facilitar os processos de controlo e fiscalização, sendo que quanto maior é expectativa de fiscalização melhor se preparam os municípios. Em contraste, E6 apresenta uma visão mais critica sobre o tópico, afirmando que a melhoria das demonstrações financeiras depende mais do rigor nos processos diários do que somente da aplicação do SNC-AP: "As demonstrações só saem boas demonstrações se nós trabalharmos com muito rigor no nosso dia a dia." As opiniões dos entrevistados não são homogéneas no que diz respeito à perceção dos utilizadores das demonstrações financeiras. Alguns entrevistados, apesar de reconhecerem uma melhoria na qualidade da informação disponibilizada, alertam para as dificuldades de interpretação 25 desta informação por parte dos utilizadores menos experientes: "(…) depende do tipo de utilizadores a que nos estamos a referir. Se forem entidades habituadas a este tipo de documentos, estamos perante leituras diretas da informação; por outro lado, se se tratarem de utilizadores cuja perceção dos termos e leitura dos mapas, documentos e anexos financeiros já não seja tão técnica, percebemos as dificuldades que esses utilizadores têm em interpretar os dados." (E3); “De facto há mais informação. Mas, para o público perceber o que lá está, eu acho que continuam [utilizadores externos] a não perceber” (E5). Estas opiniões reforçam os argumentos de Fox (2007), que destaca que a transparência efetiva exige não apenas a disponibilização da informação, mas também a sua acessibilidade e clareza. Contudo, E4 assume uma perspetiva mais critica no que diz respeito à perceção dos utilizadores das demonstrações financeiras, afirmando que “a generalidade das pessoas que utilizam, principalmente internamente, não sabem o que é que estão ali a ver". Esta afirmação demonstra que, apesar do SNC-AP ter aumentado a qualidade técnica da informação, esse benefício resultou numa barreira complexa que dificulta a compreensão por parte dos utilizadores sem formação e conhecimentos específicos. Este ponto está alinhado com a literatura, que alerta para os desafios em tornar a informação financeira acessível a todos os stakeholders (Hood, 2014a; Vaccaro & Madsen, 2006). No entanto, a opinião dos entrevistados não é linear quanto à perceção da transparência proporcionada pelo SNC-AP, apesar da análise às respostas dos entrevistados demonstrar que o SNC-AP contribuiu, de facto, para a melhoria da qualidade e fiabilidade das demonstrações financeiras, em linha com um dos objetivos delineados para a reforma na contabilidade pública em Portugal. Em contrapartida, esses destacam a existência de diferenças entre os municípios, quanto à capacidade técnica e recursos disponíveis. Adicionalmente, os entrevistados também alertam para desafios relacionados com a acessibilidade e interpretação da informação financeira, particularmente entre utilizadores sem formação e conhecimentos específicos. Esta constatação encontra-se alinhada com Fox (2007), que afirma que a transparência não se resume à disponibilização de dados, mas depende da sua compreensão e da capacidade de os utilizadores interpretarem corretamente a informação disponibilizada. A qualidade e detalhe da informação apresentada foram destacadas pelos entrevistados, tal como argumentado por E3 “Tendo por base a minha experiência, considero que a qualidade da informação disponibilizada é sem dúvida uma melhoria substancial (...) Utilizadores cuja perceção dos termos já não seja tão técnica, percebemos as dificuldades que têm em interpretar os dados.”; E2 menciona que “A nível de mapas de reporte são mais detalhados e em maior número.”. Estas perceções 26 estão em linha com os argumentos de Hood (2014a), que sublinha que normas contabilísticas mais rigorosas, apesar de contribuir para o aumento da transparência, não garantem, necessariamente, que os diferentes stakeholders consigam compreender e utilizar de forma eficaz a informação disponibilizada. Tal como referido anteriormente, a complexidade técnica introduzida pelo novo normativa foi unanimemente indicada, pelos entrevistados, como um fator que dificulta a compreensão da informação disponibilizada. Assim, E4 observou que “Nós antes tínhamos uma linguagem específica, as contas eram completamente diferentes das deles [empresas privadas]. Agora eu acho que para entidades facilitou muito, mas para o público em geral acho que não mudou nada.”. Para E5, “O que o SNC-AP trouxe, ao nível de transparência das contas de autarquia, falando da perspetiva do público, se calhar ficou quase a mesma coisa, talvez só um bocadinho mais confusa, apesar de haver mais informação”; “Não estou a ver que eles [relatórios financeiros] sejam mais compreensíveis. Porque as questões que nos colocam agora, quando querem analisar nossas contas, são as mesmas que nos colocavam antes.” (E6); “Agora há mais informação disponível, mas eu acho que continuam a não perceber tudo.” (E7). Este contraste entre mais rigor técnico e dificuldades na interpretação é extensamente debatido na literatura sobre transparência financeira. Armstrong (2005) argumenta que a transparência eficaz não exige apenas qualidade nos dados apresentados, mas também um esforço de comunicação adaptado aos seus utilizadores. Ainda no contexto deste assunto, Vaccaro e Madsen (2006) defendem que a clareza da informação e o contexto de apresentação são fundamentais para a sua utilidade prática. Assim, apesar da melhoria da transparência da informação ter sido amplamente reconhecida pelos entrevistados com a implementação do SNC-AP, a sua eficácia prática depende da capacitação dos utilizadores da informação. A literatura sublinha que esta não pode ser desvinculada de uma comunicação eficaz e de um esforço para tornar a informação mais acessível e compreensível a todos os stakeholders (Fox, 2007; Hood, 2014a). No entanto, a implementação do SNC-AP teve também um impacto notável na accountability municipal, mas a perceção dos entrevistados sobre este ponto não foi homogénea. Apesar da maioria reconhecer melhorias na qualidade e detalhe da informação disponibilizada, permitindo assim um maior escrutínio pelos órgãos de fiscalização, há quem indique que o aumento da exigência de reporte não originou, necessariamente, um aumento da responsabilização dos gestores públicos, pois tal facto ainda continua a depender mais de fatores institucionais e culturais do que da mera adoção de um novo sistema contabilístico. Uma das alterações mais visíveis identificadas pelos entrevistados foi o reforço dos mecanismos 27 de reporte e prestação de contas, o que pode contribuir para uma maior responsabilização dos decisores políticos: “Sim, aqui não tenho dúvida, até porque o relatório tem que ser discutido (...) e o mesmo será discutido e o público em geral pode estar presente” (E1) e “Sim [O SNC-AP aumentou a accountability dos gestores públicos]. Porque com a informação de que agora dispõem, [os gestores públicos] podem efetuar análises e tomar decisões que permitam uma melhor gestão dos recursos.” (E7). Estes argumentos corroboram a literatura ao destacar que a transparência e a obrigação de prestação de contas são elementos essenciais para a boa governação e para a accountability (Da Cruz et al., 2016; Bovens, 2007). No entanto, E4 contrasta esta evolução, argumentando que “não posso dizer que [o SNC-AP] aumentou ou não [a responsabilização dos gestores públicos]. Acho que isso [adoção do SNCAP] não vai alterar em nada (...) porque a maior parte das câmaras não tem no Executivo pessoas que percebam da área financeira”. Também E6 refere: “Pensando que nós temos leis que já nos responsabilizam pelas nossas omissões e essas não estão no SNC-AP, eu acho que mais responsabilização do que aquilo que nos é estabelecido pela Antiga Lei das Finanças Locais e agora, no fundo, a lei do financiamento das autarquias e das entidades públicas, no geral, que já nos responsabiliza, tem lá responsabilidades todas (…) já nos são imputadas tantas responsabilidades que eu acho que o SNC não acrescenta nada.”. Estas perceções indicam que a accountability não depende apenas da qualidade da informação disponibilizada, mas também do grau de competência e envolvimento dos decisores políticos (Bovens, 2007; Bovens et al., 2014; Denhardt & Denhardt, 2015). Outro aspeto indicado como potencial reforço da accountability foi a obrigatoriedade de um reporte mais detalhado às entidades de tutela e fiscalização. E3 menciona que “A prestação de contas tem que obedecer obrigatoriamente às instruções do Tribunal de Contas”; para E7, “Sim [O SNC-AP facilita a deteção de irregularidades], nos documentos remetidos e auditados pelo Tribunal de Contas podem ser detetadas irregularidades.”; segundo E4, “Facilitou o Tribunal de Contas, porque, mapas, agora, que nós antes não fazíamos, como já lhe disse, que agora isso tem que ir.”. A literatura reconhece uma melhoria na fiabilidade da informação apresentada em resultado desta ser produzida tendo por base um normativo que se baseia nas normas internacionais e da consistência das demonstrações financeiras (Gomes et al., 2019). No entanto, estas perceções introduzem um novo facto, em que a literatura ainda não tem abordado diretamente, a obrigação de um reporte mais detalhado às entidades de tutela como método de reforço direto da accountability . Em contraste, alguns entrevistados indicaram que, apesar do aumento da quantidade de informação reportada, a sua utilidade para a fiscalização e tomada de decisões nem sempre é clara. E5 argumenta que “o SNC-AP trazia a promessa de simplificação da informação aos órgãos de fiscalização, quando na realidade vai ainda complicar mais 28 o que já havia”, destacando que o excesso de burocracia pode dificultar a capacidade dos órgãos de fiscalização extrais observações essenciais para avaliar a gestão municipal. A transparência foi aceite como um dos avanços do SNC-AP. No entanto, a sua ligação direta à accountability originou opiniões divergentes entre os entrevistados. Para alguns, a maior harmonização das demonstrações financeiras melhora a comparabilidade entre municípios, facilitando a análise externa. E7 aponta que “agora existe muito mais informação, nomeadamente financeira, a remeter e a ser auditada pelo Tribunal de Contas”; de acordo com E3, “Com os vários documentos e anexos às demonstrações financeiras é possível analisar e cruzar informações que permitem uma leitura mais fiável e rigorosa da informação.” A literatura sugere que a harmonização contabilística no setor público contribui para a melhoria da transparência e da qualidade da informação financeira (Gomes et al., 2019; Chan, 2006). No entanto, outros entrevistados alertam para o facto de a transparência, por si só, não garantir uma maior responsabilização dos gestores públicos. E2 indica que “Por um lado existe mais documentação e informação, mas penso que apenas isso poderá não ser suficiente”, sublinhando que a existência de normas mais exigentes de reporte não signifique, diretamente, um maior impacto na responsabilização dos agentes públicos. Os entrevistados também debateram o impacto do SNC-AP na deteção de irregularidades financeiras. E1 mencionou que “o SNC-AP não deteta nada [irregularidades financeiras]. Aqui pode facilitar (…) Com a experiência sabemos que há contas devedoras e credoras (…) Nesse âmbito facilita.”, indicando que, apesar do normativo não prever diretamente mecanismos de deteção de fraude e irregularidade, a estrutura mais rigorosa pode facilitar essa deteção e dificultar praticas de governação pouco transparentes. Por outro lado, E4 sublinha que “Eu, se calhar, eu acho que sim [o SNC-AP facilita a deteção de irregularidades]. Nós temos ali muita coisa, se calhar isso eu até diria que facilita, porque não é que nós antes não tivéssemos que fazer outras conferências, mas agora temos muitos mais mapas, mapas diferentes, certas coisas que depois temos ali que fazer, e se calhar até com a evolução do tempo, eu acho que a minha resposta vai ser sim.”, sugerindo que o aumento da informação detalhada pode, com o tempo, permitir um maior controlo e deteção de discrepâncias. Esta visão encontra suporte na literatura, que destaca que a harmonização contabilística permite a comparação das demonstrações financeiras, o que acaba por promover uma maior transparência e accountability (Benito et al., 2007). No entanto, apesar das melhorias na transparência e no reporte financeiro, a efetividade real do SNC-AP como instrumento de accountability continua a ser questionada. Alguns entrevistados 29 entendem que o impacto do novo normativo tem sido sobretudo técnico, sem mudanças estruturais significativas na forma como a responsabilização dos gestores públicos é aplicada. E5 resume esta perceção ao afirmar que “se há muito mais informação, há mais rigor, há mais informações que temos que testar (...), mas na gestão do dia a dia, na melhor eficiência, não trouxe grandes diferenças”. Segundo E2, “Por um lado existe mais documentação e informação, mas penso que apenas isso poderá não ser suficiente sim [para a deteção de irregularidades].”. Estas visões corroboram os argumentos de Jorge et al. (2012), que defendem que a accountability no setor público não pode ser garantida apenas por mudanças normativas, sendo necessário um compromisso com a boa governação e uma cultura organizacional que valorize a transparência e a accountability . Em suma, os resultados das entrevistas realizadas indicam que o SNC-AP originou avanços importantes na formalização da prestação de contas e na harmonização da informação financeira, facilitando as funções dos órgãos de fiscalização. Contudo, a perceção dos entrevistados indica que a accountability está mais dependente dos fatores institucionais e políticos do que da adoção de um novo normativo. Adicionalmente a literatura reforça que a transparência e o reporte detalhado são condições necessárias, mas não suficientes, para garantir a responsabilização efetiva dos gestores públicos (Da Cruz et al., 2016). Bovens (2007), Bovens et al. (2014) e Denhardt e Denhardt (2015) indicam que a accountability apenas é fortalecida quando existe um compromisso organizacional e uma cultura que valorize a fiscalização e responsabilização dos agentes públicos. Assim, estas perceções permitem perceber que o SNC-AP pode ser visto como instrumento para o fortalecimento da estrutura de prestação de contas; no entanto, o seu impacto real na responsabilização dos decisores políticos depende de outros fatores, tais como a capacitação técnica dos utilizadores da informação. 4.3. Principais Desafios Enfrentados e Expectativas para o Futuro A implementação do SNC-AP originou melhorias na estrutura da contabilidade pública. No entanto, certos desafios mantêm-se, principalmente aqueles relacionados com a complexidade técnica das normas e a sua aplicabilidade prática. Os entrevistados revelam uma preocupação com a dificuldade que vários profissionais e cidadãos enfrentam para interpretar a informação financeira produzida sob este novo sistema. Como aponta E3, “Depende do tipo de cidadãos. A leitura dos relatórios financeiros como se pretende uniformizada acaba por ser mais rigorosa e nem todas as pessoas têm conhecimentos específicos na área financeira. Para quem está habituado à linguagem 36 Os seus resultados devem ser lidos no âmbito das sete entrevistas realizadas. Ou seja, a principal limitação do estudo decorre do reduzido número de entrevistas. No entanto, importa mencionar que foram contactados os 308 municípios portugueses e Sociedades de Revisores Oficiais de Contas, mas a falta de disponibilidade para participar no estudo fez com que o número final de entrevistados fosse apenas de sete. Como pista para futura investigação, sugere-se a realização de estudos quantitativos, através do uso de inquéritos por questionário, ou a integração de métodos mistos, combinando análises qualitativas com inquéritos quantitativos. A inclusão de outros stakeholders (como por exemplo gestores políticos ou cidadãos comuns) revela-se também uma área promissora para futuras investigações. Explorar a perceção de diferentes atores ajudaria a compreender melhor a interação entre a complexidade técnica do SNC-AP e a sua funcionalidade prática. Também neste âmbito, sugere-se avaliar o papel das ferramentas digitas como método de disponibilização da informação financeira. 37 REFERÊNCIAS Adams, W. C. (2015). Conducting semi‐structured interviews. Handbook of practical program evaluation , 492-505. doi:10.1002/9781119171386.ch19 Alt, J. E., Lassen, D. D., & Rose, S. (2006). The causes of fiscal transparency: evidence from the US states. IMF Staff papers , 53 , 30-57. https://doi.org/10.2307/30036021 Amaral, A. (2008). Transforming higher education. In A. Amaral, I. Bleiklie, & C. Musselin (Eds.), From governance to identity: High education dynamics (Vol. 24, pp. 81-84). Springer Netherlands. doi:10.1007/978-1-4020-8994-7 Armstrong, C. L. (2011). Providing a clearer view: An examination of transparency on local government websites. Government Information Quarterly , 28 (1), 11-16. doi:10.1016/j.giq.2010.07.006 Armstrong, E. (2005). 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O estudo realiza-se no âmbito da realização da dissertação de mestrado em Contabilidade e está a ser desenvolvido por José Miguel Teixeira Campos (contacto: 965199377 ou [email protected]) sob orientação/supervisão da Professora Lídia Oliveira (contacto: [email protected]), da Universidade do Minho. A entrevista será conduzida por José Miguel Teixeira Campos e terá a duração estimada de 45 minutos. Para facilitar a recolha e a análise da informação, pedimos a sua autorização para proceder à gravação da entrevista. Adicionalmente, a equipa responsável poderá contactá-lo/a novamente para confirmar e/ou obter novas informações. A informação recolhida é confidencial (apenas a equipa do estudo terá acesso a toda a informação) e será tratada e conservada de forma anónima. Os resultados apenas serão divulgados em contexto académico e da Escola de Economia e Gestão, sem nunca revelar/divulgar a sua identidade. A sua participação é completamente voluntária e a decisão de não participar, total ou parcialmente, não lhe trará qualquer prejuízo. Poderá desistir a qualquer momento e, se preferir, a informação já recolhida poderá ser imediatamente destruída. TERMO DE CONSENTIMENTO INFORMADO Declaro que: I. Recebi uma cópia deste documento; II. Li e compreendi a informação que consta neste documento e que fui devidamente informado/a e esclarecido/a acerca dos objetivos e das condições de participação neste estudo; III. Tive oportunidade de realizar perguntas e de ser esclarecido/a acerca de outros aspetos; IV. E que, como tal, aceito participar voluntariamente neste estudo. Data: _____/_____/________ 54 O/a participante: _________________________________________ Pela equipa de investigação: _________________________________ Obrigada pela sua participação.