Buen gobierno, ayuda externa y desarrollo: el caso de Cabo Verde

Marta Wood Valdivielso Buen gobierno, ayuda externa y desarrollo. El caso de Cabo Verde. Tesis docToral Marta Wood Valdivielso Dirección: José Boza Chirino Matías González Hernández Javier de León Ledesma Buen gobierno, ayuda externa y desarrollo. El caso de Cabo Verde. Las Palmas de Gran Canaria. Noviembre 2015 D/Dª...............................................................SECRETARIO/A DEL DEPARTAMENTO DE....................................................................... DE LA UNIVERSIDAD DE LAS PALMAS DE GRAN CANARIA, CERTIFICA, Que el Consejo de Doctores del Departamento en su sesión de fecha.............................tomó el acuerdo de dar el consentimiento para su tramitación, a la tesis doctoral titulada “..........................................................................................................” presentada por el/la doctorando/a D/Dª................................................................. y dirigida por el/la Doctor/a............................................................................................... Y para que así conste, y a efectos de lo previsto en el Artº 6 del Reglamento para la elaboración, defensa, tribunal y evaluación de tesis doctorales de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria, firmo la presente en Las Palmas de Gran Canaria, a...de.............................................de dos mil............ UNIVERSIDAD DE LAS PALMAS DE GRAN CANARIA Departamento de Métodos cuantitativos de Economía y Gestión Programa de doctorado: Aplicaciones a las finanzas y seguros, a la economía sectorial, al medio ambiente y a las infraestructuras. Bienio 2005/2007 Título de la Tesis Buen Gobierno, Ayuda Externa y Desarrollo. El caso de Cabo Verde Tesis Doctoral presentada por Dª Marta Wood Valdivielso Dirigida por el Dr. D. José Boza Chirino Dirigida por el Dr. D. Matías González Hernández Dirigida por el Dr. D. Javier de León Ledesma El Director, El Director, El Director, La Doctoranda, Las Palmas de Gran Canaria, a 15 de Noviembre de 2015 Agradecimientos Muchas son las personas que han participado desinteresadamente para la realización de este trabajo. Mi más sincero agradecimiento a todos aquellos que dedicaron su tiempo para contestar a la encuesta, a Serafina Alves, Severine Arnal, Antonio Baptista, Luca Bernasconi, Alexander Bohr, Sandro de Brito, Juan José Conde, Carla Cruz, Cristóbal Delgado, Briac Deffobis, Vitor Dionizio, Marco Antonio Estébanez, Carlos Furtado, José Luis Guersi, Frank Hess, Thierry Lipert, Susana María Hontoba, Vargas Melo, Eusebio Mora, Miguel Pérez, Mónica Quesada, Riccardo Rossi, Cristino Sánches, Anastacio Silva, Marta Villa y David Vilar. A algunos de ellos les motivaron los lazos personales que trazamos en Cabo Verde, pero para la gran mayoría ha sido el simple interés de poner su grano de arena para el desarrollo de este país. Gracias especialmente a Jaime Puyoles, Isabel Filiberto, Edson Medina, José Bettencourt y Darío Muhammudo, quienes desde otros lugares me acompañaron más estrechamente y aportaron diferente información. A mis directores de tesis, a José Boza quien me acompañó, incondicional y paciente, desde el año 2005, cuando comencé esta tarea; a Matías González por su absoluta implicación y por haberme contagiado de su entusiasmo por el tema estudiado, y, como no, a Javier de León gracias al cual nunca he caído en la temida soledad del doctorando. A mis padres, que me han seguido y animado en todo momento a pesar de la distancia. A Enrico, quien en innumerables pláticas sobre el país, inspiró algunas de las ideas expuestas. Y por último, más pequeñas pero más importantes, a Irene y a Emma, quienes desde su inocencia infantil han estado conmigo en este viaje día a día sobre mi regazo, primero una, luego la otra, y a quienes tantas horas debo de juego y de arrullo. Tabla 4.8. Preguntas sobre el contexto político y socioeconómico de Cabo Verde (continuación) ................................................................................................................................................. 189 Tabla 4.9. Preguntas sobre el contexto político y socioeconómico de Cabo Verde (continuación) ................................................................................................................................................. 189 Tabla 4.10. Preguntas sobre el contexto de la ayuda .............................................................. 191 Tabla 4.11. Participación de la sociedad civil ........................................................................... 193 Tabla 4.12. Factores de atracción de la ayuda ........................................................................ 194 Tabla 4.13. Dependencia de la ayuda ...................................................................................... 195 Tabla 4.14: Crecimiento equilibrado ........................................................................................ 197 Tabla 4.15. Efectos del Buen gobierno ..................................................................................... 198 Tabla 4.16. Sistemas nacionales de gestión y finanzas públicas .............................................. 199 Tabla 4.17. Componentes de buen gobierno. .......................................................................... 201 Tabla 4.18. Componentes de buen gobierno ........................................................................... 204 Tabla 4.19. Componentes de ayuda y crecimiento inclusivo. ................................................... 205 Tabla 4.20. Componentes de ayuda presupuestaria eficaz...................................................... 207 Tabla 4.21. Componentes crisis y lucha contra la pobreza ...................................................... 208 Tabla 4.22. Apoyo presupuestario y condicionalidad .............................................................. 210 Tabla 4.23. Matriz de correlaciones. ........................................................................................ 213 Tabla a1.1. Eficacia de la Ayuda .............................................................................................. 251 Tabla a1.2. Apropiación ........................................................................................................... 251 Tabla a1.3. Alineación. ............................................................................................................. 251 Tabla a1.4. Armonización. ....................................................................................................... 252 Tabla a1.5. Rendición mutua de cuentas. ................................................................................ 252 Tabla a1.6. Gestión orientada a resultados. ............................................................................ 253 Tabla a1.7. Crecimiento y desarrollo. ...................................................................................... 253 Tabla a1.8. Crecimiento y desigualdad .................................................................................... 254 Tabla a1.9. Buen gobierno ....................................................................................................... 254 Tabla a1.10. Condicionalidad del apoyo presupuestario ......................................................... 255 Tabla a1.11. Relaciones de confianza en apoyo presupuestario ............................................. 255 Tabla a2.1. Estadísticas de fiabilidad ....................................................................................... 256 Tabla a2.2. Componentes de buen gobierno ........................................................................... 256 Tabla a2.3. Componentes de ayuda y crecimiento inclusivo.................................................... 256 Tabla a2.4. Componentes de ayuda presupuestaria ................................................................ 257 Tabla a2.5. Componentes de crisis y lucha contra la pobreza ................................................. 257 Tabla a2.6. Componentes de apoyo presupuestario y condicionalidad ................................... 257 Tabla a2.7. Modelo Análisis Factorial de Confirmatorio. Correlaciones .................................. 258 Tabla a2.8. Grados de libertad ................................................................................................. 258 Tabla a2.9. Medidas de bondad del ajuste para el modelo factorial confirmatorio (I) ........... 258 Tabla a2.10. Medidas de bondad del ajuste para el modelo factorial confirmatorio (II) ........ 258 CAPÍTULO I: INTRODUCCIÓN 1. GRANDES LÍNEAS DEL TRABAJO ...................................................................................................... 19 2. ESTRUCTURA DE LA TESIS .............................................................................................................. 21 3. HIPÓTESIS ................................................................................................................................. 22 Introducción 19 1. Grandes líneas del trabajo Ya desde en los primeros albores de la ayuda internacional, investigadores y donantes se preguntaban el porqué de la falta de resultados y sobre si la ayuda era realmente eficaz. Medio siglo después, la eficacia de la ayuda sigue siendo objeto de investigación y controversia, concretamente en la relación entre ayuda, crecimiento, alivio de la pobreza y otros conceptos de más reciente aparición como el buen gobierno. No solo no existe acuerdo sobre la efectividad de la ayuda en sí misma (Easterly, 2007 vs. Hansen y Tarp, 2001), sino también en cuestiones tan relevantes tales como si la condicionalidad de la ayuda ha sido o no eficaz (Crawford, 1997, Collier et al., 1997), sobre si la ayuda es más efectiva en países mejor gobernados (Burnside y Dollar, 2000, 2004), y sobre la propia definición de buen gobierno (Hoebink, 2006). El trabajo que aquí se presenta modeliza toda esa problemática, dentro de un contexto concreto, Cabo Verde, una economía de pequeñas dimensiones pero con significativos resultados tanto en términos de crecimiento y reducción de la pobreza, como en avances registrados en el ámbito de la gestión de la ayuda enmarcados en altos niveles de buen gobierno durante los últimos veinte años. Todo ello, teniendo en cuenta los límites establecidos por la propia indefinición de las relaciones establecidas en la literatura académica sobre el crecimiento, ayuda y buen gobierno expuestas en el párrafo anterior, pero observando la realidad de esta economía que ha sido referenciada con frecuencia por la comunidad internacional como un ejemplo en África Occidental en términos de buen gobierno y de gestión de la ayuda. Cabo Verde ha experimentado un crecimiento sostenido de su producto interior bruto (PIB) y de la economía en su conjunto desde su independencia en 1975. Ello ha sido posible gracias a los esfuerzos del país para salir del círculo de la pobreza a través de la apertura al exterior, políticas públicas redistributivas y de inversión, pero también gracias a un contexto sociopolítico favorable y de estabilidad institucional. El propósito de este trabajo se centra identificar y evaluar los factores determinantes relativos a la ayuda externa como parte del proceso de intensa capitalización que ha propulsado el crecimiento económico y financiado políticas orientadas a la reducción de la pobreza y la exclusión social en Cabo Verde. Introducción 20 Las políticas distributivas y de mitigación de la pobreza que han caracterizado la acción de gobierno de Cabo Verde a lo largo de décadas han contribuido a mantener la estabilidad social y política del país y, a partir de ahí, a incrementar el atractivo de Cabo Verde como país receptor de inversión y ayuda. En otros términos, la apuesta por una gobernanza inclusiva ha contribuido a atraer ayuda externa para financiar inversión y políticas distributivas, y de otro lado ha propiciado un clima social y político de estabilidad necesario para atraer inversión extranjera directa y legitimar la ayuda externa en las sociedades donantes. Además de insistir en este círculo que relaciona buen gobierno y ayuda en este contexto, en este trabajo también sostendremos que el buen gobierno ha incidido en la eficacia de la ayuda al desarrollo, en nuestro caso particular, en la gestión del apoyo presupuestario. Esta herramienta presentada en un contexto de buen gobierno ha permitido entre otros, mejorar las relaciones con los donantes enmarcadas en las Declaraciones de París (2005) y Accra (2008) sobre la efectividad de la ayuda. Por ello el apoyo presupuestario ha devenido un instrumento de canalización de la ayuda que ha sido clave en la financiación nacional aumentando la coherencia y el alcance de las políticas públicas (Tavakoli y Smith, 2013). También se presupone que el buen gobierno ha influido decisivamente en la cuantía de la ayuda, ya que se esgrime como el motivo principal de que Cabo Verde se haya convertido en uno de los primeros receptores mundiales de ayuda internacional al desarrollo, medido en términos per cápita y de relación ayuda/PIB1. De igual modo, se estima que el buen gobierno materializado en sistemas nacionales de gestión solventes está ayudando a acelerar la provisión de la ayuda en forma de apoyo presupuestario (Levy, 2004: 17). Por otro lado, las relaciones internacionales establecidas en este marco de buenas prácticas parecen haber favorecido una estrecha relación institucional con la Unión Europea en diversos ámbitos, tales como la seguridad, la convergencia normativa o la investigación, desarrollo e innovación. Otras organizaciones multilaterales, el Banco Mundial y el Banco Africano de Desarrollo, han contribuido a proyectar internacionalmente la imagen del archipiélago, además de como 1 Según las estadísticas de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico). Último acceso, 2015 Introducción 21 estandarte de buen gobierno en África Occidental, como un espacio amigable para la inversión privada. 2. Estructura de la tesis Este trabajo se estructura en cinco capítulos contando con la presente introducción. El primer capítulo, introduce las hipótesis y el esquema general de nuestra investigación. En el segundo capítulo se expone el estado de las cuestiones fundamentales que guiarán el trabajo a nivel teórico. En él nos referimos a cuatro cuestiones centrales y a sus correspondientes relaciones: el buen gobierno, la ayuda y el crecimiento (caso particular del apoyo presupuestario) y la condicionalidad. Se trata de debates que han tenido un amplio protagonismo en la literatura académica de la ayuda, especialmente durante las últimas dos décadas. Concretamente, en este capítulo analizamos el estado de la cuestión del buen gobierno y su posible incidencia en la eficacia de la ayuda y en el crecimiento, en si la ayuda es o no eficaz por sí misma y cuáles son los tipos de relaciones que rigen o determinan dicha eficacia; en el caso particular del apoyo presupuestario, sus orígenes y evolución, y por último el estado de la cuestión sobre la condicionalidad de la ayuda, sus causas y su trayectoria hasta la actualidad, especialmente referida a la herramienta de ayuda seleccionada para el estudio (esto es, el apoyo presupuestario). En el tercer capítulo, como aplicación práctica se estudia el caso de Cabo Verde, un país de características particulares y que parece reunir las condiciones necesarias en términos de buen gobierno para promover una gestión de la ayuda eficaz. Y a pesar de ello, ha sido un objeto de estudio poco común por parte de los investigadores. En este capítulo se analizan los orígenes y posibles causas del proceso de crecimiento económico sostenido que ha vivido este país en las últimas décadas, que ha tenido como output una significativa reducción de la pobreza desde su independencia. Para ello también se presentan las posibles causas que han dado lugar a un estilo de gobernabilidad que lo hace diferente al resto de países del entorno. Concretamente, se analiza a través de las teorías económicas, la forma en la que el buen gobierno ha incidido en los procesos de generación de desarrollo y crecimiento inclusivo en el país. Introducción 22 El cuarto capítulo introduce el marco teórico construido a partir de las teorías sobre la trayectoria óptima de agotamiento de los recursos naturales por un lado, y por otro, de aquellas otras teorías que han sido contribuciones a la economía del crecimiento iniciada por Solow en 1956 y su aplicabilidad para el Cabo de Cabo Verde. Seguidamente se presenta el modelo empírico, que se remite a los elementos centrales del trabajo (ayuda, crecimiento, buen gobierno) cuyos vínculos se explican en el marco de las relaciones estudiadas en el capítulo II relativas a la forma en que las prácticas basadas en el buen gobierno han favorecido la eficacia de la ayuda, concretamente la ayuda presupuestaria, y la gestión de la ayuda al buen gobierno, así como su posible contribución al desarrollo. Seguidamente se presenta la explotación de datos que contribuirán a refutar las hipótesis planteadas en el capítulo introductorio utilizando la metodología Delphi. Por último, el capítulo cinco concluye. 3. Hipótesis La literatura académica que busca relaciones entre la ayuda y el crecimiento económico, es prolija. Este trabajo relaciona ayuda y crecimiento a través del buen gobierno. Es decir, la idea que delimita el área de estudio es, en primer lugar, que el buen gobierno ha desempeñado un papel relevante en la efectividad de la ayuda, y en segundo lugar, que la ayuda en Cabo Verde no sólo ha servido para impulsar el crecimiento económico sino que también ha contribuido a crear las capacidades para el crecimiento endógeno de la economía con la reducción en el largo plazo de la dependencia de la ayuda. De igual modo, también se plantea la relación inversa, es decir, la ayuda ha contribuido a fortalecer las capacidades institucionales que hacen posible el buen gobierno. En ambos casos, asumimos que el buen gobierno es el medio a través del cual la ayuda se hace efectiva y el crecimiento se hace posible. Más concretamente, uno de los argumentos de este trabajo es que el buen gobierno exhibido por Cabo Verde ha influido en la gestión efectiva de la ayuda, particularmente de la ayuda programática y del apoyo presupuestario, y en su capacidad para promover crecimiento económico en el archipiélago. Todo ello ha favorecido la conformación de una imagen amable en el exterior por parte de la comunidad internacional hacia el archipiélago que ha permitido aumentar la cuantía Introducción 23 de la ayuda al desarrollo recibida, con cuya gestión se han fortalecido las capacidades institucionales que hacen posible el buen gobierno. Es decir, existe una relación bidireccional entre buen gobierno y ayuda. Paralelamente, otro punto de partida importante es la idea de que gracias al buen gobierno, el crecimiento ha sido inclusivo. En suma, se siguen dos supuestos, de un lado se plantea la relación entre el buen gobierno y la ayuda, que se refuerzan mutuamente, y de otro, la relación entre el buen gobierno y el crecimiento inclusivo como resultado. En el contexto de este trabajo y de acuerdo al estado de la cuestión sobre el buen gobierno, entendemos que este concepto debe ser tratado con la debida concreción, referido a las buenas prácticas dentro de políticas determinadas, ya que de otra forma la hipótesis dejaría un amplio espacio para la interpretación. En su sentido más amplio, la gobernabilidad se define como la forma en que se faculta para sus funciones a los decisores públicos, el modo en la que las decisiones políticas se formulan y aplican, y el grado en que se permite que la intervención del gobierno invada y limite los derechos de los ciudadanos (…) y el buen gobierno se refiere al respeto a los derechos políticos, civiles y humanos de los ciudadanos, al imperio de la ley y del estado de derecho, a la provisión de servicios públicos para la gente, eficaces y sin corrupción, y a la utilización de los recursos públicos de una manera responsable y transparente, con el objetivo de promover el bienestar social general (Neumayer, 2003). En consecuencia, el buen gobierno en Cabo Verde puede reflejarse en diferentes ámbitos, políticas y/o prácticas que concretizamos en este trabajo. Una gestión transparente y responsable por ejemplo, refleja una concepción tecnocrática del buen gobierno, como un conjunto de prácticas de la administración pública que necesariamente llevan a una mejora en los resultados. Cuando nos referimos a la provisión de bienes públicos para la población con el ánimo de promover el bienestar general, entendemos que el buen gobierno engloba el conjunto de creencias de los decisores públicos materializadas en las políticas que favorecen la redistribución equitativa de la riqueza, lo que incide en un crecimiento inclusivo. En el ámbito de la acción colectiva, por otro lado, se presupone en general la existencia de vías de participación de la ciudadanía para el acceso a la información y a la deliberación sobre estrategias y políticas alternativas, y para el impulso de acciones en contra de la vulneración y a favor de la permanencia de derechos sociales. Así, entendido desde marcos conceptuales delimitados, el buen gobierno puede ser Introducción 24 un factor claramente distintivo de Cabo Verde en relación al contexto de África subsahariana. Por ello, como hipótesis principal sostendremos que el buen gobierno ha sido la condición necesaria para que la ayuda haya contribuido decisivamente al intenso proceso de crecimiento económico con énfasis en la inclusión social en el país. El buen gobierno habría actuado como factor de atracción de los flujos de inversión y de ayuda necesarios para propulsar el intenso proceso de capitalización de la economía caboverdiana que ha hecho posible el crecimiento económico y la extensión de sus beneficios a la inmensa mayoría de la población del archipiélago, evitando fracturas sociales derivadas de un crecimiento rápido en el tiempo. Este proceso de capitalización se ha manifestado, en primer lugar, como formación bruta de capital fijo privado y público; en segundo lugar, como capital humano gerencial, técnico y operacional; y en tercer lugar, como capital social resultado de la cohesión social a través de las políticas de inclusión practicadas (educativa, sanitaria, de vivienda, etc.) y la dinamización del tejido asociativo y de espacios de participación social. A partir de dicho capital, también estimamos que el buen gobierno ha podido promover una posición más sólida del país frente a los posibles choques adversos derivados de la coyuntura internacional de los últimos años, mejorando por tanto su capacidad de resiliencia. Como hipótesis auxiliar a la anterior nos referiremos particularmente al papel que el buen gobierno ha tenido sobre la gestión de la ayuda al desarrollo, tomando como referencia la herramienta del apoyo presupuestario, y cómo este instrumento a su vez, ha podido incidir en otros ámbitos determinados del buen gobierno y en la eficacia de la ayuda, de acuerdo a las sinergias creadas entre ambas variables. En suma, el conjunto de hipótesis plantean que en Cabo Verde se dan una serie de condiciones basadas en el buen gobierno que han sido esenciales para la efectividad de esta modalidad de ayuda. Concretamente, sostenemos que el buen gobierno es el principal factor que ha hecho que Cabo Verde haya recibido más ayuda externa que otros países en desarrollo con niveles de ingreso y características estructurales semejantes. También estimamos que el apoyo presupuestario ha dotado de mayor eficacia a la ayuda externa, gracias a estar inscrito en un marco de buen gobierno. Nos referimos aquí al conjunto de buenas prácticas establecidas en las Declaraciones de París (2005) y Accra (2008) Marco teórico 31 definitorio de las relaciones que han primado entre donantes y beneficiarios de las ayudas. 1. El buen gobierno 1.1 ¿Qué es el buen gobierno? El concepto de la gobernanza comenzó a considerarse en los años ochenta, en un contexto en el que los principios de la economía de mercado y de la propiedad privada recobran centralidad en el ideario y en la práctica de la mayor parte de los países donantes, y en cualquier caso de los más influyentes. Se consideraba entonces que las reformas acompañadas de la gobernanza terminarían con la ineficiencia de las economías en desarrollo (Sundaram y Chowdhury, 2012). En 1989, aparece explícitamente la gobernanza de la mano del Banco Mundial como una posible respuesta a la falta de resultados de la ayuda hasta ese momento, particularmente en el continente africano2. En 1992 el Banco incide en este concepto3 en un contexto de profundo cambio en la forma de entender el desarrollo4. El concepto de gobernanza evoluciona y en 1994 se define por primera vez el llamado buen gobierno, como un proceso de toma de decisiones previsible, abierto y fundamentado (es decir, un proceso transparente); una burocracia imbuida en valores; un brazo ejecutivo del gobierno fiable por sus acciones y una sociedad civil fuerte en la participación de los asuntos públicos; y todo ello bajo el imperio de la ley (Banco Mundial, 1994: vii). El buen gobierno tomó progresiva importancia hasta la publicación “Assesing Aid” del Banco Mundial (1998) que defendía la canalización de la ayuda hacia aquellos países con mejores políticas o mejor gobernados. Estas últimas teorías ejercerían una importante influencia sobre el clima de la ayuda internacional y los países europeos entrarían en un debate en torno al buen gobierno y a la forma en que este debía condicionar o dirigir sus ayudas5. 2 (Véase.) Sub-Saharian Africa, From Crisis to Sustainable Growth. Banco Mundial, (1989). 3 (Véase.) Governance and Development. Banco Mundial, (1992). 4 En este momento se hace evidente la falta de resultados de los Programas de Ajuste Estructural, con ayudas fuertemente condicionadas al cumplimiento de medidas macroeconómicas, lo que da lugar a una crisis institucional de los organismos multilaterales. Ello favoreció una nueva forma de entender la problemática del desarrollo, la condicionalidad de la ayuda y la lucha contra la pobreza. 5 Teorías de Burnside y Dollar (2000, 2004) referidos más adelante. Marco teórico 32 Previo a exponer una definición de buen gobierno, debe quedar patente que han sido múltiples las definiciones ofrecidas y que las ideas y relaciones que contienen, además han sido interpretadas con diferente mirada y amplitud, por lo que estamos ante un constructo que es esencialmente polisémico, ya sea en razón de la perspectiva (donante o socio) o ideario desde el que se adopte. Se trata, además, de un concepto evolutivo, en respuesta a los cambios en los contextos sociopolíticos, en los resultados cosechados por la ayuda al desarrollo y en las ideas dominantes al respecto (Andrews, 2010). El carácter evolutivo de este concepto ha afectado no sólo a su contenido sino también, y de forma relacionada, a los ámbitos prioritarios en los que se expresa el buen gobierno, que en unos casos han sido los equilibrios macroeconómicos y en otros la calidad democrática de las instituciones (Grindle, 2007: 555). Hay incluso quien denuncia el abuso del término de gobernanza o buen gobierno en el ámbito de la ayuda internacional, utilizándolo de una u otra forma en función de la ideología y de las políticas que a priori pretenden ser legitimadas (Hewith, 1998: 106). La diversidad en torno a la interpretación del concepto también se da a nivel nacional (la manera en que cada país entiende el buen gobierno) y viene determinada por el contexto político y la herencia institucional de cada país (Jørgensen y Sørensen, 2012: 72). Pero aun así todas las definiciones, ya sean de gobiernos u organismos multilaterales, tienen un núcleo común basado en la importancia de los valores públicos, específicamente rendición de cuentas, eficiencia y eficacia, apertura y transparencia, participación y la primacía o imperio de la ley (Doeveren Van, 2011: 301). La falta de consenso e indefinición del concepto también se da en la literatura académica en donde el buen gobierno se caracteriza o define de diversas formas. A partir de las diferentes interpretaciones dadas a la noción de buen gobierno, Hoebink (2006: 155) establece tres categorías: (i) el buen gobierno entendido desde un punto de vista tecnocrático, basado en el correcto funcionamiento de las instituciones del estado y donde la rendición de cuentas o la transparencia son elementos definitorios esenciales (enfoque más propio de los organismos multilaterales). (ii) Una interpretación basada en la protección de los derechos humanos y en el apoyo a las estructuras y procesos democráticos (característica de la Comisión Europea). Marco teórico 33 (iii) Una visión instrumental, que concibe el buen gobierno como elemento necesario para combatir la pobreza, a través de diferentes políticas orientadas a este objetivo. La interpretación tecnocrática abarca todos los aspectos relevantes del sector público: las instituciones reguladoras y legisladoras en los ámbitos político y económico, los decisores públicos que establecen las prioridades en la asignación de recursos, las organizaciones que gestionan los sistemas administrativos y proveen bienes y servicios a los ciudadanos o el capital humano en la administración pública, entre otros (Grindle, 2004: 525). Para la segunda concepción, el buen gobierno debe ir más allá de la sola existencia de instituciones democráticas debiendo asegurar la producción de bienes públicos de dichas instituciones: la libertad de asociación o elecciones libres y competitivas como medios para mantener la paz y garantizar la ley y el orden, y asegurar un nivel mínimo de bienestar social (Goldsmith, 2001: 141). El enfoque instrumental, por su parte, establece que la cuestión central del buen gobierno es apoyar la provisión para todos de bienes públicos esenciales, orientado a lo que se ha denominado un desarrollo inclusivo (Crook y Booth, 2011: 97). La definición de Neumayer (2003) que servirá de referencia para este trabajo engloba los tres enfoques. El autor diferencia gobernabilidad y buena gobernanza y define esta última como aquella que se refiere al respeto a los derechos políticos, civiles y humanos de los ciudadanos, al imperio de la ley y del estado de derecho, a la provisión de servicios públicos para la gente, eficaces y sin corrupción, y a la utilización de los recursos públicos de una manera responsable y transparente, y con el objetivo de promover el bienestar social general. Paralelamente a la problemática de la definición, surge la de la medición del buen gobierno. El Banco Mundial provee una batería de indicadores construidos para medir las diferentes dimensiones del buen gobierno de acuerdo con su definición de 1994 anteriormente referida, a saber, voz y rendición de cuentas, estabilidad política y violencia, efectividad del gobierno, imperio de la ley, calidad de la regulación y control de la corrupción6. Aunque han sido ampliamente utilizados por los investigadores, se cuestiona con frecuencia su utilidad, comparabilidad y validez teórica. Desde su creación estos indicadores han ido cambiando en su definición y miden percepciones más que realidades (Thomas, 2010). En suma, se puede decir 6 Todos ellos referidos en el capítulo IV. Marco teórico 34 que el uso de los indicadores depende de la interpretación que se hace del buen gobierno, un concepto que carece de madurez teórica y que además es difícil de aclarar debido a su politización, especialmente en el ámbito de la ayuda internacional (Thomas, 2007, 2010: 50). 1.2 Buen gobierno, calidad institucional y crecimiento económico El esquema presentado en el capítulo de Introducción, ha servido de guía para la exploración que presentamos en el presente capítulo, sobre los principales conceptos y relaciones que caracterizan el sistema de la ayuda internacional al desarrollo y su evolución (figura 1.1). El propósito de este esquema es hacer expresas y comprensibles las complejas relaciones que existen entre los principales conceptos y categorías de análisis que nutren la literatura sobre la cooperación internacional, tales como la ayuda al desarrollo y su efectividad, la influencia del buen gobierno en la efectividad de la ayuda, la importancia de la calidad institucional que engloba tanto a las organizaciones como a los recursos humanos, y los procedimientos de instrumentación de la ayuda, con especial referencia al apoyo presupuestario. Como telón de fondo, se encuentra la relación de todos estos conceptos con las trayectorias de crecimiento económico y desarrollo humano de los países beneficiarios de la ayuda. En un contexto en el que las teorías modernas sobre el crecimiento económico – el crecimiento económico viene impulsado por la dotación de capital y trabajo y el progreso técnico (Solow, 1956)- no explicaban totalmente el crecimiento de las economías, se han desarrollado diversas líneas de pensamiento que comparten la relevancia de los marcos institucionales y la calidad de las instituciones en la explicación del crecimiento y el desarrollo. A partir de éstas, se ha ido extendiendo en el ámbito de los organismos especializados de cooperación la idea de que la calidad institucional y buen gobierno son elementos esenciales para obtener un crecimiento económico sostenido en las economías pobres (Knack y Keefer, 1995, Acemoglu et al., 2004, Rodrik et al., 2004). Por ello, la idea de que el buen gobierno favorece el crecimiento económico está ampliamente extendida en el panorama de la ayuda internacional. Sin embargo, esta idea no ha corrido la misma suerte en la literatura académica, no existiendo una respuesta unánime sobre si el buen gobierno es una Marco teórico 35 condición necesaria para impulsar el crecimiento económico, o bien si es el crecimiento el que crea las condiciones para que pueda establecerse el buen gobierno. La relación positiva entre buen gobierno y crecimiento económico se daba por supuesta aún antes de que comenzaran a publicarse indicadores de buen gobierno7, teniendo como principales valedores en el ámbito académico a los investigadores del Banco Mundial8. Sin embargo, existe una vasta literatura académica que matiza esta afirmación a partir de la explotación de los datos que ofrecen estos indicadores. Una de las afirmaciones más incisivas es la de Kurtz y Schrank (2007) quienes señalan que no existe ninguna evidencia sobre la relación entre buen gobierno y crecimiento económico. En todo caso tendría mayor consistencia la idea de que el desarrollo económico llevaría a una modernización institucional y política, lo que favorecería la gobernanza (2007: 539). Por su parte, Khan (2009: 15) asegura que la reducción de la pobreza tiene más que ver con un proceso de crecimiento económico sostenido en el tiempo que con el buen gobierno. Para este además, no existe evidencia que relacione el buen gobierno con la mejora en la distribución de la riqueza ya que la evidencia empírica demuestra que en gran parte de los casos, el buen gobierno mejora el estado de las elites si no se mantiene una estrategia de gasto enfocado a la reducción de la pobreza. Esta tesis coincide con la idea de Bjørnskov (2010) para quien la conjunción entre ayuda y democracia también está asociada a un mayor nivel de renta de las élites. En este sentido, el buen gobierno se puede enfocar a mejorar las políticas redistributivas, más que entenderse como una reforma necesaria para el crecimiento económico. Esta idea complementa a la propuesta por Huynh y Jacho-Chávez (2009) – el buen gobierno no debe entenderse como una reforma total sino como una política determinada para animar el crecimiento económico u otras cuestiones determinadasdespués de encontrar, a través de un análisis no paramétrico de los indicadores de buen gobierno, que solo la mitad podrían estar relacionados con el crecimiento económico (participación, estabilidad política e imperio de ley) siendo los otros tres no significativos (control de la corrupción, de la regulación y efectividad del gobierno). 7 Aquellos propuestos por el Banco Mundial. 8 Kaufmann, D., Kraay A., y Mastruzzi, M. que publicaron la serie Governance Matters en los años 2004, 2005, 2006, 2007, 2008 y 2009. Esta última publicación recoge los datos actualizados de la serie publicada por el Banco Mundial. Marco teórico 36 En todo caso, en general los investigadores son prudentes al afirmar que la gobernanza o buen gobierno conduce indefectiblemente al crecimiento económico, ya que hay una multitud de elementos a considerar al hacer esta afirmación como el contexto, el pasado histórico y el nivel de desarrollo del país, además de todas las implicaciones políticas que esta afirmación conlleva, sin mencionar la validez, por muchos autores discutida, de los parámetros con los que se mide el buen gobierno. En nuestro trabajo también tomamos como referencia la postura de Rodrik (2008: 18) quien considera al buen gobierno como un fin y un medio, un objetivo clave para el desarrollo en su sentido más amplio, y también un instrumento para conseguir mejores políticas y mejorar los resultados económicos. Pero como se ha indicado, hablar de buen gobierno conlleva en muchos de los casos, considerar la importancia que dentro de este concepto tiene la calidad de las instituciones que ejercen dicho gobierno, aunque la conceptualización y la medición de ambos términos resulta compleja. Por ello también se ha considerado al capital humano antes que a las instituciones como una base más sólida para explicar el crecimiento, dado que dicho capital mejora la calidad de las instituciones (Glaeser et al., 2004 a partir de Lipset, 1960). O también, que el capital social en sí mismo tiene efectos positivos sobre el crecimiento económico (Knack y Keefer, 1997). Diversos autores tratan de dibujar un perfil de país bien o mal gobernado o, dicho de otra forma, de definir los determinantes con los que se perfila la calidad de sus instituciones. La Porta et al. (1999: 265) indicaron que los países que tenían peores niveles de calidad de gobierno (en términos de intervencionismo, eficiencia del sector público, calidad de la provisión de bienes, tamaño del aparato gubernamental y libertad política), se correspondían esencialmente con países cercanos al ecuador, con una amplia variedad etnolingüística y también estaban definidos en función de su pasado histórico, colonial o legal. Alesina et al. (2003) estudiaron el sentido inverso, es decir, la relación entre la heterogeneidad étnica, lingüística y religiosa en un país, con el buen gobierno y el crecimiento. Estos apoyaron las tesis de Easterly y Levine (1997) de que, efectivamente existe una relación negativa entre la diversidad étnica y el crecimiento, como también De La Porta et al. (1999), aunque en este caso con matices con respecto a las variables utilizadas en el análisis. Por el contrario, para los autores, la heterogeneidad religiosa no explica efectos negativos en el buen gobierno (Alesina et al., 2003: 157). Aixalá y Fabro (2008) también estudiaron los determinantes de la calidad institucional, Marco teórico 37 corroborando en parte las tesis de los autores anteriormente citados, pero siendo cautos en cuanto a su interpretación según el nivel de renta del país. Alonso y Garcimartín (2011) aportaron nuevas evidencias para determinar aquellos elementos que definían la calidad de las instituciones y, al contrario de los criterios que se habían planteado hasta ahora, propusieron tres determinantes fundamentales, a saber, el propio nivel de desarrollo, la existencia de un sistema impositivo eficaz y el nivel educativo. En opinión de estos autores, los determinantes de la calidad institucional planteados por los autores anteriores, o no tenían incidencia, o su impacto era indirecto a través de estas variables. Con todo, permanece latente la idea ya expresada con respecto al buen gobierno de que su teorización no está consolidada y de que, especialmente en el ámbito de la ayuda internacional, es susceptible de múltiples interpretaciones. Así Booth (2011/b: 6) sostiene que la literatura académica sobre buen gobierno y calidad de las instituciones ha mostrado más progresos efectivos en la manera de pensar sobre las instituciones, la gobernanza y el desarrollo, que en el diseño de políticas o la confirmación de prácticas efectivas para la promoción del desarrollo. 1.3 El buen gobierno y la ayuda En el esquema presentado se parte de la presunción de que el buen gobierno percibido ha sido y es un elemento fundamental para la atracción de flujos externos. En el caso concreto de la ayuda, el buen gobierno también es un elemento de atracción cuando el donante decide ser selectivo en la elección de los beneficiarios, canalizando la ayuda hacia los países mejor gobernados. La selectividad de la ayuda comenzó a ser defendida a partir de la ya mencionada publicación “Assesing Aid” del Banco Mundial (1998) que recogía la tesis fundamental de Burnside y Dollar (1997, 2000, 2004). Estos consideraban que el ritmo de crecimiento económico de los países pobres depende positiva y significativamente de la calidad de sus políticas económicas, no de la ayuda recibida. Estos autores reúnen evidencia para sustentar la conclusión de que efectivamente la ayuda es más eficaz allí donde es invertida en buenas políticas (2000: 847), ya que en economías altamente distorsionadas, la ayuda se disipa en gastos públicos improductivos. A raíz de esta teoría, Collier y Dollar (2002) propusieron un modelo de asignación eficiente de la ayuda como un punto de Marco teórico 38 referencia en los casos en los que el donante tenía poca información sobre el país o no tenía poder para hacer valer sus preferencias (2004: 267). La literatura también se ha ocupado de analizar esta relación en sentido inverso, esto es, el modo en que la ayuda incide sobre el buen gobierno. Al respecto, existe una corriente de pensamiento que relaciona la ayuda con efectos adversos sobre el buen gobierno, desde un enfoque tecnocrático. Sostiene que la dependencia de la ayuda debilita la rendición de cuentas y fomenta la corrupción o el conflicto en torno al control de los fondos por parte de las instituciones. Es decir, altos niveles de ayuda afectan negativamente a diferentes dimensiones del buen gobierno tales como la corrupción, la calidad de la gestión pública y el funcionamiento de las leyes (Knack, 2001), así como a los esfuerzos de los gobiernos para mejorar la efectividad de sus sistemas fiscales (Bräutigam y Knack, 2004: 256, Bueno de Mesquita y Smith, 2009: 195), o también al crecimiento desmesurado de los aparatos gubernamentales (Boone, 1996). Recientemente, Young y Sheehan (2014) han estudiado las dimensiones de calidad institucional que se ven significativamente afectadas por los flujos de ayuda. En opinión de estos autores, los flujos de ayuda son perjudiciales para las instituciones tanto económicas como políticas (íbid: 205). También se han estudiado los efectos de la ayuda sobre el buen gobierno, entendido este como la gobernanza que permite el desarrollo y consolidación de estructuras y procesos democráticos. Knack (2004) mantiene una visión escéptica y no encuentra relación entre la ayuda y mejora de la gobernanza democrática, mientras que otros consideran que ésta puede tener incluso efectos adversos (Braütingam y Knack, 2004, Rajan y Subramanian, 2007, Bueno de Mesquita y Smith, 2009). Otra corriente de pensamiento ha defendido una visión más optimista de la ayuda a este respecto, sustentando que la ayuda efectivamente puede tener un impacto positivo sobre los regímenes políticos - o al menos no se puede decir que tenga un impacto negativo (Goldsmith, 2001). Hay autores, por su parte, que sostienen que la ayuda tiene un efecto amplificador, es decir, potencia los regímenes que están en el poder, sean estos democráticos o dictatoriales (Dutta et al., 2013). Algunos aspectos de este debate, tendrán continuidad en los epígrafes siguientes, cuando se aborden aspectos más específicos de la relación entre ayuda, desarrollo y buen gobierno. Desde la introducción del buen gobierno en las teorías del desarrollo, este ha sido un elemento utilizado como condición para el desembolso de la ayuda con el Marco teórico 39 objetivo de promover reformas en este ámbito así como para incidir en la mejora de los procesos democráticos en un país. Desde esta perspectiva, la promoción del buen gobierno es uno de los objetivos que adquieren mayor importancia en las políticas exteriores de la Comisión Europea9 que le ha atribuido progresivamente un papel central en el ámbito del desarrollo. Sin embargo, los cambios en la condicionalidad de la ayuda que introdujo la Comisión a finales de los noventa, contribuyeron a promover el buen gobierno como resultado más que como condición. Esos cambios reflejaban la desvinculación de este organismo de las políticas emanadas de las instituciones de Bretton Woods, y derivaron en un enfoque común para todos los países miembros (Carbone, 2010: 13). La política europea sobre la gestión de la ayuda se orienta, al menos formalmente, a la mejora del buen gobierno a través de iniciativas en todos los niveles, local, nacional, regional e internacional (Dellicour y Sacaze, 2012). Desde la perspectiva del donante, el buen gobierno se materializa en el conjunto de prácticas que contribuyen a una gestión eficaz de la ayuda. En el ámbito del apoyo presupuestario, y dada su estrecha relación con los principios de la Declaración de París (2005), se asume que aquellas prácticas que llevan al cumplimiento de estos principios fortalecen el buen gobierno en la gestión de la ayuda presupuestaria. La revalorización de la apropiación de políticas implica que el país receptor lidera un proceso de planificación, diseña sus propias estrategias y gestiona los fondos a través de sus sistemas nacionales. La gestión de la ayuda orientada a resultados también tiene importantes implicaciones con la fijación de metas y objetivos marcados en cada una de las diferentes políticas. Las prácticas que promueven la rendición mutua de cuentas favorecen directamente el buen gobierno, ya que tiene implicaciones esenciales en la gestión transparente de las finanzas públicas, minimizando males como la corrupción o la fungibilidad de la ayuda. Por último, muchos son los autores que han estudiado la relación que puede existir entre la cantidad de ayuda recibida y el buen gobierno. En concreto, los modelos estudiados desde los setenta hasta nuestros días han introducido como variables explicativas de la ayuda recibida elementos como la estabilidad política y democracia (McKinlay y Little, 1977), los derechos humanos (Abrams y Lewis, 1993), o derechos civiles y políticos, apertura comercial y funcionamiento de la ley 9 (Véase.) Acuerdos de Cotonú (2000), IV Acuerdos de Lomé, y Comunidad Europea (2006). Marco teórico 40 (Alesina y Dollar, 2000), entre otros. Sin embargo, resulta complejo establecer una conclusión única sobre el impacto del buen gobierno en la ayuda recibida en términos generales, ya que los estudios existentes miden diferentes elementos del buen gobierno, en diferentes periodos de tiempo y sobre diferentes países donantes y receptores. No obstante, Neumayer (2003: 97) considera que todos los aspectos del buen gobierno tienen cierta influencia estadística en el momento de elegir a los países destinatarios de la ayuda, aquellos que cumplen los criterios de elegibilidad. Sin embargo el autor concluye que esta significatividad está solo limitada a unos pocos donantes y en general ningún donante selecciona el destino de su ayuda basado en la mejora de dichos elementos de buen gobierno de manera consistente. 2. La ayuda 2.1 El debate en torno a la eficacia de la ayuda La búsqueda de la relación entre ayuda recibida y eficacia, en términos de outputs obtenidos, es una tarea en la que muchos autores han participado sin llegar a una conclusión. Siendo la literatura extensa, se puede hacer una división entre aquellos autores que tienen una visión optimista de la ayuda y que aseguran que ésta contribuye al crecimiento, y los que tienen una visión pesimista defendiendo no solo que la ayuda no tiene efectos positivos sino que tal vez pueda tener efectos adversos. Entre los autores pesimistas tenemos a Boone (1996: 289) quien trató de relacionar la efectividad de la ayuda con el régimen político del país. Según Boone la ayuda no promueve la inversión ni beneficia a los pobres en términos de mejora de los índices de desarrollo humano, sino que hace aumentar el tamaño del aparato gubernamental, concluyendo que el refuerzo de las libertades políticas y sociales era más efectiva en términos de desarrollo y reducción de la pobreza que los programas de ayuda. Otro autor, Easterly (2007: 332), pone de relieve que la ayuda fue un error (…) aunque afortunadamente la incapacidad de los expertos y los donantes para dar respuestas al desarrollo no ha impedido el proceso de desarrollo en sí mismo (…) Marco teórico 47 estructurales a medio plazo para enfrentar problemas persistentes de la balanza de pagos (Muriel, 2000: 198). Finalmente fue la Comisión Europea quien comenzó a proveer apoyo directo para los ajustes estructurales pero con condiciones adicionales relacionadas con la protección o el gasto en el sector social (Comisión Europea, 2005: 3), dando el primer paso hacia un apoyo presupuestario más enfocado a la mejora de las condiciones de vida y reducción de la pobreza. En la década los 90 se dio un segundo episodio de fatiga de la ayuda, siendo uno de los mayores determinantes de las caídas de ayudas presupuestarias (Fuchs et al., 2014: 173). Se admite que en ello tuvieron influencia las ideas conservadoras de la era Reagan-Thatcher de la década anterior, que consideraban que la asistencia económica distorsionaba el libre funcionamiento de mercado y obstaculizaba el desarrollo del sector privado (Rhenals y Martínez, 2009: 29). A ello se unió el fin de la Guerra Fría que hizo disminuir las ayudas a los países del área de influencia soviética (Bird, 1999: 13). Otros factores políticos también contribuyeron a la crisis del sistema de ayuda, como la ausencia de políticas claras y coordinadas de los agentes del desarrollo para enfrentar la lucha contra la pobreza (Unceta, 2003: 190), el debilitamiento de la convicción sobre la responsabilidad y el compromiso de los países donantes en la lucha contra la pobreza (Dubois, 2000), y la idea sugerida por Mosley (1987)15 de que la ayuda internacional no había sido efectiva a la hora de alcanzar objetivos políticos, o dicho de otra forma, no había sido útil para comprar influencia política (Bird, 1999: 12). Los efectos de los Programas de Ajuste Estructural, que buscaban una solución rápida al problema del subdesarrollo, dieron paso a un cambio de enfoque sobre esta problemática, debido a sus poco alentadores resultados. En primer lugar, a principios de los noventa se redefinió la problemática de la pobreza desde una perspectiva multidimensional. Se publicó el primer Informe del Desarrollo Humano en 1990 en donde se reconocía que el objetivo básico del desarrollo es crear un ambiente propicio para que los seres humanos disfruten de una vida prolongada, saludable y creativa frente a la preocupación inmediata de acumular bienes de consumo y riqueza financiera16. Se recuperaba así una idea del Banco Mundial de 15 (Véase.) Mosley (1987) en Overseas Aid: Its defence and Reform. The Economic Journal, 97(388), pp. 1023-1025. 16 (Véase.) Informe de Desarrollo Humano (1990). Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Versión en castellano. Marco teórico 48 inicios de los setenta, cuando se realizaron esfuerzos para la medición de la pobreza basada en la calidad de vida y en la satisfacción de las necesidades básicas de la sociedad (Bird, 1999: 3), que quedaría ensombrecida con el Consenso de Washington. En segundo lugar, se adoptó el Marco Integral de Desarrollo17 en 1998, que situaba el principio de apropiación de políticas locales para la reducción de la pobreza en un lugar protagonista, frente las concepciones dominantes de los Programas de Ajuste Estructural en donde primaban las imposiciones de medidas para el crecimiento económico continuado y acelerado. Dicho marco perseguía la implantación de estrategias holísticas y un horizonte temporal de largo plazo, la apropiación de las políticas de desarrollo por la parte local, un mayor nivel de asociación de gobiernos, donantes y sociedad civil para promover la transparencia y confianza mutua, y las estrategias orientadas a resultados. También se implantaron los documentos estratégicos de lucha contra la pobreza18 que contribuyeron a mejorar el enfoque hacia la pobreza por parte de los gobiernos, a comprometer a la sociedad civil en los debates sobre la política de lucha contra la pobreza a una escala sin precedentes, y a centrar la atención en el alineamiento y armonización de donantes a nivel local e internacional (Foster et al., 2002, Booth, 2003, Driscoll y Evans, 2005). En suma, se propone una nueva estrategia de desarrollo para la transformación de la sociedad a través de la mejora de la calidad de vida de manera sostenible y de la reducción de la pobreza como objetivo final (Stiglitz, 1998: 84). Por último, también formó parte de este cambio de paradigma el nuevo enfoque de la condicionalidad de la ayuda que tuvo lugar a finales de los noventa. El Banco Mundial y la comunidad científica comenzaron a sugerir que la efectividad de la ayuda solo podía estar garantizada cuando el socio local se apropiaba de la 17 CDF de sus siglas en inglés Comprehensive Development Framework. El MID fue considerado por los críticos del Banco Mundial como fruto de la crisis de legitimidad de las instituciones de Bretton Woods (Colom, 2003) después del fracaso de los Programas de Ajuste Estructural. (Véase.) Wolfensohn J. (1999). CDF proposal, en http://web.worldbank.org/archive/website01013/WEB/0__CO-87.HTM 18 (Véase.) Banco Mundial, What are PRSP? En http://go.worldbank.org/CSTQBOF730 y Fondo Monetario Internacional, Ficha técnica: Documentos de estrategia de lucha contra la pobreza. Versión española en http://www.imf.org/external/np/exr/facts/spa/prsps.htm Marco teórico 49 misma19, y la institución también consideraba que la ayuda sería más eficiente en aquellos países en donde ya había buenas políticas en marcha. Por su parte, la Comisión Europea de finales de los noventa revisó el impacto de la política tradicional basada en la condicionalidad20 y propuso un cambio de orientación en las políticas de apoyo a los programas de ajuste estructural en el año 2000, ya que el apoyo a las reformas económicas y ajustes estructurales “había sido cada vez más utilizado a favor de unas reformas económicas amplias, como oposición a los asuntos de estabilización económica tradicionales, y que la naturaleza de las relaciones entre los países socios y la Comunidad Europea había cambiado” (Comisión Europea, 2000: 1). El compromiso de la Unión Europea con respecto a los derechos humanos, los principios democráticos y el buen gobierno, tuvo que ver con la propuesta de este nuevo enfoque. 3. El apoyo presupuestario 3.1 Antecedentes y contexto histórico El apoyo presupuestario entendido como una simple transferencia de fondos de un país u organismo a otro desciende de una larga serie de antecedentes en el sistema de ayuda internacional. Ya en 1965, Singer hacía la distinción entre la ayuda de proyectos y la ayuda como apoyo general a los presupuestos nacionales para planes a largo plazo. También analizó las potencialidades de la combinación entre ambas modalidades (Singer, 1965: 539). 19 (Véase.) World Bank, Adjustment Lending Retrospective (2001) en http://siteresources.worldbank.org/PROJECTS/Resources/ALR06_20_01.pdf ; y The World Bank Annual Review of Development Effectiveness: Making Choices, Operations Evaluation Department (2002) en http://ieg.worldbank.org/Data/reports/arde_2002.pdf 20 La reforma de la condicionalidad propuesta por la Comisión Europea tuvo su origen en el debate originado en torno al Programa Especial de Apoyo para África (1987), que buscaba mejorar la efectividad de los desembolsos para financiar las balanzas de pagos. Las conclusiones presentadas se elaboraron a partir de un estudio realizado en Burkina Faso, que tuvo por objetivo identificación de elementos para la mejora de la apropiación sobre reformas de los países socios, la adopción de nuevas modalidades de desembolso, la promoción de la visión a medio plazo y orientada a resultados, y la mejora en la coordinación de donantes a través de misiones conjuntas. Sobre las conclusiones de ese estudio se perfiló la nueva condicionalidad para el apoyo presupuestario. Marco teórico 50 La ayuda así entendida podría remontarse a la década de los cincuenta. En esta década la ayuda americana pretendía apartar del comunismo a aquellos países del área de influencia soviética, para evitar su expansión y salvaguardar los intereses norteamericanos, hasta quedar separada la asistencia económica, destinada a financiar planes de desarrollo, de los fondos de seguridad frente al comunismo, en 1961 (Reuss, 1961: 24-27). Desde Europa, las metrópolis enviaban fondos para apoyar a sus colonias después de su independencia. Francia proveía una ayuda substancial en forma de subsidios para el comercio, pero también en apoyo al presupuesto21 (Hutchinson, 1964: 67). Entre 1946 y 1959, el país galo destinó dos tercios de la ayuda en infraestructuras básicas para el desarrollo social y económico a sus colonias africanas a través de programas de inversión diseñados por Francia y sus excolonias conjuntamente (Bossuat, 2003: 435). Otras metrópolis, como Inglaterra, Italia o Bélgica también otorgaban a sus colonias otros tipos de ayuda en forma de créditos y de asistencia técnica (Bossuat, 2003: 68). Desde entonces, y a lo largo de los últimos cincuenta años, la ayuda basada en fortalecimiento de las finanzas nacionales de los países receptores ha pasado por diferentes estadios, hasta llegar al concepto de apoyo presupuestario que conocemos actualmente, que se da en un contexto de profundos cambios en el enfoque de la cooperación, con mayor énfasis en la mitigación de la pobreza y otros modos de concreción de la condicionalidad de la ayuda. Este nuevo enfoque empezaría a operar a finales de década de los 90 del siglo XX y comienzos del nuevo siglo. Estos cambios en la concepción y ejecución de la ayuda con protagonismo creciente del apoyo presupuestario, también tuvieron su reflejo en el marco normativo. De 2000 a 2010 se establecieron multitud de declaraciones y consensos que demostraban tener elevadas expectativas en la modalidad de apoyo presupuestario, como pieza angular de la nueva arquitectura de la ayuda. La Declaración de los Objetivos del Milenio (2000), dibujó un panorama propicio para que el apoyo presupuestario se constituyera como la herramienta más adecuada para 21 Habría que hacer un análisis detallado sobre la composición y los términos de concesión de dicha ayuda, en cuyas estadísticas podrían haberse incluido partidas tales como los ingresos de capital repatriados a Francia por parte de los inversores franceses, la ayuda que nunca salió de Francia (un tercio de los salarios de los trabajadores implicados en la asistencia técnica a los países y un décimo de la ayuda para equipos), así como el gasto para mantener el personal francés en los países receptores y los gastos de su administración (Bossuat 2003: 444). Marco teórico 51 alcanzar dichos objetivos. Con la Declaración de Roma para la Armonización y Alineación de donantes (2003), el apoyo presupuestario se relacionaría directamente con la lucha contra la pobreza de una forma sostenible. En la Declaración de París en 2005 y Accra en 2008 sobre la eficacia de la ayuda, la eficacia del apoyo presupuestario quedaba ampliamente sujeta al cumplimiento de los principios dictados en estas declaraciones. En la Declaración de París (2005) los donantes se comprometieron a fomentar la ayuda canalizada a través de los sistemas nacionales, caso del apoyo presupuestario y la Declaración de Accra no solo recomendaba el uso de las ayudas canalizadas a través de los sistemas nacionales (es decir, el apoyo presupuestario), sino que además exigía una explicación cuando fueran utilizadas otras herramientas de ayuda distintas a la anterior. El Consenso Europeo sobre el Desarrollo (2005) también determinó un claro compromiso hacia una mejor canalización de la ayuda, confirmando que cuando las circunstancias lo permitían, el uso del apoyo presupuestario debería incrementarse para “fortalecer la apropiación, el apoyo de los socios hacia la rendición de cuentas nacional, la financiación de los programas de lucha contra la pobreza, y la promoción de la buena gestión de las finanzas públicas”22, y también que “en el caso de que las condiciones así lo permitan, la modalidad preferible para apoyar las reformas económicas y fiscales y el desarrollo de las estrategias de reducción de la pobreza será el apoyo presupuestario, ya sea a favor de sectores específicos o del programa general de gastos públicos” (Comisión Europea, 2005/b: párrafo 115). La Comisión Europea estableció una serie de nuevas directrices para la gestión de este tipo de ayuda para permitir una mayor diferenciación de las operaciones de apoyo presupuestario y responder mejor al contexto político, social y económico del país socio (Comisión Europea, 2011). Se establecieron los contratos de Buen Gobierno (cuando el país socio demuestra su compromiso con los valores fundamentales tales como derechos humanos, democracia y estado de derecho); contrato de Reforma Sectorial (ayuda destinada a sectores determinados) y contrato de Consolidación Estatal, (los beneficiarios son países frágiles y la ayuda se destina a asegurar las funciones vitales del estado y apoyar la transición a formas de democracia homologables). 22 Sección 26 de la Declaración Conjunta, pp. 9. Marco teórico 52 La evolución del apoyo presupuestario en este contexto tuvo un crecimiento significativo hasta el año 2008, en que llegó a suponer el 8% del total de la Ayuda Oficial al Desarrollo23 (gráfico 2.1)24. El Tribunal de Cuentas de la Unión Europea (2010) determinó que el apoyo presupuestario de dicha institución representaba el 30% del total de los Fondos Europeos de Desarrollo25 entre 2001 y 2007, esperando que alcanzara el 48% en el período comprendido entre 2008 y 201326 (Unión Europea, 2011: 11). Gráfico 2.1. Evolución del apoyo presupuestario general del Comité de Ayuda al Desarrollo como porcentaje de la ayuda al desarrollo total Fuente: Elaboración propia a partir de OCDE Stats, 2013. En la primera serie del gráfico 2.1 se ha considerado la relación entre el apoyo presupuestario general y la denominada ayuda marcada en los diferentes sectores (infraestructura social, infraestructura económica, sectores productivos, ayuda multisectorial y transversal). En la segunda serie se ha tenido en cuenta también la 23 Para algunos casos, como por ejemplo la Comisión Europea en Cabo Verde, el apoyo presupuestario llegó a representar el 86% de su ayuda total entre 2008 y 2013. 24 Cabe señalar que cuando se habla de Apoyo Presupuestario General se está considerando únicamente un apoyo presupuestario diferente al apoyo presupuestario sectorial, cuyos fondos se dirigen a determinados sectores. Si tuviéramos también en cuenta también el apoyo presupuestario sectorial, el incremento de la importancia de esta modalidad de ayuda sería todavía mayor. 25 Siendo el 21% apoyo presupuestario general y el 9% apoyo presupuestario sectorial). 26 Siendo el 31% apoyo presupuestario general y el 17% apoyo presupuestario sectorial). 0,00% 1,00% 2,00% 3,00% 4,00% 5,00% 6,00% 7,00% 8,00% 9,00% 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 APG / Ayuda al desarrollo total marcada APG / Ayuda Oficial al Desarrollo Total Marco teórico 53 ayuda a la importación, al alivio de la deuda, humanitaria y otras formas de ayuda no especificadas, si bien se han dejado fuera otros flujos oficiales de ayuda27. Como se ve en el gráfico 2.1, a partir de 2008 se produjo una caída muy intensa del apoyo presupuestario debido a una crisis financiera que llevó a todos los países europeos de la OCDE (salvo Austria y Luxemburgo), a disminuir su presupuesto para la Ayuda Oficial al Desarrollo28. En el gráfico 2.2 se muestra el valor absoluto del apoyo presupuestario para los países de la OCDE y para las instituciones de la Comisión Europea. Gráfico 2.2. Apoyo presupuestario general (millones de dólares) Fuente: Elaboración propia a partir de OCDE Stats., 2015. A partir de 2012 se produce una fuerte elevación de los valores absolutos del apoyo presupuestario volviendo a niveles similares a los de antes de la crisis a través 27 Como son las transacciones oficiales a países que no tienen las condiciones de elegibilidad para recibir Ayuda Oficial al Desarrollo, bien porque no son países prioritarios o porque las ayuda no están orientadas al desarrollo, o bien la cantidad de ayuda en subvenciones es menor del 25% (OCDE Stats, 2013). 28 Según datos de la OCDE (2013), las variaciones fueron las siguientes: Austria (+6.1%), Bélgica (- 3.0%), Dinamarca (-1.8%), Finlandia (-0.4%), Francia (-1.6%), Alemania (-0.7%), Grecia (-17.0%), Irlanda (5.8%), Italia (-34.7%), Luxemburgo (+9.8%), Países Bajos (-6.6%), Portugal (-13.1%), España (-49.7%), Suecia (-3.4%), Reino Unido (-2.2%). Por el contrario, la ayuda oficial al desarrollo de las instituciones europeas y organismos multilaterales aumentó en un 8%, debido al incremento de los préstamos (OCDE 2013). 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Millones de dólares Años Países de la OCDE Instituciones de la UE Marco teórico 54 de acuerdos bilaterales, adquiriendo el apoyo presupuestario una renovada importancia en el panorama de la ayuda internacional. 3.2 Definición de apoyo presupuestario Para la Comisión Europea (2008: 5), la ayuda presupuestaria consiste en transferir directamente el dinero al presupuesto del Estado beneficiario. Esta definición únicamente se refiere a la ejecución práctica del apoyo presupuestario. El país beneficiario decide las prioridades y los programas que los fondos podrán financiar, en el marco de un diálogo permanente con los donantes. La misma definición se refiere también al uso de los fondos, que de una manera general, se transfieren para aumentar las capacidades de financiación de una estrategia nacional de reducción de la pobreza, de reformas económicas y sociales o de una estrategia estructural, identificada por el país socio. Esta definición sugiere tres aspectos importantes en el apoyo presupuestario: la apropiación, la condicionalidad de la ayuda y la participación. Esta definición es similar a la propuesta por la OCDE en 2006 que además, añade un elemento importante: los fondos transferidos son gestionados conforme a los procedimientos presupuestarios del beneficiario (OCDE, 2006: 26). El Banco Mundial, por su parte, define el apoyo presupuestario como una asistencia financiera que apoya los programas de medio plazo, y añade otro elemento importante al señalar que esta ayuda está enlazada con las políticas sectoriales o nacionales, más que con proyectos específicos o líneas presupuestarias concretas (Koeberle y Stavreski, 2006: 6). La Comisión Europea presenta en 2011 una definición más madura, añadiendo que el apoyo presupuestario implica, en este orden el diálogo de políticas, las transferencias financieras a la cuenta del Tesoro Nacional del país socio, la valoración del rendimiento y la construcción de capacidades, basada en la rendición mutua de cuentas. No debe ser vista como un fin en sí mismo, sino como un medio de canalizar una mejor ayuda y alcanzar los objetivos de un desarrollo sostenible promoviendo la apropiación por parte del socio local de las políticas de desarrollo y de reformas, así como implementando la agenda de la efectividad de la ayuda Marco teórico 55 (Comisión Europea 2011: 2). En cuanto a sus objetivos avanza los siguientes (Comisión Europea, 2012: 2): (i) la promoción de los derechos humanos y de los valores democráticos, (ii) la mejora de la gestión financiera, la estabilidad macroeconómica, el crecimiento y la lucha contra la corrupción y el fraude, (iii) la promoción de reformas sectoriales y la mejora de la prestación de servicios, (iv) la consolidación estatal de los Estados frágiles, y de los países y territorios de ultramar, y (v) la mejora de la movilización nacional de los ingresos y la reducción de la dependencia de la ayuda Actualmente, el apoyo presupuestario se consolida no sólo como modo de instrumentación de la ayuda sino también como parte fundamental de una nueva concepción que incluye la revalorización del objetivo de la lucha contra la pobreza (aportación del Banco Mundial), la implantación de un nuevo enfoque de la condicionalidad para la provisión de la ayuda (aportación de la Comisión Europea); y, más recientemente, la emergencia del concepto de confianza, como cualidad que debería regir en las relaciones entre donante y receptor (consenso entre los donantes). La emergencia de estos tres elementos son los que definen la modalidad de apoyo presupuestario referido, diferenciándola de cualquier operación de apoyo a los presupuestos que pudo haber en el pasado (Wood et. al., 2015). Ninguno de estos elementos ha dejado de tener vigencia. Teniendo en cuenta esto, y las consideraciones que se han hecho del apoyo presupuestario recogidas en los párrafos anteriores, se propone una definición propia del apoyo presupuestario como una ayuda financiera (atendiendo a su naturaleza), depositada en las cuentas del país receptor y cuyos fondos son gestionados de acuerdo a un sistema de finanzas públicas nacional confiable (en relación a su gestión); con el objetivo de apoyar los planes nacionales de desarrollo, diseñados en un marco de diálogo entre donantes y países socios, cuyo fin es alcanzar un crecimiento económico sostenido y mitigar la pobreza (de acuerdo a sus objetivos); y sujeta al cumplimiento de unas condiciones necesarias mutuamente acordadas entre las partes. Esta definición se resume en la figura 2.2. Marco teórico 56 Figura 2.2. Definición de apoyo presupuestario propuesta Fuente: Elaboración propia. 3.3 La eficacia del apoyo presupuestario y la elección de la modalidad de la ayuda El apoyo presupuestario introdujo cambios importantes con respecto a las políticas de desarrollo anteriores a los años noventa, a saber, el cambio en el enfoque de la condicionalidad de la ayuda, el nivel de apropiación de estrategias y el refuerzo de las capacidades institucionales, el horizonte temporal de las reformas que pasó del corto al medio plazo, el reconocimiento del problema de la volatilidad de la ayuda, y el enfoque orientado a resultados (Koeberle y Stavreski, 2006: 5). Sin embargo, a pesar de que el apoyo presupuestario ha supuesto avances reconocidos tanto por los donantes como por la literatura académica, particularmente en el terreno de la alineación y de la armonización29, la situación alcanzada no puede considerarse definitivamente satisfactoria (Booth, 2005: 6, Schiltz y Bichler, 2008, Álvarez, 2010). Siendo una herramienta que establece ciertas condiciones para el desembolso de la 29 (Véase.) OCDE, 2006/b Marco teórico 63 como el lado más humano del desarrollo (Owen, 1994). Otros autores estimaron que la condicionalidad de esta década pudo haber sido uno de los motivos principales del fracaso de los programas de ayuda (Killick, 1996, 1997), condicionalidad que frecuentemente fracasaba por no estar acompañada por una estructura de incentivos adecuada (Killick, 1996: 226). Por ello con la creación del Marco Integral de Desarrollo33 (MID) se trató de enfatizar la apropiación de la estrategia y la toma de decisiones por parte del país socio, apoyando la creación y fortalecimiento de capacidades para elaborar sus propias estrategias (Owusu, 2003: 10). A pesar de ello, la nueva apropiación siguió siendo uno de los aspectos más cuestionados, considerándose dudosa debido al hecho de que los países quedaban subordinados a las directrices de organismos externos para el acceso a la ayuda, lo que en principio se podría entender como una limitación al mismo principio de apropiación (Pender, 2001: 409). Es cierto que la definición del Marco Integral de Desarrollo contribuyó a la percepción de un menor grado de condicionalidad macroeconómica, con políticas orientadas a los más pobres. De hecho, desde el punto de vista metodológico el MID se materializaba en una matriz que mostraba la interacción entre los elementos estructurales, sociales y humanos del desarrollo (Blake 2000, p. 163). Sin embargo, esto no significó que la condicionalidad dejara de existir después de las reformas pretendidas (Pender, 2001, Owusu, 2003, Killick, 2004). Para los más críticos la disminución de la condicionalidad ni siquiera fue significativa, como tampoco lo fue la reforma de las instituciones de Bretton Woods en su conjunto (Colom, 2008, Easterly 2002: 1678); es más, las diferentes medidas o condiciones venían a añadirse a las anteriores, y no a modificarlas ni a eliminarlas (Hayman, 2011: 678). A este respecto, ciertos informes de evaluación sobre la aplicación de la metodología del MID del Banco Mundial, admitían que el concepto de apropiación no significaba que los donantes debieran aceptar programas de desarrollo que creyeran a su juicio inadecuados, o lo que es lo mismo, sugerían que cierto nivel de condicionalidad en la implantación de reformas era favorable para el desarrollo, al menos en algunos casos (Banco Mundial, 2000: 31). En este contexto el Banco Mundial, en su papel de instituto de investigación, se constituiría en banco de conocimientos que asesoraría a aquellos países que continuaran llevando a cabo políticas de desarrollo mal o débilmente fundamentadas (Hopkins et al., 2006); 33 (Véase.) Epígrafe 3.3 Marco teórico 64 situación que algunos expertos definirían como de opinión monopolizada por el Banco (Klees, 2002: 460) y otros defenderían a partir del objetivo principal del Banco34. En todo caso, aquellos gobiernos que no promovían buenas políticas a juicio del Banco Mundial, debieron hacer frente a la restricción de la ayuda y de las facilidades de crédito, lo que implicaba cierto grado de condicionalidad. En suma, la nueva condicionalidad dificultó enormemente la apropiación de las políticas de desarrollo por parte del país socio ya que imponía no solo el modelo, sino un conjunto muy determinado de herramientas de desarrollo (Pender, 2001). Además, en los años 90, inmersa en el contexto de la postguerra fría, la condicionalidad también adquirió un matiz político indicándose que había ciertas doctrinas que habría que cumplir para el éxito de los programas de ajuste, tales como la buena gobernanza política o la existencia de instituciones fundadas bajo el estado de derecho (Hayman, 2011: 678). Así aparecieron condicionalidades políticas para la promoción de las reformas democráticas. Si bien hay autores que defienden este tipo de condicionalidad, otros consideran que ésta fue generalmente inefectiva debido, en general, a la debilidad de las medidas condicionantes (Crawford, 1997) y al sesgo hacia condiciones de índole comercial, de reformas y de estabilidad macroeconómica, en detrimento de aquellas que podrían incidir en la promoción de la democracia en África subsahariana (Crawford, 2001, Brown, 2005: 193) La demostración de que la ayuda era más eficaz si se dirigía a países con buenas políticas de desarrollo (Burnside y Dollar 2000, 2004), ofreció una base teórica a la que se atendrían las agencias de ayuda. La Comisión Europea por ejemplo, establece hoy en día que el apoyo presupuestario debe tender a enfocarse en los sectores donde las políticas y reformas son más prometedoras en relación a la promoción del desarrollo y el alivio de la pobreza (Comisión Europea, 2011). Todo ello ha favorecido la consolidación de un nuevo marco de condicionalidades y selectividades que varían en parte en función del donante, pero cuyo núcleo es compartido por mayoría35. 34 Objetivo que, según Cammack (2003) no era otro que la transformación de las relaciones sociales, gubernamentales e institucionales en un mundo desarrollado, para generalizar y facilitar la acumulación del capital a escala global, y construir especialmente una hegemonía capitalista a través de la promoción de la participación y la apropiación (Cammack 2003: 3). 35 Tomando como referencia la Comisión Europea, la condicionalidad del apoyo presupuestario tiene que ver directamente con el programa de reformas de finanzas públicas, avances en las estrategias de Marco teórico 65 4.2 Formas de condicionalidad Como se deriva del epígrafe anterior, la condicionalidad existe desde que se establece una relación entre un donante y un beneficiario de la ayuda. Pero ante la inefectividad constatada de la misma, especialmente en la década de los ochenta y noventa, se han propuesto diversos tipos de condicionalidad. Killick (1997) abogó por la condicionalidad acordada en contra de la impuesta, que debía ser utilizada solo en circunstancias excepcionales. El autor definió condicionalidad acordada como una condicionalidad basada en un conjunto de políticas y medidas consensuadas entre el donante y el beneficiario en una relación basada en cuatro principios: apropiación, selectividad, apoyo y diálogo. En este sentido se ha establecido la diferenciación entre la condicionalidad hard core, definida como los cambios de política estipulados como requisitos para aprobar o continuar el acceso a subvenciones y préstamos, o a asistencia, y que permitiría que se alcanzaran los objetivos del donante; y la condicionalidad pro-forma, entendida como aquella que es acordada mutuamente, no significativa o formal, y que ambas partes deciden introducir y respetar en el programa de actuación (Killick, 1997). Hopkins et al. (2006) indicaron que dicha condicionalidad acordada tenía resultados muy limitados debido a la importancia de los factores políticos domésticos como los cambios en las políticas ya implementadas, las dificultades de las organizaciones internacionales para establecer un conjunto de mecanismos de recompensa y corrección, y la influencia de choques externos que dificultan a los gobiernos a la hora de mantener sus compromisos originales. Hopkins et al. (2006) propusieron la siguiente clasificación de la condicionalidad: (i) condicionalidad en el cambio de políticas (aplicable a cualquier país pero no efectiva), (ii) condicionalidad sobre las políticas en sí mismas (condicionalidad más efectiva pero que se debe aplicar solo en aquellos países con buenas políticas de desarrollo) lucha contra la pobreza, la estabilidad macroeconómica y a partir del año 2011, la transparencia y control presupuestario. Marco teórico 66 (iii) y condicionalidad acordada. Los autores justificaron la existencia de la condicionalidad considerando las tres esferas de actuación del Banco Mundial: banco, agencia de desarrollo e instituto de investigación. En la parte tocante a su papel de banco, la institución debía asegurarse la recuperación de los fondos, lo que le llevaría a ser selectiva y por tanto cierto tipo de condicionalidad era inevitable. Morrisey (2004: 155) considera que la ayuda, y con ella la influencia que pueden ejercer los donantes sobre las elecciones de política en los países receptores, ha jugado un papel importante en la promoción de las reformas para el desarrollo. Éste recomendó una serie de medidas para mejorar la efectividad de la condicionalidad para el grupo específico de países altamente endeudados (HIPC), tales como la existencia de una estrategia de gastos e indicadores de rendimiento y unas condiciones de elegibilidad relativamente suaves, siempre basadas en la negociación y no en la coerción (Morrisey, 2001: 39). Svensson (2003: 398) propuso un sistema de asignación de fondos a través del cual un donante podría comprometer sus fondos a varios grupos de países y calcular su desembolso en función del rendimiento obtenido. La competición entre los beneficiarios y los mayores incentivos para recompensar buenas políticas constituirían un sistema de asignación de fondos de ayuda más eficaz. Morrow (2005) también propuso un tipo de condicionalidad consensuada como fruto del diálogo entre los socios sobre las políticas de desarrollo. Pero en este caso, el autor defendía la selectividad frente a la condicionalidad. Es decir, el donante se dirige solo a aquellos países en donde sus preferencias están aseguradas, de forma que no tenga que imponer la condicionalidad en ninguno de ellos. La condicionalidad también ha evolucionado si nos referimos al horizonte temporal. La condicionalidad ex ante, característica de los programas de ajuste, se refiere al conjunto de condiciones que los receptores deben garantizar para tener acceso a la ayuda. La condicionalidad ex post, sin embargo, se basa en las medidas de rendimiento alcanzado. Es decir, la cantidad de ayuda depende de lo previamente acordado entre donante y receptor en función de los progresos alcanzados en un determinado periodo de tiempo y medido con una serie de indicadores (Collier et al., 1997). Este caso, propio del apoyo presupuestario, reviste cierta complejidad ya que aunque en muchas ocasiones los donantes se ponen de acuerdo con respecto al uso de los indicadores, son bastante reticentes a señalar cuánta ayuda se desembolsará en Marco teórico 67 función del nivel de rendimiento alcanzado, lo cual no genera los incentivos adecuados (Gunning 2006: 307). El cambio de la condicionalidad ex ante a la condicionalidad ex post se gestó en la década de los noventa. White y Morrisey (1997) estudiaron los modelos de condicionalidad manteniendo como tesis que, en ocasiones, los países receptores quieren poner en marcha las reformas propuestas, pero necesitan financiación para llevarlas a cabo y no poseen suficiente capacidad financiera previa como para cumplir con las condiciones, en una suerte de círculo vicioso que les mantendría al margen de la ayuda, pese a su vocación reformadora. Los autores estudiaron varios casos en función de la alineación de objetivos de los socios, y concluyeron que la condicionalidad diseñada para un caso podía no ser efectiva para otro, siendo el seguimiento y el apoyo los únicos elementos constructivos de la condicionalidad (White y Morrisey, 1997: 504). Como consecuencia de la irrupción del enfoque de la condicionalidad ex post y la aplicación de políticas excesivamente centradas en ésta, apareció un nuevo régimen que Harrison denominó post-condicionalidad (Harrison 2001 citado por Booth et al., 2006: 19), característico de las ayudas actuales, especialmente de los tipos de ayuda programática. El apoyo presupuestario ha favorecido en algunos casos una relación con los gobiernos basada en la post-condicionalidad en donde los donantes se convierten en agentes implicados en alto grado en la formulación de políticas. Cuando los donantes tienen una fuerte implicación en el diseño de políticas de desarrollo a través de sus propios instrumentos de ayuda (grupos sectoriales o asistencias técnicas), pueden controlar el proceso desde dentro. Según otros autores, el hecho de que los donantes puedan influir en dichas políticas por diferentes intereses, amenaza la calidad de los esfuerzos de la reducción de la pobreza. Asimismo, bajo este sistema de post condicionalidad, cuando los resultados no son positivos, la tendencia de los donantes es la de evitar la cuestión de lo que no está funcionando bien y por qué (Booth et al., 2006: 7), lo cual tampoco es deseable al pasar por alto el principio de mutua rendición de cuentas de la Declaración de París sobre la efectividad de la ayuda. Marco teórico 68 4.3 La eficacia de la selectividad y condicionalidad de la ayuda Hablar de la eficacia de la ayuda nos lleva casi imperativamente a hablar de la cuestión de la denominada selectividad. Las tesis sobre la selectividad de la ayuda de Burnside y Dollar (2000, 2004) se habían visto reflejadas en la publicación del Banco Mundial “Assessing aid: What Works, Whats Doesn’t and Why” (1998), en donde la ayuda solo era eficaz en contextos en los que las políticas eran favorables para el crecimiento. Dicha concepción sugería un cambio en la orientación de la política de ayuda, de modo que ésta se hacía notablemente más selectiva, dirigiéndose hacia aquellos países que demostraban tener un buen marco de políticas. Estos trabajos, y concretamente la citada publicación no estuvieron exentos de críticas tanto a causa del modelo empleado como de las condicionalidades implícitas que conllevaba. Es decir, la idea de dirigir la ayuda a los países con buenos marcos de políticas lleva implícita la idea de que, para que un país pueda beneficiarse de la ayuda internacional, debe aceptar las condiciones del donante, especialmente aquellas que se refieren al marco de reformas en el seno del Estado. De la publicación se dijo que el modelo empleado analizaba la realidad bajo una estrecha perspectiva de miras, distorsionando la evidencia sobre la ayuda y olvidándose de aspectos importantes (Morrisey, 2000: 373). En el debate, se revisó la relación entre crecimiento y ayuda concluyendo que podía existir una relación positiva entre ambas incluso en aquellos países con marcos de políticas desfavorables (Hansen y Tarp, 2000, Guillaumont y Cheuvet, 2001) o existir efectos positivos entre ayuda y crecimiento en cualquier tipo de marco de políticas (Dalgaard y Hansen, 2001: 38), no estando por tanto de acuerdo con la selectividad de la ayuda propuesta por Burnside y Dollar (2000). Por otra parte, algunos autores adujeron que la relación entre ayuda, crecimiento, buena política y reducción de la pobreza, era mucho más ambigua de lo que el Banco Mundial pretendía hacer creer (Lensink y White, 2000: 410). Señalaron, además, que la institución tampoco ofrecía una definición clara sobre lo que debía entenderse como buena política, y que no tenía en cuenta aspectos éticos fundamentales de la ayuda, necesarios especialmente en el caso de los países más pobres (McGillivray y Morrisey, 2000: 426). Dalgaard y Hansen (2001: 37), calificaron también de ambigua la relación entre buena política y ayuda en la revisión del modelo propuesto por Burnside y Dollar. Sugirieron que el modelo de asignación Marco teórico 69 de recursos propuesto por Collier y Dollar (2002) debía ser reconsiderado por las agencias donantes, basándose en la idea de una débil relación demostrada entre políticas y ayuda (ver también Dalgaard et al., 2004: 191). Por su parte, Rajan y Subramanian (2008: 643) tampoco encontraron evidencia de que la ayuda funcionara mejor con mejores políticas, y tampoco en determinados entornos geográficos, o que ciertas formas de ayuda funcionaran mejor que otras. Por su parte, a partir del modelo empleado por Burnside y Dollar (2000), Easterly et al. (2004), añadieron más datos disponibles al mismo estudio, y encontraron para las mismas regresiones y variables que el coeficiente de interacción entre ayuda y política no era significativo no pudiendo por tanto apoyar las tesis de los primeros. Se debe considerar también que la efectividad de la ayuda depende además de factores exógenos y cuanto peor es el contexto, mayor es la necesidad de ayuda y mayor su productividad, no teniendo la ayuda y el crecimiento una relación necesariamente positiva. Es decir, los efectos de la ayuda son más positivos en los peores contextos, ya que la ayuda parece acelerar el crecimiento en los países más vulnerables, mientras que la efectividad de la ayuda no es mejor en países con mejores políticas (Guillaumont y Chauvet, 2001:87). En la misma línea, el modelo empleado por Kasuga y Morita (2012) demuestra que asignar más ayuda a países con buenas políticas no es necesariamente la mejor forma de mejorar la efectividad de la ayuda y sugieren que los donantes deberían asignar más ayuda a la infraestructura económica en países de bajo crecimiento y enfocarse en el buen gobierno solo cuando los beneficiarios hayan alcanzado ya un determinado nivel de crecimiento (íbid: 520). Otros autores corroboran parcialmente las teorías de Burnside y Dollar. Alvi et al. (2008: 704), están de acuerdo con la asunción de que la política es un importante determinante de la eficacia de la ayuda pero no es siempre cierto que mejores políticas aumenten la eficacia de la ayuda, al menos sin importar ni el nivel de ayuda ni un determinado nivel de marco de políticas. Svensson por su parte, determinó que los países beneficiarios tenían pocos incentivos para la mejora del bienestar de los pobres toda vez que era el nivel de pobreza lo que determina el desembolso de las ayudas (Svensson, 2000/b: 78), resaltando el problema de riesgo moral implícito en esta política. Para prevenirlo, cierto tipo de condicionalidad podría solucionar parte del problema. Como se ha mencionado anteriormente, el debate surgido en torno a la condicionalidad y selectividad de la ayuda propició la extensión del mismo a la Marco teórico 70 definición de lo que debería entenderse por buena política. Burnside y Dollar (2000: 847) establecieron que para que se diera un impacto positivo de la ayuda sobre el crecimiento en países en desarrollo, éstos deberían contar con una buena política fiscal, monetaria y comercial. En ese contexto la buena política se refería a los regímenes comerciales abiertos, disciplina fiscal y bajos índices de inflación, quedando una visión muy reducida del buen gobierno dentro de este concepto (Carbone, 2010: 16). Sin embargo, desde otra concepción de buena política, hay autores que han argumentado que la selectividad podría ser útil para evitar la llamada fatiga de la ayuda, toda vez que los votantes estarían más dispuestos a apoyar la ayuda internacional cuando esta no fuera a países no democráticos, que no respetaran los derechos humanos o que fueran mal gobernados (Neumayer, 2003:15). Pero el complimiento de esta premisa, requiere un enfoque de la selectividad distinto, basado en otros factores más amplios de buen gobierno, y no sólo en un tipo concreto de buena política que, según Carbone, subyacía en aquel contexto. Desde un punto de vista metodológico, mientras unos autores se alinearon con los argumentos de Burnside y Dollar relativos a que la ayuda sólo funciona en países con buenas políticas, otros encontraron que, cuando se añadían otras variables al modelo, el coeficiente de interacción entre ayuda y política era prácticamente cero o estadísticamente no significativo (Easterly, 2003: 26), y que la estimación de la efectividad de la ayuda era altamente sensible a la elección del estimador y al conjunto de variables de control (Hansen y Tarp, 2001). En su versión más amplia, la condicionalidad de la ayuda también se ha utilizado para promover procesos y valores democráticos en los países socios. Este enfoque asume que los donantes deben desempeñar un papel importante en la promoción de la democracia, aunque admiten que en la práctica, los intereses económicos, comerciales y estratégicos, han impedido que la condicionalidad se concentre en maximizar su contribución al estímulo de procesos de transición a la democracia y de consolidación de la misma (Brown, 2005). Además, aunque sea probable que la ayuda es más eficaz en contextos democráticos, una selectividad muy acusada podría excluir a muchos países beneficiarios del apoyo presupuestario, lo cual tampoco sería deseable (Faust et al., 2012). La exposición de las ideas, conceptos, relaciones y hechos relacionados con la construcción y evolución del sistema de ayuda internacional al desarrollo llevada a cabo en este capítulo; particularmente con respecto a los determinantes de la cuantía Marco teórico 71 y la efectividad de la ayuda recibida por los países en desarrollo; a la influencia del buen gobierno en el impacto en crecimiento y desarrollo de la ayuda, y en la cuantía de la misma; a la importancia de los procedimientos de instrumentación de la ayuda y específicamente del apoyo presupuestario; y a los cambios acontecidos en la naturaleza y alcance de la condicionalidad de la ayuda y, en general, en las relaciones entre países donantes y beneficiarios; servirá de guía y soporte para el análisis empírico de la evolución de la socioeconomía caboverdiana y de la inserción de Cabo Verde en el sistema internacional de ayuda al desarrollo, desde su constitución como estado independiente en 1975, que será abordado en el capítulo 3; y para la formulación y contrastación de las hipótesis sobre las relaciones causales existentes entre las variables mencionadas en la historia reciente de ese país, que serán llevadas a cabo en el capítulo 4. Estudio de caso, Cabo Verde 79 de planificación estratégica y las directrices y prioridades que del mismo se han derivado en cada fase. A continuación se centrará en la presentación de la dinámica institucional de la ayuda y los procedimientos que han sido implementados con el fin de que la misma rindiera los efectos deseados; y los cambios en los mismos a lo largo de diferentes periodos, especialmente con la implementación de la modalidad de apoyo presupuestario. Finalmente, se analizará sucintamente el papel desempeñado por otros marcos de relación con los países donantes, como el representado por la cada vez mayor integración de Cabo Verde con la Unión Europea y su participación en programas y convocatorias en este contexto, que pueden haber coadyuvado al fortalecimiento del crecimiento económico y del carácter inclusivo de éste. El capítulo se cierra con el cuarto y último epígrafe en el que se evaluarán los marcos, procesos e indicadores que han permitido que se asiente internacionalmente la idea de que Cabo Verde ha sido y es un país bien gobernado. Se verá como la cultura del buen gobierno hunde sus raíces en la visión y valores compartidos de los grupos dirigentes de Cabo Verde desde su fundación como Estado, cómo ha ido evolucionando para alinearse con los diferentes contextos internacionales, e influido en las relaciones internacionales del archipiélago, especialmente con los países donantes y la Unión Europea. Se presentarán las dimensiones y aspectos del buen gobierno que pueden haber influido en la elección de los donantes y en la efectividad de la ayuda recibida para promover el crecimiento inclusivo. 2. Crecimiento equilibrado e inclusivo: análisis y fundamentos El crecimiento económico experimentado por Cabo Verde ha sido intenso, sostenido, equilibrado e inclusivo. El mérito de esta experiencia estriba, precisamente, en la presencia simultánea de esas cuatro dimensiones a lo largo de prácticamente todo el periodo de estudio, pero especialmente durante los últimos veinticinco años. La teoría y la historia económica han dado cuenta de la frecuente presencia de trade-off en las relaciones entre estas variables. Por ejemplo, crecimientos intensos con altas tasas de formación bruta de capital, acompañados de aumentos notables en la desigualdad en la distribución de la renta; o que han conducido a importantes desequilibrios internos (déficit público, inflación) y/o externos (endeudamiento exterior); o, incluso, crecimientos con una base muy débil, Estudio de caso, Cabo Verde 80 especulativa, seguidos de periodos de estancamiento/recesión, una vez agotados los impulsos iniciales del crecimiento. En general, la evidencia acumulada de un crecimiento que sea a la vez intenso, estable, inclusivo y con equilibrios interno y externo, es escasa. La excepción caboverdiana radica precisamente en que su crecimiento económico ha podido reunir todos esos apelativos. En efecto, en 1977, dos años después de su declaración como país, Cabo Verde fue incluido por el Programa de Naciones Unidas en la lista de países menos adelantados, un grupo caracterizado por la extrema pobreza de su población, la debilidad de sus recursos económicos, institucionales y humanos y considerados como los más débiles de la comunidad internacional, debido a la fragilidad de sus economías y por ser especialmente vulnerables ante los desastres naturales36. Treinta años después, en 2008, la mejora sostenida de los niveles de desarrollo humano y de rendimiento económico dio lugar a la promoción de este pequeño país a la lista de países de desarrollo medio. No obstante, en esta evaluación el país no alcanzó el nivel mínimo exigido del indicador de vulnerabilidad económica, solidificando una imagen de país altamente vulnerable, por su elevada dependencia de las importaciones (especialmente de bienes de consumo y combustible), por el elevado peso relativo de los recursos externos sobre el PIB (de las remesas y de la cooperación internacional), así como por la escasez de recursos naturales y las debilidades medioambientales derivadas de su condición de islas37. La promoción a esta nueva lista conllevó para Cabo Verde la puesta en marcha de una estrategia de preparación para la disminución de donaciones internacionales y la retirada de ciertas ayudas de las que el país se había tradicionalmente beneficiado38. 36 En el momento en que se ideó la categorización de países menos avanzados en 1971, formaban parte de éste 24 países, de los cuales 16 eran africanos. En 2005, el grupo doblaba su número, siendo de 50 países (de los cuales 34 eran africanos). Hasta 2013, solo tres países que formaban parte del grupo, salieron del mismo, entre los cuales estaba Cabo Verde que salió en 2007, Botsuana en 2005 y Maldivas en 2011. (Véase.) Naciones Unidas, The criteria for identifying least developed countries en http://www.un.org/en/development/desa/policy/cdp/ldc/ldc_criteria.shtml#evi Ultimo acceso: Enero 2014. 37 De hecho, Cabo Verde forma parte del grupo de pequeños países isleños en desarrollo, (o SIDS, del inglés Small Islands Developing States) de Naciones Unidas, caracterizados entre otros, por tener baja población, limitados recursos naturales, debilidades relacionadas con su aislamiento, susceptibilidad ante los desastres naturales, vulnerabilidad a crisis externas y una excesiva dependencia del comercio internacional. 38 Especialmente ilustrativa es la retirada del país de donantes internacionales tales como Holanda o Austria. Cabo Verde tampoco podrá ser beneficiario de créditos concesionales en los mismo términos que tenía como país menos adelantado. Estudio de caso, Cabo Verde 81 2.1 Análisis a partir de la identidad macroeconómica fundamental Una forma útil de presentar las características del crecimiento económico de Cabo Verde es con el apoyo de la identidad macroeconómica fundamental que establece la equivalencia contable del producto nacional bruto, el valor añadido bruto, la demanda agregada y la renta bruta de los factores: El valor de mercado de los bienes y servicios producidos a los largo de un año (PIB) es igual a la suma de (i) los valores añadidos de las diferentes fases del proceso productivo; (ii) del consumo, la inversión privada interior bruta, las compras de bienes y servicios por parte del Estado y las exportaciones netas a lo largo del periodo; y iii) de la renta bruta percibida por los propietarios de todos los factores productivos (tierra, recursos naturales, trabajo y capital) que han participado en el proceso productivo. El PIB, fuertemente dependiente del sector servicios, ha tenido una evolución positiva gracias al desarrollo de las industrias del turismo y transportes, y en consecuencia, de la construcción, dependientes en gran parte del sector exterior, así como de las comunicaciones, principalmente (gráfico 3.5). Actualmente, el país se recupera de una etapa de desaceleración del crecimiento, arrastrado por la crisis financiera a partir de 2008, y posterior decrecimiento en 2009, para registrar nuevos índices de recuperación a partir de 2011, con un crecimiento del PIB del 4% anual (Instituto Nacional de Estadísticas de Cabo Verde, 2014). PIB VAi i1 n CIG(XN)RBFj j1 m  Estudio de caso, Cabo Verde 82 Gráfico 3.5. Producto Interior Bruto, en millones de dólares a precios constantes, base 2005 (1980-2014) Fuente: Elaboración propia a partir del Banco Mundial, 2015. En el largo plazo, el crecimiento del producto interior bruto de Cabo Verde se ha situado en torno al 6,5 por ciento en las últimas dos décadas, una tasa de crecimiento muy elevada pero posible, teniendo en cuenta la situación económica en el momento de la independencia del país en 1975, con una población mayoritariamente rural y por tanto más aquejada por la pobreza en un país con unos niveles mínimos de producción alimentaria (gráfico 3.1). A mediados de la década de los setenta, coincidiendo con un período de gran sequía en la zona del Sahel, la tendencia se invierte: el crecimiento neto de la población es mayoritariamente de carácter urbano, en detrimento de la población rural. Desde la perspectiva de la demanda, la evolución del consumo de bienes y servicios llevado a cabo por las familias (C), varía fundamentalmente con la renta disponible. Ésta en su mayor parte procede de la participación de los propietarios nacionales de los factores en los procesos de producción, con un peso muy alto de los salarios pagados por el sector público. También recibe una fuerte inyección procedente de las remesas de emigrantes. Finalmente, la renta disponible ha sido igualmente favorecida por una baja presión fiscal sobre la renta de las personas. Por su parte, la inversión o formación bruta de capital fijo destinada a mantener o a aumentar el capital productivo del país (I), se ha nutrido fuertemente de la inversión extranjera directa, de la ayuda internacional orientada a la formación bruta de capital y, nuevamente, de las remesas de emigrantes, en este caso sobre todo en la forma de construcción de vivienda. El ahorro interno, aunque limitado, ha encontrado un entorno seguro y opciones de inversión con rentabilidad suficiente, 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 Estudio de caso, Cabo Verde 83 especialmente en la construcción residencial y turística, y en el comercio. Este también ha sido el caso del importante volumen de remesas de emigrantes recibidas por Cabo Verde de sus diásporas norteamericana y europea. Destaca la importante participación de las economías domésticas en la formación bruta de capital fijo gracias al aumento de la renta disponible que ha permitido elevar el ahorro personal y la inversión, sobre todo en bienes inmuebles. La inversión extranjera directa se ha centrado sobre todo en la actividad turística y las comunicaciones. La mayor parte de la inversión interna bruta se ha materializado a través del sector de la construcción. La tasa de crecimiento de la inversión ha sido elevada a lo largo de todo el periodo, pero especialmente a partir del año 2000, gracias a la bajada de los tipos de interés, a la mejora de las expectativas de crecimiento económico y al aumento de los niveles de confianza del sector privado39. El gasto llevado a cabo por el conjunto de las administraciones públicas (G), que representa una parte relativamente elevada de la demanda agregada, en relación al contexto africano, se sustenta antes que en una elevada presión fiscal, en la capacidad desarrollada por los sucesivos gobiernos caboverdianos para capturar ayuda externa, alimentando con ello no sólo la formación bruta de capital fijo en bienes públicos, sino también la provisión de servicios esenciales para la ciudadanía, que han contribuido a la formación de capital humano y social. El gasto público ha mantenido una tendencia creciente, según los datos del Banco Mundial, especialmente a partir de 2005, cuando se puso en marcha una política de grandes inversiones en infraestructuras para la mejora de la competitividad. Finalmente, como en la inmensa mayoría de las economías pequeñas, su balanza de bienes y servicios (XN=X-M) da cuenta de una elevada tasa de apertura de la economía [(X+M)/PIB], de un déficit comercial crónico compensado parcialmente por un superávit de la balanza de servicios (turismo), de exportaciones concentradas en muy pocos capítulos y partidas, y de la necesidad de importar la mayoría de los bienes que componen la cesta de la compra de la población local. El déficit de la balanza comercial se ha exacerbado en los periodos de fuerte crecimiento de la demanda interna, mientras que el superávit de la de servicios ha sido más sensible al ciclo económico de los países emisores (gráfico 3.6). 39 En estos años, Cabo Verde mejora sus indicadores con respecto al clima de negocios medido por el Banco Mundial en el Doing Business. Estudio de caso, Cabo Verde 84 Gráfico 3.6. Evolución de la estructura del PIB desde la óptica del gasto, en millones de escudos caboverdianos, a precios constantes de 1980 (1991-2007) Fuente: Elaboración propia a partir de Banco de Cabo Verde, 2012. Sectorialmente, el fuerte crecimiento experimentado por la economía caboverdiana a lo largo de los últimos 25 años ha descansado fundamentalmente en el binomio construcción-turismo, provocando un drástico cambio en la estructura de la economía (gráfico 3.7). Gráfico 3.7. Evolución de la estructura del PIB por sectores en millones de escudos caboverdianos, a precios constantes de 1980 (1991-2007) Fuente: Elaboración propia a partir de Banco de Cabo Verde, 2012. En efecto, el turismo en Cabo Verde ha sido un elemento fundamental para la transformación económica del país, erigiéndose no sólo en la principal fuerza motriz de la economía sino también en baluarte, junto con las remesas de la diáspora, del -20.000,0 -10.000,0 0,0 10.000,0 20.000,0 30.000,0 40.000,0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Consumo final Formación bruta de capital Exportaciones netas 0,0 5.000,0 10.000,0 15.000,0 20.000,0 25.000,0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Sector primario Sector secundario Sector terciario Estudio de caso, Cabo Verde 85 sostenimiento del equilibrio externo a lo largo de todo el periodo de crecimiento (López et al., 2012/b: 482). La escasa dotación de recursos naturales convencionales resulta compensada por una abundante dotación de los recursos precisos para el desarrollo del turismo de masas: clima, playas, paisajes, singularidad cultural y seguridad. Sobre estas bases, se ha cimentado una industria turística que no ha cesado de crecer a lo largo del último cuarto de siglo. A lo largo de toda la serie histórica se observa un elevado nivel de satisfacción de los visitantes con la experiencia de la visita, siendo además el segmento mayoritario el de europeos con estudios universitarios (López et al., 2015: 525). Después de las visitas motivadas por ocio, los negocios y las visitas a familiares ocupan el segundo y tercer motivo principal para viajar a este archipiélago (López et al., 2013: 684). En los gráficos 3.8 y 3.9 se observa la evolución de la oferta de alojamientos y de los huéspedes alojados a lo largo de la última década y media. Gráfico 3.8. Evolución del número de establecimientos hoteleros (1999-2012) Fuente: Elaboración propia a partir del Instituto Nacional de Estadística de Cabo Verde, 2015. Gráfico 3.9. Evolución del número de huéspedes (1999-2012) Fuente: Elaboración propia a partir del Instituto Nacional de Estadística de Cabo Verde, 2015. 0 50 100 150 200 250 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Número de establecimentos Hoteleros 0 100000 200000 300000 400000 500000 600000 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Número de huéspedes en establecimientos hoteleros Estudio de caso, Cabo Verde 86 A partir de 2009 se acentúa ligeramente la demanda de Cabo Verde como destino turístico gracias a la construcción de los aeropuertos internacionales en las islas de mayor afluencia turística, que permite la llegada directa de aviones comerciales desde los países europeos. En el año 2013, el crecimiento del sector en Cabo Verde se cifró en un 3%, todavía por debajo de la media del conjunto de la economía del 5%, lo que podría ser debido a la lenta recuperación de las principales economías de las que proceden los flujos de turismo (Banco de Cabo Verde, 2014: 31). A pesar de la crisis financiera sufrida por los países emisores de turistas, el turismo continúa manteniendo su tendencia positiva. Según los datos del Banco de Cabo Verde (2014) en 2013 aumentaron diferentes variables del sector con respecto al año anterior, un 7,2% de establecimientos de alojamiento turístico, un aumento del registro de huéspedes del 5,3% y un aumento del 6,9% de empleados del sector. En cuanto a este último, el Banco de Cabo Verde (2014) estima el empleo directo en este sector, reducido al ámbito alojativo, en un 3% del empleo total, aunque si se aplica una definición más amplia del sector, éste puede llegar a representar hasta el 21% del empleo total (López et al., 2012: 43). Además, en el 2013 los ingresos por el turismo ascendieron a 333 millones de euros, esto es, un aumento del 8,65% con respecto al año anterior, lo que supone un 68% del peso total de la balanza de servicios. Así, el turismo representa un 49% del volumen total de exportaciones de bienes y servicios. El turismo también es el sector preferido para la inversión extranjera directa, abarcando el 71% de las inversiones privadas (Banco de Cabo Verde, 2014). El desarrollo del turismo, crucial para entender los avances y límites del desarrollo experimentado por Cabo Verde a lo largo de las últimas décadas, presenta algunas características peculiares en el contexto africano, que merece la pena destacar. En primer lugar, existe un marcado protagonismo de la inversión directa extranjera sobre la inversión, propiedad y gestión de los establecimientos alojativos, especialmente los de mayor tamaño y categoría, que sin embargo se combina con la presencia de pequeños y medianos inversores nacionales en este mismo sector, con productos diferenciales más modestos que, sin embargo, exhiben una demanda consolidada y creciente. En segundo lugar, buena parte de la inversión extranjera turística se ha producido en el marco de convenios por los que se obliga al inversor a Estudio de caso, Cabo Verde 87 construir infraestructuras sociales y ambientales de doble uso en ámbitos como el transporte, la desalación de agua de mar y la depuración de aguas residuales, o la formación profesional. De este modo, los incentivos fiscales a la inversión se han compensado con inversiones directas generadoras de inclusión social. Y por último, el desarrollo de una estrategia y un marco legal para la conservación de los recursos naturales y culturales del país ha propiciado que el intenso desarrollo turístico experimentado por algunas islas y zonas, aunque presente algunas intervenciones de fuertes e irreversibles impactos (Sánchez et al., 2014), haya podido compatibilizarse con la preservación de una parte importante del capital natural y cultural necesario para apoyar la sostenibilidad ecológica del turismo y el bienestar a largo plazo de la población local. No obstante, el intenso incremento de ciertas demandas asociadas al desarrollo del turismo, como la electricidad, el agua potable o el tratamiento de aguas residuales y residuos sólidos, ha desbordado en algunos periodos y contextos insulares, las capacidades de los dispositivos establecidos, provocando el deterioro de algunos aspectos de la calidad de vida de la población local. Con todo, los estudios consultados confirman que la población caboverdiana posee una visión optimista de la forma en que el turismo contribuye al desarrollo del país, y que los residentes ponderan marcadamente más los impactos positivos del turismo que los negativos (Ribeiro et al., 2013: 672). A pesar de este balance, la administración caboverdiana ha tratado de incrementar la generación de valor y de reducir las presiones ambientales del turismo a través de la diversificación de productos y la captación de nuevos nichos de mercado. El criterio seguido es la creación de marcas asociadas a las características socioambientales de las diferentes islas. La potenciación que se persigue del turismo rural en Santo Antão, del ecoturismo en Santa Lucía, del turismo cultural en San Vicente, de los deportes náuticos en Maio y del enoturismo en Fogo (República de Cabo Verde, 2010, Castillo y López, 2011), se orienta además al sustento de los nuevos productos en estructuras comunitarias, para favorecer el desarrollo socioeconómico de la población local (López et al., 2011). Otro sector protagonista es el de la construcción, que ha crecido en estos años al amparo de la pujanza del sector turístico y de la construcción de viviendas financiadas con remesas, y por ello ha sido el principal beneficiado del crecimiento en los últimos períodos (gráfico 3.10). Ello se ha traducido tanto en un notable Estudio de caso, Cabo Verde 88 incremento de las importaciones de maquinaria y materiales de construcción como en una evolución positiva de la formación bruta de capital fijo. El fuerte aumento experimentado por estas variables entre los años 2005 y 2006 se debe al inicio de un intenso período inversor del sector público en infraestructuras, especialmente en carreteras, puertos y aeropuertos, e infraestructuras para el agua y saneamiento. Gráfico 3.10. Indicadores sobre la importación en el sector de la construcción, variables normalizadas Fuente: Elaboración propia a partir de Aduanas de Cabo Verde, 2015. La dimensión adquirida por el sector de la construcción tiene importancia no sólo por su contribución al producto nacional y el empleo a lo largo de la serie histórica, sino por su decisiva influencia en el comportamiento de los ciclos económicos, y también por ser el vehículo a través del cual se cristaliza la valorización de los recursos naturales y culturales que sustentan la actividad turística. En efecto, la actividad constructora ha crecido de manera sostenida manteniéndose en contribuciones al PIB por encima de los dos dígitos a lo largo de buena parte de la serie de las últimas décadas. La elevada intensidad en empleo, y el ser vehículo de realización de rentas de la tierra y de los recursos naturales, hace que su comportamiento sea decisivo en la percepción social del ciclo económico. Así, en economías de fuerte especialización turística, es frecuente que caídas en la actividad constructora, aún en periodos en los que el valor añadido genuinamente turístico continúa creciendo, tengan incidencia negativa en la variación del PIB y del empleo, y sean más determinantes en la percepción social de crisis, que la propia marcha de la actividad turística. En el caso de Cabo Verde, las principales fuentes de financiación de la actividad constructora (turismo, remesas, inversión directa, ayuda) -2 -1,5 -1 -0,5 0 0,5 1 1,5 2 2,5 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Máquinas para la construcción Material de construcción Cemento Estudio de caso, Cabo Verde 95 2.3 Los fundamentos del crecimiento a largo plazo El crecimiento sostenido de la economía de Cabo Verde a lo largo de más de un cuarto de siglo tiene su origen en un intenso proceso de acumulación de capital y en el cambio técnico que ha caracterizado a esta economía, ambos conectados con la ayuda. Capturar la esencia de este proceso de crecimiento requiere transitar desde un enfoque macroeconómico de estática comparativa, como el visto anteriormente, a otro dinámico. Para ello nos serviremos del modelo neoclásico de crecimiento desarrollado por Robert Solow (1956). Las funciones de producción agregada y de crecimiento de la economía en las que se fundamenta dicho modelo son las siguientes: donde Y es el valor de la producción o PIB, K y N son, respectivamente, las dotaciones de capital y trabajo de la economía, y A es el estado de la tecnología, en la primera ecuación; mientras que la segunda, la tasa de variación del PIB, o crecimiento, se expresa como la consecuencia de las variaciones ponderadas de la dotación de trabajo y de capital, y del progreso técnico. Según este modelo, el proceso de crecimiento económico viene favorecido por la intensificación de la relación capital/trabajo (K/N). El cambio tecnológico (A) por su parte, genera los nuevos conocimientos, medios y métodos de producción que hacen más productivos ambos factores, lo que permite obtener mayores niveles de producción con las mismas cantidades de capital y trabajo. Es decir, la intensificación del capital por sí sola no podría sostener un crecimiento continuo de producción y salarios ya que en ausencia de cambio tecnológico, la economía entraría en un estado estacionario y los rendimientos del capital y los salarios se estancarían. Sólo un escenario de progreso técnico constante hace aumentar de forma permanente la productividad total de los factores, sosteniendo el incremento constante de la producción y de los salarios. La aplicación de los fundamentos de este modelo a Cabo Verde revela un incremento tendencial constante de la relación capital/trabajo (K/N) provocado por el aumento de la inversión, financiada en buena medida por el ahorro externo y por la ayuda al desarrollo (gráfico 3.16). En ello parece haber influido de forma decisiva la mejora del clima de negocios. Sobre todo a partir de 2005, el potente flujo de inversión privada se suma al más arriba referido proceso inversor público, con fuertes Y  AF ( K , N ) Y/Y(1  )* N/N  *K/K A/A Estudio de caso, Cabo Verde 96 inversiones en puertos, aeropuertos, carreteras e infraestructuras para la gestión del agua y la energía, principalmente. Gráfico 3.16. Evolución del cociente FBKF/empleo en Cabo Verde (1991-2007) Fuente: Elaboración propia a partir del Banco de Cabo Verde, 2012. Gráfico 3.17. Evolución del producto por empleado en Cabo Verde (1991-2011) Fuente: Elaboración propia a partir del Banco de Cabo Verde, 2012. El gráfico 3.16 muestra que la inversión bruta por empleado ha crecido exponencialmente a lo largo del periodo de estudio, 1991-2011. Para poder asumir que la progresión de esta relación ha dado lugar a un aumento constante de la relación capital/trabajo de la economía caboverdiana, debería ocurrir que el crecimiento de la inversión bruta compensara la depreciación del capital. En términos del modelo de Solow, debería ocurrir que:  =  >  0 0,01 0,02 0,03 0,04 0,05 0,06 0,07 0,08 Relación FBKF/trabajo Relación de capital / trabajo 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 PIB (año base 2007)/(Población activa (año base 2007) Estudio de caso, Cabo Verde 97 donde sY es el ahorro, IB es la inversión bruta y δK es la depreciación del capital. Este supuesto es razonable si se asume un estado estacionario previo, con una relación capital-trabajo constante, en el que la inversión bruta está sirviendo para equipar a los trabajadores en cada periodo con la misma cantidad de capital de la que disponían en el periodo anterior. A partir de aquí, crecimientos positivos de la tasa de variación anual de inversión bruta por ocupado permiten suponer que la relación capital trabajo ha estado creciendo, aunque no se pueda estimar en que cuantía. Por otra parte, el gráfico 3.17 nos anuncia que el PIB por empleado ha estado creciendo exponencialmente y el gráfico 3.18, obtenido tomando logaritmos de los valores representados en el gráfico 3.17, nos muestra las tasas de variación anual del producto por empleado en términos constantes, con 2007 como año base. El incremento a lo largo de la serie de la tasa a la que crece la productividad media del trabajo en Cabo Verde, aproximada a través de la relación PIB/empleado, parece indicar que el resultado de este proceso es la combinación de, por una parte, el crecimiento ya referido de la relación capital-trabajo de la economía y, por otra parte, del progreso técnico, o si se prefiere, de la productividad total de los factores, también denominada residuo de Solow. La fundamentación de por qué un crecimiento intenso y sostenido de la productividad media del trabajo difícilmente se puede sostener exclusivamente sobre el crecimiento de la relación capital trabajo, está en el propio modelo de estado estacionario de Solow. La ley de los rendimientos marginales decrecientes de los factores conduciría al agotamiento del crecimiento del producto per cápita y a un nuevo estado estacionario. Gráfico 3.18. Tasa de variación anual del producto interior por empleado (19912011) Fuente: Elaboración propia a partir del Banco de Cabo Verde, 2012. 0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 Tasa variación anual PIB/empleo Estudio de caso, Cabo Verde 98 En consecuencia, aunque los datos disponibles para Cabo Verde no permiten estimar directamente la relación entre la renta per cápita y el cociente capital/trabajo, sí nos permiten deducir que estaría representada por una función al menos no decreciente, lo que de forma resumida estaría indicando que a largo plazo el progreso técnico ha compensado los rendimientos marginales decrecientes del capital. En otras palabras, que el país ha podido escapar a la lógica del estado estacionario y que, como resultado, ha podido experimentar un largo periodo de crecimiento de la renta per cápita. El gráfico 3.19 representa esta evolución dentro de la lógica del modelo de crecimiento de Solow, como el desplazamiento continuo de la función de crecimiento alejándose del eje de abscisas, debido al progreso técnico, al tiempo que éste contribuye al incremento de la relación capital trabajo, a través del siguiente mecanismo de transmisión: ∆ ⇒ Δ(K+L)′ ⇒ Δ(Y/L) ⇒ Δs(Y/L) ⇒ Δ(IB/L) ⇒ Δ(/) donde s es la tasa de ahorro e IB es la inversión bruta. De este modo, el crecimiento de la renta per cápita se descompone en aquél debido al progreso técnico, esto es, al aumento de la productividad total de los factores, y aquel otro que tiene su origen en el aumento de la relación capital trabajo. En el gráfico 3.19, los segmentos verde y lila, cuya suma se corresponde con el incremento de la renta per cápita a lo largo de un periodo determinado, muestran, respectivamente los incrementos debidos al cambio técnico y al aumento de la relación capital/trabajo. Estudio de caso, Cabo Verde 99 Gráfico 3.19. Trayectoria hipotética de la relación entre renta per cápita, cambio técnico y cociente capital trabajo en Cabo Verde Fuente: Elaboración propia. En realidad, como veremos más adelante, el factor residual que explicaría el crecimiento sostenido de la renta per cápita de Cabo Verde más allá del crecimiento del cociente capital trabajo, abarca muchos más aspectos de aquellos contenidos en la noción de cambio técnico. El progreso de la productividad, cuyo punto de partida en el momento en que se constituye el estado caboverdiano es extremadamente bajo, ha sido elevado tanto en sectores productivos clásicos, como el transporte, la construcción o la energía, como en el sector financiero, en el que la estructura del país ha operado una completa modernización. Por otro lado, las mejoras en la educación general y las fuertes inversiones en la formación profesional y superior, han contribuido al impulso de la innovación y la productividad asociándose al progreso tecnológico exógeno. La rápida adopción de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, en los ámbitos de la educación, el sector privado y las administraciones públicas, ha contribuido finalmente a mejorar la productividad de los procesos de producción de bienes y servicios, privados y públicos, aunque aún persistan focos de ineficiencia ligados al ámbito de las empresas públicas. El cambio técnico también ha presidido la evolución de importantes utilities como la producción de energía, con una fuerte penetración de las fuentes renovables, la gestión del ciclo Y/L y 4 y 3 y 2 y 1 K/L k 1 k 2 k 3 k 4 y 4 = (k 4 ) Y3 = (k3) Y2 = (k2) Y 1 = (k 1 ) Estudio de caso, Cabo Verde 100 hidrológico, con la desalación masiva y tasas crecientes de depuración de las aguas incluso con tratamiento terciario, y gestión cada vez más controlada de los residuos sólidos. Todo ello ha contribuido a la atracción de los inversores externos, cuyo concurso explica en buena medida el proceso continuo de intensa capitalización experimentado por la economía caboverdiana. 2.4 Equilibrios interno y externo El crecimiento económico, propulsado por una intensa capitalización que incorporó además un proceso constante de cambio técnico, se ha probado que no provocó tensiones inflacionistas mayores, y que fue suficiente para mantener bajo control el desempleo con una población activa que creció a buen ritmo. En este epígrafe probaremos además que se mantuvieron bajo control los equilibrios del sector público y del sector exterior. El saldo del sector público, cuya expresión más común es: donde tY son los ingresos públicos derivados de aplicar a la renta de los factores productivos el tipo impositivo t; G es el gasto de las administraciones públicas en bienes y servicios que habitualmente son provistos por éstas (infraestructuras, sanidad y educación públicas, administración, defensa,…); y Tr es el pago de transferencias a los colectivos sociales con derecho a ello (pensiones, subsidios de desempleo, etc.); ha sido tradicionalmente deficitario (gráfico 3.22), pero se ha visto aliviado por las donaciones derivadas de la ayuda internacional que suponen un porcentaje significativo, en torno al 18% en los últimos diez años, del total de los ingresos públicos (gráfico 3.23). SP  tY  G  Tr Estudio de caso, Cabo Verde 101 Tabla 3.1. Resumen de las operaciones financieras del Estado, en millones de euros Años Ingresos totales Gastos totales SALDO GLOBAL Saldo global (excl. Donativos) Saldo corriente Saldo primario Saldo presupuesto Financiación Externo (liquido) Doméstico (líquido) GAP 91 7.643 8.739 - 1.096 - 4.171 - 586 - 3.883 - 436 1.096 43 1.052 0 92 9.917 11.957 - 2.040 - 6.734 - 30 - 6.432 204 2.040 957 1.084 0 93 11.271 14.029 - 2.758 - 7.231 225 - 6.882 467 2.758 1.300 1.458 0 94 12.871 17.699 - 4.828 - 9.948 54 - 9.607 54 4.828 1.754 3.074 0 95 14.512 19.508 - 4.996 - 10.598 - 1.101 - 9.390 - 1.000 4.996 1.117 3.879 0 96 14.058 19.849 - 5.791 - 11.202 - 827 - 9.709 - 827 5.791 1.742 4.049 0 97 14.640 19.501 - 4.861 - 9 .611 - 1.909 - 7.779 - 1.909 4.861 649 4.212 0 98 16.928 19.174 - 2.246 - 7.487 - 524 - 5.594 768 2.246 2.110 136 0 99 18.149 22.681 - 4.532 - 8.948 594 - 8.004 1.113 4.532 795 3.737 0 00 16.959 22.986 - 6.027 - 9.659 - 2.995 - 8.247 - 2.542 6.027 1.504 4.522 0 01 19 .168 22.859 - 3.691 - 7.881 1.556 - 6.556 1.788 3.592 2.224 1.368 - 99 02 23.736 25.078 - 1.342 - 7.661 1.838 - 5.499 2.058 1.362 1.150 212 20 03 22.092 25.217 - 3.125 - 7.213 895 - 5.215 914 3.401 2.366 1.035 276 04 26.116 25.610 506 - 6.855 1.917 - 4.799 1.991 1. 275 374 901 1.781 05 28.000 31.622 - 3.622 - 9.830 1.795 - 7.900 2.611 3.621 2.932 689 - 1 06 32.674 36.165 - 3.491 - 9.782 3.262 - 7.862 3.811 4.368 2.599 1.769 877 07 38.653 37.207 1.446 - 3.866 5.664 - 1.985 10.045 - 1.304 3.010 - 4.314 142 08 39.676 41.767 - 2 .091 - 7.831 7.258 - 5.985 8.279 1.726 3.297 - 1.571 - 365 09 37.540 45.426 - 7.886 - 15.422 2.916 - 13.561 2.934 7.782 5.465 2.317 - 104 10 39.729 54.909 - 15.180 - 24.666 2.490 - 22.494 2.494 14.663 13.690 973 - 517 11 37.915 49.241 - 11.325 - 15.667 - 1.017 1.259 - 9.049 11.599 14.237 274 12 36.688 52.151 - 15.463 - 19.666 - 1.924 934 - 12.605 15.970 17.751 507 13 37.716 52.024 - 14.308 - 18.332 - 1.732 1.584 - 10.993 14.090 19.708 - 218 14 35.409 46.784 - 11.375 - 13.983 - 4.496 - 1.068 - 7.947 10.915 14.607 - 460 Fuente: Elaboración propia a partir del Banco Central de Cabo Verde. 2013 y 2104 datos provisionales. El análisis de la evolución del gasto del Estado caboverdiano durante las últimas dos décadas arroja una primera fase con un crecimiento rápido de los componentes de transferencias corrientes y gastos de personal, lo que ha conllevado una mejora de la renta disponible de las familias, y en consecuencia, una elevación del consumo de las economías domésticas. Sin embargo, a partir de 2004 los sucesivos gobiernos comenzaron a priorizar el gasto en inversión para la mejora de los procesos productivos frente a otros tipos de gasto a través del endeudamiento público, principalmente de carácter externo. Las expectativas de crecimiento por parte del gobierno caboverdiano en la década 20002010 motivaron una ola inversora en infraestructuras para la mejora de la competitividad sin precedentes en el país (gráfico 3.20). Este fenómeno se denominó en Cabo Verde proceso de infraestructuração económica que significó la puesta en marcha de una estrategia cuyo objetivo era el de crear las condiciones necesarias para asegurar el crecimiento económico sostenido del país. La construcción de carreteras, Estudio de caso, Cabo Verde 102 nuevos puertos y aeropuertos en las diferentes islas persiguió la mejora de la competitividad de la economía y su integración en el comercio internacional. El país se preparaba para una transición significativa en su proceso de desarrollo, cambiando el centro de gravedad de sus políticas desde la lucha contra la pobreza al crecimiento económico. Gráfico 3.20. Inversión pública en Cabo Verde, en millones de escudos caboverdianos (1991 – 2014) Fuente: Elaboración propia, a partir del Banco de Cabo Verde, 2012. Después de un periodo de endeudamiento público creciente motivado por la fuerte inversión en infraestructuras, a partir del año 2011 Cabo Verde comienza una política de austeridad fiscal para la contención del gasto. Un aspecto clave en el comportamiento del saldo global del presupuesto a partir de 2011 ha sido la notable caída de los fondos de cooperación que se ingresaban al presupuesto, como puede observarse comparando las columnas de saldo global y de saldo global descontando donativos, de la tabla 3.1. El dictamen para esos años del Fondo Monetario Internacional (2011, 2012, 2013, 2014) es que el país necesitaba mejorar su posición fiscal disminuyendo sus niveles de deuda. La disminución del gasto público total en un 15% entre 2010 a 2014, afectó especialmente a las partidas de consumo de bienes y servicios y gastos de personal, y finalmente también a la partida de inversiones. El gráfico 3.21 se observa la evolución de las componentes principales del gasto público durante dos décadas. 0,0 5.000,0 10.000,0 15.000,0 20.000,0 25.000,0 30.000,0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Estudio de caso, Cabo Verde 103 Gráfico 3.21. Evolución de las componentes principales del gasto público, en millones de escudos caboverdianos (1991-2010) Fuente: Elaboración propia a partir del Ministerio de Finanzas y Banco de Cabo Verde, 2012. En cuanto a los ingresos, los ingresos fiscales constituyen un 80%-90% de los ingresos corrientes, siendo el resto ingresos no fiscales. Dentro de los ingresos fiscales, cobran especial importancia los impuestos sobre el gasto, particularmente los impuestos sobre las transacciones internacionales, los derechos sobre la importación y el impuesto sobre el consumo. Por otro lado, la práctica totalidad de los ingresos provenientes de rentas gravadas se concentra en la recaudación a través del impuesto único sobre rendimientos. El aumento significativo de la recaudación se ha producido gracias a la reforma del Estado en donde ha cobrado especial importancia la mejora de la gestión recaudatoria de la administración pública, también financiada en gran parte por la ayuda internacional. La evolución del saldo presupuestario del sector público caboverdiano refleja un súbito y extraordinario incremento del déficit a partir de 2007, con una aceleración que hizo encender todas las alarmas tanto del gobierno local como, sobre todo, de los organismos multilaterales que han seguido de cerca la evolución del país (gráficos 3.22 y 3.23). Como se observa en el gráfico 3.24, el déficit público como proporción del PIB regresa en 2010 a valores que no se alcanzaban desde comienzos de la década, conteniéndose hasta 2012 y comenzando a partir de esa fecha un lento descenso, hasta situarse en 2014 en el entorno del 7,5%, merced a un notable esfuerzo de contención del gasto público. Una parte no desdeñable de la magnitud alcanzada por el déficit público en Cabo Verde está asociada a los problemas de gestión y viabilidad de las 0,0 10.000,0 20.000,0 30.000,0 40.000,0 50.000,0 60.000,0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Gastos de personal Adquisición de bienes y servicios Intereses corrientes Transferencias correntes Gastos de inversión Estudio de caso, Cabo Verde 104 grandes y deficitarias empresas públicas del país, mantenidas en este estatus por atribuírseles carácter estratégico43, lo que ha supuesto un lastre significativo para las cuentas del Estado. La respuesta gubernamental a ello está siendo la privatización de la gestión de puertos y aeropuertos, así como de las aerolíneas caboverdianas, empresas de telecomunicación y de suministros de agua y electricidad, siguiendo las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional para la mejora de las áreas de competitividad y productividad, así como las de gestión de infraestructuras y de empresas públicas (FMI, 2013). Además, un factor clave en la evolución del déficit público ha sido la intensa caída de los ingresos por la venta de activos no financieros. Este apartado se refiere fundamentalmente a la venta de suelo público litoral a promotores como soporte de complejos y urbanizaciones turísticas. La abrupta caída de la actividad económica con la crisis afectó a las expectativas sobre crecimiento de la actividad turística y, con ello, al ritmo de crecimiento del urbanismo turístico y a la demanda de suelo para dicho fin. Gráfico 3.22. Saldo del sector público, excluida la ayuda, en millones de escudos caboverdianos (1991-2014) Fuente: Elaboración propia a partir del Banco de Cabo Verde, 2015. 43 Destacan la empresa Transportes Aéreos de Cabo Verde (TACV) y la compañía eléctrica (ELECTRA). 0,0 10.000,0 20.000,0 30.000,0 40.000,0 50.000,0 60.000,0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Ingresos corrientes Gastos totales Estudio de caso, Cabo Verde 111 deviene un problema tan severo como el de la pobreza en sí misma. Por ello, junto con el crecimiento de la deuda pública, la desigualdad es el problema más acuciante y referido con más insistencia por parte de los socios internacionales como una de las tareas que el país debe seguir enfrentando. Así, el país se ha desenvuelto en la tensión entre la creciente prioridad concedida al crecimiento, compartida por la inmensa mayoría de gobiernos y organismos multilaterales, y la pulsión igualitaria que está en el germen de la constitución del Estado caboverdiano. La desigualdad de ingresos en Cabo Verde se resiste a ser explicada únicamente como consecuencia del crecimiento. Los motivos de índole histórico a partir de las diferencias entre la alta sociedad formada por descendientes de portugueses y la población campesina, la posibilidad de contar con remesas del exterior, y la dispersión geográfica de las islas, o incluso de los diferentes núcleos poblacionales con escasos canales de comunicación entre ellos hasta hace pocos años, son también algunos factores que han podido generar la desigualdad acentuada entre las familias, municipios e islas en el país. Con respecto a este último factor, se puede decir que la desigualdad en Cabo Verde ha adoptado una dimensión espacial, territorial. El crecimiento de la actividad turística iniciado en los noventa agudizó las diferencias de ingresos entre una pujante economía urbana, dinamizada por el turismo y sus industrias auxiliares, y el mundo rural. La desigualdad sectorial y entre zonas urbanas y rurales, derivó en desigualdad entre islas. Las que centralizaron el desarrollo del turismo de masas (Sal, Boavista) han tenido un crecimiento económico muy superior a las que permanecieron eminentemente rurales (Santo Antão, Fogo); mientras que la isla capital, Santiago, con la mayor concentración de población tanto rural como urbana, ha soportado internamente las tensiones entre ambos extremos del desarrollo. El mundo rural, con una tierra poco fértil y escasez de agua, descapitalizado, caracterizado por una economía de subsistencia, experimentó un éxodo que sometió a las zonas urbanas a una creciente presión demográfica, lo que comprometió las condiciones de salubridad, acceso a la electricidad, y al agua y saneamiento de segmentos significativos de la población (República de Cabo Verde 2003: vii). Actualmente, dicho fenómeno persiste siendo las islas de São Nicolau y Brava principales emisoras de emigración interna hacia Sal, Boavista y Santiago (African Economic Outlook, 2015). El gráfico 3.29 recoge la distribución del conjunto de la población rural y urbana. Dado que la pobreza en Cabo Verde es mayoritariamente rural, a pesar de Estudio de caso, Cabo Verde 112 que en este medio la tasa de desempleo es menor, el mapa de la distribución entre mundo rural y urbano ofrece una aproximación satisfactoria al mapa de la distribución territorial, esto, insular, de la pobreza. Gráfico 3.29. Incidencia de la pobreza por capital e islas, medido en porcentaje de hogares Fuente: Elaboración propia a partir del Cuestionario Unificado de Indicadores Básicos de Bienestar, Instituto Nacional de Estadística de Cabo Verde, 2009. De este gráfico se deducen algunas de las características más relevantes sobre el perfil de la pobreza en Cabo Verde que es rural, y por tanto Santo Antão y Fogo son las islas que tienen mayores índices de incidencia de pobreza, existiendo una mayor propensión a ser más pobres en los sectores de agricultura y pesca y cuando el jefe de familia es mujer (República de Cabo Verde, 2008: 31). El gráfico 3.30 aporta nueva evidencia sobre las diferencias de bienestar apreciables entre los entornos rural y urbano. 0 10 20 30 40 50 60 Praia Resto Santiago S. Antão S. Vicente Fogo Otras islas Urbano Rural Estudio de caso, Cabo Verde 113 Gráfico 3.30. Caracterización de los hogares caboverdianos, medido en porcentaje de hogares (2010) 47 Fuente: Elaboración propia a partir Censo de la Población de Cabo Verde, 2010. Pese a no contar con series de datos que puedan arrojar conclusiones contundentes al respecto, los datos disponibles sobre el índice de Gini, evidencian una mejora desde 2001 (0,525) hasta 2007 (0,472) para volver a empeorar ligeramente en los años de crisis siendo 0,505 en 2013. En este contexto, la relativa mejora en el índice de desigualdad entre 2001 y 2007 es el resultado de la aplicación de políticas específicas orientadas a la reducción de la pobreza y la mitigación de las desigualdades extremas, especialmente promoviendo las oportunidades para los grupos sociales más desfavorecidos. Así, los gobiernos caboverdianos han enfrentado tradicionalmente la reducción de la desigualdad a través de políticas de desarrollo social que engloban programas destinados a la protección social, seguridad social, habitación social, seguridad alimentaria y lucha contra la pobreza. Con todo, en los últimos años las políticas públicas han experimentado un cambio de énfasis desde las medidas específicamente diseñadas para reducir la pobreza y la desigualdad, a aquellas pensadas para seguir impulsando elevadas tasas de crecimiento, quizá basado en la creencia de que la lucha contra la pobreza no tiene recorrido si el crecimiento flaquea. El renovado apoyo público al crecimiento, además, ha estado más centrado en 47 Estos datos han sido obtenidos a partir del censo de Cabo Verde, cuya relativa exhaustividad, teniendo en cuenta los medios existentes, es otro ejemplo de buen gobierno, que permite realizar investigaciones y relacionadas con las características de la población caboverdiana que de otra forma no sería posible (Echevin, 2013). Otro ejemplo de exhaustividad en la recogida de datos es el del Cuestionario Unificado de Indicadores Básicos del Bienestar (Quibb, 2009). 0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 90,0 Agregados familiares en alojamientos sin váter ni letrina Agregados familiares en alojamientos sin electricidad Agregados familiares en alojamiento sin sistema de evacuación de aguas residuales Televisión Urbano Rural Estudio de caso, Cabo Verde 114 grandes inversiones en infraestructuras que en la promoción del capital humano (salud, educación y formación profesional entre otros). En cualquier caso, preservar la cohesión social y evitar que se produzcan fracturas sociales, ha sido un elemento principal en las acciones de gobierno. Más allá de la fundamentación ética de este objetivo, los dirigentes han visto en ello un factor clave para generar estabilidad y atraer inversión directa y ayuda internacional, aspectos esenciales de la estrategia de desarrollo de Cabo Verde. Por último, una percepción más acabada de los esfuerzos llevados a cabo en Cabo Verde para reducir la pobreza, contener la desigualdad y preservar la cohesión social, requiere al menos una rápida mirada a la evolución de otras políticas y resultados referidos a otros ámbitos que inciden directamente en las condiciones de vida de la población. Con ese propósito se presentan brevemente a continuación los resultados alcanzados en los principales indicadores expresivos de la salud pública y la calidad de la atención sanitaria, de los niveles de instrucción alcanzados por la población y del acceso a servicios públicos básicos como la sanidad, la educación, la energía eléctrica, el agua y las infraestructuras de saneamiento. En primer lugar, la progresión de la esperanza de vida al nacer de Cabo Verde (gráfico 3.4), que alcanza casi los 76 años en 2014, se ha alejado rápidamente de los países africanos del entorno y ha superado a una parte importante de los países de América Latina, acercándose a la que caracteriza a los países desarrollados (USA, 79 años; España, 81 años). Este indicador, junto al presentado sobre la mortalidad infantil (gráfico 3.31), es expresivo de la mejora generalizada de las condiciones socio-sanitarias del país. Gráfico 3.31. Mortalidad infantil, por cada diez mil nacimientos (1969-2015) Fuente: Elaboración propia a partir del Banco Mundial, 2015. 0 20 40 60 80 100 120 140 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 Número de óbitos Tasa de mortalidad infantil (por cada diez mil nacimientos) Estudio de caso, Cabo Verde 115 Además de causas genéricas, entre las cuales está la evolución de la renta per cápita y, por tanto, del acceso a bienes y servicios que contribuyen a sostener una vida más saludable, y la educación, hay también factores específicos en la evolución del sistema sanitario. Los gráficos 3.32 y 3.33 muestran la trayectoria de dos variables de relevancia al respecto, el número de médicos y de camas hospitalarias. Gráfico 3.32. Número de médicos por cada diez mil habitantes (2005-2012) Fuente: Elaboración propia, a partir del Ministerio de Salud de Cabo Verde, 2015. Gráfico 3.33. Número de camas hospitalarias, total (2005-2012) Fuente: Elaboración propia, a partir del Ministerio de Salud de Cabo Verde, 2015. En segundo lugar, el nivel de instrucción de la población no sólo contribuye al incremento de la productividad por empleado, clave en el crecimiento a largo plazo de la economía, sino que constituye en sí mismo un derecho humano vinculado al aumento de las capacidades requeridas la mejora de la calidad de vida, dadas las limitaciones establecidas por el entorno. En Cabo Verde, la prioridad educativa ha corrido pareja a la sanitaria. Junto con la escolarización universal, se ha perseguido 0 1 2 3 4 5 6 7 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Tasa de médicos por cada diez mil habitantes 900 950 1000 1050 1100 1150 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Número de camas hospitalarias, total Estudio de caso, Cabo Verde 116 elevar el nivel medio de instrucción con recursos educativos provistos por el país. Ello explica, además del rápido aumento de la escolarización en edades tempranas, el veloz progreso de la población universitaria. Los gráficos 3.34 y 3.35, referidos a la tasa de alfabetización de la población juvenil y a los alumnos inscritos en educación superior, dan cuenta de ello. Gráfico 3.34. Tasa de alfabetización de población de 15-24 años, en porcentaje de la población total (2005-2012) Fuente: Elaboración propia, a partir del Instituto Nacional de Estadística, 2015. Gráfico 3.35. Tasa de alumnos inscritos en educación superior en porcentaje de la población total (2000-2012) Fuente: Elaboración propia, a partir del Instituto Nacional de Estadística y el Banco Mundial, 2015. La tasa de alfabetización de la población juvenil se acerca a la que exhiben los países europeos (España aproximadamente el 98%), en ocasiones triplica la mostrada por países africanos con más renta per cápita (Guinea Ecuatorial), está 20 puntos por encima de la de Guatemala y es incluso más elevada que la de países como Brasil o México. Por su parte, la población universitaria se ha triplicado entre 2005 y 82,00 84,00 86,00 88,00 90,00 92,00 94,00 96,00 98,00 1990 2000 2006 2007 Tasa de alfabetización de 15-24 años, total 0,00% 0,50% 1,00% 1,50% 2,00% 2,50% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Tasa de inscritos en educación superior Estudio de caso, Cabo Verde 117 2011 y nuevamente se acerca rápidamente a ratios característicos de países del mundo desarrollado (España 3,2% de la población total, en 2014). El acceso al agua potable es un factor distintivo de Cabo Verde en el contexto del noroeste africano. Pese a su condición insular y árida, que hace que su dotación de recursos convencionales (cursos de agua, captación de lluvia, extracción del subsuelo) sea prácticamente nula, la inversión pública ha conseguido generar recursos no convencionales (desalación) suficientes como para sostener no sólo la fuerte demanda de la actividad turística, sino también para que casi el 92% de la población residente tenga acceso al agua (gráfico 3.36). Destaca que el ritmo de crecimiento de la cobertura se haya mantenido hasta 2014, atravesando todo el periodo crítico, aspecto que debe incluirse en el haber del sistema de cooperación al desarrollo y de la ayuda internacional. Gráfico 3.36. Porcentaje de población con acceso a agua potable (2005-2015) Fuente: Elaboración propia, a partir del Banco Mundial, 2015. Más mérito si cabe tiene la evolución seguida por el acceso al saneamiento. Se trata de una inversión requerida más que para proveer un bien necesario, para evitar un mal sanitario y medioambiental. La experiencia en otras partes de África es que la prioridad del saneamiento decae drásticamente con respecto a la provisión de agua, pero con diferencias de cobertura mucho más notables de las que se aprecian entre los datos del gráfico anterior, y los que proporciona el gráfico 3.37 a continuación. 82 84 86 88 90 92 94 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Acceso al agua potable (% de la población total) Estudio de caso, Cabo Verde 118 Gráfico 3.37. Porcentaje de población con acceso al saneamiento (2005-2015) Fuente: Elaboración propia, a partir del Banco Mundial, 2015. El aumento de la cobertura de saneamiento de casi 20 puntos porcentuales en 9 años, hasta servir a casi las tres cuartas partes de la población, nuevamente acerca a este archipiélago a valores propios del mundo desarrollado. Al respecto, debe tenerse en cuenta que varios países de la OCDE tienen tasas de cobertura inferiores a las de Cabo Verde (OCDE, 2013). Por otra parte, el país ha desarrollado sistemas de tratamiento terciario de las aguas residuales, que permiten la reutilización de las mismas para riego ornamental y agrícola arbóreo, reduciendo las necesidades de desalación, de elevado coste energético, económico y ambiental. Este aspecto de la gestión hídrica, otra vez, aproxima más a Cabo Verde a las prácticas de gestión hidrológica del mundo desarrollado que a las del mundo en desarrollo, mucho más aún si nos referimos al contexto noroccidental subsahariano. Finalmente, se muestran algunas pinceladas de la evolución de otros recursos y servicios disponibles para la sociedad y que constituyen aspectos destacables en los modernos estados del bienestar. La telefonía móvil y la conexión a Internet se han convertido en aspectos cruciales de la organización de la vida y del acceso a información relevante para el acceso a las oportunidades. El gráfico 3.38 muestra la difusión de la tecnología de acceso a Internet que exhibe la forma típica de una función logística, que ha caracterizado ampliamente los procesos de difusión de las tecnologías (Gruber y Vervoben, 2001). Aproximadamente el 10% de las personas conectadas lo hacían mediante banda ancha para la misma fecha. Por su parte, la telefonía móvil ha experimentado un crecimiento exponencial, actuando como sustitutivo de la telefonía fija, cuyo número de abonados comienza a decaer a lo largo de los últimos años. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Acceso a saneamiento (% de la población total) Estudio de caso, Cabo Verde 119 Gráfico 3.38. Evolución porcentual de los usuarios de Internet, por cada cien personas (1997-2014) Fuente: Elaboración propia, a partir del Banco Mundial, 2015. 3. La ayuda y las relaciones internacionales en Cabo Verde 3.1 La evolución de la ayuda al desarrollo Según los datos de la OCDE y del Banco Mundial, Cabo Verde es uno de los países que mayor cantidad de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) per cápita recibe del mundo. En el gráfico 3.39 se muestra la posición de Cabo Verde con respecto a la gran mayoría de países subsaharianos y de África austral. El país se sitúa además, muy por encima de la media del conjunto de países de bajo nivel de desarrollo y los clasificados como Estados pequeños, que ocupan los cuatro primeros puestos por detrás de Cabo Verde. Gráfico 3.39. AOD per cápita recibida, a precios corrientes (dólares) Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Banco Mundial, 2015. 0 10 20 30 40 50 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Usuarios de Internet (por cada 100 personas) 0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500 Cabo Verde São Tomé y Principe Timor-Leste Lesotho Estados pequeños Comoros Somalia Ruanda Mali Mozambique Zambia Mauritania Países de ingreso bajo Kenia Sierra Leona Tanzania Senegal Benin Costa de Marfil Burkina Faso Guinea-Bissau Gambia Zimbabwe Burundi Botswana Ghana Uganda Niger Guinea Rep. Centroafricana Rep. Dem. Congo Rep. Congo Camerún Togo Chad Sudan Sudafrica Madagascar Nigeria Angola Guinea Ecuatorial Estudio de caso, Cabo Verde 120 El comportamiento de la ayuda a lo largo de los años también difiere en el caso de Cabo Verde, ya que a pesar de la tendencia negativa en el crecimiento de flujos de la ayuda oficial al desarrollo (excluida la deuda) para todos los países (gráfico 3.40), en Cabo Verde la misma aumenta. Además, si comparamos el comportamiento de la ayuda en Cabo Verde con los países africanos más próximos a éste según el índice desarrollo humano48 se observa una tendencia ligeramente positiva de los flujos de ayuda para Cabo Verde, siendo negativa para el resto (gráfico 3.41). Gráfico 3.40. Evolución del crecimiento de la AOD (2004-2012) Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos de la OCDE Stats., 2014. Gráfico 3.41. Evolución de la AOD en países de desarrollo humano similar (20042012) Fuente: Elaboración propia a partir de la base de datos de la OCDE Stats., 2014. 48 En el índice de desarrollo humano de 2013, Namibia y Sudáfrica son los dos países de África (excluyendo Marruecos) que están inmediatamente por encima de Cabo Verde. Ghana, está por debajo. -20,00% -10,00% 0,00% 10,00% 20,00% 30,00% 40,00% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Incremento de la AOD con respecto al año anterior Total Lineal (Total) -10,00% -5,00% 0,00% 5,00% 10,00% 15,00% 20,00% 25,00% 30,00% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Incremento de la AOD con respecto al año anterior Lineal (Botsuana) Lineal (Cabo Verde) Lineal (Sudáfrica) Lineal (Namibia) Estudio de caso, Cabo Verde 127 la pobreza (2004-2007) puso en lugar protagonista las medidas de lucha contra la pobreza pero también dio importancia a las políticas destinadas a reformar las instituciones del Estado y a fortalecer el sector privado. El segundo documento de esta serie (2008-2011) puso el acento en las reformas del Estado, especialmente en la reforma de finanzas públicas, la estabilidad macroeconómica, y en lo que respecta a los sectores sociales, concentró esfuerzos en la educación y la salud. Igualmente, tomó medidas contra el desempleo. Sin embargo, en este período también se mantuvo el objetivo de garantizar un proceso de crecimiento económico sostenido en el largo plazo haciendo enormes esfuerzos para la creación de infraestructuras y valorización del capital humano para la mejora de la competitividad del país con aras a fortalecer sus opciones para ser una economía sostenible y disminuir su dependencia de la ayuda. Por ello, el último documento (2012-2016) en vigor actualmente, centra la estrategia en la promoción de sectores susceptibles de ser explotados principalmente por el sector privado (República de Cabo Verde, 2013), para mejorar la posición de Cabo Verde en el mercado internacional. Con esta intención en el período 2012-2016 el gobierno orienta sus políticas, reflejadas en los presupuestos de Estado, a los sectores con mayor impacto en el crecimiento. Desde esta perspectiva Cabo Verde sigue tratando de mantener un equilibrio entre la mejora de la competitividad y la lucha contra la pobreza. Por ello su política de inversión se orienta al establecimiento de programas para la promoción del crecimiento económico a través de las inversiones privadas en el sector primario, atacando los problemas de la pobreza en el medio rural y del desempleo en la población más joven. En cuanto al fomento de su productividad, eje principal en este período, Cabo Verde identifica un potencial de desarrollo en áreas en donde cree tener una ventaja comparativa, a través de las inversiones privadas (República de Cabo Verde, 2012). A través del análisis del programa de inversiones, se analiza la evolución del criterio de financiación de políticas públicas. Esta evolución es más clara en el período entre 2005 y 2010, en el que se dan una serie de hitos importantes en el país: comienzan las operaciones de apoyo presupuestario, el país es ascendido a categoría de desarrollo medio, se incorpora a la Organización Mundial del Comercio y se firma el Acuerdo de Asociación Especial con la Unión Europea. En el gráfico 3.49 se observa el comportamiento de las inversiones públicas en cada uno de los pilares contemplados en las estrategias de desarrollo. En el contexto anteriormente descrito, se da un aumento substancial de la inversión en los Estudio de caso, Cabo Verde 128 pilares de infraestructuras y competitividad, mientras que el capital humano y el desarrollo social disminuyen. Gráfico 3.49. Distribución de las inversiones en miles de euros, todos los fondos (2005-2010) Fuente: Elaboración propia a partir del Ministerio de Finanzas, 2013. El gráfico 3.50 por el contrario, solo contempla el destino de los fondos provenientes de apoyo presupuestario y ayuda a proyectos. En este caso, los fondos de ayuda destinados a la mejora de la competitividad también aumentan de manera significativa53. Por el contrario, las infraestructuras (agua y saneamiento, electricidad, transporte) tienen un comportamiento variable. En todo caso, ambos pilares, tanto infraestructuras como competitividad en su vertiente de construcción de carreteras, son difícilmente comparables al resto, debido a que su propia naturaleza exige grandes desembolsos. Lo que es importante resaltar es que la posición relativa de los pilares de capital humano (educación, salud) y desarrollo social (lucha contra la pobreza) mejora con la ayuda internacional, aunque en los años de crisis financiera tuvieran una menor asignación, a diferencia del refuerzo de la competitividad de la economía. Este último es el área más favorecida en todos los casos, donde el país 53 con programas que contemplan la aceleración del crecimiento económico (inversión sobre todo en turismo), diversificación de la base productiva (promoción de otros sectores de explotación económica según los clústers identificados en las estrategias de desarrollo), integración de los jóvenes en actividades socioeconómicas (formación profesional), e integración del mercado interno (construcción de carreteras) 0 20000 40000 60000 80000 100000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Desarrollo social Reforma del Estado Competitividad Infraestructuras Capital Humano Estudio de caso, Cabo Verde 129 todavía tiene reformas substantivas que enfrentar, especialmente en el mercado laboral que mejoren el clima de inversión y el empleo (Azuara y Almeida, 2012). Gráfico 3.50. Distribución de las inversiones con financiación de apoyo presupuestario y proyectos, en miles de euros (2005-2010) Fuente: Elaboración propia a partir del Ministerio de Finanzas, 2013. Un análisis de datos estático contribuye a comprender mejor la importancia de las asignaciones presupuestarias. En el gráfico 3.51 se observa la distribución general de los fondos del gobierno en los diferentes sectores para las inversiones públicas del Estado, obteniendo un protagonismo progresivo los pilares de infraestructuras y competitividad. El gráfico 3.52 sin embargo, contiene únicamente datos del apoyo presupuestario, en donde tanto capital humano como desarrollo social obtienen mayor protagonismo. Se podría decir que Cabo Verde ha tratado de mantener tanto el pilar de desarrollo social como el de capital humano54 con los fondos externos de la ayuda, aunque estos sectores hayan tendido a disminuir en detrimento del resto. Es decir, el aumento de gasto en el sector de infraestructuras y mejora de la competitividad se ha financiado a través de préstamos principalmente (en el caso de Cabo Verde con la deuda pública externa) mientras que el apoyo presupuestario o ayudas externas han sido más sensibles a la financiación de los sectores sociales. 54 Incluye entre otros, salud y educación, situándose ambos para el período analizado en los siguientes porcentajes con tendencia decreciente: 18% en 2005; 20% en 2006; 14% en 2007; 12% en 2008; 9% en 2009; 6% en 2010. 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Desarrollo social Reforma del Estado Competitividad Infraestructuras Capital Humano Estudio de caso, Cabo Verde 130 Gráfico 3.51. Inversión total por sectores en 2005, 2007 y 2010 respectivamente Fuente: Elaboración propia a partir del Ministerio de Finanzas de Cabo Verde. Gráfico 3.52. Inversión del apoyo presupuestario en 2005, 2007 y 2010 respectivamente Fuente: Elaboración propia a partir del Ministerio de Finanzas de Cabo Verde. En suma, el objetivo del Estado caboverdiano, cada vez más abierto a la economía de mercado, se centra en el aumento de la eficiencia a través de la mejora de las infraestructuras y de la competitividad. Por ello el buen gobierno en Cabo Verde se enfrenta a una disyuntiva económica entre los niveles de eficiencia y de igualdad más deseables o, dicho de otra forma, a una mayor eficiencia en el proceso productivo para la maximización del PIB, frente a una asignación de recursos más igualitaria para el mantenimiento de una sociedad cohesionada y con mayores niveles de desarrollo humano. El país, que todavía muestra importantes signos de tradición 25% 13% 15% 26% 21% 15% 20% 23% 25% 17% 10% 11% 37% 33% 9% Desarrollo social Reforma del Estado Competitividad Infraestructuras Capital Humano 28% 7% 15% 27% 23% 16% 19% 10% 28% 27% 22% 17% 17% 26% 18% Desarrollo social Reforma del Estado Competitividad Infraestructuras Capital Humano Estudio de caso, Cabo Verde 131 socialista, continúa fortaleciendo el desarrollo social para disminuir la desigualdad, y valorizar el capital humano, si bien la asignación de recursos a las políticas de desarrollo social en estos últimos ha sido decreciente y financiada en mayor parte por los fondos de cooperación internacional lo que muestra la tendencia del país a abrirse al exterior participando de la economía de mercado para mejorar la eficiencia económica dejando los sectores que no aportan rentabilidad al amparo de los fondos externos y sin contrapartida. 3.3 Implementación y condicionalidad de la ayuda en Cabo Verde Como se ha indicado anteriormente, el apoyo presupuestario en Cabo Verde es una herramienta relativamente nueva, habiéndose registrado las primeras operaciones en el año 2005. En ese mismo año, también se celebró la Declaración para la Coordinación de la Ayuda (París, 2005) y posteriormente en Accra (2008). En ellas se dio un impulso definitivo a las ayudas programáticas, especialmente al apoyo presupuestario. Hasta entonces, en Cabo Verde había predominado la ayuda bilateral, que en un contexto de proliferación de la ayuda en el país podría haber conllevado efectos adversos en términos de eficacia de la ayuda (Kimura et al., 2012). El paso progresivo desde la ayuda bilateral a ayuda multilateral supuso una alteración importante en la dinámica de las relaciones internacionales del país en torno a la ayuda. En este período también fue importante el aumento de los créditos de organizaciones multilaterales y de carácter concesional para la financiación de políticas (República de Cabo Verde, 2008: 42). Este cambio en el desembolso de las ayudas para financiar las estrategias de desarrollo también tuvo repercusiones importantes en la gestión financiera y presupuestaria, debido a que los sistemas nacionales de gestión y particularmente los sistemas de finanzas públicas se constituían como la vía principal para la canalización de los fondos de ayuda, favoreciendo una mejor asignación de los recursos de acuerdo a los objetivos de las estrategias de desarrollo. Efectivamente, la modalidad de ayuda de apoyo presupuestario, precisa de un fuerte componente de mejora en la gestión de las finanzas públicas así como del sistema de seguimiento y control de las políticas de lucha contra la pobreza, entre otros (De Renzio, 2006). Este es el punto de partida para la participación de Cabo Verde en los diferentes programas de evaluación de Estudio de caso, Cabo Verde 132 finanzas públicas55 con el objetivo de mejorar el seguimiento del gasto público y de las reformas, evaluar su impacto y apoyar al gobierno para la movilización de apoyos coordinados de la comunidad de donantes. La irrupción del apoyo presupuestario obligó a plantearse un cambio de política presupuestaria cuyo objetivo fue el de fortalecer la relación entre las decisiones de la política pública, planificación y la preparación de programas y presupuestos. En este contexto el Banco Mundial impulsó varias herramientas de planificación financiera y presupuestaria, entre las cuales la más importante fue la implantación de los cuadros de gastos a medio plazo, instrumentos que cambiaban la perspectiva de la planificación presupuestaria basada en las necesidades, hacia la planificación basada en los recursos reales disponibles. El proceso de elaboración fuertemente ligado al cuadro presupuestario a medio plazo aseguró una planificación coherente con el equilibrio macroeconómico y facilitó la gestión orientada a resultados, uno de los principios de la coordinación de la ayuda, tanto en para los donantes como para el país receptor. Cabo Verde implementó los cuadros sin dificultades substantivas, lo que le permitió progresar en la planificación presupuestaria, a diferencia de otros países de la región en donde su implementación resultó difícil. De hecho, algunos autores relevantes en el campo de la planificación presupuestaria en este contexto, consideraron que la elaboración de estos cuadros era compleja e implicaba la necesidad de contar con una serie de condiciones mínimas en el seno de las instituciones que las elaboraban para llevarla a cabo (Le Houerou and Talercio, 2002, Allen, 2009, Shiavo – Campos, 2009, Tandberg and Pavesic-Skerlap, 2008), condiciones que no existían. Además, en general se ponía en duda la capacidad de los gobiernos y de los sistemas para gestionar correctamente las asignaciones financieras a través del apoyo presupuestario en beneficio de los más pobres (Unwin 2004: 1514). Este no fue el caso de Cabo Verde, que sí implantó los cuadros con mejoras notables año a año. Podría considerarse por tanto, que los beneficios que de su implantación 55 Concretamente Country Financial Accountability Assesment (CFAA), Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA, 2007) y Public Expenditure Management and Financial Accountability Review (PEMFAR, 2012) centradas en la gestión del gasto público y responsabilidad financiera liderados por el Banco Mundial y Policy Support Instrument (PSI) del Fondo Monetario Internacional. Estudio de caso, Cabo Verde 133 en el mecanismo de la ayuda pudieron derivarse, son otro de los productos del buen gobierno y en este caso de la gobernanza financiera en el país. Por último, otro de los elementos a tener en cuenta en esta nueva forma de canalización de la ayuda, son los indicadores de elegibilidad y de progreso. Los criterios de elegibilidad establecidos por la Comisión Europea y utilizados de 2005 a 2010, y que en Cabo Verde de manera general se dan por supuestos son (i) una política y estrategia nacional bien definida, (ii) una política macroeconómica orientada a la estabilidad, y (iii) un programa creíble y relevante para mejorar la gestión pública financiera (Comisión Europea 2007: 32). A estos tres criterios, se unió un cuarto propuesto por la Comisión Europea en 2011, que refuerza la transparencia de la información presupuestaria. Por otro lado, los donantes del grupo y especialmente la Comisión Europea establecen un sistema de incentivos financieros, los indicadores de desempeño: cuantos más indicadores sean alcanzados, mayor será el desembolso de la ayuda de acuerdo a la ponderación de los mismos. Estos son por tanto los principales elementos de condicionalidad de la ayuda. En el caso de Cabo Verde, se trata de una condicionalidad acordada, sugerida por Killick (1997)56, para seguir y evaluar la ayuda y el alcance de los objetivos. Estos dos elementos, tanto las herramientas de planificación presupuestaria y los indicadores de progreso para el apoyo presupuestario buscan reforzar la gestión orientada a resultados en la implementación de la ayuda, uno de los beneficios que tradicionalmente le han sido atribuidos al apoyo presupuestario (Koeberle y Starverski 2006: 5). 3.4 La integración internacional y la ampliación de las modalidades de la ayuda La integración de Cabo Verde en las diferentes organizaciones multilaterales así como la profundización en sus relaciones internacionales establecidas a ambos lados del Atlántico le han permitido mantener decisivamente el nivel de ayudas externas, a pesar de la presunción de que la ayuda disminuiría significativamente a raíz de su salida del grupo de países menos adelantados. 56 (Véase.) Capítulo II, epígrafe 5.2. Estudio de caso, Cabo Verde 134 En el panorama de sus relaciones internacionales cobra especial relevancia la firma del acuerdo de colaboración especial entre Cabo Verde y la Unión Europea, en 2007. Dicho acuerdo propone el refuerzo de las relaciones con la República de Cabo Verde en el marco del acuerdo de Cotonú, sobre la base de una asociación especial (…) que se concentrará, en particular, en la cooperación a nivel político y en los ámbitos de la seguridad, la integración regional, la sociedad del conocimiento y la lucha contra la pobreza (Comisión Europea, 2007/b). Dada la posición geoestratégica de Cabo Verde, de este acuerdo se deduce el interés de la Unión Europea en hacer un seguimiento de forma más estrecha al sector de la seguridad, la lucha contra el tráfico ilegal de drogas y personas, el crimen organizado y el control de flujos migratorios. De hecho, dentro del apoyo presupuestario de la Unión Europea en el país existe un gran interés por la mejora de este sector, para lo cual la Comisión Europea hace un seguimiento estrecho a través de una matriz de indicadores de desempeño que incluyen entre otros, la aprobación de nuevas medidas legislativas en el ámbito de la seguridad, los relacionados con la seguridad en las fronteras, el blanqueo de capitales y la reforma del sistema penitenciario. Además de la mejora de la seguridad, otros fines que se persiguen, siempre enmarcados en los acuerdos de Cotonú, son (i) buen gobierno y consolidación de la democracia, Estado de Derecho y participación de la sociedad civil, (ii) seguridad y estabilidad, (iii) integración regional con las Regiones Ultraperiféricas (RUP), (iv) convergencia de políticas, a nivel técnico y normativo, (v) fortalecimiento de la sociedad del conocimiento, y (vi) lucha contra la pobreza. El interés de Cabo Verde sobre este acuerdo de asociación especial es indudable, pues en él se contempla la integración del país en la zona de la Macaronesia, participando junto a los territorios de Azores, Madeira y Canarias, de los programas de la Unión Europea para esta región57 en áreas como la investigación, el desarrollo tecnológico y la innovación, la adaptación al cambio climático y la 57 Programa de Cooperación Transnacional Madeira, Azores y Canarias (MAC). Estudio de caso, Cabo Verde 135 conservación del medio ambiente. De esta forma, el país ve aumentar las modalidades de ayuda en un contexto en el que otros fondos externos disminuyen o desaparecen de forma progresiva, como es el caso de la ayuda alimentaria. Por otro lado, la convergencia de políticas en materia técnica y normativa también reviste una importancia operativa y estratégica para las islas. Operativa porque ésta vendría a paliar las dificultades técnicas e institucionales de Cabo Verde en materia normativa para numerosos ámbitos, capacidades limitadas que han quedado reflejadas en el gráfico 3.56 sobre buen gobierno como se verá más adelante, además de evitar sus elevados costes. Estratégica, porque a medio y largo plazo Cabo Verde aumenta sus posibilidades de continuar disfrutando de una colaboración o incluso de un estatuto especial con la Unión Europea, lo que favorecerá sectores como la inversión extranjera, el intercambio comercial, o la enseñanza. Además, en su línea estratégica, también se ha propuesto la posibilidad de euroización de la moneda, es decir, de la adopción del euro como moneda oficial del país, a pesar de no formar parte de la Unión Europea58 (Loureiro et al., 2010). Según los autores, la adopción del euro sería el corolario natural de la evolución de la política de tasas de cambio entre Cabo Verde y la Unión Europea y traería beneficios al eliminar los costes de transacción en el intercambio exterior. Además, los autores estiman que dado el nivel de integración comercial con los miembros de la Unión Monetaria, la adopción de la moneda sería más que adecuada (Loureiro et al., 2010: 265)59. Por lo que respecta a sus relaciones con Estados Unidos, Cabo Verde se ha beneficiado de importantes desembolsos del fondo estadounidense para el desarrollo, (Millenium Challenge Corporation), en dos programas por un valor total aproximado de ciento setenta millones de dólares. El primero, de 2005 a 2010, destinado casi exclusivamente al pilar de mejora de la competitividad a través de la mejora de la productividad agrícola, integración del mercado interno y desarrollo del sector privado. El segundo programa (2012), todavía en curso, contempla la construcción de infraestructuras entre otros y se dedica particularmente el sector de agua y saneamiento y gestión del territorio. Según los acuerdos firmados entre ambas partes, 58 Existen los casos de adopción del euro como moneda oficial, fruto de una decisión unilateral, como Montenegro y Kosovo. 59 Recordemos que Cabo Verde firmó un acuerdo de cooperación cambiaria con la Unión Europea en el año 1998, en donde se establece un cambio fijo entre el escudo caboverdiano (ECV) y el euro (1€ = 110,265 ECV). Estudio de caso, Cabo Verde 136 el objetivo de los programas es reducir los costes de servicios públicos prestados de manera ineficiente y eliminar las condiciones institucionales que impiden la inversión privada. Por último, cabe resaltar las relaciones entre Cabo Verde y los organismos multilaterales. El Banco Mundial y el Banco Africano de Desarrollo son dos de los donantes que forman parte del grupo de apoyo presupuestario en el país, otorgando créditos en condiciones preferenciales para la financiación de las políticas de desarrollo. Actualmente, el país acaba de recibir su noveno crédito para la financiación del plan estratégico de crecimiento y reducción de la pobreza por parte del Banco Mundial. Según datos del Banco Mundial en Septiembre de 2015, Cabo Verde cuenta con casi cuarenta proyectos aprobados en su haber y acumula una deuda con el Grupo del Banco Mundial de cerca de 400 millones de dólares, entre créditos del Banco para la Reconstrucción y el Desarrollo que presta a precios de mercado y, mayoritariamente, créditos de la Asociación de Desarrollo Internacional con tipos de interés concesionales y que conforman casi el 90% de la cartera con el Grupo del Banco Mundial60. En cuanto a las iniciativas lideradas por el Fondo Monetario Internacional, actualmente el país se beneficia de su segundo PSI (Policy Support Instrument) herramienta de ayuda técnica de esta organización. El primer programa, con un horizonte temporal de cuatro años (2006-2010) se consideró útil por parte del Ministerio de Finanzas de Cabo Verde, para llevar a cabo la agenda de reformas y la política de crecimiento, ayudando a consolidar la estabilidad macroeconómica, acumular reservas internacionales, mejorar la gestión de las finanzas públicas, reducir los riesgos presupuestarios relacionados con las empresas públicas, fortalecer el control del sector financiero y reforzar el cuadro institucional del país a través de las reformas estructurales y legislativas (Fondo Monetario Internacional 2010: 34). 60 En inglés, The International Bank for Reconstruction and Development (IBRD) y International Development Association (IDA) Estudio de caso, Cabo Verde 143 integración regional e internacional, siendo estas las condiciones a cumplir para la reducción de la pobreza. También de los ejes estratégicos se deriva una diferencia con respecto a los anteriores documentos, ya que redefine el eje de la mejora de la competitividad para pasar a ser refuerzo del sector privado. En suma, los componentes de lucha contra la pobreza y crecimiento económico continúan estrechamente ligados en una relación que evoluciona a lo largo de los documentos estratégicos (figura 3.1). En el punto de partida la lucha contra la pobreza se sitúa como fin último, siendo el desarrollo económico y social el medio para conseguirlo. En el último documento, se trata de asegurar el crecimiento económico y la competitividad, siendo la lucha contra la pobreza un resultado del anterior. Figura 3.1. Evolución de objetivos en la planificación: lucha contra la pobreza vs. crecimiento económico Combatir la pobreza 2001 Grandes Opciones del Plan Combatir la pobreza y la desigualdad con el desarrollo económico y social 2003 DECRP I Disminuir la pobreza a través de condiciones favorables y dinamizadoras del crecimiento económico 2008 DECRP II Alinear la solidaridad social con el crecimiento económico 2013 DECRP III Asegurar el crecimiento económico y la competitividad (para combatir la pobreza) Crecimiento económico Fuente: Elaboración propia a partir del Gobierno de Cabo Verde (2001, 2003, 2008, 2013). 4.2 El buen gobierno Cabo Verde está a la cabeza del grupo de países mejor gobernados del territorio africano, ocupando el segundo lugar en el ranking de países africanos en 2011, el tercero en 2012 y 2013 y nuevamente el segundo en 201466, por detrás de las islas Mauricio, y en todo caso, el primero de la unión de países de África Occidental o de la CEDEAO. El país tiene un reconocimiento significativo en las áreas de 66 Datos de la Fundación Mo Ibrahim para el buen gobierno africano de 2012 y 2013 respectivamente. Los países que ocupan los cinco primeros puestos de Buen Gobierno son Islas Mauricio, Cabo Verde, Botsuana, Sudáfrica y Namibia. Estudio de caso, Cabo Verde 144 participación y derechos del hombre, rendición de cuentas, desarrollo sostenible y desarrollo humano. Además se coloca a la cabeza en la clasificación de los indicadores de buen gobierno del Banco Mundial, en relación a los países de su región. Entre los años 2005 y 2012 el nivel de buen gobierno se ha mantenido elevado en Cabo Verde en relación a los países de la región para todos los indicadores previstos por el Banco Mundial67; estos son (i) voz, participación y rendición de cuentas, (ii) efectividad de las políticas del Gobierno, (iii) control de la corrupción, (iv) imperio de ley, (v) calidad de las leyes, y (vi) estabilidad política y ausencia de terrorismo. La evolución de estos indicadores de forma individualizada se muestra en los gráficos 3.53, 3.54, 3.55, 3.56, 3.57 y 3.58 poniéndose de relieve las amplias distancias existentes entre Cabo Verde, los países de la región considerados anteriormente y el grupo de países de la CEDEAO. Gráfico 3.53. Indicador de voz y rendición de cuentas Fuente: Elaboración propia a partir de Worlwide Governance Indicators, Banco Mundial, 2015. 67 Good Governance Indicators – Banco Mundial. -1,50 -1,00 -0,50 0,00 0,50 1,00 1,50 1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Cabo Verde Países de la región CEDEAO Estudio de caso, Cabo Verde 145 Gráfico 3.54. Indicador de estabilidad política y ausencia de terrorismo Fuente: Elaboración propia a partir de Worlwide Governance Indicators, Banco Mundial, 2015. Gráfico 3.55. Indicador de efectividad del gobierno Fuente: Elaboración propia a partir de Worlwide Governance Indicators, Banco Mundial, 2015. Gráfico 3.56. Indicador de calidad de la regulación Fuente: Elaboración propia a partir de Worlwide Governance Indicators, Banco Mundial, 2015. -1,50 -1,00 -0,50 0,00 0,50 1,00 1,50 1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Cabo Verde Países de la región CEDEAO -1,20 -1,00 -0,80 -0,60 -0,40 -0,20 0,00 0,20 0,40 0,60 1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Cabo Verde Países de la región CEDEAO -1,00 -0,80 -0,60 -0,40 -0,20 0,00 0,20 1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Cabo Verde Países de la región CEDEAO Estudio de caso, Cabo Verde 146 Gráfico 3.57. Indicador de imperio de ley Fuente: Elaboración propia a partir de Worlwide Governance Indicators, Banco Mundial, 2015. Gráfico 3.58. Indicador del control de la corrupción Fuente: Elaboración propia a partir de Worlwide Governance Indicators, Banco Mundial, 2015. En términos de participación social cabe destacar la información suministrada por el índice Mo Ibrahim de gobernabilidad para 2010, 2011 y 2014 que pone de manifiesto que Cabo Verde ocupa el primer puesto en el ranking de los países africanos en esta materia68. Más concretamente Cabo Verde ocupa el segundo (2010) y el primer puesto (2011, 2012, 2013 y 2014) entre todos los países de África en el indicador de derechos humanos y de participación democrática. Dicha calificación es 68 La Fundación Mo Ibrahim publica cada año, desde 2007, el llamado índice de gobernanza africana, estableciendo un ranking entre los países africanos evaluados en materia de buen gobierno en diferentes aspectos. -1,00 -0,50 0,00 0,50 1,00 1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Cabo Verde Países de la región CEDEAO -1,00 -0,50 0,00 0,50 1,00 1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Cabo Verde Países de la región CEDEAO Estudio de caso, Cabo Verde 147 fruto de las acciones llevadas a cabo en el país para aumentar y promover los espacios de participación ciudadana y fortalecer el Estado de Derecho. Ante estos resultados nos planteamos cuáles son los posibles factores diferenciadores que hacen de Cabo Verde un país ajeno a la dinámica general de los países de la CEDEAO y de su región. Como se indicó en la introducción, existen una serie de aspectos claves a la hora de analizar las razones de dicho buen gobierno que no conviene obviar tales como la estabilidad política y el sentido democrático, la ciudadanía activa y la forma en que las instituciones han asumido en sus estructuras el concepto de la gobernanza, lo que se presenta en el siguiente epígrafe. 4.3 Caracterización de la sociedad, estabilidad institucional y sentido democrático Los buenos resultados en los índices de buen gobierno en Cabo Verde están basados en la construcción de una visión nacional compartida, como se indica en el epígrafe anterior. Pero además, la existencia de una fuerte identidad nacional guiada por cierto sentido de la responsabilidad y patriotismo también es un factor nada despreciable que ha facilitado y favorecido el ejercicio del buen gobierno. Existe en Cabo Verde cierto sentimiento de no pertenencia a África, sustentado por varios motivos. En primer lugar, el mestizaje producido desde la época colonial que caracteriza a la sociedad caboverdiana es único en la región. A este respecto se habla de una primera sociedad caboverdiana de élite referida como los hombres blancos honrados de Santiago (Cabral, 2013), anterior a la independencia. Esta élite cultural fue el primer grupo social influyente, compuesto por funcionarios de la metrópoli que favorecieron la conformación de una sociedad según sus intereses económicos y prácticas culturales, políticas e ideológicas, a los que respondieron de igual forma sus descendientes mestizos. En segundo lugar hay que tener en cuenta el aislamiento que le supone al país su posición geográfica como archipiélago. Cabo Verde no es el único estado insular que parece haber encontrado más ventajas que desventajas para el desarrollo en el aislamiento que les confiere el océano de los innumerables problemas del continente, Estudio de caso, Cabo Verde 148 aunque por el contrario, muchos otros archipiélagos tampoco han conseguido salir del círculo de la pobreza69. A estas circunstancias coyunturales se unen otros factores asimilados por la sociedad caboverdiana, con origen en acontecimientos históricos relevantes. Principalmente, entre 1930 y 1961 los habitantes de las islas fueron reconocidos por Portugal como una raza moralmente superior a la raza negra del continente, a través de las regulaciones introducidas entre esos años, a raíz de las cuales se extendía a los caboverdianos ventajas frente al resto de africanos que se encontraban bajo el dominio portugués (Fisher, 2012: 356). Además, la construcción de la sociedad actual caboverdiana está fuertemente influenciada por el deseo transmitido en el origen por los líderes de la independencia caboverdiana y concretamente por el primer jefe de Estado de Cabo Verde, Aristides Pereira70, de crear un país en constante progreso, en donde, a falta de recursos naturales el ser humano debía ser su mejor riqueza (Lopes, 2012: 14). Todo ello fortaleció la construcción una única identidad crioula poseedora de un objetivo común de desarrollo guiado por lo que este primer presidente consideró la ética de la responsabilidad. Haber avanzado utilizando casi de forma exclusiva en el capital humano caboverdiano como riqueza y factor de desarrollo, ha supuesto una distinción frente al resto de sociedades africanas, en las que ni siquiera las grandes riquezas naturales han dado progreso alguno. Es decir, las políticas de desarrollo del país se orientaron a valorizar su, prácticamente, única riqueza, el capital humano a través de políticas redistributivas y sociales, educación y salud, una capitalización que favorecía la cohesión social y alentaba el crecimiento económico. Por otro lado, el segundo indicador sobre el buen gobierno del Banco Mundial, la estabilidad política71 muestra la percepción de una absoluta ausencia de violencia en procesos políticos, como elecciones o traspaso de poderes, que en Cabo Verde no se dio ni en el momento crítico de transición a la democracia tras la independencia del país en 1975. Nuevamente, esta estabilidad política se explica por 69 Las islas Mauricio también han experimentado espectaculares progresos en sus indicadores socioeconómicos, mientras que São Tomé y Príncipe, Comoras, y Seychelles no han logrado grandes mejoras. 70 Arístides Pereira fue el primer Presidente de Cabo Verde, entre 1975 y 1991, propuesto para premio Nobel de la Paz en 1984 por su trabajo de pacificación entre los dirigentes de otros países africanos. 71 que mide la percepción sobre la probabilidad de que el gobierno sea desestabilizado o derrocado por medios violentos o anticonstitucionales, incluyendo la violencia promovida a través de la política. Estudio de caso, Cabo Verde 149 motivos históricos ya que, a diferencia del resto de países de África Occidental, en Cabo Verde en el contexto de la descolonización, acontecieron procesos particulares de transición a la democracia en los que primaron los intereses generales del país (Meyns 2002: 159). A ello pudo contribuir la homogeneización de la sociedad. Es decir, Cabo Verde es uno de los pocos países de África Occidental en los que la sociedad posee una única identidad, o dicho de otra forma, no existe diversidad étnica. Los partidos políticos tampoco se identifican con inclinaciones religiosas, raciales ni diferencias lingüísticas o culturales. Para algunos autores, este hecho favorece el que la sociedad haya centrado sus esfuerzos en los retos políticos y en su puesta en práctica, más que en la lucha por la representación de diferentes grupos (Baker 2006: 504). En efecto, es un hecho probado que los países que tienen peores niveles de calidad de gobierno suelen ser aquellos que tradicionalmente presentan una amplia variedad etnolingüística además de otros condicionantes relacionados con su pasado histórico72 (Easterly y Levine, 1997, La Porta et al., 1999, Alesina et al., 2003). En el caso de Cabo Verde, la identidad única crioula ha favorecido también el que la existencia de los partidos no esté basada en rivalidades étnicas sino en criterios estrictamente políticos, es decir, en los diferentes puntos de vista sobre cómo enfrentar las diversas problemáticas económicas y sociales del país (Ames et al., 2003: 5), compartiendo un conjunto de objetivos y principios comunes sobre cómo encauzar el desarrollo. La gestión de las relaciones exteriores desde su independencia hasta nuestros días, también ha marcado la estabilidad política del país en la actualidad y ha proyectado, en el escenario internacional, una economía amable y bien gobernada. Un factor histórico importante que contribuyó a dicha proyección fue la forma en que la Guerra Fría afectó al país, el cual mantuvo una gestión estratégica y ambivalente de las relaciones diplomáticas en este período. Cabo Verde, de tradición socialista, había recibido la ayuda de la Unión Soviética para la lucha de liberación nacional que le llevaría a la independencia, y posteriormente para la formación de funcionarios públicos. En el mismo sentido, también mantenía lazos de amistad con los países del este. Sin embargo en este período, el país mostró una relación con el bloque socialista 72 En este sentido se observa que tiene peores resultados las excolonias francesas. Estudio de caso, Cabo Verde 150 poco clara73. A su vez en el mismo período, sentó las bases para las relaciones de cooperación con los Estados Unidos (Mendes, 2010: 20-26). En suma, salvo la posición geoestratégica que podía tener el archipiélago, pocos eran los atractivos que podrían haber motivado un mayor interés en el país por parte de los dos bloques. Ello posibilitó, a diferencia de otras economías africanas más importantes, la construcción de un Estado que priorizó las agendas internas para el desarrollo del país, al encontrarse libre de presiones externas significativas, todo lo cual tuvo efectos positivos sobre la estabilidad política. Dicha estabilidad ha consolidado a lo largo de los años un férreo sentido de la democracia en el país. Actualmente, los caboverdianos ven la democracia como un aspecto positivo o como la mejor opción de gobierno. En el estudio de Ames et al. (2003) sobre esta dimensión en Cabo Verde, se determinó que existía un apoyo difuso a la legitimidad del régimen (un apoyo abstracto e incondicional a las estructuras institucionales existentes) y un apoyo específico en relación a la evaluación de la efectividad de las instituciones y el grado en que éstas satisfacen las necesidades de la sociedad. Por el contrario hay que tener en cuenta que cuando se trata de llevar a la práctica la participación política (es decir, discusión, asistencia a las reuniones comunitarias, participación en asociaciones, etc.) los autores constaron que la participación es baja ya que todavía muchos ciudadanos sienten que no pueden afectar las decisiones políticas en ningún nivel de la sociedad y no se ven como elementos de influencia sobre el sistema. De cualquier manera, otros factores como la libertad de prensa, el interés de la sociedad por la política y los mejores niveles de educación, son elementos positivos que destacan los autores en relación a Cabo Verde como estado democrático. Por último, y en esta línea, nos referimos al indicador de participación democrática, que mide la percepción sobre el grado en el que los ciudadanos del país pueden participar en la selección de sus gobiernos, así como la libertad de expresión, de asociación y de medios de comunicación, indicador para el que Cabo Verde se considera como un ejemplo en África. Las libertades fundamentales son reconocidas y garantizadas por la ley, respetadas en la práctica y la separación de poderes es clara. El nivel de democratización y participación en Cabo Verde ha llevado a considerar a 73 Concretamente, negó la imposición de una base marina de guerra soviética en su territorio, rechazó públicamente los dogmas del comunismo más ortodoxo y se ofreció para la negociación en el conflicto entre Angola y Estados Unidos, entre otras acciones (Lopes, 2012: 356) Estudio de caso, Cabo Verde 151 este país como una excepción en la dinámica general africana (Meyns, 2002, Ames et al., 2003). El sistema administrativo del país, con un fuerte componente descentralizador, ha favorecido el fortalecimiento de las Cámaras Municipales, con elecciones y asamblea propias74, lo que promueve la participación ciudadana no solo en la elección de líderes locales, sino también en las decisiones que competen a las citadas Cámaras. Además, las pequeñas dimensiones del archipiélago han favorecido una acción fiscalizadora de la sociedad civil para las acciones del gobierno central y descentralizado. Pero se debe considerar también el sentido inverso, pues los gobiernos también han apoyado la existencia de una ciudadanía activa, a través de procesos de consulta pública, de mejora en la transparencia de la gestión pública y a través de proyectos, financiados en gran parte por socios internacionales, para el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil75. La percepción positiva sobre la libertad de expresión favorece los buenos resultados sobre este indicador, el de participación democrática. A la hora de analizar el papel influyente, o cuanto menos, relevante, de la ciudadanía activa, tienen especial significación los medios de comunicación, especialmente a través de las nuevas tecnologías y las redes sociales. Un ejemplo ilustrativo es que la práctica totalidad de las Cámaras Municipales tienen perfiles en las redes sociales que si bien son utilizados para mejorar la imagen de la gestión de las Cámaras, también se caracterizan por un nivel más que aceptable de participación ciudadana. En un país en donde la edad media de la población es de 26 años, la participación se ha vuelto significativamente activa a través de estos medios. Ello, unido al nivel educativo de este sector mayoritario, ha posibilitado el que la sociedad haya podido ejercitar un control sobre el gobierno, organizándose y manifestándose frente a las acciones gubernamentales menos populares76. 74 El proceso de descentralización llevado a cabo desde mediados de los 80 está fuertemente apoyado por la Constitución de 1992. Los veintidós municipios (2014) están organizados en la Asociación Nacional de Municipios de Cabo Verde, que asegura la representación de éstos en la defensa de sus intereses frente al Gobierno Central. Los recursos provienen de la fiscalización municipal, de la participación en los diferentes ingresos del Estado y de la ayuda internacional. 75 Actualmente unas 150 organizaciones se agrupan en la Plataforma de Organizaciones No Gubernamentales de Cabo Verde. 76 La última en Abril de 2015, con la oposición manifiesta de la sociedad ante la propuesta de aumento de sueldos de los diputados, con el veto de dicha iniciativa por parte del Presidente de la República como resultado. Estudio de caso, Cabo Verde 152 Adicionalmente, la participación ha sido un elemento esencial en la conformación de una visión compartida en Cabo Verde. Aunque ya a mediados de los años noventa comenzaron a plantearse teorías que relacionaban, a través de modelos econométricos, los buenos resultados de un proyecto con la participación de los beneficiarios (Isham et al., 1995), las estrategias aplicadas hasta ese momento en la generalidad de los países beneficiarios de la ayuda no habían profundizado en la participación ni creían que los procesos participativos para la toma de decisiones fueran necesarios (Stiglitz 1998: 79). Pero Cabo Verde tuvo en cuenta desde el inicio de la planificación estratégica el diálogo abierto y la promoción de una sociedad civil activa, dos de los ingredientes claves para el desarrollo sostenible a largo plazo en cualquier país (Stiglitz 2002: 163). Por tanto, la participación es otro de los aspectos diferenciadores del país con respecto a la dinámica de los países de África Subsahariana en donde la voluntad de los gobiernos para promoverla ha sido ampliamente cuestionada (Cheru 2006: 365). Anexos 255 Tabla a1.10. Condicionalidad del apoyo presupuestario p45 45. El apoyo presupuestario se dirige a los sectores donde las políticas y reformas son más prometedoras en relación a la promoción del desarrollo y al alivio de la pobreza p46 46. La alta implicación de los donantes en la construcción de indicadores del DCERP y de las matrices sectoriales define la condicionalidad de la ayuda en el país. p47a 47a. Los indicadores de desempeño de las matrices sectoriales reflejan más las preferencias locales p47b 47b. Los indicadores de desempeño de las matrices sectoriales reflejan más las estrategias país de cada donante p48 48. La ayuda estuvo fuertemente condicionada con los programas de ajuste estructural. Hasta ahora nada ha cambiado en lo fundamental ya que de la condicionalidad formal y expresa, se ha pasado a otra tácita y menos reconocida pero también real. Fuente: Elaboración propia. Tabla a1.11. Relaciones de confianza en apoyo presupuestario p49 49. En Cabo Verde, el apoyo presupuestario está basado en a) la confianza en los sistemas nacionales no siendo necesario hacer un análisis de la funcionalidad de estos sistemas b) en la confiabilidad de los sistemas nacionales, es decir, conocemos los sistemas y sabemos de hecho que son fiables y por eso confiamos p50 50. Los socios perciben y asumen el riesgo de invertir en los sistemas nacionales. p51 51. En Cabo Verde, la reforma de las finanzas públicas ha contribuido a aumentar la confianza en los sistemas nacionales. Fuente: Elaboración propia. Anexos 256 ANEXO II: EXPLOTACIÓN DE DATOS Medidas de fiabilidad de la escala para el conjunto de variables: Tabla a2.1. Estadísticas de fiabilidad Fuente: Elaboración propia. Tabla a2.2. Componentes de buen gobierno Fuente: Elaboración propia. Tabla a2.3. Componentes de ayuda y crecimiento inclusivo Fuente: Elaboración propia. Anexos 257 Tabla a2.4. Componentes de ayuda presupuestaria Fuente: Elaboración propia. Tabla a2.5. Componentes de crisis y lucha contra la pobreza Fuente: Elaboración propia. Tabla a2.6. Componentes de apoyo presupuestario y condicionalidad Fuente: Elaboración propia. Anexos 258 Tabla a2.7. Modelo Análisis Factorial de Confirmatorio. Correlaciones CP1_5 CP3_5 CP1_1 CP2_3 CP1_6 CP2_4 CP_1_2 CP1_5 1,000 CP3_5 ,115 1,000 CP1_1 ,486 ,075 1,000 CP2_3 ,738 ,114 ,483 1,000 CP1_6 ,319 ,361 ,209 ,317 1,000 CP2_4 ,108 ,122 ,071 ,107 ,338 1,000 CP_1_2 ,706 ,109 ,462 ,701 ,303 ,102 1,000 Fuente: Elaboración propia. Tabla a2.8. Grados de libertad Number of distinct sample moments: 35 Number of distinct parameters to be estimated: 17 Degrees of freedom (35 - 17): 18 Fuente: Elaboración propia. Result (Default model): Chi-square = 19,988; Degrees of freedom = 18; Probability level =0,333 Tabla a2.9. Medidas de bondad del ajuste para el modelo factorial confirmatorio (I) Baseline Comparisons Model NFI Delta1 RFI rho1 IFI Delta2 TLI rho2 CFI Default model ,712 ,664 ,961 ,952 ,959 Saturated model 1,000 1,000 1,000 Independence model ,000 ,000 ,000 ,000 ,000 Fuente: Elaboración propia. Tabla a2.10. Medidas de bondad del ajuste para el modelo factorial confirmatorio (II) RMSEA Model RMSEA LO 90 HI 90 PCLOSE Default model ,064 ,000 ,188 ,409 Independence model ,292 ,218 ,370 ,000 Anexos 259 ANEXO III: EL MODELO TEÓRICO El modelo formal de transición de una economía en desarrollo desde la explotación de recursos naturales en la frontera al crecimiento autosostenido El marco general del modelo El modelo asume una economía pequeña y abierta con mercados que funcionan en régimen de competencia y movilidad de los factores productivos. Además, el modelo distingue la existencia de dos grandes sectores: el sector de explotación en la frontera de los recursos naturales (frontier sector) y el resto de la economía (mainstay sector). El primero incluye a las actividades económicas que como la agricultura, la silvicultura, la ganadería o la minería dependen de la conversión o extracción de nuevos recursos disponibles en el marco de una frontera abierta pero limitada. Los recursos disponibles son en cada momento limitados por una frontera, que sin embargo puede cambiar a lo largo del tiempo. Estas actividades generan renta derivada de la diferencia entre el precio de mercado de los recursos incorporados a la producción y el coste de extraerlos o convertirlos. En el caso de la agricultura, por ejemplo, la renta generada por un nuevo territorio incorporado a la actividad agrícola sería la diferencia entre el valor del territorio transformado y su valor inicial como territorio virgen. En el caso de la minería, entre el valor de mercado de los minerales y su coste de extracción. La actividad agrícola o ganadera, propiamente, y la actividad industrial y de servicios, conforman el sector resto de la economía. En éste, cuando la actividad es viable, el output se distribuye en la retribución de los propietarios de los factores productivos participantes, en la forma de salarios, alquileres o beneficios. El crecimiento autosostenido de este sector se produce cuando los beneficios obtenidos generan incentivos para invertir en la renovación y ampliación del capital productivo. Para ello, se deben dar dos condiciones: demanda solvente e innovación tecnológica. El modelo asume la plena integración de ambos sectores a través de encadenamientos hacia adelante y hacia atrás. Así, el output del sector de producción de recursos naturales opera como insumo intermedio de las actividades del sector mainstay. Anexos 260 Las rentas y beneficios generados se orientan en función de los incentivos a la inversión en ambos sectores. El modelo En un tiempo inicial t=0 se asume que la economía de referencia parte con una dotación de recursos naturales F0, que constituye las reservas disponibles que se pueden ser extraídas a una tasa anual de extracción, N. Los recursos son extraídos (transformados) hasta su agotamiento, esto es, su explotación deja de ser sentido económico. Factores institucionales, geográficos y económicos establecen límites a la cantidad que puede ser extraía en cualquier periodo de tiempo,  . En un horizonte finito de planificación T, debe cumplirse que: F0≥ , 0  ≤  ≤  , F0 = F(0) (4.1.) Para simplificar, se considera que la población es igual a la oferta total de trabajo, L, que crece a una tasa exógena  y se asume que el stock inicial de trabajo, L0, es normalizado a 1. Empleando la relación  = , la condición 4.1 puede ser reescrita como sigue: ≥  , 0 ≤  ≤ , = (0) (4.2) donde  es la máxima cantidad per cápita de recurso natural extraído o convertido en un periodo t. Dado que L crece a una tasa exógena pero positiva,  debe decrecer a lo largo del tiempo. Por otra parte, en el sector resto de la economía se asume que cada empresa i combina recursos naturales y otros insumos para producir su output, Mi. = (,,) 4.3 donde Ki y Li son, respectivamente, el stock de capital y la cantidad de trabajo empleados por la empresa; Bi es el índice de conocimiento disponible para la empresa. La introducción del supuesto de desbordamiento del conocimiento (knowledge spillover) asume que: i) la innovación de aprender haciendo (learning-by-doing) se realiza a través de la inversión de cada empresa; ii) el conocimiento de cada empresa es un bien público, y se desborda instantáneamente a lo largo de toda la economía. Implica que el cambio tecnológico en cada empresa, dBi/dt, se corresponde con el conjunto del aprendizaje de la economía y es, por tanto, proporcional al cambio del stock agregado de capital, dK/dt. Anexos 261 Este supuesto permite reemplazar Bi por K en (4.3), que se transforma en = ,,. El modelo asume además un cambio tecnológico exógeno en el sector de extracción de recursos naturales en la frontera que contribuye a un aumento efectivo de recursos extraídos y a disposición de todas las empresas de la economía. Básicamente, se traduce en una extensión del tiempo de vida de los recursos disponibles en la frontera, F. En cada periodo los recursos disponibles para cada empresa serán a(t)N siendo ()= ∝. Con estos supuestos, la función de producción para cada empresa i tiene esta forma: = ,,;() = ()+(,), con = , =  y =  (4.4.) A priori, el modelo asume el supuesto de rendimiento marginal decreciente del factor capital característico del enfoque neoclásico. Sin embargo, los referidos más arriba como efecto de desbordamiento de conocimiento y el cambio tecnológico externo que acontece en el sector extractivo, permiten asumir al menos rendimientos constantes del capital a nivel social, al mismo tiempo que la productividad marginal del recurso natural empleado en la empresa, crece a una tasa definida por el cambio tecnológico, α. Con todo ello, la función de beneficio de la empresa es:  = [()+(,)−−]( +) (4.5) Donde wN es el precio del recurso extraído en la frontera, w es la tasa de salarios, r+ω es el precio del capital (la tasa de interés más la depreciación), y el precio del output es normalizado a la unidad. Cada empresa perfectamente competitiva de la economía toma estos precios como dados. La maximización de beneficios en condiciones de competencia perfecta (beneficio cero), viene determinada por el nivel de producción para el que el beneficio marginal y el coste marginal del uso de cada factor se igualan:  = = (,) = + (4.6) Anexos 262  = = ()=   = = (,)−(,) =  En el equilibrio todas las empresas hacen la misma elección de modo que ki = k, ni = n, mi = m y K = kL. Dado que la función de producción representativa es homogénea de grado uno en ki y K, podemos escribir la función de producto medio del capital como sigue:  =()(,) =() + 󰆻󰇡 󰇢 = () + 󰆻() (4.7) Donde  󰆻() es la función de contribución media del capital para el conjunto de la economía. Esta función no varía con respecto a k y aumenta con respecto a L, pero a una tasa decreciente, esto es,  󰆻󰆒󰆒()< 0. De todo ello sigue que:  = ()+ 󰆻()    =  󰆻()− 󰆻󰆒() (4.8) Lo que representa que el producto marginal privado del capital no varía con k y n, aumenta con L y es menor que el producto medio. Asumiendo, por simplicidad, los bienes de consumo nacional y las exportaciones como homogéneos, el output per cápita puede expresarse como sigue: q = c + x, donde q es el output agregado per cápita, y c y x son, respectivamente, el consumo doméstico y las exportaciones, ambos igualmente en términos per cápita. Si las unidades domésticas son propietarias de todos los activos y denominamos s al conjunto de los activos netos por persona, la riqueza real por persona se incrementará de acuerdo con la siguiente expresión: 󰇗 =  + + − −. (4.9) Si todo el capital de la economía es propiedad de las unidades domésticas, se cumple que s = k. Substituyendo esta condición y la ecuación 4.x, en la restricción presupuestaria de la ecuación anterior, se obtiene la siguiente ecuación de movimiento del modelo dinámico que nos ocupa: 󰇗=[(,)−] +(,)−(,)+() − − =  󰆻()+()− (+)− (4.10) Anexos 263 Además, supondremos que la economía importa bienes de consumo, con términos de intercambio exógenamente determinados: p = px/pz, de tal modo que la balanza comercial en el equilibrio tendría la siguiente expresión:  =  (4.11) Finalmente, se asumirá que todos los consumidores comparten las mismas preferencias en un horizonte finito de tiempo [0, T] dado por:  = [log()]   +(),  =  − ,  > 0, (4.12) Donde δ es la tasa de descuento y  es el valor residual del stock de capital al final de su vida útil, k(T). La maximización del beneficio social a largo plazo Asumido el efecto de knowledge spillover y que, por tanto, la inversión de cada empresa tiene un efecto positivo sobre la productividad de todas las empresas de la economía, el objetivo de maximizar la función de bienestar social especificada en la ecuación 4.x en un horizonte finito T, con respecto al consumo agregado per cápita, q, las exportaciones, x, y los recursos explotados en la frontera, n, sujeto a los requerimientos de la acumulación de capital en el conjunto de la economía (ecuación 4.x), a la restricción de recursos planteada por la ecuación 4.x, y a la condición de equilibrio de la balanza comercial (ecuación 4.x), el hamiltoniano correspondiente a la maximización del bienestar se formula como sigue:  = [log( −)+log()] + 󰆻()+()−( +) − − (4.13) Las condiciones de primer orden resultantes son:   =  (4.14)  =  ó  = =  (4.15) ()− ⋚ 0 ⟹ 0 <  <  = 0  =  (4.16) Anexos 264 󰇗= (+)− 󰆻(), ()=  (4.17) 󰇗 = 0,  ≥ 0, − ≥ 0, 󰇣−  󰇤  = 0 (4.18) que se suman a la ecuación de movimiento definida en la ecuación 4.10. La ecuación 4.14 es la condición usualmente requerida de que la utilidad marginal descontada del consumo iguale al precio sombra del capital. La ecuación 4.15 es la condición de equilibrio de una economía abierta según la cual el valor marginal de consumo doméstico con respecto a los bienes de consumo importados es igual al termino de intercambio, p. La condición representada en la ecuación 4.16, gobierna la tasa óptima de extracción de recursos en la frontera, n. El primer término, λa(t), representa los beneficios de extraer el recurso, expresados en términos de incremento del valor del capital disponible en la economía. El segundo término, µeθt, representa el coste de uso de la extracción del recurso, es decir, el coste de no disponer en el futuro la cantidad extraída en el presente, y se estima a partir del valor de escasez del recurso en el presente ponderado por el crecimiento esperado de la población en el futuro, actualizado. La condición de esta ecuación establece que n es la tasa óptima de extracción del recurso, estos es, la que iguala el beneficio y el coste marginal de extraerlo. La condición definida por la ecuación 4.17 determina el cambio a lo largo del tiempo del valor del stock de capital de la economía. Este valor crecerá si la contribución media del capital al output total es menor que la suma de las tasas de depreciación del capital y de crecimiento de la población, ω+θ. Finamente, la condición de la ecuación 4.18 establece que el valor marginal, µ, del stock de recursos disponibles en la frontera, F0, permanece esencialmente invariable a lo largo de todo el horizonte de planificación. Esta condición combinada con las otras condiciones de primer orden es importante para determinar la trayectoria óptima de explotación de los recursos hasta una determinada frontera. Obviamente, en la práctica el modelo tiene diferentes implicaciones en función de que la tasa de equilibrio de extracción de los recursos conduzca a: i) la extracción de los mismos hasta la frontera antes incluso del horizonte de planificación establecido, T, esto es el caso en que <  , ii) el recurso resulte completamente agotado hasta la frontera en el horizonte establecido: =   y iii) el recurso no resulte completamente agotado en el horizonte de explotación: >  . Considerando los casos en los que los recursos resultan agotados hasta su límite en la frontera en el Bibliografía 271 Barbier, E. (2003). The Role of Natural Resources in Economic Development. Australian Economic Papers. 42(2), 253-272. Barbier, E. (2004). Agricultural Expansion, Resource Booms and Growth in Latin America: Implications for Long-Run Economic Development. World Development 32(1), pp. 137-157. Barbier, E. (2007). Natural Resources and Economic Development. 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