La política de seguridad y defensa común de la Unión Europea y su autonomía estratégica. Monográfico III

MONOGRÁFICO III. LA POLÍTICA DE SEGURIDAD Y DEFENSA COMÚN DE LA UNIÓN EUROPEA Y SU AUTONOMÍA ESTRATÉGICA Libia Arenal Lora FUNDACIÓN PARA LA COOPERACIÓN APY-SOLIDARIDAD EN ACCIÓN / UNIVERSIDAD DE SEVILLA Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .165 1. La Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . .166 2. La Brújula Estratégica para reforzar la seguridad y la defensa de la Unión Europea . . .171 3. Sobre la autonomía estratégica en materia de seguridad y defensa de la Unión Europea. Breve referencia a la guerra de Ucrania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .174 4. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .177 Referencias bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .178 165 Introducción La Unión Europea (UE), aunque siga siendo la primera potencia económica y comercial del mundo, ha ido perdiendo peso en los asuntos internacionales. Javier Solana, en el año 2016, ya señaló: “La política exterior europea no puede seguir siendo una declaración de intenciones, un asunto de segundo orden por el cual los Estados miembros no están dispuestos a ceder ni un centímetro de su soberanía. Tenemos que definir hacia dónde queremos ir, qué papel queremos desempeñar en las relaciones internacionales y cómo lograrlo. E incluso algo mucho más básico que todo lo anterior: debemos acordar cuáles son nuestros intereses como Unión Europea.” Estas palabras adquieren en la actualidad mucha más relevancia teniendo en cuenta los grandes cambios que se han producido desde entonces y que se están produciendo en el orden internacional, así como las amenazas que afectan a Europa, algunas de ellas globales. En este contexto es especialmente relevante el papel de la UE como actor global en materia de seguridad y defensa, la evolución de su política común de seguridad y defensa y la cuestión de su autonomía LIBIA ARENAL LORA 166 estratégica, en particular, después de la invasión rusa de Ucrania que ha puesto de nuevo la sombra de la guerra en territorio europeo. 1. La Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea La Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) de la UE, que forma parte de la Acción Exterior, tiene por objeto facilitar a los veintiocho países miembro de la Unión la asunción de más peso en la escena global y tiene como propósitos el mantenimiento de la paz y reforzar la seguridad internacional, promover la democracia, el Estado de Derecho, el respeto de los derechos humanos y las libertades en todo el mundo (Parlamento Europeo, 2023). La PESC es una política de naturaleza esencialmente intergubernamental y, por lo tanto, exclusivamente dependiente de la voluntad política de los Estados miembro, que se instauró en el año 1993, mediante el Tratado de la Unión Europea (TUE). Desde entonces ha experimentado una evolución constante, que se ha visto reflejada en los sucesivos tratados y que, en términos generales, puede resumirse, de acuerdo con Arrufat (Arrufat). en tres grandes etapas: Una primera etapa, entre 1950 y 1990, en la que destacan algunas iniciativas de política común en el plano político y militar, como la de la creación de la Comunidad Europea de la Defensa y la Comunidad Política Europea (1950), fracasadas ambas debido a las tensiones políticas nacionales y la consideración de estas iniciativas como un atentado a la soberanía nacional. A pesar de ello, dieron pie a la creación de la Unión Europea Occidental, una organización internacional que sirvió para establecer un marco para la colaboración política europea en materia de seguridad y defensa, hasta su disolución en el año 2010. El mecanismo más relevante, creado en esta primera etapa, es el del Consejo Europeo (1974) que tendrá a futuro un peso muy relevante en el ámbito de la Política Exterior y de Seguridad Europea. De la misma forma, se incorporó al Acta Única Europea el compromiso de los Estados miembro de consultarse en cada problema de política exterior y seguridad que afectase al interés general para establecer las definiciones de los objetivos y los principios comunes. Durante la segunda etapa, que se desarrolla entre 1992 y 2004, un periodo convulso en las relaciones internacionales debido al final de la Guerra Fría, la caída del bloque soviético y la proliferación de graves conflictos a nivel global, la MONOGRÁFICO III. LA POLÍTICA DE SEGURIDAD Y DEFENSA COMÚN DE LA UNIÓN EUROPEA Y SU AUTONOMÍA ESTRATÉGICA 167 PESC deja de ser un simple mecanismo de concertación de la política exterior de los distintos países para incorporarse al acervo comunitario de los tratados gracias al Tratado de Maastricht (1992). En el marco de este tratado, la PESC se reconoce como uno de los tres pilares de la UE junto al de las Comunidades Europeas, y la cooperación en los ámbitos de la justicia y los asuntos de interior (JAI). De acuerdo con lo establecido en el Tratado de Maastricht, la UE tiene la misión de definir y ejecutar una política exterior y de seguridad, según un método de carácter intergubernamental. Los Estados miembro están obligados a apoyar activamente y sin reservas esta política, con espíritu de lealtad y solidaridad mutua, que cuenta con los siguientes objetivos: la defensa de los valores comunes, los intereses fundamentales, la independencia y la integridad de la Unión de conformidad con los principios de la Carta de las Naciones Unidas; el fortalecimiento de la seguridad de la Unión en todas sus formas; el fomento de la cooperación internacional; el desarrollo y la consolidación de la democracia y del Estado de Derecho, así como el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales (art. 21 Tratado de la Unión Europea). La tercera etapa, desde 2009 a la actualidad, viene marcada por la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (2009) que aportó reformas de amplio alcance: puso fin a la Comunidad Europea; el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea pasó a denominarse “Tratado de Funcionamiento de la UE”; eliminó la antigua arquitectura de la UE basada en tres pilares y reasignó competencias entre la UE y los países de la UE. En el marco de la PESC, trajo importantes cambios destinados a mejorar y potenciar a la UE como un actor global y a dotarle de medios más acordes al papel que los Estados miembro pretenden que tenga en la escena internacional. En este sentido, se dotó a la UE de personalidad jurídica internacional propia; se ampliaron las funciones del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y de Política de Seguridad –figura creada por el Tratando de Ámsterdam-, como máximo responsable de la dirección de la gestión de los asuntos exteriores de la Unión; cuenta con el Servicio Europeo de Acción Exterior –que apoya al Alto Representante en la dirección de las relaciones diplomáticas de la UE con otros países y lleva adelante la política exterior y de seguridad de la Unión–: y, finalmente, refuerza la rama relativa a la seguridad y la defensa mediante la creación de la Política de Seguridad y Defensa Común (PSDC) y de sus misiones en el exterior. LIBIA ARENAL LORA 168 La PESC se dirige por la Estrategia Global sobre la Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea (Servicio de Acción Exterior, 2016). La Estrategia Global establece los intereses y principios fundamentales de la UE para relacionarse con el resto del mundo y tiene como objetivo dar a la UE una visión común y una orientación colectiva. Además, pretende dotar a la UE de mayor eficacia a la hora de enfrentarse a varios desafíos: la seguridad energética, la migración, el cambio climático, el extremismo violento, y las amenazas híbridas – entendidas como una amplia variedad de métodos o actividades empleados por un Estado hostil o agentes no estatales de forma coordinada con el fin de centrarse en vulnerabilidades de los Estados e instituciones democráticos, a la vez que no se rebasa el límite de la guerra declarada formalmente–. La Estrategia Global establece cinco prioridades generales, aprobadas por el Consejo en octubre de 2016, y que son las siguiente: 1. La prioridad de seguridad y defensa tiene por objeto mejorar la protección de la UE y sus ciudadanos, ayudar a los gobiernos a crear conjuntamente capacidades militares y desarrollar una mejor respuesta a las crisis. Las acciones para mejorar la seguridad de la UE incluyen el Plan de Acción Europeo de la Defensa y el Plan de Aplicación en materia de Seguridad y Defensa. 2. Resiliencia estatal y social mediante el apoyo a la buena gobernanza y las instituciones responsables, y la estrecha colaboración con la sociedad civil. El apoyo se centrará en las regiones vecinas de la UE del sur y el este. 3. Un enfoque integrado de los conflictos y las crisis mediante la plena implicación en todas las fases de los conflictos y mediante el uso coherente de todas las políticas a disposición de la UE en los distintos niveles de gobernanza. 4. Los órdenes regionales de cooperación apoyarán las formas voluntarias de gobernanza regional en todo el mundo y permitirán así a los Estados y los pueblos gestionar mejor los problemas de seguridad; recoger los beneficios económicos de la globalización; expresar más plenamente las culturas e identidades; y ejercer influencia en los asuntos mundiales. 5. En cumplimiento de su compromiso con un orden internacional multilateral basado en normas, la UE tiene como objetivo reformar, transformar y ampliar este sistema. Además de cumplir con sus obligaciones de iniciativas existentes, como el Acuerdo de París y los Objetivos de Desarrollo MONOGRÁFICO III. LA POLÍTICA DE SEGURIDAD Y DEFENSA COMÚN DE LA UNIÓN EUROPEA Y SU AUTONOMÍA ESTRATÉGICA 169 Sostenible, la UE apoyará la ampliación de su número de miembros, la universalización, la plena aplicación y el cumplimiento. En el mes de noviembre de 2016, en la cumbre de la OTAN, se firma la Declaración Conjunta entre la UE-OTAN que se marcaba como objetivo reforzar la cooperación entre ambas organizaciones para hacer frente a los nuevos retos para la seguridad procedentes de las fronteras este y sur de Europa. El 14 de noviembre, en el marco de la reunión del Consejo de Seguridad y Defensa, se adopta el Plan de Aplicación en el ámbito de la Seguridad y la Defensa (Consejo, 2016). Ese mismo mes, la Comisión presenta su Plan de Acción Europeo de Defensa que se marca como objetivos realizar un gasto más eficiente en capacidades conjuntas de defensa, reforzar la seguridad de los ciudadanos europeos y fomentar una base industrial competitiva e innovadora (Comisión, 2016), entre otras medidas, a través de la creación del Fondo Europeo de Defensa. Finalmente, en su reunión de diciembre, el Consejo Europeo se adhiere a la Estrategia Global de la UE, al Plan de Acción Europeo de la Defensa y da luz verde a las propuestas recogidas en la Declaración conjunta UE-OTAN. En el año 2019, la Unión adopta la “La Estrategia Global de la UE: tres años después, mirando hacia adelante” (Servicio Europeo de Acción Exterior, 2019) en la que se concluye que el trabajo común realizado de aplicación de la Estrategia Global, en el periodo anterior, sienta una base sólida para que la UE sea el actor global fiable, cooperativo, pragmático y de principios que los europeos esperan. Para reforzar esta imagen debe proyectarse al exterior de forma unida y coherente y la Estrategia de 2019 plantea algunos retos para UE en los próxima años: • Avanzar en la seguridad de la Unión profundizando su labor en materia de inteligencia, cultura estratégica, mando y control, cooperación en materia de defensa, tecnología y cibernética, PCSD civil y militar y acceso a rutas y redes. • Promover y proteger el multilateralismo y apoyar los órdenes de cooperación regional contribuyendo a la reforma de las organizaciones internacionales, desarrollándose como una asociación de “geometría variable” con países y regiones, combinando inteligentemente flexibilidad e inclusividad en la búsqueda de formatos multilaterales. • Invertir en la resiliencia de los Estados y las sociedades desde un enfoque integrado hacia los conflictos y crisis en las regiones de nuestro entorno, conscientes de que es ahí donde reside nuestra responsabilidad primordial LIBIA ARENAL LORA 170 y de que la complejidad de los retos de nuestra región son tales que la paciencia, la determinación y el compromiso inquebrantables son esenciales. • Todo ello requiere un aumento significativo de la inversión política y financiera en nuestra acción exterior, incluida la defensa, una mayor visibilidad y la ampliación tanto del enfoque conjunto en todos los sectores políticos como de una verdadera unión en la acción entre los Estados miembros. Finalmente, entre los años 2018 y 2019 se van produciendo avances en la PESC, sobre todo, las diferentes iniciativas adoptadas en el seno de la PCSD, el mantenimiento de las relaciones entre la UE y la OTAN y la creación del Fondo Europeo de Apoyo a la Paz en marzo de 2021, que posteriormente será la estructura utilizada para canalizar el apoyo a las fuerzas armadas ucranianas tras la invasión rusa de febrero de 2022. Para avanzar en la PCSD, la UE debe ser más autónoma, incluso en términos estratégicos, así como ser cada vez más cooperativa. Una UE más autónoma es una UE más capaz de actuar, junto con sus socios siempre que sea posible, pero sola cuando sea necesario. Los europeos no aspiran a la autarquía, al proteccionismo o al aislamiento. La autonomía tampoco tiene por objeto entrar en el juego de la competencia y la rivalidad entre las potencias mundiales. Todo lo contrario. Europa representa la forma de multilateralismo más consolidada del mundo y si ésta se esfuerza por ser más autónoma, no es para actuar en contra de, sino para actuar en cooperación con nuestros socios (Servicio Europea de Acción Exterior, 2019). La PCSD es el principal marco político a través del cual los Estados miembro pueden desarrollar una cultura estratégica europea de seguridad y defensa, abordar juntos los conflictos y las crisis, proteger a la Unión y a sus ciudadanos y fortalecer la paz y la seguridad internacionales. Como resultado del tenso contexto geopolítico, la PCSD ha sido una de las políticas de más rápida evolución en los últimos diez años. Si bien desde el Tratado de Lisboa (2009) la PCSD ha evolucionado considerablemente, tanto política como institucionalmente, es a partir del año 2021 cuando la Unión Europea puso en marcha una reflexión sobre el futuro de la seguridad y la defensa europeas. Este proceso condujo a la creación de la Brújula Estratégica sobre seguridad y defensa, aprobada por el Consejo de la Unión Europea, el 21 de marzo de 2022, un documento político que establece la estrategia de seguridad y defensa de la Unión para los próximos cinco a diez años. Su objetivo principal era proporcionar orientación política para la puesta en práctica de MONOGRÁFICO III. LA POLÍTICA DE SEGURIDAD Y DEFENSA COMÚN DE LA UNIÓN EUROPEA Y SU AUTONOMÍA ESTRATÉGICA 171 la “autonomía estratégica” en cuatro áreas principales: gestión de crisis, resiliencia, capacidades y asociaciones. Sin embargo, en el contexto de la guerra de agresión rusa a Ucrania, que empezó el 24 de febrero de 2022, el documento tuvo que modificarse significativamente para tener en cuenta la desestabilización del orden de seguridad europeo y el cambio posterior en la postura, las ambiciones y las herramientas de la Unión en el ámbito de la defensa. De hecho, la guerra de agresión rusa ha actuado como un reinicio geopolítico para Europa y ha dado un nuevo impulso a lo que debería convertirse en una Unión de Defensa de la Unión Europea (Parlamento Europeo, 2023) 2. La Brújula Estratégica para reforzar la seguridad y la defensa de la Unión Europea La Brújula Estratégica (Consejo de la Unión Europea, 2022), primer libro blanco de la UE para la seguridad y la defensa, aprobada por los jefes de Estado y de Gobierno en el Consejo Europeo de los días 24 y 25 de marzo de 2022, puede calificarse como un hito sin precedentes en la historia de la UE, que ha contribuido a la emergencia de una cultura estratégica común y al refuerzo de la cohesión de los europeos en materia de defensa y seguridad, en un momento en el que la guerra reaparece en el continente. Basándose en la interpretación común de nuestro entorno de seguridad, la Brújula Estratégica establece las grandes orientaciones estratégicas y las nuevas iniciativas europeas que implementar para permitir que los europeos defiendan sus intereses y su libertad de actuación allí donde resulte necesario: mares y océanos, espacio aéreo, espacio exoatmosférico, ciberespacio y espacio informativo. La Brújula Estratégica nace para cubrir algunas de las deficiencias de ejecución del Plan de Implantación de la Estrategia de Seguridad Global y con el espíritu de servir de complemento a la anterior estrategia europea. Hay que destacar la importancia del contexto en el que surge la Brújula para entender su contenido, alcance y las modificaciones significativas que ha sufrido el documento en un último momento. En primer lugar, con el Brexit y la salida del Reino Unido de la Unión Europea, potencia militar y nuclear, reticente a la cesión de soberanía, en particular en el campo de seguridad y defensa, se ha presentado la oportunidad de avanzar en la integración de estas áreas de la mano de LIBIA ARENAL LORA 172 los países con una tradición más europeista. En segundo lugar, la pandemia puso de manifiesto las carencias en ciertos sectores estratégicos de la UE, además de las dependencias existentes, lo que urgió a realizar un mayor esfuerzo en industria e innovación. Por último, la agresión de Rusia a Ucrania ha traído la guerra de vuelta a suelo europeo y ha acelerado el proceso de conversión de la UE en un proveedor de seguridad. La Brújula se diseñó fundamentalmente para conocer cuáles son los retos y las amenazas que enfrenta la UE como organización, teniendo en cuenta la posición de sus Estados miembro, la mejor forma de gestionarlos y, de esta manera, proyectar una mayor influencia como actor global. El documento identifica las amenazas desde el análisis del entorno estratégico para pasar posteriormente a las amenazas y desafíos transnacionales. De esta manera, la Brújula señala cómo en un entorno de seguridad que denomina de “alta incertidumbre y competición estratégica” Rusia y su retorno al concepto de “esferas de influencia” suponen una amenaza de primer orden; muestra de ellos son la agresión a Ucrania –precedida la agresión militar en Georgia en 2008 y la anexión ilegal de la península de Crimea en 2014– al control de facto que ejerce sobre Bielorrusia, la presencia de tropas rusas en la República de Moldavia y el desarrollo de operaciones a través del empleo de estrategias híbridas que incluyen el empleo de campañas de desinformación y grupos mercenarios como Wagner en Libia, Siria, la República Centroafricana o Mali, que representan asimismo una amenaza para la seguridad de Europa. La Brújula señala que la inestabilidad, el terrorismo, la fragilidad institucional o la pobreza en África constituyen grandes desafíos y un imperativo de seguridad para la UE, donde resulta imprescindible un mayor compromiso europeo. En clave global, si EE.UU. representa el socio estratégico de mayor importancia para la Unión, China resulta el rival sistémico y competidor económico, al tiempo que se reconoce su trascendencia para hacer frente a retos globales como el cambio climático. La tensión entre EE.UU. y China en el Indo-Pacífico refleja el hecho de que esta región es el nuevo centro de competición geopolítica. El documento también se hace eco de la importancia de América Latina y los riesgos que pueden derivar de situaciones de fragilidad como son la persistente crisis de Venezuela y las dificultades en el proceso de paz de Colombia, además de la presencia cada vez más extendida y penetrada del crimen organizado y el tráfico de drogas como se ha hecho evidente en Ecuador en los últimos meses. MONOGRÁFICO III. LA POLÍTICA DE SEGURIDAD Y DEFENSA COMÚN DE LA UNIÓN EUROPEA Y SU AUTONOMÍA ESTRATÉGICA 179 Unión europea Centro de Estudios Garrigues, Universidad Complutense, Revista UNISCI / UNISCI Journal, Nº 55 (January/Enero 2021) José Antonio Sanahuja, La Unión Europea y la guerra de Ucrania: dilemas de la autonomía estratégica y la transición verde en un orden mundial en cambio, Anuario CEIPAZ 2022-2023. Parlamento Europeo, La Política Exterior: Objetivos, mecanismos y resultados, 2023. Real Instituto Elcano, Autonomía estratégica y defensa europea después de Ucrania ARI 62/2022, 18 de octubre de 2022: https://www.realinstitutoelcano.org/ analisis/autonomia-estrategica-y-defensa-europea-despues-de-ucrania/