Esquemas de nivelación en sistemas de financiación descentralizados. Algunos comentarios a la fórmula propuesta en el libro blanco

C. 1.3/9-2-96 I I I ENCUENTRO DE ECONOMIA PUBLICA Departamento de Teoría Económica y Economía Política Universidad de Sevilla Sevilla 9, 10 de febrero de 1995 COMUNICACIÓN Esquemas de nivelación en sistemas de financiación descentralizados. Algunos comentarios a la fórmula propuesta en el libro blanco. Francisco PEDRAJA CHAPARRO Ana AGÚNDEZ GARCÍA Departamento Economía Aplicada. Universidad de Extremadura. INTRODUCCION En su reunión del día siete de octubre de 1993, el Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF) acordó la elaboración de un Libro Blanco por un grupo de expertos independientes sobre los problemas actuales de la financiación de las Comunidades Autónomas (CCAA) y sus posibles vías de solución. Dicho Informe fue presentado en dos partes, una en octubre de 1994 y otra en marzo de 19951. En la primera se ofrece inicialmente un inventario de los problemas de la financiación de las CCAA a partir de un análisis histórico del proceso descentralizador. A continuación se incluye la opinión del mencionado proceso mostrada por sus protagonistas, Administración Central y CCAA, tratando de apreciar el origen de los problemas previamente identificados. Posteriormente, se exponen las lineas de reforma y sus contenidos básicos. En la segunda parte se desarrolla cada uno de los aspectos fundamentales del modelo propuesto: la descentralización de los ingresos y la corresponsabilidad fiscal, el cálculo de las transferencias de nivelación y otras cuestiones relacionadas con la solidaridad y, por último, las tareas de coordinación que habrán de ser reforzadas como consecuencia de las fórmulas propuestas. El punto de partida es, como dijimos, la identificación de los problemas básicos del actual sistema de financiación de las CCAA, lo que no impide que, globalmente, se valore positivamente el funcionamiento del mismo durante estos años. Tales defectos, ampliamente compartidos2, pueden sintetizarse como sigue: - Falta de corresponsabilidad fiscal. El proceso descentralizador se caracteriza por una fuerte asimetría, debido a diversas razones (tanto de diseño inicial del sistema como de su desarrollo posterior) en la que se produce una fuerte descentralización de gastos junto a una reducida descentralización de ingresos. Esa situación se verá acrecentada en el futuro a medida que se vayan completando los traspasos de educación y sanidad. - Falta de un criterio redistributivo explícito a partir del cual establecer un mecanismo apropiado de nivelación financiera o, si se quiere, insatisfacción con el grado de solidaridad del sistema de financiación. - Necesidad de mejorar la coordinación de las políticas presupuestarias y de endeudamiento. Como puede apreciarse, la identificación de los problemas, fruto de una revisión del sistema de financiación, no son sino insatisfacciones con el grado de cumplimiento de principios básicos que deben presidir todo esquema de financiación descentralizado, es decir: autonomía-corresponsabilidad, nivelación-solidaridad y coordinación. La comunicación que se presenta es un comentario al esquema de nivelación propugnado por los expertos y se centra por tanto en cuestiones de equidad y solidaridad. Después de una breve síntesis del mismo, las observaciones que siguen se refieren a cuatro aspectos fundamentales: la opción de nivelación elegida, los "criterios" de equidad enunciados, el posible conflicto con el principio de autonomía y una referencia final a la dimensión temporal del mencionado esquema Motuneno C. Pera. F . SrvilU. J V * SokJ <1994/95t Vid pi* ejemplo Monjurno C \ Suarei J !Wli \ lo» trahax» dr otro» &aom l So*c J Rui.- Huena J Pnlrau F » Tanee J i UKIUMIO* rr. esta m.tma ofrra SINTESIS DEL ESQUEMA DE NIVELACION PROPUESTO El punto de partida del modelo de financiación propuesto es la determinación y cuantificación de las necesidades de gasto autonómicas con una idea o principio general de fondo: "El esquema de nivelación debe permitir que cada Comunidad autónoma, con independencia de su capacidad fiscal, pueda prestar, con un determinado esfuerzo fiscal, un mismo nivel de servicios transferidos". Para el cálculo de las necesidades relativas de las CCAA, el Libro Blanco propone cuatro "criterios de equidad": G*l) Igualdad de capacidad de gasto por habitante. G*2) Igualdad de capacidad de gasto por usuario. G*3) Igualdad de capacidad de gasto por usuario equivalente. G*4) Igualdad de capacidad de gasto por usuario equivalente ajustado. El primero de ellos supone que un nivel semejante de servicios transferidos puede alcanzarse siempre que se iguale el gasto per cápita. El segundo, incide en la necesidad de diferenciar a los usuarios de los servicios de los habitantes. En ese sentido, se citan los casos de educación, donde se considera usuarios a la población menor de 25 años, y vivienda y servicios sociales, en los que aquellos se corresponden con la población situada en los dos cuartiles más bajos de renta. El tercero establece distinciones entre los propios usuarios por los mayores costes que producen alguna categoría de ellos como sucede en el caso de la sanidad con los ancianos frente al resto de usuarios. Por último, el cuarto "criterio" contempla la inclusión de diferencias en los costes por unidad de output a causa de determinadas circustancias (superficie, orografía, insularidad, etc). Los anteriores "criterios" darían lugar a posiciones relativas diferenciadas entre CCAA con independencia de la financiación que se garantice ( G*). Los expertos insisten en la dimensión esencialmente política de la elección entre los "criterios" señalados. Una segunda decisión del mismo carácter, es decir, con un fuerte componente político, es la determinación del gasto total garantizado o grado de suficiencia relativa del sistema (G*). El gasto garantizado en la CAi (G*i) será igual a Gi/G*. El volumen de gasto garantizado se establece para dos situaciones competenciales distintas. Una considera las transferencias comunes y de educación; otra añade a la anterior la sanidad. Al considerar los recursos necesarios para financiar el gasto garantizado, se supone la equivalencia financiera en relación al sistema actual y se mantiene, en consecuencia, el grado de suficiencia relativa del sistema. Sin embargo, no se incluyen en esos ingresos las transferencias codicionadas (Fondo de Compensación lnterterritorial. fondos estructurales de la UE. Convenios de inversión, etc....). El paso siguiente será buscar la financiación para ese volumen de gasto previamente fijado Ello ha de hacerse, siguiendo al Libro Blanco, mediante mecanismos que potencien la corresponsabilidad fiscal, cuya ausencia es. como dijimos, otro de los principales defectos del sistema de financiación Según el Informe, el camino lógico ante la asimetría del proceso descentralizador sera llevar a cabo una descentralización también de los ingresos. > reducir con ello, el grado de dependencia financiera (vía subvenciones) de la hacienda central. Esa descentralización ha de ser cualificada, es decir, ha de producirse mediante instrumentos que proporcionen a las CCAA una auténtica corresponsabilidad fiscal, interpretada por los expertos como aquellos cuya utilización es perceptible por los ciudadanos y otorgan a las CCAA algún poder normativo3. Lo anterior les lleva a descartar fórmulas como las participaciones territorializadas en la recaudación del IRPF y los tributos cedidos. La fórmula financiera propuesta, "los tributos compartidos" o "impuestos autonómicos normalizados", son recargos sobre la base imponible de una serie de impuestos estatales, en concreto: IRPF, IVA (fase minorista), impuestos especiales y tributos actualmente cedidos4. Determinadas las necesidades de gasto y lo que podríamos denominar la financiación propia (vía impuestos autonómicos normalizados), faltaría únicamente establecer las subvenciones de nivelación. Un paso previo es imprescindible, fijar un esfuerzo fiscal standard para, a partir de él, obtener la recaudación normativa con los impuestos autonómicos normalizados (T¡*) y, por diferencia, las correspondientes transferencias de nivelación (S¡*). S¡' = G¡* - T * El esfuerzo fiscal standard es definido en el Informe como aquel que permite a la comunidad con mayor capacidad fiscal cubrir exactamente sus necesidades de gasto con el producto de sus impuestos normalizados. Una vez calculadas las transferencias de nivelación en el momento inicial, el Informe contempla, en su primera parte, dos alternativas. Repetir el cálculo anualmente, o revisarlo cada cierto tiempo5, evolucionando anualmente según la tasa de variación del PIB. En la segunda, los expertos se decantan por esta última alternativa. DESEQUILIBRIOS FISCALES Y NIVELACION: COMENTARIOS La asimetría del proceso descentralizador aunque especialmente agudo en España, no es un fenómeno único en los países con haciendas descentralizadas. Hay razones de diverso tipo (evitar competencia fiscal, distributivas, etc.) que aconsejan mantener determinadas figuras en manos de la hacienda central y que justifican, por tanto, la existencia de subvenciones para cumplir el objetivo de equidad vertical, es decir, para corregir los desajustes relativos de unas esferas de la hacienda frente a otras entre los ingresos fiscales y las competencias de gasto. Pero también es cierto que uno de los grandes retos que tiene hoy planteada la Teoría del Federalismo Fiscal es evitar que esas subvenciones, con finalidades equilibradoras. no creen más problemas que los que tratan de solucionar ya que su presencia excesiva va en contra de la autonomía y vitalidad en la toma de decisiones ' En otras panes señalan que las CCAA deben poder determinar su volumen y estructura de ingresos añadiendo, como requisito aconseiabie para la selección de formulas financieras descentralizadas, que aquellos puedan * generar parrones distributivos alternativos* 4 No es obteto dr este trabajo el rumen de las formulas propuestas en relación al principio de cofresponsabilidad fiscal L na valorac«or, general en ese temido puede encontrarse en Rui; Huerta J > López Laborda J <!<*Mi Actualmente el porcenuie dr panitrp*.KTTI «I tnpresos te revisa cada cinco anos 3 descentralizadas6. Cuando dentro de una misma esfera de gobierno hay desajustes entre competencias (sus necesidades de gasto) y las capacidades fiscales entre distintas unidades se dice que existen desequilibrios fiscales horizontales que tratan de ser corregidos también mediante esquemas de subvenciones generales. A medida que se ceda capacidad tributaria a las regiones desde la Hacienda central, para una distribución de competencias dada, irá perdiendo importancia el objetivo de equidad vertical y las subvenciones atenderán en mayor medida a la corrección de desequilibrios fiscales horizontales7. En el extremo, si a las dos esferas se les proporciona, de acuerdo con sus necesidades de gasto la misma capacidad tributaria relativa, las subvenciones generales atenderían exclusivamente al objetivo de equidad horizontal, produciéndose transferencias de diverso signo entre las propias CCAA8. Las diferencias en los niveles de cobertura de las necesidades, para un mismo esfuerzo fiscal, se deben a diferencias en capacidades tributarias, en las necesidades de gasto o en ambas. A su vez, las diferencias en las necesidades de gasto surgen porque: a) el número de unidades de output necesario para proporcionar un determinado nivel de servicio sea distinto. Eso puede suceder porque para una misma población no coincidan el número de habitantes con el de usuarios ( en educación, población en edad escolar) y/o porque los usuarios requieran gastos diferentes entre ellos para un mismo nivel de prestación (en sanidad usuarios de mayor edad). b) Los costes por unidad de output difieran. Asi sucede con los Km de carretera en función de la orografía. ¿Cómo se articularía un esquema de equiparación para corregir los anteriores desequilibrios?. Sean NG¡ las necesidades de gasto de la CA¡ y G¡* el gasto garantizado que permite igualar el nivel de cobertura de sus necesidades como sucede con el resto de comunidades Q' qm v. . NQ ~ NG¡ ,} Definamos la recaudación normativa T¡*, como aquella que se obtiene al aplicar el tipo standard o esfuerzo fiscal standard ts a la base imponible de la Comunidad i, Bli, cualquiera que esta sea. 6 Oates. W.E (1992). Por el conmino, dada una determinada capacidad tributara cedida desde la hacienda central, a medida que te descentralicen competencias, aumentará la importancia del objetivo de equidad vertical de las subvenciones 8 La restricción establecida por el Grupo de expertos, de que no se produzcan transferencias negativas (desde las CCAA a la Hacienda central) a! definir el esfuerzo fiscal standar como aquel que permite a la Comunidad con mavor capacidad tributaria cubrir exactamente el nivel de cobertura fnado de sus necesidades de gasto, mantiene el objetivo de equidad vertical de las subvenciones aunque este pierda importancia en relación a la situación dr partid* 4 La subvención de nivelación S¡*, será aquella que permita alcanzar el gasto garantizado G¡* una vez restada la recaudación normativa: s' = G; - T; La financiación total con la que contará esa Comunidad, F¡*, vendrá dada por la anterior subvención (S¡*) y los ingresos tributarios propios I¡*, resultado de aplicar a su base imponible un determinado tipo impositivo %. Ese tipo real puede o no coincidir con el estandard (ts). Fs = ii + s; h » ^ X BI¡ En el caso de que coincidan ambos tipos = tj) el nivel de cobertura de sus necesidades es el garantizado, que iguala al garantizado en las demás comunidades. Site-t.: q* F¡ = T¡* * s; = q* NQ En el caso de que no coincida, el nivel de cobertura será superior al garantizado, si ^ > tj; o inferior si ^ < t¡ . Si te ^ ^ : Si te > t, : Si te < t, : F¡ *q* U >T; FÍ >q* 4h > NQ NQ '•<*•' "<«t Hemos creído conveniente hacer esta breve presentación para poder realizar una serie de observaciones al esquema de nivelación propuesto por los expertos que básicamente se ajusta al modelo anterior. Observaciones que pueden ordenarse en los siguientes epígrafes. Ia) Equiparación de la capacidad fiscal frente al potencial fiscal. La opción elegida se conoce en la literatura del Federalismo Fiscal como equiparación de la "capacidad fiscal" y es la más común en los sistemas comparados frente a otras opciones como la equiparación del "potencial fiscal". Observando el cuadro n° 1. comprobamos en efecto que . si se aplica el tipo estándar (5%). las comunidades A y B obtienen un mismo nivel de cobertura de sus necesidades (50%) y si se utilizan tipos distintos (del 2% en A y del 10% en B') los niveles de cobertura son diferentes En este último caso, incluso la comunidad relativamente mas pobre (B > obtiene una cobertura superior (62.5%) que la más rica (A'i que alcanza el 35% Pero no es mentís cierto que. aplicando tipos iguales t del 10% por ejemplo) se obtienen niveles de 5 Cuadro 1 SISTEMAS DE NIVELACION SltTfMA DI NIVELACION DI LA CAPACIDAD FISCAL A B E A' B1 E' A" B" E" F««# irwporwWe (©1) 1000 500 1500 Base Imponible (Bl) 1000 500 1500 1000 500 1500 VPO H'H^íl»' (lt( 5% 5% 15% tipo efectivo (te) 2% 10% 15% 10% 10% 15% «•cej'iaewvi NormattvefT*) ta « 81 50 25 225 Recaudación Real(T): te x Bl 20 50 225 100 50 225 »«•-•» isies de Gesto (NO) 200 200 200 Necesidades de Gasto (NG) 200 200 200 200 200 200 Ossto Ge'S"»'lsdo (O*) M'l tt 100 100 100 Ingresos Totales (IT)=T+S* 70 125 100 150 125 100 T-S-M'•••<v-.es a* r*v«iación (S*) G# T*(ta) 50 75 -125 Transferencias de nivelación (S*) constantes 50 75 •125 50 75 •125 f ot^-tir» rt» Uta '••< «vdefta» (Cob) G'/NG* 50% 50% 50% Cobertura de las necesidades (Cob):G*/NG* 35% 62,6% 50% 75% 62.5% 60% cobertura distintos (más favorables en la comunidad más rica) salvo que esos tipos idénticos coincidan con el estándar. Lo anterior permite apreciar las diferencias entre un sistema de nivelación de capacidades fiscales (el propuesto) frente a otro que equipare el potencial fiscal, opciones distintas con respecto a los principios de eficiencia y equidad9. El esquema elegido presenta ventajas evidentes. Todos los cambios en los gastos locales recaen sobre los impuestos locales, de manera que no hay ningún subsidio implícito o impuesto implícito sobre los aumentos de gasto causado por el plan de subvenciones (en favor de la eficiencia). Sin embargo, las subvenciones globales se traducen, como hemos visto, en desigualdades en áreas con esfuerzos comunes, a menos que se realice el esfuerzo estándar (ts), lo que resulta más perjudicial cuanto menor sea la capacidad tributaria estándar (T*i) con respecto al gasto garantizado(G*i). Como puede apreciarse en el cuadro anterior, un incremento de 5 puntos en el tipo impositivo estándar (del 5% al 10%) provoca un aumento de 25 puntos en el grado de cobertura de A" (comunidad más rica ) y de 12,5 puntos en la B". Es decir, el doble en la comunidad relativamente más rica comparada con la más pobre, la misma relación que existe entre las capacidades tributarias de una y otra. El problema anterior puede resolverse haciendo que la subvención que reciba cada área dependa de su esfuerzo fiscal, solución esta que tendrá, no obstante, otros inconvenientes como, por ejemplo, que las suvenciones de cada área dependen de los tipos impositivos establecidos, lo que crea incertidumbre bien sobre el volumen global de subvenciones10, o sobre la subvención final que recibirá cada área. 2a) Cálculo de las necesidades de gasto y criterios de equidad. No nos parece apropiada la identificación de elementos que han de tenerse en cuenta a la hora de calcular las necesidades de gasto con "criterios diferentes de equidad". Las denominaciones del Informe, "población", "usuarios", "usuarios equivalentes" y "usuarios equivalentes ajustados" pueden reconducirse fácilmente a la terminología habitual sobre determinación de necesidades de gasto. Las tres primeras son aspectos que afectan al número de unidades de output necesarias para alcanzar un determinado nivel de servicio (apartado (a) anterior). La última, trata de recoger las diferencias en los costes por unidad de output (apartado (b)). Si pudieran calcularse las necesidades teniendo en cuenta todos los factores implicados, no deberíamos detenernos en ninguna etapa, es decir, tendríamos que llegar hasta el cálculo del gasto por usuario equivalente ajustado, siguiendo la terminología del Informe11. Ese "camino de perfección" está plagado de problemas y por ello hubiera sido conveniente una valoración de cada uno de esos pasos por parte de los expertos. Lo que resulta evidente, como acertadamente señala el grupo, es la dimensión política de esa decisión. El cálculo de la importancia relativa de cada CA en las necesidades de gasto globales requiere, en última instancia la aceptación política. * Ring D (1984). Cap 5 ' Situación nada conveniente dadas las restricciones financieras actuales ' la ton** dt tapara • cato* • nra monteado ir hmuor * as camptanaas consonadas n <M cada CA ana* <* macado, par* cada aarmoc 6 Lo anterior significa que aunque no haya un esquema de nivelación diseñado a partir de un criterio redistributivo explícito, existe un "acuerdo" sobre el reparto de los fondos actuales (FFF). Proponer entonces los distintos "criterios de equidad" aunque sea a modo de orientación, partiendo de la restricción básica de la equivalencia financiera con el sistema actual, provoca, como puede apreciarse en el cuadro n° 2 ganadores y perdedores según el criterio que se aplique en relación a la situación actual. Ello hace difícilmente aplicable cualquier propuesta con esa restricción. Históricamente, los cambios en la participación relativa de las CCAA en la financiación global, se han producido con aumentos en la financiación garantizada12. La determinación de G* o grado de suficiencia relativa es en principio una decisión independiente y con un claro componente político, aunque, como hemos dicho, unida tradicionalmente a la decisión del reparto de los fondos garantizados. Un aumento en G*, suponiendo que exista un acuerdo y por tanto se acepte la distribución relativa de los fondos garantizados, puede contemplarse entonces como un mayor compromiso en términos de nivelación13. 3a) Autonomía y nivelación: compatibilidad y conflicto. Las cuestiones de autonomía y nivelación son abordadas acertadamente por los expertos de manera conjunta. El motivo no es sólo político, difícilmente puede avanzarse en la autonomía sin el consenso en aspectos de nivelación; sino también técnico ya que los instrumentos seleccionados acaban teniendo efecto sobre todos los principios. El cuadro n° 3 representa una síntesis de diversas situaciones en relación a los principios de autonomía y solidaridad. Aunque uno tienda a asociar baja autonomía con una alta nivelación (cuadrante III) y una baja nivelación con una alta autonomía (cuadrante II), lo cierto es que, inicialmente, son compatibles grados distintos en el cumplimiento de ambos principios y es posible, por tanto, cualquier posición en el cuadro. Aún siendo compatibles, son explicables las preocupaciones de las CCAA con una reducida capacidad tributaria ante un proceso de descentralización fiscal en el que se modifica la importancia relativa de las fuentes que financian el gasto garantizado en favor de la tributación propia. Esa es la razón por la que la descentralización fiscal debe estar acompañada por una nivelación apropiada y suficiente. Es decir, un gasto garantizado distribuido correctamente en función de las necesidades relativas de gasto y un gasto garantizado lo suficientemente elevado. Decisiones ambas que deben contar con un acuerdo político. Lógicamente para cualquier grado de autonomía, si se pretende aumentar la nivelación (el grado de cobertura de las necesidades en las CCAA) es preciso incrementar la presión fiscal14. Ahora bien, si entendemos la autonomía no como descentralización fiscal o reducción del grado de dependencia financiera, sino como la posibilidad de diferenciación de tipos para Una vía. para las CCAA del 143. podría ser aprovechar los nuevos traspasos de competencias para aproximarse al "criterio' de equidad sobre el que se produzca el acuerdo. '" Podría suceder que la financiación real únicamente reprodujera la distribución de servicios entre las CCAA sin ningún afán nivelador > que los aumentos de financiación repitieran la situación inicial, pero difícilmente eso sena aceptado en las sucesivas revisiones del sistema de financiación ' O disminuir el grado de cobertura de la Hacienda central o aumentar el déficit 7