El control parlamentario en la jurisprudencia constitucional

EL CONTROL PARLAMENTARIO EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL ESPERANZA GÓMEZ CORONA Profesora Colaboradora de Derecho Constitucional Universidad de Sevilla SUMARIO I. Tribunal Constitucional y control parlamentario del gobierno. II. Los instrumentos de control en la jurisprudencia constitucional. III. Conclusiones. IV. Anexo. Este trabajo tiene por objeto ofrecer un análisis de la jurisprudencia constitucional relativa a la función de control parlamentario recaída desde que el Tribunal Constitucional iniciara su andadura, hace más un cuarto de siglo. Para ello, se estudiarán los pronunciamientos jurisprudenciales relativos no sólo a las Asambleas integrantes de las Cortes Generales, sino también a los parlamentos autonómicos, dado que la función de control político resulta consustancial al régimen parlamentario, presente también en el diseño institucional de las Comunidades Autónomas. Junto al examen detallado de la jurisprudencia recaída sobre los diversos instrumentos de control político, tratará de ofrecerse una brevísima exposición de las diversas líneas jurisprudenciales que han permitido al Tribunal Constitucional convertirse en garante cualificado de esta fundamental potestad parlamentaria, contribuyendo así al normal desarrollo de las relaciones propias del sistema parlamentario de gobierno. UNED. Teoría y Realidad Constitucional, núm. 19, 2007, pp. 365-396. I. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y CONTROL PARLAMENTARIO DEL GOBIERNO La jurisprudencia constitucional en materia de control parlamentario se ha demostrado, además de abundante, muy efectiva para la salvaguarda de los derechos de las minorías, protagonistas indiscutibles en esta función. Sin embargo, el estado de la cuestión ha variado con el tiempo y no ha sido sino la confluencia de dos líneas jurisprudenciales diversas la que ha colocado al Tribunal Constitucional en una posición de garante de los derechos reconocidos a los parlamentarios. Por un lado, la superación de la caduca teoría de los interna corporis acta, que se produce en los primeros años y, paralelamente, la construcción erigida en torno al derecho del artículo 23 CE, que ha convertido al Tribunal Constitucional en principal garante del status del parlamentario. Por otro, la evolución que el Tribunal Constitucional ha sufrido en lo que respecta al control de las potestades de los órganos rectores de las Asambleas, básicamente la Mesa, de admitir a trámite y calificar los diversos escritos parlamentarios. Todo ello no habría sido posible sin la previsión del artículo 42 LOTC, que establece un recurso de amparo frente a decisiones y actos sin valor de ley emanados de las Cortes o de cualquiera de sus órganos, o de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, o de sus órganos. Esta vía se ha convertido en el cauce procesal que ha permitido el acceso del órgano de garantía constitucional al ámbito interno de las Cámaras parlamentarias, con una intensidad difícil de imaginar en los primeros años de vigencia de nuestra Constitución. Estas cuestiones van a ser analizadas brevemente, antes de proceder a la exposición de la jurisprudencia relativa a los instrumentos de control. 1. LAACTIVIDAD PARLAMENTARIA INTERNA COMO OBJETO DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD. 1.1. El ámbito de los interna corporis acta en la jurisprudencia constitucional El principio constitucional de la autonomía parlamentaria ha estado muy presente en la jurisprudencia constitucional desde sus inicios1, tanto que durante un tiempo sirvió al Tribunal Constitucional para sustentar la inmunidad de los actos parlamentarios de eficacia meramente interna. 366 ESPERANZA GÓMEZ CORONA 1«Una interpretación sistemática de los diversos preceptos constitucionales, tanto de los que consagran los derechos fundamentales como de los que establecen los privilegios funcionales, conduce a atribuir a las Cámaras y a sus miembros un amplio margen de libertad en el uso de sus privilegios, pues su finalidad es asegurar el buen funcionamiento de las instituciones parlamentarias cuya importancia en un sistema democrático es decisiva, entre otras cosas, para la defensa de los mismos derechos fundamentales» (ATC 147/1982, de 22 de abril, F.J. Quinto). La primera mención explícita a esta tesis la encontramos en el ATC 183/1984, de 21 de marzo, que inadmite un recurso de amparo interpuesto por un Senador frente a unas disposiciones de la Presidencia de la Cámara2. Uno de los dos motivos de inadmisión3hace referencia, precisamente, a la eficacia de las normas dictadas, de modo que el Tribunal, atendiendo al ámbito de validez, al origen y a los destinatarios del acto impugnado, concluye que, «la norma impugnada es un acto interno de la Cámara, producido por la Presidencia de ésta y que tiene por finalidad la regulación de las relaciones que existen entre la Cámara y sus propios miembros. No es, por tanto, una norma que deba regular las relaciones de la Cámara con terceros vinculados con ella por relaciones contractuales o funcionariales, sino un acto puramente interno de un órgano constitucional. Característica propia de éstos es la independencia, y el aseguramiento de ésta obliga a entender que, si bien sus decisiones, como sujetas que están a la Constitución y a las Leyes, no están exentas del control jurisdiccional, sólo quedan sujetas a este control cuando afectan a relaciones externas del órgano o se concretan en la redacción de normas objetivas y generales susceptibles de ser objeto de control de inconstitucionalidad, pero ello sólo, naturalmente, a través de las vías que para ello se ofrecen»4. En este pronunciamiento se sientan las bases para el reconocimiento de un ámbito de la actividad parlamentaria exento de todo control, los interna corporis acta, que para el Tribunal son aquellos actos que agotan sus efectos en el interior de la Cámara, no produciendo efectos jurídicos externos. Esta concepción jurisprudencial, carente de todo fundamento 5 y duramente criticada por la doctrina 6 , sería posteriormente confirma- EL CONTROL PARLAMENTARIO EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL 367 2En este caso, se impugnan unas normas dictadas por el Presidente del Senado para regular la tramitación de las enmiendas presentadas al texto de la Ley Orgánica Reguladora del Derecho a la Educación. 3La inadmisión se fundamenta, además, en el carácter general de la disposición impugnada, lo que a juicio del Tribunal Constitucional impide su revisión en sede de amparo. 4ATC 183/1984, de 21 de marzo, F.J. Segundo. 5El artículo 42 LOTC no distingue entre actividad interna y externa, aludiendo únicamente a la actividad parlamentaria sin valor de ley que viole derechos fundamentales. De este modo, la LOTC no otorga relevancia alguna al carácter del sujeto que interpone el amparo, que puede ser, atendiendo al tenor literal, tanto un miembro de la misma, como un funcionario a su servicio, o un tercero ajeno aunque afectado por la actuación de las Cámaras. En este sentido y como señalara Torres Muro, el Tribunal se ha impuesto una innecesaria autolimitación que no encuentra fundamento en la letra del artículo 42 LOTC, que no distingue entre la actividad interna y externa. TORRES MURO, I., «Actos internos de la Cámara y recurso de amparo. Un comentario al Auto del Tribunal Constitucional de 21 de marzo de 1984», Revista Española de Derecho Constitucional, 12, 1984, p. 161. Un estudio completo sobre el artículo 42 LOTC es el que realiza MORALES ARROYO, J. M., El procedimiento de amparo contra las decisiones y los actos de los órganos legislativos, trabajo inédito consultado por deferencia del autor. 6TORRES MURO, I., «Actos internos de la Cámara y recurso de amparo. Un comentario al Auto del Tribunal Constitucional de 21 de marzo de 1984», ob. cit. y GUAITA, A., «El recurso de amparo contra actos sin fuerza de ley de los órganos legislativos», Revista de las Cortes Generales, 7, 1986. da 7 . Sin embargo, no pasaría mucho tiempo hasta que el Tribunal Constitucional abandonara esta línea jurisprudencial para poner el acento en el más valor de los derechos fundamentales, primando su salvaguarda frente a la autonomía parlamentaria. Así, en el ATC 12/1986, de 15 de enero, ya se apunta que: «los actos puramente internos que adopten las mismas no podrán ser enjuiciados por este Tribunal, en cuanto que presuntamente lesivos de los Reglamentos Parlamentarios, sin menoscabar aquella independencia, (....) Quiere con ello decirse que, sólo en cuanto lesionen un derecho fundamental reconocido en la Constitución y no por infracción pura y simple de un precepto del Reglamento de la Cámara, son recurribles en amparo tales actos internos, en virtud de lo dispuesto en el art. 42 de la LOTC»8. Con la STC 161/1988, de 20 de septiembre, el Tribunal Constitucional desterrará para siempre la teoría de los interna corporis acta9y penetrará en el interior de las Cámaras, para controlar los actos lesivos del artículo 23 CE. I.2. El Tribunal Constitucional como garante del status del parlamentario Una vez derribada la frontera de los interna corporis acta, el derecho fundamental reconocido en el artículo 23.2 CE se convierte en la llave de acceso que permite al Tribunal supervisar la actividad parlamentaria interna con una intensidad difícil de vaticinar a la vista de la jurisprudencia constitucional antes referida. Ello es posible gracias a la interpretación singular que el Tribunal Constitucional efectúa de este derecho, como comprensivo no sólo del acceso en con- 368 ESPERANZA GÓMEZ CORONA 7«Cualquier acto del Parlamento con relevancia jurídica externa, esto es, que afecte a situaciones que excedan del ámbito estrictamente propio del funcionamiento interno de las Cámaras, queda sujeto, comenzando por los de naturaleza legislativa, no sólo a las normas de procedimiento que en su caso establezca la C.E., sino, asimismo, al conjunto de normas materiales que en la misma Constitución se contienen. No puede, por ello, aceptarse que la libertad con que se produce un acto parlamentario con esa relevancia jurídica para terceros llegue a rebasar el marco de tales normas, pues ello, en nuestro Ordenamiento, sería tanto como aceptar la arbitrariedad» (STC 90/1985, de 22 de julio, F.J. Segundo). 8ATC 12/1986, de 15 de enero, F.J. Segundo. 9En el ATC 706/1986, de 17 de septiembre, el Tribunal Constitucional reitera de manera inexplicable la teoría de la inmunidad de los actos de eficacia meramente interna. En este Auto se resuelve un amparo presentado frente a la inadmisión por la Mesa de la Junta General del Principado de Asturias de unas propuestas de Resolución subsiguientes al debate sobre orientación política general del Consejo de Gobierno, presentadas por el grupo Parlamentario Popular en dicha Asamblea. El Tribunal Constitucional no llega a pronunciarse sobre el fondo del asunto, inadmitiendo el recurso de amparo porque los hechos en que trae causa se dilucidan en el interior de la Asamblea, sin provocar efectos jurídicos externos. diciones de igualdad a los cargos públicos, sino también del derecho a permanecer en el mismo y a desempeñarlo conforme a lo dispuesto en las leyes, sin perturbaciones ilegítimas. El Tribunal Constitucional crea además un derecho «reflejo», producto de la interconexión entre los dos apartados del artículo 23 de la Norma Fundamental, de forma que llega a entender que cuando un representante es ilegítimamente removido de su cargo o perturbado en el ejercicio de sus funciones, se lesiona realmente el derecho de aquellas personas que lo eligieron, el derecho de las personas a las que representa10. Esta línea argumental, que se inaugura con la STC 161/1988, de 20 de septiembre11, que traslada al ámbito parlamentario una jurisprudencia ya consolidada en relación con la representación en el ámbito local12, permite engarzar las facultades reglamentariamente reconocidas a los parlamentarios con el derecho consagrado en el artículo 23.2 CE. Ahora bien, ello «no supone constitucionalizar todos los derechos y facultades que constituyen el Estatuto del Parlamentario, sino tan sólo aquellos que pudiéramos considerar pertenecientes al núcleo esencial de la función representativa parlamentaria, como son, principalmente los que tienen relación directa con el ejercicio de las potestades legislativas y de control de la acción de gobierno»13. El problema radica en que estas precisiones no resultan muy clarificadoras y es difícil imaginar algún derecho o facultad que no guarde relación con las funciones que el Parlamento tiene constitucionalmente atribuidas. Por ello, esta interpretación que considera al derecho reconocido en el artículo 23.2 como un derecho de configuración legal, no ha sido bien acogida por la doctrina, entre otros motivos porque convierte al Tribunal Constitucional en juez de lo puramente reglamentario14. Ciertamente, un entendimiento tan amplio pue- EL CONTROL PARLAMENTARIO EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL 369 10 En la doctrina hay autores que consideran que el Tribunal Constitucional está modificando los esquemas propios de la teoría clásica de la representación, basados en el concepto de soberanía nacional y en la prohibición del mandato imperativo. En este sentido, Caamaño ha destacado como «será la propia evolución de la jurisprudencia constitucional y la configuración de este ámbito fundamental del mandato parlamentario, sobre todo, en materia de relaciones parlamentario/órgano, el cauce a través del cual se producirá paulatinamente una re-entrada del reconocimiento jurídico y, no sólo político, del fundamental papel de los partidos en nuestro sistema constitucional. El Tribunal no ha destruido la teoría de la representación, pero sí, y ahora se verá en qué medida, la ha modificado». CAAMAÑO DOMÍNGUEZ, F., Mandato parlamentario, Madrid, Congreso de los Diputados, 1991, p. 77. 11 En esta sentencia, el Tribunal Constitucional estima por primera vez un recurso de amparo interpuesto por un parlamentario conectando la vulneración de sus facultades reglamentarias con la violación del artículo 23.2 CE. 12 SSTC 5/1983, de 4 de febrero; 10/1983, de 21 de febrero; 32/1985, de 6 de marzo. 13 STC 220/1991, de 25 de noviembre. 14 García Roca la ha criticado por entender que «degrada la fuerza normativa de la Constitución al interpretar sus normas a la luz de la ley y no a la inversa, tal y como es notorio requiere la exégesis de las normas constitucionales». GARCÍA ROCA, J., «La difícil noción de cargo público representativo y su función delimitadora de los derechos fundamentales del artículo 23.2 de la Constitución», Revista de las Cortes Generales, 34, 1995, p. 86. En idéntico sentido, Aguiar de Luque ha mantenido que a la hora de enjuiciar un acto parlamentario de orden interno «el parámetro de de plantear problemas, a pesar de que el órgano de garantía ha reiterado que no toda violación de los Reglamentos de las Cámaras constituye una violación de los derechos fundamentales susceptibles de tutela mediante el recurso de amparo, ya que no es posible incluir la generalidad de las normas de los Reglamentos Parlamentarios en el bloque de la constitucionalidad relativo al artículo 23 CE15. Por ello hace un esfuerzo, no muy fructífero habría que añadir, por delimitar qué facultades comprendidas en el status del parlamentario habría que considerar integradas en el artículo 23.2 CE y cuáles no. Pero independientemente de la polémica doctrinal que esta asimilación ha suscitado16, no puede desconocerse que la jurisprudencia constitucional ha provocado la constitucionalización de numerosas facultades de los parlamentarios, convirtiéndolas en derechos fundamentales. Más adelante podrá analizarse cuáles de estas atribuciones están relacionadas con la función de control y la incidencia que ello tiene en lo que respecta al nivel de protección que el Tribunal Constitucional va a otorgar a las mismas. Antes de ello, conviene efectuar un último alto en el camino para analizar la jurisprudencia constitucional relativa a las potestades de la Mesa de calificación y admisión a trámite de los escritos parlamentarios. Como se comprobará en seguida, la evolución jurisprudencial en esta materia ha resultado crucial para la fiscalización del desempeño de la potestad de control parlamentario del gobierno. 2. LAPOTESTAD DE ADMISIÓN A TRÁMITE Y CALIFICACIÓN DE LA MESA YSUCONTROL POR EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL En la organización institucional parlamentaria, la Mesa juega un papel central como órgano que debe admitir y tramitar los escritos parlamentarios17, por 370 ESPERANZA GÓMEZ CORONA enjuiciamiento no es sólo la Constitución sino también y en mayor medida, el régimen legal del parlamentario (...). El ius in officium del artículo 23 es de textura totalmente abierta». AGUIAR DE LUQUE, L., «La composición y organización parlamentarias en la jurisprudencia constitucional», en Pau i Vall (coord.), Parlamento y Justicia Constitucional, Pamplona, Aranzadi, 1997, p. 63. 15 AATC 12/1986, de 15 de enero; 292/1987, de 11 de marzo y SSTC 118/1988, de 20 de junio y 36/1990, de 1 de marzo. 16 En la doctrina se ha suscitado un debate muy interesante entre aquellos que entienden que es perfectamente coherente con nuestro sistema configurar estas facultades como derechos fundamentales integrados en el artículo 23.2 CE, como García Roca o Torres Muro y aquellos que, como Biglino Campos o Jiménez Campo abogan por un entendimiento de estas facultades como simples atribuciones de los miembros de un órgano colegiado, tendentes a posibilitar la formación de la voluntad de ese órgano. Al respecto puede consultarse GARCÍA ROCA, J., «La difícil noción de cargo público representativo y su función delimitadora de uno de los Derechos Fundamentales del artículo 23.2 CE», ob. cit.; TORRES MURO, I., «Los derechos de los parlamentarios», Revista de Derecho Político, 44, 1998; BIGLINO CAMPOS, P., «Las facultades de los parlamentarios, ¿son derechos fundamentales?», Revista de las Cortes Generales, 30, 1993; JIMÉNEZ CAMPO, J., «Sobre los derechos fundamentales de los parlamentarios», en Pau i Vall (coord.), Parlamento y Justicia Constitucional, ob. cit., p. 220. 17 Sobre la regulación de esta cuestión en los diversos Reglamentos Parlamentarios de nuestro país, puede consultarse GUTIÉRREZ RODRÍGUEZ, F.J., «El derecho fundamental al debate parlamentario», Corts. Anuario de Derecho Parlamentario, 16, 2005, pp. 267 y ss. lo que del desempeño correcto de esta competencia puede acabar dependiendo el ejercicio de las funciones parlamentarias. Sobre todo, en el caso de la función de control, en la que las minorías cobran una relevancia especial18. En esta jurisprudencia, nuevamente se aprecia la tensión entre la autonomía parlamentaria y la necesidad de someter a control jurisdiccional la actividad de las Cámaras. Tensión resuelta en un primer momento a favor de la garantía parlamentaria para ir evolucionando hacia un entendimiento que permite mayores dosis de fiscalización en la actualidad. La jurisprudencia constitucional recaída sobre las decisiones de la Mesa en ejercicio de su potestad de calificación y admisión a trámite de los escritos parlamentarios ha sufrido una interesante evolución en lo que respecta a su control por el Tribunal Constitucional. Una primera línea jurisprudencial, emanada a partir de la STC 161/1988, de 20 de septiembre19, se muestra muy permisiva con la actuación de la Mesa llevada a cabo, incluso, con extralimitación de lo previsto en los Reglamentos Parlamentarios. En este sentido, el Tribunal Constitucional va a considerar constitucionalmente lícito que la Mesa rechace escritos realizando para ello un control material de las iniciativas, control que en ocasiones va más allá de las atribuciones que el propio Reglamento reconoce a este órgano. En concreto, el Tribunal Constitucional ha avalado la inadmisión de escritos en que se planteaban cuestiones «entera y manifiestamente ajenas a las atribuciones de las Cámaras»20, aún cuando en determinados procedimientos ese no parece ser un canon apropiado de admisibilidad; o incluso en aquellas en que se perseguía o se constataba una «inconstitucionalidad manifiesta»21. Como podrá colegirse fácilmente, la inadmisión de escritos por uno y otro motivo puede propiciar abusos por parte del órgano parlamentario, tentado de acudir a esos expedientes genéricos cuando no existe voluntad política de admitir una determinada iniciativa. EL CONTROL PARLAMENTARIO EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL 371 18 Sobre esta cuestión puede consultarse LÓPEZ GUERRA, L., «El titular del control parlamentario», en Problemas actuales del control parlamentario, VI Jornadas de Derecho Parlamentario, Madrid, Congreso de los Diputados, 1997, pp. 155-178. 19 Sobre este pronunciamiento puede consultarse MANCISIDOR ARTARAZ, E., «El derecho de los parlamentarios a recabar información (Comentario a la STC 161/1988, de 20 de septiembre)», Revista Vasca de Administración Publica, 24, 1989. 20 STC 161/1988, de 20 de septiembre, ATC 155/1993, de 24 de mayo, STC 95/1994, de 21 de marzo. 21 STC 205/1990, de 13 de diciembre. 22 En esta sentencia, el Tribunal destaca que no basta con la existencia de un precepto reglamentario que establezca la inadmisión de aquellos escritos que se refieren a «temas cuyo tenor suscite dudas sobre la competencia de la Asamblea para conocer de ellos». Ello, porque «competencia de la Asamblea» es un concepto que no puede identificarse con el de las competencias legislativas que constitucional y estatutariamente pueden corresponder a la Comunidad Autónoma, como, sin embargo, se argumenta (....) Pero, en modo alguno, puede deducirse de ello que la Mesa esté reglamentariamente habilitada para realizar un juicio de inconstitucionalidad acerca de si una proposición de Ley promovida por un Grupo Parlamentario puede exceder o no el ámbito, de las «competencias legislativas» de las Comunidades Autónomas» (F.J. Cuarto). El Tribunal Constitucional, sin embargo, comenzaría a abandonar esta línea jurisprudencial en 1995, con la STC 124/1995, de 18 de julio22, para apartarse de ella definitivamente con la STC 38/1999, de 22 de marzo, a partir de la cual el Reglamento Parlamentario se convierte en el único parámetro de actuación de la Mesa23. Sin duda alguna, este viraje convierte al Tribunal Constitucional en garante de la recta actuación de la Mesa en su función esencial de admitir y tramitar los escritos parlamentarios. Sólo una vez consumado ese giro, el órgano de garantía constitucional puede analizar sin cortapisas la regularidad constitucional de su actuación. Esto va a repercutir indirectamente en el ejercicio de la función de control, desempeñada básicamente por las minorías parlamentarias, que gozan de una presencia menor en la Mesa24. Una vez expuestas las principales líneas que han permitido al Tribunal Constitucional convertirse en garante del status parlamentario, procede centrar la atención en el objeto principal de este trabajo, el análisis de la jurisprudencia constitucional recaída sobre la función de control parlamentario del gobierno. II. LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL Una vez derribado el mito de los interna corporis acta y consciente el Tribunal Constitucional de que debe controlar la regularidad de la actuación de las Mesas, se sentaban las bases para supervisar en sede de amparo la legitimidad constitucional de lo acaecido en el interior de las Cámaras. Como ya se ha dicho, la construcción erigida en torno al artículo 23.2 CE, va a asimilar las diversas facultades reconocidas en el Reglamento Parlamentario a derechos fundamentales, legitimando al Tribunal Constitucional para reparar su eventual menoscabo. También se ha constatado como el mismo Tribunal Constitucional ha tratado, sin mucha fortuna, de definir el haz de facultades que habría que entender incluidas en el status del parlamentario protegido por el artículo 23.2 CE, considerando como pertenecientes a ese núcleo esencial «las que tienen relación directa con el ejercicio de las potestades legislativas y de control de la acción del gobierno»25. Sobre esta última, el Tribunal Constitucional ha señalado que «es indudable que la función de control político del Gobierno que corresponde a los parlamentarios forma parte del núcleo esencial de su condición de representantes y 372 ESPERANZA GÓMEZ CORONA 23 En este pronunciamiento, en el que se recurre la inadmisión de una proposición de ley fundamentada en la contravención del Estatuto del Principado de Asturias, el Tribunal Constitucional se limita al examen de la cobertura legal de la decisión de la Mesa, sin reparar en el motivo de su posible inconstitucionalidad, manifiesta o no. 24 Sobre la composición de las Mesas puede consultarse LAPUENTE ARAGO, R., «El sistema de designación de las Mesas en Derecho parlamentario español. Notas para una crítica», Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario, 6, 1994, pp. 113-147. 25 STC 220/1991, de 25 de noviembre. que, por ello mismo, las normas parlamentarias que instrumentan y ordenan el ejercicio de esa función deben aplicarse por igual a todos los miembros de la Cámara, sin que se obstaculice indebidamente su ejercicio. Por tanto, cuando ello concurra, los parlamentarios afectados pueden interponer recurso de amparo frente a los actos o resoluciones que indebidamente les impidan ejercer su mandato de representación, pues en tales casos la quiebra de la legalidad parlamentaria conlleva una consecuente vulneración del derecho fundamental que reconoce el art. 23.2 de la Constitución, en los términos que ya quedan expuestos»26. En las páginas que siguen va a analizarse la jurisprudencia constitucional recaída sobre los diversos instrumentos de control, tratando de vislumbrar como se ha desarrollado esa labor de supervisión. Para ello va a agruparse la jurisprudencia constitucional en función de los diversos instrumentos. Junto a los que responden de una manera más clara a esta función —preguntas, interpelaciones y Comisiones de Investigación— se va a hacer referencia a aquellos instrumentos que, si bien sirven a la función de control de la acción del gobierno, también pueden responder a una pretendida función de impulso o de indirizzo político 27 : mociones y proposiciones no de ley 28 . Junto a ello, se analizará la jurisprudencia constitucional relativa al derecho de información que asiste a los parlamentarios así como la facultad de solicitar la comparecencia de los miembros del gobierno y otras autoridades. 1. PREGUNTAS PARLAMENTARIAS Para el Tribunal Constitucional, «no cabe duda de que la facultad de formular preguntas (....) pertenece al núcleo de su función representativa parlamentaria, pues la participación en el ejercicio de la función de controlar la acción del Consejo de Gobierno y de su Presidente y el desempeño de los EL CONTROL PARLAMENTARIO EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL 373 26 ATC 215/2000, de 21 de septiembre, F.J. Segundo. 27 Sobre el significado de esta función, puede consultarse MARTINES, T., Voz «Indirizzo politico», Enciclopedia del Diritto, XXI, Varese, Giuffrè Editore, 1971. 28 Estos instrumentos pueden provocar cierta confusión debido a que su denominación no es común en todos los ordenamientos parlamentarios. En lo que respecta a las Cortes Generales, tan- to el Reglamento del Congreso como el del Senado prevén la posibilidad de que las Cámaras voten una moción tras la presentación de una interpelación (arts. 184.1 RC y 173.2 RS). Sin embargo, si de lo que se trata es de que las Cámaras manifiesten su posición sobre un determinado asunto, los Reglamentos de las Cámaras difieren en su terminología. El RC, arts. 193 a 195, recoge la figura de la «proposición no de ley», a través de la cuál los Grupos Parlamentarios pueden presentar propuestas de resolución a la Cámara. En su tramitación tiene lugar un debate en el que interviene un representante de cada Grupo. En el Reglamento del Senado (arts. 174 a 181) no se hacen alusiones a este instrumento, al menos con esa denominación porque resultan asimilables a las mociones, que pueden ser hasta de cuatro tipos diferentes. El procedimiento en la Cámara Alta es más complejo, ya que en función de la finalidad que se persiga pueden ser presentadas por sujetos distintos, siguiendo, además, una tramitación diferente. Murcia de una interpelación presentada por un miembro del Grupo Parlamentario Popular. La interpelación, que hacía referencia a la situación de la administración sanitaria en la Comunidad Autónoma39, resulta inadmitida por su carácter genérico, dado que el Reglamento Parlamentario de la Cámara las define como «solicitudes de explicación dirigidas al Consejo de Gobierno para que exponga las razones de su actuación o la de alguna de sus Consejerías en aspectos o realizaciones concretas de su política». El Tribunal Constitucional, una vez analizado el contenido de la interpelación a la luz del Reglamento de la Asamblea, considera que «la lectura desapasionada del texto pone de manifiesto por sí misma su talante global o genérico. En tal característica funda la Mesa el rechazo, con la sugerencia de que para la finalidad pretendida utilice los procedimientos parlamentarios adecuados, como aparecen configurados reglamentariamente (arts. 134 y 136). Por todo ello, la Mesa no ha desconocido ni menoscabado el derecho fundamental invocado cuyo ejercicio en este caso ha de acomodarse «a los términos que el reglamento determine» (art. 25.3 EARM), por exigencia de su configuración constitucional»40. La inadmisión de la interpelación resulta así, para el Tribunal Constitucional, fundada, dado que el ordenamiento parlamentario de la Asamblea confiere a este instrumento un carácter específico, carácter que no presenta la interpelación inadmitida. 3. COMISIONES DE INVESTIGACIÓN Tan sólo en los últimos años las Comisiones de Investigación han estado presentes en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que hasta el año 2000 no se había pronunciado respecto a la actividad de las mismas. En el ATC 215/2000, de 21 de septiembre, el Tribunal Constitucional se enfrenta al recurso de amparo planteado frente a la aprobación del calendario definitivo de los trabajos de la Comisión de Investigación creada en el Congreso de los Diputa- 380 ESPERANZA GÓMEZ CORONA 39 El tenor de la interpelación era el siguiente: «Los ciudadanos de esta región, han sufrido a lo largo de los últimos años la degradación de la asistencia sanitaria como consecuencia del deficiente funcionamiento de las administraciones competentes en la misma, así como el deterioro e insuficiencia de los medios materiales puestos a disposición de aquéllos. Degradación a la que hay que añadir el descrédito por irregularidades presuntamente cometidas por quienes han sido responsables de la gestión sanitaria en esta Región, cuyo procesamiento se ha iniciado recientemente. Por lo demás no existen indicios de que el Gobierno regional tenga voluntad política de solucionar esta situación, ya que ni mejora los servicios sanitarios que de él dependen, ni al parecer es propósito de los socialistas murcianos reivindicar las competencias sanitarias estatales de sanidad cuya asunción por la Comunidad Autónoma podría al menos garantizar la coordinación. Ante este estado de cosas el Diputado que suscribe solicita que el Consejo de Gobierno explique las razones de su actuación en materia sanitaria y de las medidas adoptadas para que esta bochornosa situación no se vuelva a repetir». 40 STC 225/1992, de 14 de diciembre, F.J. Cuarto. dos para analizar lo ocurrido con las ayudas otorgadas por la Unión Europea al cultivo del lino41. Sin embargo, a pesar de que los recurrentes argumentan que el citado acuerdo se había adoptado sin que figurara en el orden del día de la sesión y que se había votado, además, sin el quórum de presencia preceptivo, el Tribunal Constitucional considera que el asunto carece manifiestamente de contenido porque los parlamentarios no alegan ni justifican que esa irregularidad les impidiera ejercer su función de control político del Gobierno. En este pronunciamiento, el Tribunal Constitucional hace valer la afirmación, tantas veces reiterada, de que no cualquier violación del Reglamento Parlamentario entraña vulneración del artículo 23.2 CE 42 . Para el órgano de garantía constitucional, aunque pudo producirse una quiebra de la legalidad en lo que respecta a la aprobación de los calendarios de trabajo de la Comisión, no se argumenta por los recurrentes que esas violaciones reglamentarias hayan supuesto un menoscabo en el ejercicio de su función de control. «Siendo ello así, es irrelevante examinar en esta sede constitucional la validez del acuerdo impugnado, en su contraste con las normas que rigen la actuación interna de la Cámara, cuestión, por otra parte, a la que ya dio respuesta, desde la perspectiva de su legalidad, el órgano parlamentario llamado a desempeñar esa tarea» 43 . El ATC 181/2003, de 2 de junio, resuelve el recurso de amparo interpuesto frente a la inadmisión de solicitudes de comparecencia en el seno de una Comisión de Investigación creada en la Junta General del Principado de Asturias para delimitar la existencia de posibles actuaciones irregulares y eventuales responsabilidades políticas con motivo de la implantación del hipermercado Leclerc en el Concejo de Langreo44. El objeto de la controversia radica en la diversidad de puntos de vista en lo que respecta al órgano competente (si la Mesa de la Asamblea o de la Comisión) para tramitar las solicitudes de comparecencia en las Comisiones de Investigación. El Tribunal Constitucional inadmite el amparo porque considera que la interpretación hecha por la Mesa de la Cámara, que considera que las solicitudes de comparecencia deben tramitarse ante la Mesa de la misma Comisión de Investigación, aunque no es la única posible, es EL CONTROL PARLAMENTARIO EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL 381 41 El amparo se presenta por el portavoz del Grupo Parlamentario Socialista y por un diputado del Grupo Mixto frente al Acuerdo de la Mesa del Congreso de los Diputados de 21 de septiembre de 1999, que desestimó la reconsideración formulada ante la propia Mesa y contra los Acuerdos adoptados por el Presidente de la Cámara (en funciones delegadas de la Mesa), el 9 de agosto de 1999 y por la Mesa los días 8 y 21 de septiembre del mismo año. Dichos acuerdos confirmaron el adoptado por la Comisión de Investigación para analizar la política desarrollada mediante ayudas comunitarias al cultivo del lino en el marco de la política agraria común, de fecha 29 de julio de 1999. 42 «Por ello mismo, es doctrina reiterada de este Tribunal que no toda infracción del ordenamiento parlamentario comporta, de modo necesario, una vulneración del derecho fundamental a ejercer y permanecer en el cargo con arreglo a lo dispuesto en las leyes (art. 23.2 CE)» (ATC 215/2000, de 21 de septiembre, F.J. Segundo). 43 ATC 215/2000, de 21 de septiembre, F.J. Tercero. 44 La Mesa de la Junta General del Principado de Asturias acordó crear esta Comisión de Investigación en su sesión de 4 de mayo de 2001. razonable y no provoca lesión del derecho fundamental de los demandantes de amparo. Las SSTC 226 y 227/2004, de 29 de noviembre45, resuelven acerca de la disolución de la Comisión de Investigación creada en el Parlamento Gallego como consecuencia del desastre ecológico provocado por el Prestige. En la primera de ellas, la STC 226/2004, el Tribunal Constitucional considera nulas las normas supletorias de la Presidencia de la Cámara que habían introducido una causa de disolución de las Comisiones de Investigación no previstas expresamente en el Reglamento de la Asamblea, vulnerando así la reserva reglamentaria establecida46. La nulidad se extiende, además, al propio acuerdo del Pleno del Parlamento que, en base a las citadas normas supletorias, acuerda la disolución de la Comisión de Investigación. La STC 227/2004, de 29 de noviembre, se plantea frente a las mismas normas y el mismo Acuerdo de disolución, por lo que a pesar de reconocerse el amparo, las decisiones recurridas se consideran anuladas por el anterior pronunciamiento. Para finalizar el estudio de la jurisprudencia constitucional relativa a las Comisiones de Investigación, conviene destacar como el Tribunal Constitucional ha dejado sentado que «las Comisiones parlamentarias cuando actúan en el ejercicio de sus facultades de investigación y estudio, emiten, como les es propio, juicios de oportunidad política que, por muy sólidos y fundados que resulten, carecen jurídicamente de idoneidad para suplir la convicción de certeza que sólo el proceso judicial garantiza»47. 4. MOCIONES También en el caso de las mociones se pone de manifiesto la dialéctica mayoría-minoría presente en las Cámaras y se produce el traslado de la cuestión al Tribunal Constitucional, para que dirima las controversias. En concreto, conta- 382 ESPERANZA GÓMEZ CORONA 45 Para un comentario sobre estos pronunciamientos puede consultarse PARDO FALCÓN, J., «¿Lagunas en el Reglamento Parlamentario» A propósito de las SSTC 226 y 227/2004, de 29 de noviembre, relativas a la disolución anticipada de la Comisión de investigación sobre la catástrofe del Prestige en el Parlamento de Galicia», Aranzadi. Tribunal Constitucional, 1,2005, pp.13-30. 46 El problema surge cuando los parlamentarios de los Grupos Socialista y del Bloque Nacionalista Gallego, tras diversas discrepancias con los representantes del Grupo Parlamentario Popular en esa Cámara deciden dejar de asistir a las sesiones, impidiendo así su constitución por falta de quórum. Como consecuencia de ello, la Mesa de la Cámara decide aprobar unas normas supletorias del artículo 50 del Reglamento del Parlamento Gallego, que habilitan al Pleno para acordar la disolución anticipada de las Comisiones de Investigación «ante la imposibilidad objetiva de terminar la tarea encomendada». El Tribunal considera que en el Reglamento no existe una auténtica laguna jurídica, por lo que no se puede acudir a la aprobación de normas supletorias. 47 STC 46/2001, de 15 de febrero, FJ. Duodécimo. En este pronunciamiento el Tribunal Constitucional resuelve el recurso de amparo planteado por la Iglesia de la Unificación y otros frente a las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo y de la Audiencia Nacional que desestimaron su recurso contra la negativa del Ministerio de Justicia a su inscripción en el Registro de Entidades Religiosas. mos con tres resoluciones jurisprudenciales relativas a mociones, en que el Tribunal Constitucional tiene que supervisar la inadmisión por la Mesa de la Cámara de mociones presentadas por grupos minoritarios. En el Senado, la inadmisión de una moción sobre el uso de las lenguas oficiales de España en las actividades de la Cámara presentada por el Grupo Parlamentario «Convergencia i Unió» está en el origen de la STC 205/1990, de 13 de diciembre. El texto de la moción era el siguiente: «1. En todas las actividades de la Cámara, los Senadores y los Grupos Parlamentarios en que se integran, podrán usar indistintamente cualquiera de las lenguas oficiales en España, de acuerdo con lo que dispone el artículo 3 de la misma Constitución y los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas. 2. Por la Mesa de la Cámara se adoptarán las medidas necesarias para la aplicación progresiva del presente Acuerdo». La Mesa del Senado decidió inadmitir a trámite esta moción tras realizar un control material sobre su contenido y considerarlo contrario a la Constitución. El Tribunal Constitucional no admite este argumento y declara que «la indebida inadmisión a trámite de la moción por la Mesa infringió el ius ut procedatur de los Senadores del Grupo Parlamentario recurrente, en la medida en que excluyó su derecho a intervenir en el Pleno, disponiendo de los turnos de palabra dispuestos en el art. 175 del Reglamento, y a que su moción fuera convenientemente discutida y deliberada por la Cámara, pronunciándose sobre el fondo de la misma, sea cual fuere el sentido de este pronunciamiento»48. Para el Tribunal Constitucional, «el carácter inconstitucional de su contenido no resulta en modo alguno indubitado»49. Parece claro que en este caso la Mesa se arrogó una facultad no prevista en el Reglamento del Senado, por lo que el Tribunal Constitucional estima el recurso de amparo, de acuerdo con su nueva concepción jurisprudencial sobre las potestades de la Mesa en lo que respecta a la inconstitucionalidad de las iniciativas como argumento para declarar su inadmisibilidad. Mucho más llamativa resulta la decisión adoptada por el Tribunal Constitucional en el ATC 155/1993, de 4 de mayo. En esta ocasión, se da por válida la inadmisión de una propuesta de moción presentada en la Asamblea regional de Murcia sobre la base de que versaba sobre materia ajena a la competencia de la Comunidad Autónoma50. La argumentación de la Mesa resulta sumamente llamativa si se tiene en cuenta que con la moción presentada, el Grupo Parlamentario Popular pretendía, precisamente, instar al Gobierno regional para que a su vez instara al Go- EL CONTROL PARLAMENTARIO EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL 383 48 STC 205/1990, de 13 de diciembre, F.J. Séptimo. 49 F.J. Séptimo. 50 En concreto, con la moción, el Grupo Popular pretendía que se instara al Gobierno de la Nación para que desistiera de su proyecto de instalación de un centro penitenciario en el término municipal de Cartagena, así como en cualquier otro. bierno de la Nación a no ejercer su competencia a la hora de instalar un centro penitenciario en determinado municipio de la Comunidad Autónoma. No hubiera tenido sentido la moción de no tratarse de una competencia del Estado. Sin embargo, el Tribunal Constitucional confirma la inadmisión, como corresponde a una línea jurisprudencial en la que todavía se considera lícito ese tipo de control por parte de la Mesa, primando la autonomía parlamentaria sobre la salvaguarda de la posición de los parlamentarios. Efectivamente, aunque en este momento el Tribunal Constitucional venía exigiendo que si una iniciativa se inadmite por la Mesa argumentando su inconstitucionalidad, debía tratarse de una inconstitucionalidad manifiesta, en lo que respecta al argumento aquí esgrimido, la falta de competencia del parlamento sobre la cuestión, el Tribunal Constitucional resulta mucho más permisivo. La solución no parece la más adecuada, dado que una moción no puede alterar el sistema de distribución de competencias. El argumento defendido por la Mesa no cumple los estándares de razonabilidad que pasado el tiempo, el Tribunal Constitucional va a exigir a los acuerdos de inadmisión de escritos parlamentarios. En la STC 41/1995, de 13 de febrero, se resuelve un amparo planteado frente a una Resolución de la Junta de Portavoces del Parlamento de Navarra, desestimando un recurso promovido contra un Acuerdo de la Mesa del Parlamento de Navarra inadmitiendo una moción. En la misma, el Grupo Parlamentario Mixto-Izquierda Unida instaba al Gobierno navarro a la elaboración de un documento que sirviera de base para la realización de un debate sobre el estado de la Comunidad Foral antes del 31 de diciembre de ese año, siendo la moción de noviembre. La moción resulta rechazada por la imposibilidad material de celebrar el debate antes de final de año, como se pedía en el texto de la misma, dada la inminencia del debate y aprobación de la ley presupuestaria en la citada Cámara. El Tribunal Constitucional da por válida esta argumentación de la Mesa, considerando no lesionado el derecho fundamental consagrado en el artículo 23.2 CE de los recurrentes. Para llegar a esta resolución, el Tribunal Constitucional realiza un estudio pormenorizado del Reglamento Parlamentario de la Asamblea, analizando las potestades de la Mesa en orden a la admisión de los distintos tipos de mociones. 5. PROPOSICIONES NO DE LEY Para el Tribunal Constitucional, las proposiciones no de ley «se configuran como un instrumento para poner en marcha la función de impulso político y control del Gobierno, pero, también, como una vía adecuada para forzar el debate político y obligar a que los distintos Grupos de la Cámara y esta misma tengan que tomar expresa posición sobre un asunto o tema determinado»51. De 384 ESPERANZA GÓMEZ CORONA 51 STC 40/2003, de 27 de febrero, F.J. Séptimo. este modo, el Tribunal Constitucional alude a esa doble naturaleza que presentan las proposiciones no de ley, que al igual que las mociones o las propuestas de resolución, pueden responder a la función de control político o manifestar una toma de posición de la Cámara más propia de una función de impulso político. Esta facultad, «pertenece al núcleo de la función representativa parlamentaria, pues la posibilidad de promover la deliberación y toma de posición de la Cámara sobre un determinado asunto e instar la adopción de instrucciones, directrices o mandatos, carentes de efectos jurídicos vinculantes, dirigidos, en lo que aquí interesa, a sujetos u órganos que no forman parte de la Cámara que los adopta, y, a través de aquella posibilidad o facultad de propuesta, participar en la función de dirección e impulso político y en el control de la acción del Gobierno, constituye una manifestación constitucionalmente relevante del ejercicio del cargo de representante parlamentario»52. También en este caso, la supervisión del Tribunal Constitucional debe ceñirse al examen de la indebida inadmisión por los órganos rectores de la Cámara, y nunca a las razones políticas que llevan a una Cámara parlamentaria a no aprobar una proposición no de ley. «De lo contrario, no sólo estarían asumiendo bajo un pretendido juicio técnico una decisión política que sólo al Pleno o a las comisiones de las Cámaras corresponde, sino, además, y desde la óptica de la representación democrática, estarían obstaculizando la posibilidad de que se celebre un debate público ante las distintas fuerzas políticas con representación parlamentaria, cuyos efectos representativos ante los electores se cumplen con su mera existencia, al margen, claro está, de que la iniciativa, en su caso, prospere»53. Este argumento es el que fundamenta la inadmisión de un recurso de amparo interpuesto por un Ayuntamiento frente a la no aprobación por el Pleno de la Diputación General de La Rioja de una proposición no de ley en la que el citado Ayuntamiento resultaba aludido54. La queja se fundamenta en que el mismo Pleno había aprobado una proposición no de ley similar, aunque referida a otro Ayuntamiento55. A esta cuestión tan singular da respuesta el Tribunal Constitucional a través del Auto 157/1994, de 5 de mayo, en el que se deja sentado de manera rotunda como «cuáles hayan sido las razones que en su día llevaron a la Asamblea a aprobar la primera de las proposiciones y cuáles sean las que ahora justifiquen el rechazo de la segunda, son cuestiones que, agotándo- EL CONTROL PARLAMENTARIO EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL 385 52 STC 40/2003, de 27 de febrero, F.J. Tercero, con cita de las SSTC 205/1990, de 13 de diciembre; 41/1995, de 10 de enero y ATC 155/1993, de 24 de mayo. 53 STC 40/2003, de 27 de febrero, F.J. Séptimo. 54 El texto de la proposición no de ley era el siguiente: «Que por el Gobierno de La Rioja se realicen las gestiones oportunas para la devolución de las riberas del Ebro y Tirón a la ciudad de Haro, una vez se cumplan los requisitos legales oportunos». 55 En esta ocasión, la proposición no de ley presentada por el Grupo Parlamentario Socialista y aprobada por mayoría, rezaba como sigue: «Que por el Gobierno de La Rioja se realicen las gestiones oportunas para la devolución, en el plazo más breve posible, de las riberas del Oja a la ciudad de Santo Domingo de la Calzada, una vez se cumplan los requisitos legales oportunos». se en el ámbito de lo estrictamente político —y sometidas a los controles propios de ese campo—, ni son susceptibles de justificación alguna en el marco de la razonabilidad jurídica, ni pueden ser, en consecuencia, objeto de enjuiciamiento en el orden jurisdiccional, sea éste el ordinario o el constitucional». Sí resulta susceptible de control, como se está viendo, la indebida inadmisión por parte de la Mesa de una proposición no de ley. Esto es lo que se dilucida en las SSTC 40/2003, de 27 de febrero y 78/2006, de 13 de marzo. En la primera de ellas, la STC 40/2003, de 27 de febrero, el Tribunal Constitucional considera contraria a los derechos fundamentales de los recurrentes la inadmisión por parte de la Mesa del Parlamento Vasco de una proposición no de ley sobre «requerimiento al Tribunal vasco de Cuentas Públicas para que remitiera un informe a la Cámara sobre los efectos legales de toda índole en las materias de su competencia que se derivan de la decisión del Gobierno de no remitir el Proyecto de Ley de presupuestos en el plazo legal». El Tribunal Constitucional lleva a cabo un minucioso estudio del Reglamento Parlamentario de la Cámara, en orden a conocer el papel que le corresponde desempeñar a la Mesa con respecto a la admisión de las proposiciones no de ley. Tras este análisis, concede el amparo resaltando dos cuestiones. Primera, la ausencia de motivación expresa del acuerdo denegatorio de la Mesa, y segunda, «la causa implícita en que se sustenta la decisión de inadmisión a trámite no encuentra cobertura legal en la facultad de la Mesa de la Cámara de calificar y admitir o no a trámite las proposiciones no de ley»56. Para el Tribunal Constitucional, las Mesas de las Cámaras «han de limitar sus facultades de calificación y admisión a trámite al exclusivo examen de los requisitos reglamentariamente establecidos. De lo contrario, no sólo estarían asumiendo bajo un pretendido juicio técnico una decisión política que sólo al Pleno o a las Comisiones de las Cámaras corresponde, sino, además, y desde la óptica de la representación democrática, estarían obstaculizando la posibilidad de que se celebre un debate público entre las distintas fuerzas políticas con representación parlamentaria, cuyos efectos representativos ante los electores se cumplen con su mera existencia, al margen, claro está, de que la iniciativa, en su caso, prospere»57. Más recientemente, en la STC 78/2006, de 13 de marzo, el Tribunal Constitucional ampara al grupo parlamentario popular del Parlamento de Andalucía tras enjuiciar la inadmisión a trámite de dos proposiciones no de ley en las que se pretendía que el Pleno de esa Cámara manifestara su rechazo a las declaraciones del Presidente de los socialistas catalanes en aquel momento, Pasqual Maragall, críticas con el trasvase del Ebro a otras regiones, e instara al Consejo de Gobierno a exigir una rectificación. En la segunda (referida a unas declaraciones del Secretario General del PSOE) se expresaba el rechazo a declaraciones de ese tipo y se instaba a la Junta a manifestar su desacuerdo con las mismas. 386 ESPERANZA GÓMEZ CORONA 56 STC 40/2003, de 27 de febrero, F.J. Sexto. 57 STC 40/2003, de 27 de febrero, F.J. Séptimo. El Tribunal Constitucional vuelve a efectuar un exhaustivo examen de la legalidad reglamentaria al objeto de contrastar si el uso que había hecho la Mesa de la Cámara de sus facultades de admisión y calificación de documentos resultaba amparado por el Reglamento Parlamentario o excedía de sus atribuciones. Y concluye que «la ausencia de límites materiales a la configuración de las proposiciones no de ley contenidos en el Reglamento del Parlamento de Andalucía obliga a considerar que los Acuerdos adoptados por la Mesa de la Asamblea carecen de una justificación objetiva y razonable y lesionan los derechos recogidos en el art. 23 CE»58. Por tanto, una vez más, el Tribunal Constitucional efectúa primero un examen de la legalidad parlamentaria para analizar si el rechazo de la Mesa encuentra o no cobertura legal. Si no es así, el Tribunal Constitucional concede el amparo, dado que la indebida inadmisión a trámite de un escrito parlamentario entraña un menoscabo de las facultades reconocidas a los parlamentarios en el artículo 23.2 CE. Una vez analizados los principales instrumentos de control político, básicamente preguntas, interpelaciones y Comisiones de Investigación, así como las mociones y proposiciones no de ley, que están a caballo entre instrumentos de control o de impulso político, ha llegado el momento de estudiar la jurisprudencia constitucional relativa al derecho de recabar información, así como la facultad de solicitar la comparecencia de los miembros del Gobierno o de otros cargos públicos. 6. SOLICITUDES DE INFORMACIÓN En el terreno del control parlamentario y, una vez hecha la salvedad relativa a su exacto encaje en la función de control, una de las cuestiones que ha provocado una conflictividad mayor es la relativa al derecho a solicitar información59. En concreto, contamos con seis pronunciamientos jurisprudenciales relativos a la solicitud de recabar información, de los que cuatro se dilucidan en la esfera parlamentaria, resolviendo reclamaciones de los parlamentarios frente a los actos de la Cámara de la que forman parte y dos de ellos se plantean frente a la actuación del Ejecutivo. De los que resuelven cuestiones atinentes al ámbito parlamentario, la STC 118/1988, de 20 de junio, no entra en el fondo del asunto porque lo impugnado es una Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados sobre acceso a materias clasificadas, Resolución que en el momento en que se resuelve el amparo, el Tribunal Constitucional considera asimilada al Reglamen- EL CONTROL PARLAMENTARIO EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL 387 58 STC 78/2006, de 13 de marzo, F.J. Quinto. 59 Sobre esta cuestión puede consultarse MANCISDOR ARTARAZ, E., «El derecho de información de los parlamentarios en la jurisprudencia constitucional», en Pau i Vall (coord.), Parlamento y Justicia Constitucional, Pamplona, Aranzadi, 1997, pp. 323-364. to Parlamentario y en consecuencia, susceptible de recurso de inconstitucionalidad, no de amparo60. En lo que respecta al nivel de garantía de esta facultad, el Tribunal Constitucional ha señalado que los parlamentarios tienen reconocido como parte de su status la facultad de recabar información61. Precisamente porque forman parte del derecho reconocido en el artículo 23.2 CE, «cualquier rechazo arbitrario o no motivado causará lesión de dicho derecho y a su través, según hemos indicado, del fundamental del Diputado a desarrollar sus funciones sin impedimentos ilegítimos (art. 23.2 de la Constitución)»62. En aplicación de esta doctrina, el Tribunal Constitucional ha otorgado el amparo constitucional a cuatro diputados de las Cortes de Castilla-La Mancha a los que la Mesa de esa Asamblea denegó la admisión a trámite de una documentación pedida al Consejo de Gobierno, a pesar de cumplir con los requisitos reglamentariamente establecidos63 y a un miembro del Congreso de los Diputados porque la Mesa efectuó un control que excedía de las facultades reglamentariamente reconocidas64. Asimismo, el Tribunal Constitucional ha reconocido el derecho de un miembro del Parlamento Catalán no sólo a acceder 388 ESPERANZA GÓMEZ CORONA 60 Efectivamente, una línea jurisprudencial muy discutida vino a asimilar las Resoluciones interpretativas y supletorias del Reglamento Parlamentario al mismo, por lo que se entendía que no constituían «decisiones o actos sin valor de ley» del artículo 42 LOTC. Sobre la fiscalización de estas Resoluciones y la evolución jurisprudencial puede verse mi trabajo «Las resoluciones interpretativas y resolutorias del Reglamento en la jurisprudencia constitucional», Revista de las Cortes Generales, 52, 2001, pp. 229-256. Asimismo, MORALES ARROYO, J.M., «Un avance en la jurisprudencia constitucional sobre el control de las resoluciones parlamentarias», Revista Española de Derecho Constitucional, 46, 1996, pp. 257-281. 61 STC 161/1988, de 20 de Septiembre, entre otras. 62 STC 161/1988, de 20 de septiembre, F.J. Octavo. 63 STC 161/1988, de 20 de septiembre. En este caso, ante la petición de información relativa a la cuantía, empleo y destino de determinadas ayudas y subvenciones dispensadas, en el ámbito de la producción y de la comercialización agrarias, por la Administración de la Comunidad Autónoma, la Mesa inadmite argumentando que la tramitación de las solicitudes «podría llevar a una posible obstrucción de la labor de la Administración» y de que la información reclamada «en algunos supuestos afectaría a la intimidad de las personas». El Tribunal Constitucional procede al análisis del Reglamento Parlamentario y de la motivación del acuerdo de la Mesa para concluir que «lo que en realidad está realizando es un juicio de oportunidad en el que sobrepone su estimación política a la de los peticionarios, que le conduce, más allá de su potestad de verificación formal, a disponer del derecho de los Diputados, asumiéndolo como propio con absoluto desconocimiento de su naturaleza de facultad individual de los mismos, inherente al status del cargo público que ostentan y, por ello, protegido por el art. 23.2 de la Constitución» (F.J. Noveno). 64 STC 203/2001, de 15 de octubre. En esta ocasión, la solicitud de información versaba sobre el resultado y fecha del Acuerdo de terminación de algunos expedientes por infracción fiscal. La Mesa de la Cámara inadmite a trámite la solicitud argumentando que los datos solicitados se encontraban comprendidos en el ámbito de reserva acotado por el art. 113.1 de la Ley General Tributaria. El Tribunal Constitucional, como viene siendo habitual, analiza la legalidad parlamentaria y la motivación ofrecida por la Mesa para acabar concluyendo que la Mesa «al proceder de este modo ha llevado a cabo, en el trámite de admisión de la solicitud de información, «un examen del contenido material de la iniciativa que carece de justificación, puesto que indudablemente excede del examen de la viabilidad formal de esas peticiones de información, que habrán de ser admitidas y trasladadas a la Administración cuando no se aprecien carencias o deficiencias relevantes en su presentación o en su redacción» (F.J. Quinto). a determinada información en las dependencias de la Generalitat, sino a hacerlo acompañado de asesores, porque aunque «es cierto que el derecho de información de los Diputados únicamente puede ejercitarse por éstos, pero no lo es menos que, en supuestos como el presente, no existe motivo válido alguno para negar que, justamente con miras a dotar de efectividad a aquel derecho, los Diputados se acompañen de técnicos especialistas en la materia sobre la que verse la documentación interesada, siempre y cuando tales técnicos estén acreditados ante la Cámara como asesores del Grupo Parlamentario en el que los Diputados se integran»65. Sin embargo, contrasta con esta línea argumentativa la postura mantenida por el Tribunal Constitucional cuando el amparo se plantea frente al acto del Ejecutivo en respuesta a la solicitud de información o documentación. En este ámbito se desarrollan los hechos que provocan dos pronunciamientos jurisprudenciales, el ATC 426/1990, de 10 de diciembre, del que enseguida daremos cuenta y la STC 196/1990, de 29 de noviembre, que debido al peculiar iter seguido por el recurrente resulta menos representativa66. En el ATC 426/1990, de 10 de diciembre, se inadmite un recurso de amparo planteado por unos diputados regionales del Partido Popular en las Cortes de Castilla-La Mancha frente a la respuesta dada por la Secretaría de Relaciones con las Cortes de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha67. Los diputados recurrentes consideran que la citada respuesta constituye en la práctica una negativa a proporcionar la información solicitada. En este nuevo escenario, en el que la queja de amparo se dirige contra la respuesta ofrecida por el Ejecutivo de la Comunidad Autónoma, el Tribunal EL CONTROL PARLAMENTARIO EN LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL 389 65 STC 181/1989, de 3 de noviembre, F.J. Quinto. 66 En esta sentencia el Tribunal Constitucional se enfrenta al examen de la denegación por parte del Ejecutivo Vasco de determinada información que un diputado había solicitado. El recurrente busca la satisfacción a su solicitud en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y al no hallarla, recurre en amparo un pronunciamiento del Tribunal Supremo por vulneración del artículo 24 de la Constitución. En la sentencia se desestima el amparo, porque «A este Tribunal no le corresponde el control de cualesquiera alteraciones o irregularidades que se produzcan, dentro del ámbito parlamentario, en las relaciones políticas o institucionales entre Legislativo y Ejecutivo, pero sí le compete ciertamente el conocimiento y, en su caso, la reparación de las lesiones de derechos fundamentales que excepcionalmente tengan lugar en dicho campo. Sin embargo, (...) el recurrente no ha invocado ni alegado nada en relación con la lesión de derechos amparados por el art. 23 de la Constitución...» (F.J. Sexto). 67 Los diputados regionales recaban la remisión de copia del informe elaborado por los órganos directivos de la Sociedad de Fomento Regional (Sociedad Pública ya extinguida) correspondiente a los ejercicios 1985, 1986 y 1987, que en su día fue remitido al Tribunal de Cuentas. La respuesta enviada por el Secretario de Relaciones con las Cortes de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, era del siguiente tenor: «El Tribunal de Cuentas, basándose en su función fiscalizadora, dispuso de toda la documentación correspondiente de la extinta Sociedad de Fomento Regional. Además de ello, y a requerimiento del propio Tribunal, le fue suministrada diversa información contenida en los archivos de la citada Sociedad, en la que figuraba datos de índole contable, administrativo, jurídico, económico, laboral, patrimonial..., de la propia Sociedad y de las Empresas participadas por ésta. Información que estuvo a plena disposición del Tribunal de Cuentas para la elaboración del informe de fiscalización elaborado por el Pleno del citado organismo en su sesión de 15 de marzo de 1990». los Diputados frente a los Acuerdos de la Mesa del Congreso de los Diputados que inadmitieron a trámite la solicitud de comparecencia del Presidente de Telefónica de España S.A. y del Presidente de la Empresa Nacional de Electricidad S.A. —ATC 181/2003, de 2 de junio. Recurso de amparo interpuesto por un diputado del Grupo Parlamentario Popular en la Junta General del Principado de Asturias contra los Acuerdos de la Mesa que inadmitieron a trámite determinadas solicitudes de comparecencia ante una Comisión de Investigación. —STC 208/2003, de 1 de diciembre. Recurso de amparo planteado por el Portavoz del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso de los Diputados contra los Acuerdos de la Mesa que rechazaron la solicitud de comparecencia urgente ante la Comisión de Justicia e Interior del Presidente del Consejo General del Poder Judicial para que informase sobre la posición de ese órgano acerca del indulto concedido a don Javier Gómez de Liaño. —STC 89/2005, de 18 de abril. Recurso de amparo planteado por el portavoz del Grupo Parlamentario Socialista contra los Acuerdos de la Mesa del Congreso que desestiman la solicitud del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso de los Diputados de comparecencia del Fiscal especial para la prevención y represión del tráfico ilegal de drogas ante la Comisión mixta para el estudio del problema de las drogas. —STC 90/2005, de 18 de abril. Recurso de amparo promovido por el portavoz del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso de los Diputados contra los Acuerdos de la Mesa que inadmiten la solicitud de comparecencia del Fiscal especial anticorrupción ante la Comisión mixta para el estudio del problema de las drogas. *** ABSTRACT.The aim of this paper is to carry of a thorough analysis of constitutional case-law related to the function of parliamentary control. Constitutional decisions on both national and regional parliaments will be considered, since it is the very function of political control, no matter its realm, the aim of the research. The two major approaches developed by our Constitutional Court will serve as an introductory guide in order to establish the common background to the range of control instruments. 396 ESPERANZA GÓMEZ CORONA