¿Fue el sector eléctrico un gran beneficiario de «la política hidráulica» anterior a la guerra civil? (1911-1936)

HISPANIA. Revista Española de Historia, 2011, vol. LXXI, núm. 239, septiembre-diciembre, págs. 789-818, ISSN: 0018-2141 ¿FUE EL SECTOR ELÉCTRICO UN GRAN BENEFICIARIO DE «LA POLÍTICA HIDRÁULICA» ANTERIOR A LA GUERRA CIVIL? (1911-1936)1∗ ISABEL BARTOLOMÉ RODRÍGUEZ Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa - ISCTE RESUMEN: El análisis del discurso hidráulico español constituye un clásico de nuestra historiografía al que, últimamente, se han añadido fecundas investigaciones sobre las realizaciones de la política hidráulica en algunas cuencas. Asimismo, en los últimos veinte años, nuestro conocimiento sobre los antecedentes de la industria eléctrica y sobre la dotación de infraestructuras de la economía española ha mejorado sustancialmente. Se sabe, pues, que la expansión hidroeléctrica en España fue decisiva antes de la guerra civil, cuando en el agua tenía su origen más del 90 por 100 de la electricidad producida y una cuarta parte del total de la energía consumida en el país. Conocemos también que en España, como en otros países orientados al aprovechamiento hidroeléctrico, se otorgaron ayudas públicas para la construcción de infraestructuras para el embalse de agua por efecto de la Ley Gasset y durante la Dictadura. Sabemos de la importancia de estos auxilios en Francia o en Italia, pero se desconoce enteramente el alcance de estas ayudas públicas en España. Este artículo procura el esclarecimiento de esa cuestión, dedicando sus tres primeras secciones a explicar la oportunidad y finalidad de dichos auxilios y las dos siguientes a examinar sus realizaciones. Se sigue tanto un procedimiento directo como otro indirecto para desglosar cuáles fueron efectivamente las ayudas recibidas por las empresas hidroeléctricas. Aquí se concluye que el empuje público a la construcción de embalses y diques de aprovechamiento hidroeléctrico fue durante este período tan leve como corto el vuelo de la orientación industrialista de la política hidráulica en España. ———— Isabel Bartolomé Rodríguez es becaria post-doctoral en el Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa – ISCTE. Dirección para correspondencia: Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa – ISCTE, Departamento de História, Avenida das Forças Armadas s/n, 1649-026-Lisboa Portugal. Correo electrónico: [email protected]. 1 Siglas: Archivo Banco de España (ABE); Archivo Unión Electrica Madrileña (AUEM); Cámara Oficial de Productores y Distribuidores de Electricidad (COPDE); Empresa Nacional Hidroeléctrica del Ribagorzana (ENHER); Hidroeléctrica Española (HE); Revista de Obras Públicas (ROP); Unidad Eléctrica Española S.A. (UNESA); Unión Eléctrica Madrileña (UEM). ISABEL BARTOLOMÉ RODRÍGUEZ Hispania, 2011, vol. LXXI, n.º 239, septiembre-diciembre, 789-818, ISSN: 0018-2141 790 PALABRAS CLAVE: Embalses. Presas. Hidroelectricidad. Política Hidráulica. Industria eléctrica. España. DID THE SPANISH ELECTRICITY SECTOR GREATLY BENEFIT FROM THE ‘HYDRAULIC POLICY’ BEFORE THE CIVIL WAR? (1911-1936) ABSTRACT: The discussion on the hydraulics policy in the 20th century is a classic of Spanish historiography, and has been expanded thanks to productive investigations on hydraulic policy in some basins. Over the course of the last 20 years, our understanding of these past events in the electrical industry and the contribution of infrastructure from the Spanish economy has improved greatly. Thus, the pre-civil war period has been shown to be the most relevant phase of expansion of hydroelectricity in Spain. From 1911 to 1936, 90 percent of the electricity produced in Spain was water-powered and it represented 25 percent of the total energy consumption in the country. We also know that in Spain, like in other countries equipped to take advantage of hydroelectric power, public grants were awarded in order to build reservoir infrastructure under the Gasset Law and during the dictatorship. We know the importance of this aid in France and Italy, but its total impact in Spain is unknown. This article tries to clarify this issue and the first three sections are dedicated to exploring the opportunity and finality of said aid, while the next two sections examine its application. Direct and indirect procedures are used to break down the exact nature of aid received by the hydroelectric companies. The conclusion reached is that public backing for the construction of reservoirs and dikes was, during this period, as slight as the period of industrialist orientation of Spain’s hydraulic policies was short. KEY WORDS: Reservoirs. Dams. Hydroelectricity. Hydraulics Policy. Electrical Industry. Spain. Entre ambas guerras mundiales, las primeras políticas gubernamentales de fomento eléctrico promovieron el tendido de redes de transmisión y la construcción de presas en los países hidroeléctricos. Con ambas políticas, se perseguía un objetivo similar: mejorar el rendimiento de los sistemas de suministro eléctrico. Las redes de interconexión favorecían la integración entre unidades de generación y entre mercados distantes entre sí, cuyos máximos de producción y consumo podían de ese modo compensarse. Los embalses almacenaban agua a gran escala, cuyo caudal alimentaba con regularidad grandes unidades de generación hidroeléctrica. La dimensión de las presas, enormes construcciones civiles, y la polivalencia de su uso abrieron paso a su consideración como infraestructura pública, susceptible pues de recibir financiación del Estado. De hecho, la expansión de la hidroelectricidad a gran escala en Europa durante el decenio de 1920 estribó en buena medida en la inversión pública, bien directamente, o bien a través de avales2. ———— 2 Estos procesos corrieron en paralelo al aumento de la intervención pública en estos sectores. Véase MORSEL, Henri, «Étude comparée des nationalisations de l’électricité en Europe occidentale après la Deuxième Guerre mondiale», en TREDE, Monique, Électricité et électrification dans le monde, ¿FUE EL SECTOR ELÉCTRICO UN GRAN BENEFICIARIO DE «LA POLÍTICA HIDRÁULICA» ANTERIOR A LA... Hispania, 2011, vol. LXXI, n.º 239, septiembre-diciembre, 789-818, ISSN: 0018-2141 791 Se observan dos núcleos de explotación hidroeléctrica en la Europa anterior a la II Guerra Mundial: el escandinavo, donde la abundancia de recursos hidráulicos favoreció una intensa y temprana electrificación; y el conformado por los países del Sur de Europa, donde la escasez de carbón impulsó la explotación de sus saltos de agua3. En ambos núcleos, se transitó del empleo de recursos hídricos dispersos y que precisaban escasas inversiones de acondicionamiento al aprovechamiento de saltos en cadena y a la construcción de grandes presas de almacenamiento. Mientras que en la primera etapa la iniciativa correspondió a la iniciativa privada o a los ayuntamientos, la intervención de los poderes públicos fue decisiva en el cambio de escala de la explotación hidroeléctrica de la posguerra europea. En Noruega, Suecia y Finlandia el protagonismo inicial de los municipios fue cediendo paso a sus respectivas administraciones centrales, que llegaron a hacerse propietarias de los principales aprovechamientos4. En el Sur de Europa, el suministro eléctrico se mantuvo en ———— París, P.U.F, 1992, págs. 441-457; Revisados por SEGRETO, Luciano, «Ciento veinte años de electricidad. Dos mundos diferentes y parecidos», en ANES, Gonzalo (dir.), Un siglo de luz. Historia empresarial de Iberdrola, Madrid, El Viso, 2006, págs. 17-54; LANTHIER, Pierre, «Les autorités publiques et l’électrification, de 1870 à 1940. Une comparaison européenne», Annales Historiques de l’électricité, 4 (2006), págs. 125-144; SUDRIÀ, Carles, «El Estado y el sector eléctrico español bajo el franquismo: regulación y empresa pública», en GÓMEZ MENDOZA, Antonio, SUDRIÀ, Carles y PUEYO, Javier, Electra y el Estado, vol. 1, Madrid, Thomson-Civitas, 2007, págs. 21-60; y HAUSMAN, William J., HERTNER, Peter y WILKINS, Mira, Global electrification. Multinational Enterprise and International Finance in the History of Light and Power, 1878-2007, Cambridge, Cambridge U.P., 2008, c. 5. 3 MADUREIRA, Nuno Luis, «When the South Emulates the North: Energy Policies and Nationalism in the Twentieth Century», Contemporary European History, 17 (2008), págs. 1–21. El New Deal, en EE. UU., promovió asimismo la participación pública en la construcción de embalses mediante organismos autónomos, encargados de la gestión directa de los proyectos. Una visión renovada de la política de Roosevelt sobre el sector eléctrico en EMMONS, William M., «Franklin D. Roosevelt, Electric utilities and the Power of Competition», Journal of Economic History, 53, 4 (1993), págs. 880-907. Las realizaciones, en BILLINGTON, David P. y JACKSON, Donald C., Big Dams of the New Deal Era: a Confluence of Engineering and Politics, Norman, University of Oklahoma Press, 2006. 4 Para Noruega, THÜE, Lars, «The State and the dual Structure of the Power Supply Industry in Norway, 1890-1940», en TRÉDÉ, Monique, Electricité et electrification, págs. 227-234; THÜE, Lars, «Electricity rules: The Formation and Development of the Nordic Electricity Regimes», en KAIJSER, Arne y HEDIN, Marika (ed.), Nordic Energy Systems: Historical Perspectives and Current Issues, Canton, Massachusetts, Science History Publications, 1995, pág. 22. Para Suecia, JAKOBSSON, Eva, «Industrialised Rivers. The development of Swedish Hydropower», en KAIJSER y HEDIN, Nordic Energy Systems,págs. 55-74. Finlandia, en MYLLYNTAUS, Timo, Electrifying Finland. The transfer of a New Technology into a late Industrialising Economy, Londres, Series A/ETLA- The Research Institute of the Finnish Economy, 1991. En Suiza, fue la iniciativa privada la que afrontó el cambio de escala desde la Ley Federal de 1916. PAQUIER, Serge, «Les caractères originaux des étapes de l’électrification suisse de 1880 à 1930, en TREDE, Monique, Électricité et électrification, pág. 211. No ha de olvidarse la importancia de las corporaciones locales en Canadá para la promoción hidroeléctrica, ARMSTRONG, Christopher y NELLES, H. Viv, Monopoly’s Moment. The organization and Regulation of Canadian Utilities, 1830-1930, Toronto, University of Toronto Press,1986. ISABEL BARTOLOMÉ RODRÍGUEZ Hispania, 2011, vol. LXXI, n.º 239, septiembre-diciembre, 789-818, ISSN: 0018-2141 792 manos privadas hasta la posguerra mundial, pero, desde 1919, los auxilios públicos prestados a la construcción de presas y embalses contribuyeron significativamente al necesario aumento de la escala de la producción hidroeléctrica tanto en la Francia hidráulica, la del sudoeste, como en Italia. Estas ayudas se acompañaron de otras medidas para facilitar la financiación de las obras —como la garantía de los préstamos internacionales—, así como de disposiciones para asegurar su rentabilidad a través de consumidores institucionales —ferrocarril e industrias químicas—5. España formaba parte del grupo de los países hidroeléctricos de la Europa del Sur, pero se incorporó aún más tardíamente que Italia o Francia a su explotación en tanto que la ventaja relativa que representaba el uso energético del agua respecto al carbón no se presentó con claridad hasta que se sufrió la escasez de combustibles durante la Gran Guerra. Desde entonces y hasta los años sesenta se extiende la hegemonía del agua como fuente de la energía eléctrica en España. Hasta la guerra civil, de hecho, en el agua tenía su origen más del 90 por 100 de la electricidad producida y una cuarta parte del total de la energía consumida en el país6. Fue pues a partir del decenio de 1920 cuando se planteó por vez primera la posibilidad de una intervención del Estado para el fomento de la interconexión de líneas y la construcción de infraestructuras de almacenamiento hidráulico. Así, la vertebración del mercado eléctrico a iniciativa pública contó con proyectos interesantes, que perseguían la interconexión entre los principales sistemas productivos y los grandes mercados de consumo, pero la llamada Red Eléctrica Nacional no se llevó a término7. El Estado tampoco emprendió por sí mismo la construcción de presas y embalses para uso eléctrico, pero sí subvencionó con ayudas extraordinarias la construcción de diques y vasos de almacenamiento hidráulico en dos momentos bien distintos: por la Ley Gasset de 7 de julio de 1911 y por el otorgamiento de subvenciones directas a algunas empresas para la construcción de embalses durante la dictadura Primorriverista. La ———— 5 LEVY-LEBOYER, Maurice, «Panorama de l’électrification. De la grande guerre à la nationalisation», en LEVY-LEBOYER y MORSEL, L’interconnexion et le Marché 1919-1946, (Histoire Générale de l’électricité in France), t. 2, París, Fayard, 1994, pág. 13. OTTOLINO, Maria, «L’evoluzione legislativa», en ROSA, Luigi de (ed.), Il potenziamento tecnico e finanziario 1914-1925, t. 2, en Storia dell'industria elettrica in Italia, Roma, Laterza, 1993, vol. 2, págs. 465-509. La importancia durante los últimos veinte del aval del Estado en los préstamos transnacionales, en STORACI, Marina y TATTARA, Giuseppe, «The external financing of Italian electric companies in the interwar years», European Review of Economic History (1998), 2, págs. 345-375. 6 SUDRIÀ, Carles, «Un factor determinante: la energía», en NADAL, CARRERAS y SUDRIÀ, (comp.), La economía española en el siglo XX. Una perspectiva histórica, Barcelona, Ariel, 1987, pág. 324. BARTOLOMÉ, Isabel, «La industria eléctrica española antes de la guerra civil: reconstrucción cuantitativa», Revista de Historia Industrial, 15 (1999), pág. 155. 7 BARTOLOMÉ, Isabel, «La red nacional y la integración de los mercados eléctricos españoles durante los años de entreguerras. ¿Otra oportunidad perdida?», Revista de Historia Económica, 2 (2005), págs. 270-298. ¿FUE EL SECTOR ELÉCTRICO UN GRAN BENEFICIARIO DE «LA POLÍTICA HIDRÁULICA» ANTERIOR A LA... Hispania, 2011, vol. LXXI, n.º 239, septiembre-diciembre, 789-818, ISSN: 0018-2141 793 literatura jurídica especializada supone que los grandes beneficiarios del sistema subvencional que estableció la Ley Gasset fueron las explotaciones hidroeléctricas, pero no ofrece evidencia que justifique la afirmación8. Sintés y Vidal, los grandes publicistas del sector eléctrico español en los primeros treinta, también expresaron su queja por la discrecionalidad de las ayudas públicas a la construcción de diques durante la Dictadura, mientras que, paradójicamente, los representantes de las empresas eléctricas se enorgullecían de lo contrario9. Pese al potencial uso múltiple de esos vasos hidráulicos y a la declaración del suministro eléctrico como servicio público en 1924, las compañías presumían de haber acometido por sí solas, sin apoyo de la Administración, inversiones colosales en activos fijos e irrecuperables para otras actividades, como eran las presas y los embalses de almacenamiento de agua, llamando la atención sobre la singularidad del caso español en perspectiva europea10. El análisis de contenido del discurso hidráulico español constituye un clásico de nuestra historiografía al que, últimamente, se han añadido trabajos sobre las realizaciones de la política hidráulica en algunas cuencas11. Nuestro conocimiento sobre los antecedentes de la industria eléctrica y sobre la dotación de infraestructuras de la economía española ha progresado también significativamente en los últimos años12. No obstante, a día de hoy, desconocemos por completo el alcance de las ayudas para la construcción de presas y vasos de ———— 8 «...cuya rentabilidad económica a corto plazo atraía al capital extranjero». FANLO, Antonio, Las confederaciones hidrográficas y otras administraciones hidráulicas, Madrid, Civitas, 1996, pág. 85. 9 No obstante, Sintés y Vidal califican esta acción estatal de tímida e ineficaz y señalan la indiferencia, el abandono y el desamparo al que se sometió a esta industria. SINTES, Franciso F. y VIDAL, Francisco, La industria eléctrica en España, Barcelona, Montaner y Simón, 1933, pág. 489 y págs. 493-531. 10 Decía por ejemplo Sánchez Cuervo: «Los únicos beneficios recibidos por esta industria han sido las concesiones gratuitas y a perpetuidad de aguas por el Estado». SANCHEZ CUERVO, Luís, «La situación actual de la industria española de producción y distribución de energía eléctrica», La Electricidad, (abril 1933), 172, pág. 7. 11 Entre los clásicos, merecen una espacial atención ORTEGA, Nicolás, «El plan nacional de obras hidráulicas», en GIL OLCINA, Antonio y MORALES GIL, Alfredo (coord.), Hitos históricos de los regadíos españoles, , Madrid, Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, 1992, págs. 309-334. Y ORTEGA, Nicolás, «La política hidráulica española hasta 1936», en GARRABOU, Ramón y NAREDO, José María (eds.), El agua en los sistemas agrarios. Una perspectiva histórica. Madrid, Visor, 1999, págs. 159-180; y GÓMEZ MENDOZA, Josefina, «Regeneracionismo y regadíos», en GIL OLCINA y MORALES GIL, Hitos históricos de los regadíos, págs. 336-363. Y FERNÁNDEZ CLEMENTE, Eloy, Un siglo de obras hidráulicas en España. De la utopía de J. Costa a la intervención del Estado, Zaragoza, Universidad de Zaragoza, 2000. Las realizaciones, en BARCIELA, Carlos y MELGAREJO, Joaquín, El agua en la historia de España, Alicante, Universidad de Alicante, 2000. Y, en particular, PINILLA, Vicente (ed.), Gestión y usos del agua en la cuenca del Ebro en el siglo XX, Zaragoza, Prensas Universitarias de Zaragoza, 2008. 12 HERRANZ, Alfonso, La dotación de infraestructuras en España, (1844-1935), Madrid, Banco de España, 2004. BARTOLOMÉ, Isabel, La industria eléctrica en España, 1890-1936, Madrid, Banco de España, 2008. ISABEL BARTOLOMÉ RODRÍGUEZ Hispania, 2011, vol. LXXI, n.º 239, septiembre-diciembre, 789-818, ISSN: 0018-2141 794 almacenamiento que recibió el sector eléctrico hasta la guerra civil, tanto por efecto de la Ley Gasset como durante la Dictadura y recuérdese que este período coincide con el de mayor dependencia del sector eléctrico español del uso del agua. Así pues, para procurar su esclarecimiento, las tres primeras secciones de este artículo se dedican a explicar la oportunidad y finalidad de dichos auxilios y las dos siguientes a examinar sus realizaciones. Ahí se siguen tanto un procedimiento directo como otro indirecto para desglosar cuáles fueron efectivamente las ayudas recibidas por las empresas hidroeléctricas13. Aquí se sostiene que los empresarios estaban en lo cierto y que el escándalo, cuando lo hubo, se suscitó más por la discrecionalidad en el procedimiento de concesión de las ayudas que por su volumen. LAS POLÍTICAS DE FOMENTO HIDRÁULICO. PRESAS COSTOSAS Y POLIVALENTES Las políticas públicas que afectan a las corrientes de agua se clasifican en dos grupos: aquellas que asignan sus usos y usuarios y que, por tanto, regulan el acceso a este bien público a través de los llamados regímenes concesionales; y aquellas intervenciones de la Administración que procuran aumentar, o disminuir, la disponibilidad de agua mediante la construcción de infraestructuras de distribución —por canales—, de almacenamiento —mediante embalse—y de transporte —en los trasvases—. Considerados globalmente, durante los dos últimos siglos, se han alternado fases de predominio constructor, tanto de canales como de diques de defensa y contención; con otras, en que el quehacer de las administraciones se ha centrado en la asignación de los recursos. Así, mientras que en el cambio del siglo XVIII al XIX la iniciativa fue pública, en buena parte de ese siglo y los primeros decenios del siglo XX la construcción de infraestructuras hidráulicas se abandonó a manos privadas. Durante la segunda mitad del siglo XX, en cambio, se esperó de la Administración un incremento continuado de la disponibilidad de agua mediante la regulación de las corrientes y luego los trasvases. Esta doctrina del Estado como provisor de infraestructuras hidráulicas se abrió paso siguiendo un itinerario no exento de dificultades. ———— 13 La cuantía de los auxilios públicos efectivamente cobrados por las compañías eléctricas se podría averiguar de dos maneras, comprobando las libranzas del pagador o confirmando los cobros de los auxiliados. Lamentablemente, la información custodiada en el Ministerio de Hacienda no permite un seguimiento tan pormenorizado de las ayudas, que aparecen en los presupuestos generales bajo epígrafes correspondientes al conjunto de las obras hidráulicas. En el mejor de los casos, distinguiendo entre aquellas de iniciativa pública y aquellas de promoción particular. Tampoco ha sido fácil corroborar el monto de las ayudas desde el lado de las compañías, dada la dispersión y la dificultad en el acceso a los archivos de las compañías eléctricas españolas. Esto nos ha obligado a un procedimiento indirecto para examinar las ayudas eléctricas correspondientes a la Ley Gasset. Para los montos pendientes de los pagos prometidos durante la Dictadura, hemos contado con información compilada en el Archivo del Banco de España. ¿FUE EL SECTOR ELÉCTRICO UN GRAN BENEFICIARIO DE «LA POLÍTICA HIDRÁULICA» ANTERIOR A LA... Hispania, 2011, vol. LXXI, n.º 239, septiembre-diciembre, 789-818, ISSN: 0018-2141 795 Las ayudas ocasionales se fueron sustituyendo por la ordenación y la planificación hidrológica sistemática, aprovechando los períodos bélicos, cuando acuciaba una dotación regular y creciente tanto de agua como de energía14. La difusión de la generación hidroeléctrica a gran escala en la posguerra europea contribuyó sustancialmente a este cambio apreciable de las políticas hidráulicas. En los territorios mejor dotados para el aprovechamiento hidroeléctrico, como en la Europa Nórdica, la energía cinética obtenida por efecto del caudal y la caída del salto se había empezado a explotar en los últimos años del siglo XIX a fin de obtener electricidad. El agua se aprovechaba bien directamente o bien aumentado su pendiente, mediante la derivación por canales de los flujos procedentes de acumulaciones naturales en los cursos altos de los ríos15. Este modelo se emuló en los países deficitarios de energías fósiles, pero que contaban con una dotación hidrográfica menos generosa16. En la Europa del Sur —el sudeste francés, Italia o la Península Ibérica—, la volatilidad estacional de los caudales, exceptuando las escasas localizaciones favorecidas con un régimen nival, forzaba el empleo de centrales térmicas de reserva para cubrir los meses de sequía. Esto imponía elevados costes unitarios: la potencia térmica se mantenía inutilizada por períodos prolongados y cuando se usaba redundaba en costes de explotación elevados, debido al precio del combustible17. En los países donde el agua devengaba únicamente una ventaja relativa, un trasvase energético entre los meses de abundancia y aquellos de sequía permitiría prescindir de estas reservas y, por tanto, rebajar los costes de explotación unitarios. Ese trasvase solo se procuraría mediante el almacenamiento de agua, en embalses de acumulación estacional a partir de 1910 y anual e interanual a partir de 1925. Estos vasos iban dotados de presas y aliviaderos, que consentían el cerramiento del cauce, además de la obra hidráulica propiamente eléctrica —canales de derivación, chimeneas, tuberías forzadas y casas de máquinas—18. ———— 14 Los elementos básicos de la economía de los recursos naturales, en general, y del agua en España, en particular, en YOUNG, Robert. A. y HAVEMAN, Robert. H., «Economics of Water Resources: a Survey», en KNEESE, Allen V. y SWEENY, James L., Handbook of Natural Resource and Energy Economics, vol. II, c. 5, Elsevier, North Holland, 1985, págs. 465-530; AGUILERA, Federico (ed.), Economía del agua, Madrid, Guadarrama, 1992; y NAREDO, José M., La economía del agua en España, Madrid, Visor, 1997. En la última crisis finisecular, se ha reanudado el debate de la asignación. 15 Véase KAIJSER Y HEDIN, Nordic Energy Systems: Historical. 16 MADUREIRA, Nuno L., «When the South Emulates», págs. 1–21. 17 Por aquel entonces, los sistemas eléctricos de interconexión eran aún primitivos y los mercados regionales de electricidad progresaban con lentitud, exceptuando Suiza, Suecia y Francia. Para Escandinavia, KAIJSER, Arne, «Controlling the grid. The development of high-tension power lines in the Northern countries», en KAIJSER y HEDIN, Nordic Energy Systems: Historical, págs. 31-54; Italia, en GIANNETTI, Renato: «Tecnologie di rete e intervento pubblico nel sistema elettrico italiano (1883-1996)», Storia Economica, (agosto 1997), págs. 127-160. 18 La técnica hidráulica en GÓMEZ NAVARRO, José Luís: Saltos de agua y presas de embalse, 2 v., Madrid, Publicaciones de la Escuela Especial de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, 1932. ISABEL BARTOLOMÉ RODRÍGUEZ Hispania, 2011, vol. LXXI, n.º 239, septiembre-diciembre, 789-818, ISSN: 0018-2141 796 En 1909, la técnica había resuelto la mayoría de los problemas teóricos básicos de la edificación de grandes presas, pero la práctica constructiva avanzaba con lentitud, al tiempo que la difusión del hormigón y la planta curvilínea de los diques. Solo al final del decenio de 1920 se acometió en Europa la construcción de los primeros hiperembalses para la regulación integral de las corrientes19. En vías de superar el reto técnico, se presentaron otros de orden financiero e institucional. El desafío financiero que imponía la construcción de estas infraestructuras hidráulicas fue para sus promotores una empresa de dimensión semejante al tendido de las redes ferroviarias en el siglo anterior. Se precisaba una capitalización colosal, para invertir en unos activos irrecuperables para otras actividades. Pero, a diferencia del ferrocarril, la inversión era desembolsable en un bre- ve período y además creciente, como la dimensión de las infraestructuras. Por ejemplo, el salto de Bolarque y la traída de fluido a Madrid costaron a los promotores de la Unión Eléctrica Madrileña alrededor de 19 millones de Pta. de 1910; en los primeros treinta, los Saltos del Duero, que constaban de una gran presa sobre el Esla, alcanzaron los 145 millones de 193320. Las redes de transporte y distribución se agregaban acumulativamente, como los equipos hidráulicos y eléctricos en los grupos de generación; sin embargo, la obra civil, las infraestructuras, se dimensionaban de una vez. Y estas comportaban en torno a un 23 por 100 del total del capital invertido en los sistemas hidroeléctricos ya terminados y un 50 por 100 cuando se excluía la distribución21. Así, en España, el sector eléctrico se convirtió en el principal destino de toda la inversión durante el primer tercio del siglo XX, superando a los ferrocarriles en el decenio de 1920. La iniciativa foránea había sido decisiva para la difusión inicial de la tecnología electrotécnica, pero desde el comienzo del siglo XX la banca industrial española fue quien asumió su financiación22. ———— 19 Recuérdese que la emblemática presa Hoover, inicialmente Boulder, sobre el río Colorado, se inauguró en 1935. La difusión de la hidroelectricidad en California, en HUGHES, Thomas P., Networks of Power: Electrification in Western society, 1880-1930, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1983, c. X. 20 20,5 y 91,5 millones respectivamente en pta. constante de 1913. Escritura de Constitución de la UEM, 10/02/1912, Base cuarta, aportación de los Sres. Urquijo y Ron, Archivo-UEM, Madrid. Saltos del Duero, información procedente de DÍAZ MORLÁN, Pablo, «El proceso de creación de Saltos del Duero (1917-1935)», Revista de Historia Industrial, 13 (1998), págs. 181-198. Índice de precios de PRADOS DE LA ESCOSURA, Leandro, El progreso económico de España, Bilbao, Fundación BBVA, 2003. 21 Los cálculos de la inversión de preguerra, en BECERRIL, Enrique, «El proceso de amortización de la industria eléctrica española», Moneda y crédito, 18 (1946), págs. 36-44. Son los que emplea HERRANZ, Alfonso, La dotación de infraestructuras en España. 22 Véase SEGRETO, Luciano, «Imprenditori e finanzieri», en Giorgio MORI, Storia dell'industria elettrica in Italia. I. Gli origini. 1882-1914, vol. II, Roma, Laterza, 1992, págs. 249-331; y, para las estrategias de los conglomerados electro-técnicos, HERTNER, Peter, «Financial Strategies and Adaptation to Foreign Markets: the German Electrotechnical Industry and its Multinational Activities: 1890s to 1939», en TEICHOVA, Alice, LÉVY-LEBOYER, Maurice y NUSSBAUM, Helga (ed.), Multinational ¿FUE EL SECTOR ELÉCTRICO UN GRAN BENEFICIARIO DE «LA POLÍTICA HIDRÁULICA» ANTERIOR A LA... Hispania, 2011, vol. LXXI, n.º 239, septiembre-diciembre, 789-818, ISSN: 0018-2141 797 El segundo desafío era de orden institucional. Los vasos de almacenamiento de agua inundaban terrenos, alteraban usos consecutivos y, en general, competían con otros empleos tradicionales y alternativos del agua. Con la autorización para la construcción de embalses, se involucraba al conjunto de los usuarios de la cuenca y se impedían los usos hasta entonces prioritarios, la navegación y el transporte. Los nuevos regímenes concesionales que vieron la luz en la postguerra europea impusieron la regulación pública del procedimien- to de acceso para evitar eventuales daños a terceros. Perseguían garantizar la transparencia en el procedimiento, además de reparar el daño a los propietarios de los terrenos inundados y a los usuarios afectados aguas arriba y aguas abajo23. No obstante, una vez resuelta la libre concurrencia entre usuarios y establecidas las compensaciones a terceros, persistió la comprometida cuestión del orden de prelación entre los usos hidráulicos del vaso24. Los embalses garantizaban el abastecimiento, el riego, prevenían de las avenidas y procuraban flujo continuo para los aprovechamientos hidroeléctricos, pero, aunque los tres primeros usos se consideraran desde antaño bienes públicos puros, la explotación hidroeléctrica era aún en 1920 un negocio estric- ———— Enterprise in Historical Perspective, Cambridge, Cambridge U.P., 1986. La comparación transatlántica, en HAUSMAN, William J., HERTNER, Peter y WILKINS, Mira, Global electrification. España, en NÚÑEZ, Gregorio, «Empresas de producción y distribución de electricidad en España (1878-1953)», Revista de Historia Industrial, 7 (1995), págs. 199-227. Y en VALDALISO, Juan M., «Los orígenes de Hidroeléctrica Ibérica, Hidroeléctrica Española y Saltos del Duero», en ANES, Gonzalo, Un siglo de luz. Historia empresarial, págs. 97-129. 23 Tradicionalmente, los regímenes de asignación de usos del agua del siglo XIX se clasificaban en dos grupos. Allí donde el lecho y el cauce del río eran de propiedad pública, aunque el uso pudiera ser privado; y aquellos regímenes en que las corrientes se consideraban de propiedad privada y, por tanto, sus usos no eran competencia de la Administración. La propiedad privada de los ríos predominaba en Escandinavia, hasta que a principios del XX, el propio Estado en Suecia, pero también en Noruega, compró aprovechamientos hidráulicos a fin de explotarlos por sí mismo o reservarlos para que lo hicieran los municipios. En contraste, en el Sur de Europa, las corrientes de agua eran recursos públicos, aunque su acceso estuviera restringido, dando preferencia a los ribereños en las zonas húmedas, como en Suiza o Francia, o bien por prescripción en las zonas áridas, como en Italia o España. Tanto los derechos de las comunidades de ribereños, como de los usuarios sujetos a prescripción, entraron en colisión con los nuevos usos hidroeléctricos y los Estados del Sur de Europa procedieron a elaborar nuevos sistemas de asignación, en la posguerra europea. Los sistemas nórdicos, en THÜE, Lars, «Electricity rules»; Suiza en PAQUIER, Serge, «Les caractères originaux des étapes de l’électrification suisse de 1880 à 1930», en TREDÉ, Monique, Électricité et électrification, págs. 203-212; Francia, en ÁLVAREZ BUYLLA, Vicente, Economía y legislación extranjera acerca de la energía hidroeléctrica, líneas y redes, Madrid, Gráficas Reunidas, 1932; Italia, en CIARLO, Pietro, «Il testo unico del 1933 sulle acque e sugli impianti elettrici», en GALASSO, Giuseppe, Storia dell’industria elettrica in Italia, 3*, Espansione e oligopolio, 1926-1945, Roma, Laterza, 1993. 24 Los empleos tradicionales de las corrientes de agua son la navegación, el transporte por flotación, el agua de boca, los usos agrarios y los industriales. En la segunda mitad del siglo XX, a estos se añadieron los usos lúdicos y recreativos y las reservas para usos futuros. YOUNG y HAVEMAN, «Economics of Water Resources», pág. 506. ISABEL BARTOLOMÉ RODRÍGUEZ Hispania, 2011, vol. LXXI, n.º 239, septiembre-diciembre, 789-818, ISSN: 0018-2141 804 del presupuesto. Esta circunstancia se trató de atajar con la Ley de Grandes Regadíos o Ley Gasset, de 7 de julio de 1911, de auxilio a la inversión hidráulica46. El Plan Gasset de 1902 había incluido una exhaustiva relación de obras hidráulicas aconsejables. La Ley Gasset de 1911 estableció que el proyecto y la construcción hidráulica correspondían al gobierno, aunque se preveían tres procedimientos con diverso grado de colaboración con la iniciativa privada, representada por las asociaciones de regantes47. Durante las sucesivas entradas de Gasset en el Ministerio (1913, 1916 y 1923) se persiguió la ejecución del Plan de 1902 y de la Ley de 1911, a través de los Planes extraordinarios de Obras Públicas, como el de 1916. Incluso el Partido Conservador hizo suyos algunos de estos enunciados mediante el Plan de Obras Hidráulicas de 1919 y el Proyecto de Reconstrucción Nacional de La Cierva. Durante sus años de vigencia, hasta 1926, sin embargo, no se otorgaron los presupuestos extraordinarios previstos y, en buena medida, el proyecto murió por consunción48. La perspectiva marcadamente agraria de la Gran Política Hidráulica empezó a ser cuestionada durante la Gran Guerra, coincidiendo con la construcción de los primeros grandes saltos hidráulicos en España, cuando se divulgaron algunas ventajas del doble aprovechamiento, energético y de riego, y la colaboración, por tanto, entre usos y usuarios. Esta perspectiva la reclamaron, entre otros, Prado-Palacio, Huguet del Villar y Lorenzo Pardo49, cuando con el advenimiento de la Dictadura la Política Hidráulica adquirió un renovado impulso en el marco de un Ministerio de Fomento volcado en la obra pública50, el ———— 46 ORTEGA Nicolás, «La política hidráulica», pág. 162. 47 Estos procedimientos dependían de quién tomaba la iniciativa: el Estado, auxiliado por las comarcas; las Asociaciones de regantes con el auxilio del Estado, o exclusivamente por el Estado. VILLANUEVA, Gregoria, La «política hidráulica» durante la Restauración, pág. 161. La Ley Gamazo de 27 de julio de 1883 había señalado la subvención en metálico de hasta un 30 por 100 del presupuesto de las obras y un premio según la cantidad de agua utilizada y la Ley de 7 de julio de 1905 también se refería a la concesión de auxilios a los aprovechamientos de aguas públicas para riegos, otorgándolos por hectárea regada. MARTÍN-RETORTILLO, Sebastián, Aguas Públicas y Obras Hidráulicas, Estudios Jurídico-Administrativos, Madrid, Tecnos, 1966, págs. 30, 42, 45 y 90. 48 Gasset había promulgado su plan desde las filas del partido Conservador y luego se había unido al Partido Liberal que, desde entonces, secundaba sus propósitos. VILLANUEVA, Gregoria, La «política hidráulica» durante la Restauración, y ORTEGA Nicolás, «La política hidráulica». 49 PRADO Y PALACIO, José del, Hagamos Patria. Estudio político y económico de problemas nacionales de inaplazable solución, Madrid, Tip. Artística, 1917. HUGUET DEL VILLAR, Emilio, El valor geográfico de España. Ensayo de Ecética, Madrid, 1921 (reed. por Enric TELLO y Carles SUDRIÀ, Barcelona, ed. UB, 2010). LORENZO PARDO, Manuel, La Confederación del Ebro: nueva política hidráulica, Madrid, Compañía General de Artes Gráficas, 1930, pág. 132. 50 La obra del Ministerio de Guadalhorce ha sido analizada pródigamente. Una visión favorable a su labor, pero que hace inteligible su trayectoria, en MARTÍN GAITE, Carmen, El Conde de Guadalhorce. Su época y su labor, Madrid, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, 1977, págs. 1-156. La labor de las Confederaciones, en FERNÁNDEZ CLEMENTE, Eloy, Un siglo de obras hidráulicas en España. Y FERNÁNDEZ CLEMENTE, Eloy, «La Confederación Hidrográfica del Ebro: la institución y su capital humano», en PINILLA, Vicente, Gestión y usos del agua en la cuenca del Ebro, págs. 133-174. ¿FUE EL SECTOR ELÉCTRICO UN GRAN BENEFICIARIO DE «LA POLÍTICA HIDRÁULICA» ANTERIOR A LA... Hispania, 2011, vol. LXXI, n.º 239, septiembre-diciembre, 789-818, ISSN: 0018-2141 805 marco legal se mantuvo, de modo que el Plan y la Ley Gasset siguieron en vigor, pero pronto se fraguaron grandes cambios, el primero de los cuales fue la constitución, a partir de 1926, de las Confederaciones Hidrográficas51. Estas sustentaban una visión plural del territorio, aunque armónica, impulsando la colaboración entre utilizadores. Las Confederaciones perseguían el entendimiento entre usos —agrícolas, arbóreos, industriales— y usuarios rivales en cada cuenca52. Pese a sus intenciones expresas, la Dictadura se saltó en seguida el paso lento del consenso que marcaba el calendario de las Confederaciones, favoreciendo algunos intereses del sector eléctrico. Con los decretos de concesión de auxilios a determinadas compañías, para subvenir el levantamiento de diques, el Estado se convertiría así en el principal promotor de grandes embalses, cuyos saltos a pie de presa se explotarían por las empresas concesionarias, confiando a las compañías eléctricas el papel que hasta entonces, y por la Ley Gasset, se reservaba a las asociaciones de regantes53. Esta igualación entre compañías eléctricas y comunidades de regantes convenció a pocos, como quedó claro en los dos últimos congresos de riegos. En el IV Congreso Nacional de Riegos, celebrado en Barcelona en 1929, Pedro González Quijano, responsable del embalse de Guadalcacín, se encargó de una ponencia sobre las relaciones entre aprovechamientos industriales y de regadío54. Pese a mostrarse como firme defensor del imperativo de la construcción hidráulica, apreciaba ya las contradicciones surgidas por la proliferación y simultaneidad de usos hidráulicos, proponiendo la simple regla general de preferir los aprovechamientos industriales en la región superior de las cuencas y los de riegos en las inferiores. Observaba asimismo que, en las regulaciones de caudal, las soluciones eran distintas, pues los embalses industriales garantizaban mucha agua en invierno y primavera, en su mayor parte perdida para el riego; en la regulación agrícola, se tendría en verano y otoño una abundancia de energía difícil de colocar en el mercado55. Los embalses de riego, además, solían ser mayores que los energéticos. A su juicio, siempre que hubiere conflic- to, debían preponderar los intereses agrícolas56. Al hilo de la Ponencia, Vicente Burgaleta presentó una Comunicación en la que hacía constar que el problema ———— 51 El decreto de creación fue de 5 marzo de 1926. MELGAREJO, Joaquín, «De la política hidráulica a la planificación hidrológica. Un siglo de intervención del Estado», en BARCIELA, Carlos y MELGAREJO, Joaquín, El agua en la historia de España, págs. 275-324. 52 A juicio de ORTEGA, Nicolás, «El plan nacional». 53 PERALBA, Antonio S., «Política Hidráulica. El Estado, las grandes obras hidráulicas y la producción de energía eléctrica», Revista de Obras Públicas, 79 (1931), t-1, págs. 71-74; 90-93 y 118-120. 54 En el Congreso de Sevilla de 1918, había quedado establecido el principio de máxima utilidad social como norma única para determinar la preferencia entre aprovechamientos. 55 GONZÁLEZ QUIJANO, Pedro M., «Relaciones entre los aprovechamientos industriales y los de regadío», en IV Congreso Nacional de Riegos celebrado en Barcelona en 1927. Actas, Barcelona, Bayer Hnos. y Cía., 1929, t.11, pág. 155. 56 Aunque los usos industriales debían prevalecer sobre la navegación. GONZÁLEZ QUIJANO, Pedro M., «Relaciones entre los aprovechamientos industriales», págs. 142, 143 y 150. ISABEL BARTOLOMÉ RODRÍGUEZ Hispania, 2011, vol. LXXI, n.º 239, septiembre-diciembre, 789-818, ISSN: 0018-2141 806 de la producción de energía no era de disponibilidad sino de coste del servicio. A su juicio, las concesiones de fuerza a las pequeñas centrales –con riego o sin él—no merecían ser consideradas, pues la energía se obtendría de forma más económica por medio de combustibles fósiles; sin embargo, la predilección ciega por los embalses de riego haría peligrar la construcción de grandes centrales hidráulicas, capaces de presentar grandes rendimientos y costes muy bajos de la energía57. En el siguiente Congreso, celebrado en 1934 en Valladolid, Pedro Martín Martín intentó un cálculo del valor comparativo de los aprovechamientos hidráulicos para usos energéticos o agrícolas. Según sus cifras, calculadas para riego en una zona de pobre rendimiento, como es Castilla la Vieja, solo los saltos mayores de 500 metros aventajarían a su uso alternativo para riegos58. Obviamente, esta regla general tan favorable a los usos agrícolas expresaba con contundencia una opinión muy extendida. De hecho, las ayudas a la construcción fueron suspendidas en enero de 1931 y, una vez proclamada la II República, en junio, se suprimió el funcionamiento de las Confederaciones y, en Diciembre, Prieto, como ministro de Fomento, ordenó, a través de la Orden Ministerial de 4 de febrero de 1932, que la Dirección General de Obras Hidráulicas formara un Plan General, creándose el Centro de Estudios Hidrográficos. El 31 de mayo, Prieto llevó a Cortes el Plan que firmó Lorenzo Pardo. Allí se concentraba por vez primera abundante información hidrográfica, a cargo de los servicios del Ministerio, y tres monografías –edafológica, agronómica y forestal. Se formulaba así un proyecto de corrección de los desequilibrios hidrológicos de la Península Ibérica a favor del Levante español, en tanto los rendimientos de aquel suelo eran los más favorables para aumentar las exportaciones agrarias. El Plan de Lorenzo Pardo abogaba por el uso de un nuevo tipo de infraestructura hidrográfica como herramienta esencial de su política: el trasvase59. El Plan de 1933 desató un intenso debate por el que las regiones menos favorecidas reclamaron el restablecimiento del Plan de 1902. El sector hidroeléctrico se destacó en ese grupo de descontentos. El Plan General de Obras Hidráulicas mostraba un perfil agrarista, insistiendo en que los vasos hidroeléctricos inundaban fértiles valles y dificultaban la localización alternativa de embalses para regadío aguas abajo60. Como una paradoja más, Melgarejo señala, sin embargo, que entre 1934 y 1939, el destino mayoritario de los embalses ———— 57 BURGALETA, Vicente, «Voto particular referente a las conclusiones 6ª y 13ª de la Ponencia de González Quijano del tema II», en IV Congreso Nacional de Riegos celebrado en Barcelona en 1927. Actas, Barcelona, Bayer Hnos. y Cía, 1929, t.11, pág. 238. 58 MARTÍN MARTÍN, Pedro, «Relaciones económicas entre los aprovechamientos industriales y agrícolas», en V Congreso Nacional de Riegos, celebrado en Valladolid en 1934. Actas, Valladolid, Imprenta Castellana, 1935, vol. 1, pág. 423. 59 MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS, Plan Nacional de obras hidráulicas, Madrid, Suc. De Rivadeneyra, 1934. 60 SANCHEZ CUERVO, Luís, «La situación actual», pág. 8. ¿FUE EL SECTOR ELÉCTRICO UN GRAN BENEFICIARIO DE «LA POLÍTICA HIDRÁULICA» ANTERIOR A LA... Hispania, 2011, vol. LXXI, n.º 239, septiembre-diciembre, 789-818, ISSN: 0018-2141 807 construidos fue el hidroeléctrico, pues nueve presas acabaron destinadas a este fin, aunque solo una de todas las erigidas estuviera incluida en el Plan de 1933 y, como se verá, con escaso apoyo público61. LAS REALIZACIONES (I): LA CONSTRUCCIÓN DE DIQUES ELÉCTRICOS Y LA LEY GASSET La Ley Gasset de 1911 estableció subvenciones a la construcción de obras hidráulicas con destino a riegos, defensas y encauzamiento de las corrientes previendo en su artículo 12 un procedimiento en caso de que la ejecución corriera a cargo de los interesados: recibir una subvención del 50 por 100 del valor de la obra y un anticipo del 40 por 100 por parte del Estado. Los promotores debían organizarse necesariamente en mancomunidades o asociaciones de regantes y adelantar el 10 por 100 del coste total de la obra de regulación de caudales62. Su incidencia fue intensa, como ha mostrado Herranz, pues la capacidad de almacenamiento de los embalses españoles se sextuplicó entre 1912 y 192363. La literatura jurídica ha insistido en su escaso efecto sobre el riego y, en contraste, algunos ejemplos de beneficiarios hidroeléctricos64. Se ha invocado con frecuencia la acción de Rafael Benjumea, que luego sería conde de Gualdalhorce, quien supo sacar provecho de esta Ley con la construcción del embalse de Chorro. Este vaso de almacenamiento hidráulico contó inicialmente con la presa y el aprovechamiento eléctrico de Chorro (1914-1921), y luego Gaitanejo (1927). A raíz de las inundaciones que afectaron Málaga en 1911 y, dada su influencia en la comarca, Benjumea logró que prosperase su iniciativa de crear el Sindicato Agrícola del Guadalhorce, que se acogió a la Ley de auxilios para poner en riego 22.000 Ha65. La compañía que estaba a su cargo, La Sociedad Hidroeléctrica del Chorro, adelantó el 10 por 100 del importe de las obras del ———— 61 MELGAREJO, Joaquín, «De la política hidráulica a la planificación hidrológica», pág. 298. 62 Villanueva, con datos oficiales, estima que entre 1904 y 1923 se pusieron en riego al menos 288.146 Ha y, además, buena parte del riego eventual se transformó en riego constante. VILLANUEVA, Gregoria, La «política hidráulica» durante la Restauración, pág. 218. Melgarejo, tomando estimaciones de Martín Mendiluce calcula que, a lo largo del siglo XX, el incremento del regadío en España fue de más de un millón y medio de Ha, tomando como punto de referencia esta Ley de Grandes Regadíos de Gasset. MELGAREJO, Joaquín, «De la política hidráulica a la planificación hidrológica, pág. 286. 63 Pasó de 150 a 929 Hm3 de capacidad. HERRANZ, Alfonso, La dotación de infraestructuras en España, cuadro II.11, pág. 77. 64 FANLO, Antonio, Las confederaciones hidrográficas, pág. 85. 65 La primera central hidroeléctrica se inauguró en 1905, pero el proyecto de regulación se pospuso hasta 1913 y fue autorizado por R. O. de 20 de agosto de 1914 (Gaceta del 21) y por R. O. de 5 de diciembre del mismo año se conformó el Sindicato. La empresa eléctrica asumió el 10 por 100 del adelanto del presupuesto, y siguió haciéndolo hasta el 21 de mayo 1921, tras el embalse de 80 millones de m3 de agua. MARTÍN GAITE, Carmen, El Conde de Guadalhorce, pág. 45. ISABEL BARTOLOMÉ RODRÍGUEZ Hispania, 2011, vol. LXXI, n.º 239, septiembre-diciembre, 789-818, ISSN: 0018-2141 808 embalse a cambio de la disponibilidad ilimitada de las aguas para la explotación de 9.500 kW en 193566. Ahora bien, si se atiende a otras evidencias, se diría que el caso de Chorro fue más bien la excepción. En primer lugar, el riego fue la prioridad del almacenamiento de agua en España hasta 1920. Entre 1910 y 1920, en que la capacidad total de embalse se cuadruplicó ampliamente, el porcentaje de aquella destinada a riegos se mantuvo en torno a la mitad del total y en 1925 suponía aún un tercio67. En segundo lugar, el presupuesto efectivo para obras hidráulicas —embalses y canales— fue siempre muy limitado. Pese a los discursos grandilocuentes, Villanueva comprobó que el presupuesto del Ministerio de Fomento para Obras Hidráulicas superó un solo año el 2 por 100 de los presupuestos generales del Estado —en el ejercicio a caballo entre 1921 y 1922— y únicamente sobrepasó el 1 por 100 a partir de 1911, manteniéndose entre 1 y 2 hasta 192368. En tercer lugar, Ortúñez ha mostrado, haciendo uso de las estadísticas de Obras Públicas, que las cantidades invertidas por el Estado en obra hidráulica entre 1914 y 1916 lo fueron casi en un 96 por 100 a título propio69. Las cantidades abonadas a empresas particulares durante esos tres años —como anticipo o subvención— alcanzaron la escasa cifra de 621.738,22 Pta.70. Se podría alegar la falta de representatividad del breve período para el que se disponen datos desglosados del gasto en obra hidráulica; sin embargo, en la Cuenca del Ebro, bien estudiada al respecto, entre 1911 y 1926 predominaron todavía los embalses para riego, cuya capacidad de embalse suponía un tercio del total español para el conjunto de usos en 192071. En el Alto Ebro, Garrués contabiliza cinco embalses de uso eléctrico en funcionamiento con anterioridad al conflicto civil, de los cuales solo dos, el de Leurza de Hidroeléctrica Ibérica, y el Salto del Cortijo se construyeron antes de la Dictadura y se ejecutaron por las propias hidroeléctricas que, además, asumieron el coste de la obra civil72. Otro ———— 66 BERNAL, Antonio Miguel, «Historia de la Compañía Sevillana de Electricidad (1894- 1983)», en ALCAIDE, Julio, Compañía Sevillana de Electricidad. Cien años de Historia, Sevilla, Fund. Sevillana de Electricidad, 1994, págs. 233 y 234. La potencia, COPDE, Datos Estadístico técnicos de las centrales eléctricas españolas correspondientes a 1935, Madrid, La Cámara, 1936. 67 HERRANZ, Alfonso, La dotación de infraestructuras en España, pág. 77. 68 VILLANUEVA, Gregoria, La «política hidráulica» durante la Restauración, pág. 246, Apéndice 5. 69 ORTÚÑEZ, Pedro Pablo, «Reducción de competencias, mantenimiento del gasto: 1914- 1936», Transportes, Servicios y Telecomunicaciones, 2 (2002), págs. 113 y 114. Cuadro 5. 70 A precios del aprovechamiento contemporáneo de Tremp —58 Pta. de 1916 el m3— daba para 10.719,62 m3 de presa de embalse. Esto era suficiente para construir aproximadamente dos de los pequeños saltos de Capdella, pero Tremp, por ejemplo, sumaba 275.000 m3 de hormigón en la presa. 71 La capacidad de almacenamiento de los embalses para riego en 1920 en la Cuenca del Ebro era 333,2 Hm3, cuando el total español era 681,1 Hm3. PINILLA, Vicente, Gestión y usos del agua en la cuenca del Ebro, pág. 317. GERMÁN, Luís, «Infraestructuras hidráulicas en Aragón durante el siglo XX», en PINILLA, Vicente, Gestión y usos del agua, pág. 249. 72 GARRUÉS, Josean, «El desarrollo de las infraestructuras hidráulicas del Alto Ebro en el siglo XX», en PINILLA, Vicente, Gestión y usos del agua, págs. 224 y 236. ¿FUE EL SECTOR ELÉCTRICO UN GRAN BENEFICIARIO DE «LA POLÍTICA HIDRÁULICA» ANTERIOR A LA... Hispania, 2011, vol. LXXI, n.º 239, septiembre-diciembre, 789-818, ISSN: 0018-2141 809 tanto sucedió en Aragón, donde, según Germán, únicamente se terminó el pequeño embalse de Pineta, por Hidroeléctrica Ibérica73. En Cataluña, sí se ejecutaron obras de regulación hidráulica de importancia, entre ellas las de Talarn y Camarasa, 1916 y 1920 respectivamente, y cuya capacidad de embalse alcanzaba los 368 Hm3, pero la iniciativa de la regulación, y su financiación, corrieron a cargo de las compañías eléctricas74. Los testimonios coetáneos también refieren cómo los costes de la obra civil los acometieron las propias empresas eléctricas en solitario. Según los antecedentes que se publicaron en el Plan de 1933, de los contenidos en el Plan de 1902 y sus sucesivas ampliaciones, hasta 1926 solo se habían llevado a término dos pequeños embalses de uso hidroeléctrico, ambos sobre el Tajo: la presa de Bolarque y la presa de Aldeanueva en Cáceres75. A estos habría que sumar el malagueño Pantano del Chorro, que se incorporó al Plan de Obras Hidráulicas en 1919, y del que en 1923 se habían ejecutado tan solo 6.778.883 Pta. de las 16.858.527 Pta. en que se presupuestaba su obra civil en aquella fecha76. A la vista del cuadro 2, se confirman las escasas realizaciones de la Ley Gasset respecto de la regulación con fines eléctricos. Entre 1911 y 1926, las localizaciones más apropiadas para la obtención de energía eléctrica en poco coincidían con las más aptas para el riego, que eran las que se primaban con subvenciones. Hasta 1926, solo la mitad de los Hm3 embalsados en España tenían empleo eléctrico o mixto, pero en 1935 más de dos tercios de toda la capacidad de los embalses españoles lo era para uso eléctrico o mixto, aunque ambos empleos no resultaran siempre simbióticos77. Hasta 1935, no abundaron los embalses para uso mixto (Véanse cuadros 2 y 3) y, cuando así se empleaban, la capacidad unitaria de generación de la maquinaria eléctrica en uso era significativamente menor —un 20 por 100— que en los vasos para uso únicamente hidroeléctrico. En primer lugar, los vasos para riego se ubicaban mayoritariamente en los cursos medios de las corrientes, donde la pendiente era menor y admitían maquinaria eléctrica menos potente. En segundo lugar, los tiempos de evacuación del agua necesaria para el riego no solían coincidir con los flujos de la demanda eléctrica y exigían obras onerosas. Solo en obra civil el coste por kW instalado en los embalses de uso mixto era siete veces mayor que en las presas para uso eléctrico antes de 1936 (Véase el cuadro 3)78. ———— 73 GERMÁN, Luís, «Infraestructuras hidráulicas», págs. 249 y 256. 74 RAMON, Josep M., «Infraestructuras hidráulicas y regadío en la cuenca catalana del Ebro, 1850-2000», en Vicente PINILLA, Gestión y usos del agua, pág. 290. 75 MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS, Plan Nacional de obras hidráulicas, vol. II, Anejo II, págs. 53-69. 76 VILLANUEVA, Gregoria, La «política hidráulica» durante la Restauración, pág. 244. 77 En 1925, el total de los vasos de almacenamiento dotados de presa admitían 985,38 Hm3 cuando aquellos con aprovechamiento eléctrico solo alcanzaban 570 Hm3. En 1935 de los 3.896 Hm3 de capacidad de los embalses españoles, 2.552 Hm3 eran para empleo eléctrico o mixto. Los embalses españoles, en HERRANZ, Alfonso, La dotación de infraestructuras en España, pág. 77. 78 Desde la Ley de 24 de agosto de 1933, estaban obligados a satisfacer un canon como beneficiarios de la regulación. MARTÍN-RETORTILLO, Sebastián, Aguas Públicas y Obras Hidráulicas, pág. 90. ISABEL BARTOLOMÉ RODRÍGUEZ Hispania, 2011, vol. LXXI, n.º 239, septiembre-diciembre, 789-818, ISSN: 0018-2141 810 Tras la guerra civil, en los tiempos de escasez de la posguerra, 14 embalses construidos con anterioridad a 1936 fueron reconvertidos para incluir el uso eléctrico. Su capacidad de almacenamiento de agua era algo mayor que aquella de los vasos empleados en 1935 para uso mixto, pero la potencia hidroeléctrica instalada no alcanzaba la mitad de aquélla79. Y, por consiguiente, el coste de la obra civil por kW instalado casi se duplicaba, a precios de 1931: 1.091 Pta. CUADRO 2. ESTIMACIÓN POR PERÍODOS DEL COSTE DE LA OBRA CIVIL DE LOS EMBALSES CONSTRUIDOS EN ESPAÑA HASTA 1935 EMPLEADOS PARA USOS ELÉCTRICOS Y MIXTOS 1890-1925 1926-1935 Total Numero de Embalses 20 13 33 Cubicaje de las presas m3 1.603.209 1.625.318 3.228.527 Embalses en Hm3 570 1.982 2.552 kW instalados 234.056 260.400 494.456 Coste en Pta. de 1931 492.661.899 366.102.022 904.626.169 Coste Pta. de 1931/ kW 2.105 1.406 1.830 FUENTES: GARRIDO, Manuel, «Embalses», en UNIVERSIDAD COMERCIAL DE DEUSTO, Riqueza Nacional de España, vol. 4, Bilbao, Universidad de Deusto, 1968. COPDE, Datos Estadístico técnicos de las centrales; y SINDICATO NACIONAL DE AGUA, GAS Y ELECTRICIDAD, Datos estadístico-técnicos de las centrales; REDONET MAURA, José L., Unesa. Pasado, presente y futuro de la energía eléctrica en España, Madrid, Aldus, 1947; y MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS. DIRECCIÓN GENERAL DE OBRAS HIDRÁULICAS, Aprovechamientos hidráulicos dotados de embalses, Madrid, Tip. Artística, 1952. Y Presas Españolas 1986: http://hispagua.cedex.es/datos. Los costes de las presas calculados a precio de la presa de Burguillo, de 1931, siguiendo el procedimiento de HERRANZ, Alfonso, La dotación de infraestructuras en España. CUADRO 3. ESTIMACIÓN SEGÚN SU USO DEL COSTE DE LA OBRA CIVIL DE LOS EMBALSES CONSTRUIDOS EN ESPAÑA HASTA 1935 Eléctricas Uso Mixto Total Numero de Embalses 22 11 33 Cubicaje de la presa m3 1.828.193 1.400.334 3.228.527 Embalse en Hm3 1.619 933 2.552 kW instalados 369.408 125.048 494.456 Coste total en Pta. de 1931 219.762.320 537.557.174 904.626.169 Coste Pta. de 1931/ kW 595 4.299 1.830 FUENTES: Las mismas del Cuadro 2. ———— 79 La capacidad de embalse se elevaba a 990 Hm3 y los kW instalados eran 60.362. Las fuentes son las mismas del Cuadro 2. ¿FUE EL SECTOR ELÉCTRICO UN GRAN BENEFICIARIO DE «LA POLÍTICA HIDRÁULICA» ANTERIOR A LA... Hispania, 2011, vol. LXXI, n.º 239, septiembre-diciembre, 789-818, ISSN: 0018-2141 811 LAS REALIZACIONES (II): LOS ANTICIPOS REINTEGRABLES DURANTE LA DICTADURA Si, a diferencia de lo supuesto hasta ahora, la Ley Gasset incidió levemente sobre el sector eléctrico, el auxilio público directo tampoco tuvo más que un carácter estrictamente episódico. Las subvenciones prestadas a determinadas compañías durante la Dictadura, en 1925 y 1926, se suspendieron antes de la proclamación de la II República. Estas se habían otorgado a S. A. de Canalización y Fuerzas del Guadalquivir, para la construcción inmediata de los embalses de Tranco de Beas, Rumblar, Jándula y Encinarejo80; a Saltos del Alberche, refundiendo las concesiones de la Sociedad Electro Metalúrgica Ibérica, por los embalses del Burguillo y del Charco del Cura81 y, una vez ya construido, se había concedido una ayuda a la Unión Española de Explosivos por el embalse de Camporredondo82 . Se subvencionó asimismo el Pantano de la Toba a la Electra de Castilla, que, junto con Saltos del Alberche, eran filiales de UEM, pero las obras comenzaron con posterioridad83. La novedad de estas ayudas consistía en que sus beneficiarias eran las propias compañías hidroeléctricas sin intermediación de las mancomunidades de regantes, como indicaba la Ley de 1911. No obstante, la explotación hidroeléctrica se consideraba aún supeditada a aquella agrícola y la obra civil revertiría al Estado pasados 20 años. Este último subvencionaba el 50 por 100 de la ejecución de los embalses más un 5 por 100 por gastos de dirección y administración. Anticipaba asimismo un 40 por 100 del presupuesto, reembolsable en 20 años a un interés del 3 por 100 anual. En caso de que hubiera retrasos en el pago, el concesionario recibiría un 5 por 100 de interés adicional sobre sus adelantos. Exceptuado el embalse, el resto de la obra civil y la maquinaria eran por cuenta exclusiva de la compañía eléctrica84. Estos decretos de concesión de auxilios se derogaron en enero de 193185. El gobierno provisional de la II República, en 20 de abril de 1931, estableció un período que finalizaba el 29 de enero de 1934 para su eventual declaración ———— 80 R. D. de 25 de abril de 1925 y R. D. Ley de 29 de abril de 1925. 81 R. D. 25 de junio de 1926. 82 R. D. de 25 de junio de 1926 83 Peralba incluyó el Pantano de Bachende, en el Esla, pero ninguna otra fuente lo corrobora. PERALBA, Antonio S., «Política Hidráulica. El Estado», pág. 74. Sí se tiene constancia de que Hidroeléctrica Española solicitó a título propio el embalse de la Fuensanta, y le fue concedido en 1927, pero traspasó sus derechos a la Confederación Hidrográfica del Segura, que lo empleó para riego. Según las Memorias de la compañía, referidas por TEDDE, Pedro y AUBANELL, Anna M., «Hidroeléctrica Española (1907-1944)», en ANES, Gonzalo, Un siglo de luz. Historia empresarial, pág. 233. Garrués señala que la Confederación Hidrológica del Ebro y Fensa recibieron un millón de Pta. —una séptima parte del presupuesto— por la construcción del Embalse de Alloz, pero, aunque se inauguró en 1930, lo era para un aprovechamiento mixto, siguiendo la Ley Gasset de 1911. GARRUÉS, Josean, «El desarrollo de las infraestructuras hidráulicas», pág. 234 y ERRANDONEA, Esteban, «Aprovechamiento hidroeléctrico del río Salado en Alloz», ROP, 79 (1931), t. 1, págs. 477-483. 84 PERALBA, Antonio S., «Política Hidráulica. El Estado», pág. 73. 85 R. D. de Fomento de 10 de enero de 1931 (Gaceta del 11). ISABEL BARTOLOMÉ RODRÍGUEZ Hispania, 2011, vol. LXXI, n.º 239, septiembre-diciembre, 789-818, ISSN: 0018-2141 812 como lesivos del interés público86. No habiéndose tramitado en aquel plazo la declaración, las concesiones se convirtieron en firmes, aunque no así el cobro de auxilios y subvenciones. Así, en el caso de Saltos del Alberche, de las 27.612.151,17 Pta. a que ascendía el monto total de lo concedido a esta compañía por las obras de los embalses construidos, solo se habían librado un total de 7.020.527,30 Pta. en 31 de diciembre de 193087. El descubierto del Estado, por su auxilio o subvención, sumaba 9.560.184,13 Pta. y el anticipo reintegrable del Estado, recibido por la sociedad, ascendía a pesetas 3.120.234,35 Pta. El 31 de diciembre de 1933, el descubierto del Estado por su auxilio acumulaba 20.613.991,75 Pta. y el anticipo reintegrable del Estado, recibido por la sociedad no se había alterado. El 29 de enero de 1934, vencido el plazo otorgado por el Gobierno Provisional de la República, al que las Cortes Constituyentes dieron fuerza de ley, sin que se declarara lesiva del interés público la concesión otorgada a la empresa por la Dictadura, Saltos se dirigió al Ministro de Obras Públicas solicitando el cumplimiento por parte del Estado de sus compromisos con la entidad. El expediente pasó a informarse por el Consejo de Estado, pero las instalaciones —excepto el Charco del Cura— acabaron siendo propiedad de la UEM, que se hizo cargo desde 1933 del servicio financiero de las obras88. En el caso de Canalización y Fuerzas del Guadalquivir, S. A., la suma de los anticipos reintegrables recibidos hasta 1934 ascendía a 10.078.520,23 Pta., pasando los embalses a propiedad de la compañía concesionaria. En total, pues, y desconociendo el monto total de la subvención directa recibida por los embalses jienenses, la Dictadura otorgó por decreto más de 21 millones de Pta. a las empresas eléctricas para la construcción de embalses, aunque fuese más lo que el Estado debiese que lo así subvencionado89. Los técnicos del sector eléctrico fueron los primeros en abominar en esos años de lo que consideraban «alocada política hidráulica de los gobernantes». Así, Sánchez Cuervo, ilustre ingeniero, inició en 1926 una serie de artículos cuyo objeto era poner en entredicho la política de concesiones desaforadas de la Dictadura, pero, sometido a diversas presiones, debió abandonar su propósito tras publicar el segundo de los artículos anunciados90. El primero de ellos lo dedicaba a lo que él llamaba «el actual ambiente oficial», preñado del «mesianismo» de lo «gacetable». Un nuevo tipo de «arbitrismo» estaba atravesando ———— 86 De acuerdo con el preámbulo del Decreto de 6 de mayo de 1931 (Gaceta del 7), se perseguía definir un orden en el aprovechamiento hidráulico. 87 Suelto, «Extracto Memoria Saltos del Alberche de 1932», Mundo Financiero, 667 (1933), pág. II. 88 ABE, Dirección General de Sucursales, Leg. 3.099. 89 Ibidem. Incluyo también el millón recibido por Fensa y la Confederación Hidrológica del Ebro por la construcción de Alloz en 1930, aunque solo corresponda el período y no la finalidad de esta ayuda. GARRUÉS, Josean, «El desarrollo de las infraestructuras hidráulicas», pág. 234. 90 SÁNCHEZ CUERVO, Luís, «El problema de la energía eléctrica en España» y los publicó en Revista de Obras Públicas (1926), págs. 451-53 y 510-514. ¿FUE EL SECTOR ELÉCTRICO UN GRAN BENEFICIARIO DE «LA POLÍTICA HIDRÁULICA» ANTERIOR A LA... Hispania, 2011, vol. LXXI, n.º 239, septiembre-diciembre, 789-818, ISSN: 0018-2141 813 Europa en forma de «mal de la electrificación», que hacía concebir que todo el porvenir de la industria de un país tenía una encrucijada, definida por el incremento de su potencial productor de energía. A su juicio, esta observación era errónea, en tanto que no advertía cuál era la capacidad de absorción de los mercados y de inversión de las compañías y de la Hacienda: «..¿Se trata de algo posible y conveniente, que justifique los sacrificios eventuales exigidos a la Nación? ¿Se trata, por el contrario, de utopías generosas o de agri somnia?»91. Del mismo modo, Eduardo Gallego, en su balance anual en La Energía Eléctrica de 1927, describía cuáles habían sido estos auxilios a las distintas compañías y se lamentaba de la falta de responsabilidad que demostraban el gobierno, que estaba transido de un peculiar «delirio de grandezas de la Dictadura»92. Compartían estos términos Sintés y Vidal, quienes incluso reprodujeron algunas de estas disposiciones de auxilio de la industria para corroborar lo injustificable y desmesurado de esas ayudas93. Más allá de estas y otras opiniones contrarias, el razonamiento por el que se ha venido explicando la interrupción abrupta de estas ayudas institucionales a la caída de la Dictadura se cimienta sobre las dificultades de la Hacienda española94. En efecto, según Garrido Bartolomé, el coste real de La Jándula, El Encinarejo, El Burguillo, Camporredondo y La Toba, que se terminó en 1939, ascendió a 95.087.000 Pta. —88.674.200, según mis cálculos a precio de Burguillo—95. En estas condiciones, el Estado debería haber reintegrado la mitad de estos costes, en torno a 50 millones de Pta., lo que suponía más de la mitad del conjunto de subvenciones otorgadas para todo tipo de obras hidráulicas en el período de más actividad a través de terceros (1926-1929). El esfuerzo que se exigía a la Hacienda con estos auxilios era sin duda considerable96. No obstante, durante la II República se siguió invirtiendo en obra hidráulica y mucho. Cuando Comín realizó un estado exhaustivo de la cuestión de la política de la Dictadura, puso en entredicho algunos los postulados de aquellos que establecían una cesura entre la política de la Dictadura y la República en asuntos hidráuli- ———— 91 SÁNCHEZ CUERVO, Luís, «El problema de la energía eléctrica en España», pág. 452. 92 GALLEGO, Eduardo, «La industria eléctrica en 1926», La Energía Eléctrica (1927), pág. 1. 93 Distinguen, no obstante, entre las más tempranas, y derivadas de planes de riego a mayor escala, tales como la del Guadalquivir, de aquellas otras cuya única finalidad era favorecer la propuesta de una sociedad particular, como Saltos del Alberche. SINTÉS y VIDAL, La industria eléctrica en España, pág. 494. 94 SINTÉS y VIDAL, La industria eléctrica en España, págs. 342 y 497. GARCÍA DELGADO, José Luís, «La industrialización española en el primer tercio del siglo XX», en JOVER, José María, dir., Los comienzos del siglo XX: la población, la economía, la sociedad (1898-1931), Madrid, Espasa-Calpe,1984, pág. 90. 95 GARRIDO, Manuel, «Embalses», pág. 723. 96 Según Lorenzo Pardo, el presupuesto total de subvenciones hidráulicas entre 1926 y 1929 ascendió a 82.276.000 Pta. MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS, Plan Nacional de obras hidráulicas, pág. 56.