Razones para un pacto educativo en España en el marco de una administración descentralizada

311 revista española de pedagogía año 80, n.º 282, mayo-agosto 2022, 311-329 Resumen: En las últimas décadas, cada vez que un nuevo partido político llega al gobierno de España, directamente se deroga en todo o en parte la ley educativa promulgada por el gobierno anterior y, casi al mismo tiempo, se vuelve a hablar de un pacto por la educación. No obstante, a diferencia de la ley, el pacto nunca llega a materializarse, lo que provoca desencuentros en la clase política y grandes frustraciones entre los miembros de la comunidad educativa. Entre las dificultades que impiden alcanzar un pacto se han citado motivos de carácter ideológico y político, pero también se ha culpado al modelo de administración educativa, indicando que interfiere negativamente porque su carácter descentralizado entorpece para que haya unidad en materia de educación. Este artículo muestra algunas de sus fortalezas y las reivindica como buenas intercesoras para alcanzar un pacto educativo en nuestro país. En torno a él, cada comunidad autónoma debe cumplir unos objetivos mínimos, como paso intermedio para corregir los datos globales. Entre las razones que motivan un pacto educativo priorizamos las siguientes: disminuir las cifras de abandono escolar, mejorar los datos de estudiantes en formación profesional, reforzar las cifras relacionadas con el gasto en educación y, en torno al profesorado, fortalecer los procesos de selección para acceder a la carrera, así como la consideración social de esta profesión. Si reducimos las diferencias territoriales mejorando los indicadores educativos, parece más probable que podamos alcanzar un consenso, antesala de un pacto por la educación. Descriptores: abandono escolar, administración descentralizada, gasto educativo, pacto educativo, profesión docente. Razones para un pacto educativo en España en el marco de una administración descentralizada Reasons for an educational pact in Spain within the framework of decentralised government administration Dra. Encarnación SÁNCHEZ LISSEN. Profesora Titular. Universidad de Sevilla ([email protected]). Encarnación SÁNCHEZ LISSEN Fecha de recepción de la versión definitiva de este artículo: 22-02-2022. Cómo citar este artículo: Sánchez Lissen, E. (2022). Razones para un pacto educativo en España en el marco de una administración descentralizada | Reasons for an educational pact in Spain within the framework of decentralised government administration. Revista Española de Pedagogía, 80 (282), 311-329. https://doi.org/10.22550/REP80-2-2022-03 https://revistadepedagogia.org/ ISSN: 0034-9461 (Impreso), 2174-0909 (Online) Encarnación SÁNCHEZ LISSEN 312 revista española de pedagogía año 80, n.º 282, mayo-agosto 2022, 311-329 Abstract: Every time a new political party has taken office in Spain in recent decades, it has fully or partially repealed the education law enacted by the previous government and, almost simultaneously, there has been renewed talk of an educational pact. However, unlike legislation, the pact never materialises, leading to disagreements within the political class and great frustration among members of the educational community. Among the difficulties that prevent a pact from being reached, ideological and political reasons have been cited and the model of educational administration has also been blamed, with claims that it interferes negatively and arguments that its decentralised nature prevents unity in the field of education. This article highlights some of its strengths and suggests they might be good advocates for reaching an education pact in Spain. In this respect, each autonomous community must meet certain minimum requirements as an intermediate step towards correcting the overall data. The following reasons for an educational pact are priorities: reducing school dropout rates, improving the number of students in vocational training, improving the figures for education spending, and, with regards to teachers, strengthening processes for selecting students to train as teachers as well as the social status of this profession. If territorial differences are reduced by improving educational indicators, it seems more likely that a consensus can be reached as a prelude to an education pact. Keywords: school dropout, decentralised administration, education expenditure, education pact, teaching profession. 1. Introducción Volver a empezar. Compartirán conmigo que estas palabras suenan bien, suenan a Óscar a la mejor película de habla no inglesa concedido a José Luis Garci en 1983, sin embargo, si en lugar de hablar de cine hablamos de un pacto por la educación, no solo cambiamos la entonación, sino hasta nuestro semblante, y convertimos esa expresión en un grito de desasosiego, similar al famoso Grito de Munch. Esta circunstancia ocurre, desgraciadamente, cada vez que comienza la legislatura de un nuevo gobierno, de distinto color al anterior, que pretende con cierta fantasía avivar la esperanza de un pacto. Llegado ese momento todos asumimos con resignación, aunque probablemente también con algo de ilusión, el deseo de ¡volver a empezar! ¿Qué ocurre en nuestro país para que resulte tan difícil o casi imposible alcanzar un pacto educativo que dé solidez en el tiempo a un sistema escolar de calidad? No hay una única respuesta y tampoco hay una respuesta sencilla. Es sorprendente que, como dice López Serrano (2019, p. 559), «más del 65 % de las leyes orgánicas se han aprobado con el consenso de la oposición; en el caso de las educativas: ninguna». Si en asuntos de legislación educativa las posibilidades de 313 revista española de pedagogía año 80, n.º 282, mayo-agosto 2022, 311-329 Razones para un pacto educativo en España en el marco de una administración descentralizada consenso son bastante escasas, un pacto educativo, que requiere inexorablemente la capacidad de acuerdo y de colaboración entre los firmantes, nos lleva a pensar, dadas las circunstancias, que difícilmente alcanzará su cometido. La historia de la civilización ha estado cargada de pactos, algunos de orden educativo, pero muchos otros de carácter social, económico, político y también religioso. En todos los casos, incluso en aquellos de distinta condición y dimensión, se han articulado gracias al entendimiento, al compromiso y al respeto. En España, y mirando hacia el siglo xx, varios pactos han marcado buena parte de la trayectoria y de los logros alcanzados en el país, pero, en relación con el tema que nos ocupa, no existen modelos exclusivos, por lo que recurrimos a los Pactos de la Moncloa de 1977 y a la propia Constitución Española de 1978, dado su simbolismo. El primero, a pesar de ser un documento muy centrado en los asuntos económicos, con vistas a mejorar los maltrechos indicadores del país, incluyó un apartado sobre educación, concretamente el capítulo IV, dedicado a la Política educativa. Este bloque, orientado a diversos principios y criterios, versa sobre la democratización del sistema educativo, sobre la gratuidad progresiva de la enseñanza y también sobre la diversidad de lenguas, de contenidos culturales, de reciclaje del profesorado, de colaboración entre el gobierno y las instituciones autonómicas o de políticas de inversiones en materia de suelo, entre otras (Congreso de los Diputados, 1977). Por tanto, sin ser un pacto propiamente educativo, fue trascendente para la educación, entre otras cosas, al poner en marcha un Plan Extraordinario de Escolarización (Hernández Beltrán, 2002). El segundo, la Constitución Española de 1978, que ha sido considerada el pacto por excelencia o el primer gran pacto, al señalar que el artículo 27 «representa un auténtico pacto escolar» (Puelles Benítez, 1992, pp. 318-319), aunque, como él mismo cuestiona, el consenso constitucional de ese artículo 27 ha podido ser un requisi- to necesario pero no suficiente (Puelles Benítez, 2016) y, de hecho, diversos matices y no pocas limitaciones han impedido alcanzar el «diálogo» que requiere este tema (Puelles y Menor, 2018). Libertad, igualdad, derechos y principios democráticos de convivencia son los valores más importantes que enuncia este artículo 27 y sobre los cuales debería pivotar el relato de un pacto por la educación, sin embargo, también son valores controvertidos y tanto el derecho a la educación como la igualdad y libertad de elección de centro (Fernández Soria, 2007) han sido motivo de interpretaciones que han generado grandes disputas ideológicas. Tras estos dos documentos, entre la década de los ochenta del siglo pasado y la ya iniciada década de los veinte del siglo xxi, ninguno más ha logrado la firma definitiva de un pacto educativo, aunque hayan surgido diversos intentos. Posiblemente, el momento más cercano se gestó con Ángel Gabilondo como ministro de educación (2009-2011), pero sin culminar en nada definitivo. De hecho, quedó para la historia esa famosa frase de «pactado, Encarnación SÁNCHEZ LISSEN 314 revista española de pedagogía año 80, n.º 282, mayo-agosto 2022, 311-329 pero no firmado» expresada por el portavoz de universidad del grupo Popular en el Congreso, Adolfo González (Bedera Bravo, 2018), en aquellos momentos de «casi» acuerdo de un Pacto de Estado. A lo largo del camino, y prácticamente en paralelo, se han ido publicando artículos científicos y libros, se han registrado artículos de opinión sobre el tema y se han emitido estudios descriptivos, además de ensayos teóricos, filosóficos, pedagógicos o históricos acerca de este asunto (Cámara, 2007; Fernández Enguita, 2019; Tedesco, 2004; Viñao, 2020). Asimismo, se han redactado diversos informes por parte de asociaciones y de fundaciones (Colectivo Lorenzo Luzuriaga, 2015; Fundación Encuentro, 1997). También, un amplio número de expertos del ámbito universitario y de la educación han aportado rigurosos estudios al respec- to (Daros, 2005; Fernández Enguita, 2019; Guaita, 2018; Marina et al., 2016; Merchán Iglesias, 2020; Novella, 2020; Puelles, 2016), todos con la intención de profundizar y avanzar en este tema, reconociendo en cada caso las debilidades y fortalezas de un pacto educativo en nuestro país. Al ser un tema tan susceptible y al mismo tiempo tan poliédrico, se ha estudiado desde diversos puntos de vista y desde sus diversas dimensiones y, aunque podemos encontrar una cierta unanimidad en su necesidad, sin embargo, la discrepancia aumenta si nos detenemos en el qué, el para qué o el cómo de este proceso. Parece insólito que unos y otros compartan el deseo de lograr un pacto y, al mismo tiempo, el de impedir llegar a ningún acuerdo airoso. Generalmente, es un deseo sostenido por la mayoría de miembros de la comunidad educativa y también por parte de los gestores y responsables políticos, pero ellos mismos no son capaces de alcanzar un acuerdo, por tanto, las diferencias sobre cuál es el contenido de ese pacto, sobre su forma y hasta el sentido que debe expresar dicho pacto, parecen una quimera. Nos podríamos preguntar si la ausencia de pacto se debe a las diferencias políticas, ideológicas y religiosas que hay entre los partidos gobernantes, si las razones son más bien de carácter económico, si tienen que ver con la pluralidad lingüística o con ciertos contenidos del currículum. Realmente, nada de esto parece descartable y, probablemente, todas ellas son razones de peso, aunque tampoco son despreciables otros elementos relacionados con el actual modelo de administración educativa que rige nuestro país, con las diferentes gestiones que llevan a cabo las comunidades autónomas o con la disparidad de datos y también de criterios que hay entre ellas. A lo largo de este artículo vamos a resaltar diversos indicadores, pero nos detendremos de manera especial en valorar las fortalezas que tiene nuestro modelo de administración educativa y su incidencia en la firma de un pacto. La diversidad no debe ser inconveniente para mejorar la calidad educativa del país y sí potenciadora del progreso de cada una de las comunidades autónomas. Esta realidad nos hace coincidir con Jiménez (2004) al considerar que el problema no radica tanto en la existencia de los distintos subsistemas territoriales, sino en que exista una brecha profunda entre unas comunidades y otras. Por tanto, respetando las diferencias y en aras de la libertad de gestión, el pacto educativo se podría pre- 315 revista española de pedagogía año 80, n.º 282, mayo-agosto 2022, 311-329 Razones para un pacto educativo en España en el marco de una administración descentralizada sentar como un instrumento unificador que oriente las políticas regionales procurando la mejora de sus cifras parciales. 2. Un modelo de administración educativa descentralizado no entorpece los objetivos de un pacto por la educación El Título IV de la Constitución española menciona el modelo descentralizado de la administración pública que concierne también a nuestra administración educativa. Sin embargo, dada las características políticas y de gestión, hay quien prefiere hablar de recentralización educativa (García Rubio, 2015), atendiendo al papel de coordinación que juega el Estado junto a las competencias de peso e identitarias que asumen las comunidades autónomas. E, incluso, podríamos hablar de un modelo de administración educativa pericentralizado, al considerar que existe un ministerio central y, en torno a él, las diversas regiones, administraciones locales, centros educativos, comunidad educativa, movimientos y asociaciones, etc. que gestionan y vehiculan los diversos procesos de enseñanza y aprendizaje. Con este modelo, a priori, podríamos pensar que se incrementan las dificultades para unificar criterios y para alcanzar un pacto, pero no es así. Por ejemplo, esta modalidad no es obstáculo para desarrollar un curriculum nacional común que se construya atendiendo a la diversidad de sus territorios, a su idiosincrasia e integrando los retos más genuinos de cada región. Si echamos una mirada al ámbito internacional, podemos encontrar casos como los de Finlandia que, a pesar de su modelo descentralizado, mantiene, a partir de la Basic Education Act, de 1983, un curriculum común que integra el interés central y los objetivos comunes con la autonomía de los centros. O el caso de Estonia, también descentralizado, que cuenta con referentes legislativos que unifican las decisiones académicas en el país. Los estándares nacionales vertebran todos los contenidos, competencias y expectativas del modelo educativo del país. La unidad no está reñida con valorar la pluralidad. A priori podríamos pensar que es más fácil lograr un pacto en países con una administración centralizada, donde es mayor la concentración de ideas y objetivos, donde la toma de decisiones parece ser más consonante y hasta más uniforme que en otro descentralizado, sin embargo, también hay que saber encontrar los beneficios y ventajas de esta opción. En España, es habitual escuchar la queja de tener diecisiete sistemas educativos y de lo que entorpece esta circunstancia a la hora de unificar criterios, pero, si un pacto requiere unidad, no conseguirla, no es tanto demérito del modelo como de la falta de pericia de los implicados para alcanzar acuerdos. Los modelos descentralizados gozan en general de buena salud, pero hay que saber cultivar sus valores. Algunos de sus beneficios están relacionados con adquirir una mayor autonomía, con estimular la demanda por una educación de mayor calidad, con garantizar que se reflejen las prioridades y los valores locales en las escuelas (Barrera-Osorio et al., 2010), con razones de eficiencia, de mayor cercanía a las necesida- Encarnación SÁNCHEZ LISSEN 316 revista española de pedagogía año 80, n.º 282, mayo-agosto 2022, 311-329 des educativas (Esteller y Solé, 2005), con contribuir a una mayor innovación en el ámbito educativo (Bonal et al., 2005) e incluso tiene que ver con motivos meramente competitivos. Realmente, sabiendo las diferencias que nos caracterizan, en nuestra realidad administrativa y educativa sería coherente hablar de un pacto territorial, como argumenta Tiana (2020). Por su propia naturaleza, un pacto debe implicar a todos y a todas las partes (al Ministerio de Educación y Formación Profesional [MEFP], a las familias, los docentes, los agentes sociales, sindicatos, ayuntamientos, etc.) ya que entre todos se construyen los acuerdos; de hecho, insistiendo en el título de este epígrafe, un modelo de administración educativa descentralizado no entorpece los objetivos de un pacto por la educación, o no lo debería entorpecer. La consideración de Fernández Enguita (2019, p. 4) en torno a la descentralización del sistema educativo puede reforzar esta idea al aconsejar «no solo unas reglas del juego claras, sino unos márgenes comúnmente aceptados y cierta orientación compartida». Quizá no debemos perder de vista el carácter homérico de la acción de educar en la que participa una gran diversidad de elementos, de circunstancias y de oportunidades que pueden alterar esta función y, por ello, la conveniencia de reforzar a través de un pacto, aquellas cosas que les unen, que proporcionan mayor fortaleza. Realmente no es baladí conocer qué modelo de administración educativa gestiona un país y a quién compete cada decisión de orden escolar y educativa, porque un pacto también es toma de decisiones, es consenso, aunque además haya que formarse en creencias (Damgaard y Nielsen, 2018). En muchos casos, tanto en países con modelos centralizados como en otros descentralizados, en realidad, lo que ha primado ha sido un modelo de desconcentración. ¿Cuándo ocurre esto?, cuando las decisiones importantes las sigue tomando el gobierno central, pero se delegan tareas de gestión —solo propiamente la gestión— a otras administraciones. Este modelo de desconcentración es muy característico de Francia, aunque en este caso, en el marco de una administración centralizada. Pero en este proceso, ambas partes, gobierno y comunidades autónomas deben alcanzar un equilibrio sabiendo que hay indicadores educativos, sociales y económicos que distinguen a las comunidades autónomas, que crean desigualdades entre ellas y que, a su vez, dificultan los acuerdos para alcanzar un pacto por la educación. 3. Mejorar los indicadores educativos de cada comunidad autónoma: el preámbulo de un pacto educativo Si echamos una mirada a las comunidades autónomas podemos encontrar riqueza, una gran riqueza, pero a veces también apreciamos cierto desorden en las cifras relacionadas con la educación. Esta circunstancia nos lleva a pensar en la importancia que tienen los indicadores educativos parciales como garantes de un acuerdo nacional. Siguiendo esta línea que venimos defendiendo, para avanzar en la construcción de un pacto, primero hay que reforzar los datos y resultados educativos de cada una de las comunidades autónomas mejorando, 317 revista española de pedagogía año 80, n.º 282, mayo-agosto 2022, 311-329 Razones para un pacto educativo en España en el marco de una administración descentralizada entre otros, los indicadores de rendimien- to, de recursos, y dejando ciertas cuestiones ideológicas en un segundo plano. En segundo lugar, hay que alcanzar una coordinación justa y equilibrada entre todas las comunidades y finalmente hay que lograr lo que en Alemania —en otro orden— se conoce como la lealtad federal, que permite que haya una voz que actúe y gestione desde la confianza, esgrimiendo esfuerzos propios y comunes en una misma dirección. Al analizar los resultados de las últimas evaluaciones internacionales salen a la luz las deficiencias que tiene el modelo educativo y, en consecuencia, la necesidad de mejorar buena parte de los indicadores educativos. Sin embargo, también encontramos datos plausibles entre diversas comunidades autónomas, las cuales presentan resultados meritorios y similares a los países que se sitúan en posiciones destacadas del ranking. Estas diferencias deberían ser el leitmotiv de un pacto, siendo una herramienta de consenso, a la vez que de estímulo. Desde el Programme for International Student Assessment (PISA) se indica que, si se combina autonomía con responsabilidad y se hace de una manera equilibrada, objetiva e inteligente, esto provoca un mejor desempeño de los estudiantes (OCDE, 2016). Desde que se vienen publicando resultados del Programa PISA en el año 2000 y más concretamente, desde que comienzan a ampliarse las muestras de estudiantes de cada comunidad autónoma para contar con datos más representativos y, comparables entre comunidades, hemos comprobado que la puntuación de España sigue estando por debajo de la media de la OCDE o, como mejor resultado, al mismo nivel, como fue el obtenido en la convocatoria de PISA 2015. Sin embargo, también hemos podido confirmar que no todas las comunidades autónomas, en una escala global, estarían por debajo de la media, es más, el resultado de algunas de ellas está en niveles muy destacados e, incluso, muy próximos a los que alcanzan países que se ordenan entre los veinte primeros del ranking. En la convocatoria de PISA 2015, las comunidades autónomas obtuvieron puntuaciones más favorables que en esta última edición. En una mirada a los datos de PISA 2018 podemos apreciar que tan solo tres de las mejores posicionadas, como son Galicia (501), Castilla y León (500) y Asturias (494), se sitúan en el ranking de los 25 primeros países. Y en relación con España, doce comunidades autónomas se encuentran por encima de la media española (480). Las más desfavorecidas son las comunidades de Murcia, Comunidad Valenciana, Extremadura, Andalucía, Canarias, y las ciudades autónomas de Melilla y Ceuta, cuyas puntuaciones fluctúan entre los casos de Italia, Luxemburgo, Chile, México, Costa Rica y Colombia, entre otros. Hay que destacar los valores obtenidos en Galicia en la competencia de ciencias (510) y, en Navarra, en la competencia de matemáticas (503), con unos resultados notables que posicionan a dichas comunidades entre los 12 primeros países del ranking. Con puntuaciones similares podemos citar el ejemplo, en la escala de ciencias, de Polonia (511), que se sitúa en la posición 11 de los 78 países participantes. Y Finlandia (507) en el lugar 16 de la competencia de matemáticas. Encarnación SÁNCHEZ LISSEN 318 revista española de pedagogía año 80, n.º 282, mayo-agosto 2022, 311-329 Si repasamos el ranking global, atendiendo a las tres competencias analizadas, podemos comprobar que los resultados de nuestras comunidades autónomas son desiguales y se aproximan a los datos de otros países. Así lo podemos verificar en el Gráfico 1, en el que aparecen países que están a la cabeza, como China (Beijing, Shanghai, Jiangsu, Zhejiang), Singapur, Estonia o Japón y también los que ocupan puestos inferiores. En esta lista hemos incluido a las comunidades autónomas que, como vemos, se posicionan de manera muy desigual entre los países participantes. Mostramos una selección de países que participaron en esta convocatoria (miembros de la OCDE y países asociados) dando entrada e intercalando, según las puntuaciones alcanzadas, a nuestras comunidades y a las dos ciudades autónomas. Asimismo, junto al nombre, añadimos su posición en el ranking, atendiendo a las puntuaciones medias obtenidas. A la vista del Gráfico 1, podríamos decir que España, en su conjunto, debe mejorar sus marcas, pero realmente unas comunidades deben hacerlo más que otras, ya que son notables las diferencias que existen entre ellas. Para regenerar los datos educativos del conjunto del país se debe poner el acento en determinados indicadores, unos de carácter nacional y otros autonómicos. La extensión de este artículo no nos permite desarrollarlos ampliamente, pero, si pensamos en las prioridades —mirando hacia las dos administraciones—, nos inclinamos por las siguientes propuestas: – A nivel autonómico: convendría disminuir las cifras de abandono escolar, mejorar los datos del gasto público en relación con el PIB y con los presupuestos totales, ampliar la incorporación de plazas en la formación profesional dual. – A nivel nacional: mejorar los procesos de selección del profesorado y su formación inicial. Unas y otras deberían guiar la construcción de un pacto educativo en nuestro país. Fuente: Elaboración propia a partir de PISA 2018 (MEFP, 2019a). Gráfico 1. Puntuaciones en PISA 2018. 319 revista española de pedagogía año 80, n.º 282, mayo-agosto 2022, 311-329 Razones para un pacto educativo en España en el marco de una administración descentralizada 4. Priorizando indicadores que abran paso a un pacto por la educación A riesgo de dejar muchos indicadores por el camino, nos detenemos en cuatro de ellos que marcan la calidad educativa del país y que cada comunidad autónoma debe cuidar, revisar y mejorar. Son los siguientes: a) El abandono escolar. «Reducir el abandono escolar prematuro y mejorar los resultados educativos» (Comisión Europea, 2019) ha sido una recomendación sugerente, pero a la vez rotunda, con objeto de disminuir las cifras de nuestro país y la disparidad entre las comunidades autónomas. Fuente: Elaboración propia a partir de MEFP (2020). Gráfico 2. El abandono escolar en España (2019-2020). En los datos de 2020 se puede apreciar un leve descenso en relación con los del año anterior, 2019, pasando del 17.3 % al 16 %. Bien es verdad que, a la vista de las cifras, España no ha alcanzado el objetivo que se marcó la UE de reducir al 10 % o inferior, las tasas de abandono en 2020 y ni siquiera reducirlas al 15 %, que es lo que se le permitió a España, dadas las altas cifras de donde partía. Sin embargo, es justo reconocer que no todas las comunidades superan esta media, ya que algunas, como el caso del País Vasco, cuyo porcentaje de abandono es del 6.5 %; Asturias, con un 8.9 %; Cantabria, con 9.1 %, y Madrid, con 10 %, sí estarían cumpliendo esa recomendación. Por el contrario, las tasas de abandono se despuntan considerablemente en Ceuta (25.5 %), Melilla (22.8 %) Andalucía (21.8 %) y Baleares (21.3 %), entre otras. Son cifras tremendamente dolorosas e intolerables para el buen desarrollo de un país. Dichos valores no son intrascendentes, ya que no solo afectan a lo educativo, sino que inciden sobre otros muchos sectores del país, por ejemplo, sobre factores económicos, sobre la capacidad de crecimiento y también de optimización o sobre factores sociales. Unas altas tasas de abandono obstaculizan las oportunidades económicas de cualquier país y sobre todo debilitan Encarnación SÁNCHEZ LISSEN 326 revista española de pedagogía año 80, n.º 282, mayo-agosto 2022, 311-329 crasia, e integrando los retos más genuinos de cada región. Participar de un currículum nacional común no es incompatible con la libertad de actuación de los diversos agentes implicados en la educación. 5. Las evaluaciones nacionales e internacionales evidencian los riesgos de algunos datos. Entre otros indicadores, las comunidades autónomas deben mejorar las tasas de escolarización y abandono escolar, las cifras de gasto en educación y otras sobre el profesorado: su selección, la gobernanza y la rendición de cuentas. 6. A la vista de las dificultades encontradas, probablemente no haya que insistir en hacer un pacto de máximos —que está plagado de choques ideológicos—, sino un acuerdo de mínimos, que tenga un carácter integrador y que se construya desde una suma de intenciones, con Voluntad, Imaginación, Diálogo y Acuerdos, lo que responde al acrónimo VIDA. Porque, en el fondo, un pacto es creación, es subsistencia, es Vida. Referencias bibliográficas Barber, M. y Mourshed, M. (2008). How the world’s best-performing school systems come out on top [Cómo hicieron los sistemas educativos con mejor desempeño del mundo para alcanzar sus objetivos]. McKinsey & Company. Barrera-Osorio, F., Fasih, T., Patrinos, H. A. y Santibáñez, L. (2010). 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Ha realizado diversas estancias en instituciones extranjeras y fue profesora visitante en The University of Virginia’s College at Wise (USA) en el curso 2009-2010. https://orcid.org/0000-0002-0625-7996 Estudios Studies Pedro Ortega Ruiz y Eduardo Romero Sánchez La educación moral a partir de Levinas: otro modelo educativo Moral education from Levinas: Another educational model 233 Joaquín García Carrasco y Macarena Donoso González Al alba de la humanización: Cultura proyecta sombra de poliedro, género de mujer y práctica de magisterio At the dawn of humanisation: Culture casts a polyhedral shadow, the female gender and teaching practice 251 Ana Isabel Ponce Gea y Noelia Sánchez-Pérez Concepciones subyacentes a la construcción del conocimiento: un modelo desde la didáctica de la historia Conceptions underlying the construction of knowledge: A model from history teaching 269 Maximiliano de las Fuentes-Lara, Wendolyn Elizabeth Aguilar-Salinas, Araceli Celina Justo-López y César Gonzalo Iñiguez-Monroy Medición de las habilidades algebraicas, trigonométricas y geométricas de los estudiantes en el curso de cálculo diferencial en ingeniería Measuring students’ algebra, trigonometry, and geometry skills on a differential calculus for engineering course 289 Notas Notes Encarnación Sánchez Lissen Razones para un pacto educativo en España en el marco de una administración descentralizada Reasons for an educational pact in Spain within the framework of decentralised government administration 311 Santiago López Navia Retórica docente y enseñanza online en la educación universitaria Rhetoric in teaching and e-learning in university education 331 Antonio Fernández-Cano y Alfonso Fernández-Guerrero Producción educativa española en el Social Sciences Citation Index (2010-2020). III Spanish educational production in the Social Sciences Citation Index (2010-2020). III 347 Diego González-Rodríguez, Agustín Rodríguez-Esteban y Héctor González-Mayorga Diferencias en la formación del profesorado en competencia digital y su aplicación en el aula. Estudio comparado por niveles educativos entre España y Francia Differences in teachers’ training in digital competence and its application in the classroom: A comparative study by educational levels between Spain and France 371 revista española de pedagogía año 80, n.º 282, mayo-agosto 2022 Spanish Journal of Pedagogy year 80, n. 282, May-August 2022 Sumario* Table of Contents** * Todos los artículos están también publicados en inglés en la página web de la revista: https://revistadepedagogia.org/en. ** All the articles are also published in English on the web page of the journal: https://revistadepedagogia.org/en. Reseñas bibliográficas Gargallo, B. y Pérez, C. (Coord.) (2021). Aprender a aprender, competencia clave en la sociedad del conocimiento. Su aprendizaje y enseñanza en la universidad (Vicent Gozálvez). Domínguez Garrido, M. C., López-Gómez, E. y Cacheiro-González, M. L. (Coords.) (2021). Investigación e internacionalización en la formación basada en competencias (Paula Álvarez Urda). Martínez-Otero Pérez, V. (2021). La educación personalizada del estudiante (Martha Leticia Gaeta González). Pérez, C. y Asensi, C. (2021). Cómo crear un clima de aula positivo. Actividades y técnicas de intervención (Fran J. García-García). 391 Informaciones Propuesta de un número Monográfico titulado: «Una educación renovadora del carácter tras la pandemia y la invasión de Ucrania». Sobre las propuestas de reforma para la mejora de la profesión docente publicadas por el Ministerio de Educación y Formación Profesional (Bernardo Gargallo López, Cruz Pérez Pérez, Vicent Gozálvez Pérez, Piedad Sahuquillo Mateo e Inmaculada López Francés). Declaración de Canarias sobre Aprendizaje-Servicio en la Educación Superior. Congreso anual de la Association for Moral Education. 10th European Conference on Education. 407 Instrucciones para los autores Instructions for authors 423 ISSN: 0034-9461 (Impreso), 2174-0909 (Online) https://revistadepedagogia.org/ Depósito legal: M. 6.020 - 1958 INDUSTRIA GRÁFICA ANZOS, S.L. Fuenlabrada - Madrid revista española de pedagogía year 80, n. 282, May-August 2022, 311-329 311 EV Abstract: Every time a new political party has taken office in Spain in recent decades, it has fully or partially repealed the education law enacted by the previous government and, almost simultaneously, there has been renewed talk of an educational pact. However, unlike legislation, the pact never materialises, leading to disagreements within the political class and great frustration among members of the educational community. Among the difficulties that prevent a pact from being reached, ideological and political reasons have been cited and the model of educational administration has also been blamed, with claims that it interferes negatively and arguments that its decentralised nature prevents unity in the field of education. This article highlights some of its strengths and suggests they might be good advocates for reaching an education pact in Spain. In this respect, each autonomous community must meet certain minimum requirements as an intermediate step towards correcting the overall data. The following reasons for an educational pact are priorities: reducing school dropout rates, improving the number of students in vocational training, improving the figures for education spending, and, with regards to teachers, strengthening processes for selecting students to train as teachers as well as the social status of this profession. If territorial differences are reduced by improving educational indicators, it seems more likely that a consensus can be reached as a prelude to an education pact. Reasons for an educational pact in Spain within the framework of decentralised government administration Razones para un pacto educativo en España en el marco de una administración descentralizada Encarnación SÁNCHEZ LISSEN, PhD. Associate Professor. Universidad de Sevilla ([email protected]). Encarnación SÁNCHEZ LISSEN Revision accepted: 2022-02-22. This is the English version of an article originally printed in Spanish in issue 282 of the revista española de pedagogía. For this reason, the abbreviation EV has been added to the page numbers. Please, cite this article as follows: Sánchez Lissen, E. (2022). Razones para un pacto educativo en España en el marco de una administración descentralizada | Reasons for an educational pact in Spain within the framework of decentralised government administration. Revista Española de Pedagogía, 80 (282), 311-329. https://doi.org/10.22550/REP80-2-2022-03 https://revistadepedagogia.org/ ISSN: 0034-9461 (Impreso), 2174-0909 (Online) Reasons for an educational pact in Spain within the framework of decentralised government… Encarnación SÁNCHEZ LISSEN revista española de pedagogía year 80, n. 282, May-August 2022, 311-329 312 EV Keywords: school dropout, decentralised administration, education expenditure, education pact, teaching profession. Resumen: En las últimas décadas, cada vez que un nuevo partido político llega al gobierno de España, directamente se deroga en todo o en parte la ley educativa promulgada por el gobierno anterior y, casi al mismo tiempo, se vuelve a hablar de un pacto por la educación. No obstante, a diferencia de la ley, el pacto nunca llega a materializarse, lo que provoca desencuentros en la clase política y grandes frustraciones entre los miembros de la comunidad educativa. Entre las dificultades que impiden alcanzar un pacto se han citado motivos de carácter ideológico y político, pero también se ha culpado al modelo de administración educativa, indicando que interfiere negativamente porque su carácter descentralizado entorpece para que haya unidad en materia de educación. Este artículo muestra algunas de sus fortalezas y las reivindica como buenas intercesoras para alcanzar un pacto educativo en nuestro país. En torno a él, cada comunidad autónoma debe cumplir unos objetivos mínimos, como paso intermedio para corregir los datos globales. Entre las razones que motivan un pacto educativo priorizamos las siguientes: disminuir las cifras de abandono escolar, mejorar los datos de estudiantes en formación profesional, reforzar las cifras relacionadas con el gasto en educación y, en torno al profesorado, fortalecer los procesos de selección a la carrera, así como la consideración social de esta profesión. Si reducimos las diferencias territoriales mejorando los indicadores educativos, parece más probable que podamos alcanzar un consenso, antesala de un pacto por la educación. Descriptores: abandono escolar, administración descentralizada, gasto educativo, pacto educativo, profesión docente. 1. Introduction To begin again [Volver a empezar]. These words — the title of the film that gave José Luis Garci the Oscar for the best foreign language film in 1983 — may sound good, but if we use them to talk about an educational pact rather than cinema, not only does their intonation change, but so too does our expression, turning into a cry of unease like Munch’s famous Scream. Sadly, this situation occurs every time the term of office of a new government of a different colour to the previous one begins, as they seek with some excitement to revive hopes of a pact. When this moment arrives, we all accept with resignation, and perhaps some enthusiasm, this desire to begin again! What is it that happens in Spain that makes it so difficult or even almost impossible to achieve an educational pact that provides a quality educational system with solidity over time? There is no single answer, nor is there a simple response. It is striking that, as López Serrano notes (2019, p. 559), while “more than 65% of or- Reasons for an educational pact in Spain within the framework of decentralised government… revista española de pedagogía year 80, n. 282, May-August 2022, 311-329 313 EV ganic laws have passed with the consensus of the opposition; in the case of education acts: none”. If opportunities for consensus are scarce in matters of educational legislation, this leads us to think that an educational pact, which unavoidably requires signatories to be capable of agreeing and collaborating, will struggle to achieve its task under these circumstances. There have been many pacts over the history of civilisation, some relating to education, but many others being social, economic, political, or religious in character. In all cases, even in those that differ in condition and scope, they have been crafted through understanding, compromise, and respect. In Spain, looking towards the twentieth century, a variety of pacts shaped much of the country’s trajectory its achievements. However, none of them related exclusively to education, and so we turn to the Moncloa Pacts of 1977 and the Spanish Constitution of 1978 itself, given their symbolic value. While the former is a document that very much focussed on economic matters, with the aim of improving the country’s beleaguered indicators, it did include a section on education, namely Chapter IV on educational policy. This chapter, which set out various principles and criteria, revolves around democratising the education system, a gradual roll-out of free education, the diversity of languages and cultural content, training of teaching staff, cooperation between the central government and the institutions of the autonomous communities, and policies regarding the acquisition of land, among others (Congress of Deputies, 1977). Therefore, without being a strictly educational pact, it was of great importance for education as, among other things, it set in motion a Special Plan for Education (Hernández Beltrán, 2002). The latter, the Spanish constitution of 1978, has been viewed as the foremost pact or the first major pact, as its Article 27 has been described as “a true academic pact” (Puelles Benítez, 1992, pp. 318-319), although, as this author himself suggests, while the constitutional consensus of Article 27 might have been a necessary condition, it was not a sufficient one (Puelles Benítez, 2016). Indeed, various nuances and more than a few limitations have prevented the “dialogue” that this topic requires from being achieved (Puelles & Menor, 2018). Liberty, equality, rights, and democratic principles of coexistence are the most important values set out in Article 27 and they should form the backbone of any educational pact. Nonetheless, they are also controversial values and both the right to education and equality and the freedom to choose schools (Fernández Soria, 2007) have been interpreted in ways that have caused significant ideological disputes. After these two documents, between the 1980s and the current decade of the 2020s, the signing of no other educational pact has been achieved, even though there have been various attempts. The closest moment probably came when Ángel Gabilondo was minister for education (2009-2011), but this did not lead to anything definitive. Indeed, the famous phrase of “agreed, but not signed” Encarnación SÁNCHEZ LISSEN revista española de pedagogía year 80, n. 282, May-August 2022, 311-329 320 EV In any case, part of this fall is due to an increase in enrolment rates recorded in vocational training (Table 1), which is an essential stage that strengthens the work environment and opens up new prospects for young people. Each autonomous community should carry out an exhaustive analysis of students’ needs and of the opportunities in their environment. The current path not only supports traditional vocational training, but it also recognises professional learning as one of the principal reference points of education and training systems in Europe (CEDEFOP, 2021). A good showing in this training will be a good pathway for students’ own development and for the better growth of a country and of each of its regions. Similarly, it should contribute to improving rates of employment and early school leaving rates, with this training providing an outlet that is useful, practical, and attractive for all. In this sense the briefing note by CEDEFOP from March 2021 suggests professional learning “as a short-term solution to youth unemployment and a useful response to companies’ skill needs in the longer term” (CEDEFOP, 2021, p.1). Table 1. Students enrolled in vocational training. Region 2017-2018 2018-2019 Spain 22,616 26,340 Andalusia 3,357 3,605 Aragón 136 134 Asturias 120 109 Balearic Islands 245 281 Basque Country 1,673 1,851 Canary Islands 378 730 Cantabria 58 50 Castilla y León 217 353 Castilla-La Mancha 878 1,66 Catalonia 6,253 6,827 Community of Madrid 5,932 5,977 Community of Valencia 1,662 2,245 Extremadura 201 213 Galicia 735 1,037 La Rioja 134 166 Navarra 607 784 Region of Murcia 30 318 Source: Fundación Bankia por la Formación Dual (2021). Reasons for an educational pact in Spain within the framework of decentralised government… revista española de pedagogía year 80, n. 282, May-August 2022, 311-329 321 EV c) Public spending on education We might initially think that when it comes to funding, more is better, but this might not always be the case, or might not always happen with the same intensity or the same results. How this economic provision is managed seems to be as important as its size, and specifying how funds are allocated and shared out might actually shape the spending incurred. To test this efficacy we can examine whether countries that spend more on education also have better results in the PISA report. The reality is that countries like Japan, Ireland and Germany are ahead of Spain in student performance according to PISA 2018 (520, 505, 500 points respectively), but all three spend less than Spain on education: 4% in Japan, 3.4% in Ireland, and 4.2% in Germany. We can also give the opposite example and identify countries whose spending as a percentage of their GDP is somewhat higher but which have poor academic results. This is the case with Chile, which spends 6.3% of its GDP on education and yet its score on PISA is 438. These are only really a sample, but they show that there is no direct relationship between higher spending and better results. Spain, which spends a total of 4.3% of its GDP on education (according to figures from 2017 (MEFP, 2020)), should climb in both rankings: economic and performance evaluations. But just as not all autonomous communities have the same budget, their classification in relation to the educational success of their students is not the same. It is worth noting that Spain’s decentralised model plays a vital role in the distribution of public funds, as more than four fifths of funds allocated to education, 82%, come from the governments of the autonomous communities, 12% is provided by the Ministry, and the remaining 6% by local governments (MEFP, 2020). It should be noted, for the analysis of the data from Graph 3, that education in Ceuta and Melilla is administered by the Ministry. Consequently, these two autonomous cities only function as municipal administrations. Source: Own elaboration based on Expansión (2021). Graph 3. Education spending by total budget. Encarnación SÁNCHEZ LISSEN revista española de pedagogía year 80, n. 282, May-August 2022, 311-329 322 EV The analysis of these figures, which omits the autonomous cities of Ceuta and Melilla for the reason given above and because they have little economic and demographic weight, reveals a certain correspondence between autonomous communities’ spending on education and their place in the evaluations. But we also observe that the communities with the highest budget are not the best placed ones in the PISA 2018 ranking (Galicia, Castilla y León, Asturias, and Aragón) (MEFP, 2019a). In contrast, Murcia and Andalusia stand out for spending but not for academic performance. It is clear that as well as being determined by economic investment, educational performance is also shaped by other factors that are harder to measure. d) Teachers: initial training in faculties of education In our view, there are a number of indicators associated with the training of teachers in education faculties that should directly or indirectly be part of an educational pact. Among others, it is worth reviewing their skills, the professional development pathway, access to teacher training programmes at university, placement programmes, and the induction programmes that comprise the teaching career. These are all relevant if our objective is to improve education in Spain. Within this variety of areas, we emphasise the following ones: The first is to improve performance on indicators relating to selection of teaching staff and the capacity to attract good candidates and the best prospective teachers into the profession (Barber & Mourshed, 2008; Manso & Ramírez Carpeño, 2011; OECD 2005; Vaillant, 2006). A pact for education should envisage a model of access to training that provides for greater rigidity in these processes, creating a career plan (López Rupérez, 2021) that takes into account different knowledge, skills, abilities, and attitudes; all of which are relevant to the profile of a teacher and are necessary for excellence in professional development. In a decentralised model like Spain’s, this measure requires synchronisation of efforts between the ministry and the autonomous communities. If we look towards the countries that stand out in international evaluations, we find that Singapore, Japan, Estonia, and Finland have very rigorous processes for selecting students for initial training (Malinen et al., 2012; Ro, 2020) and apart from Singapore they all have a decentralised model as in the case of Spain. Encouraging this rigour is consistent with the importance of the teaching profession, with the value of teaching, and with the training of teachers: three very important elements for the matter that concerns us. Thinking about a decentralised administration like Spain’s, the number of new places offered each year should be in line with the number of active professionals, with the rate of replacement, with the need to cover retirements, and with the data provided by relevant prospective studies. This would avoid the major mismatches that exist between the graduate population and number of professional positions. Reasons for an educational pact in Spain within the framework of decentralised government… revista española de pedagogía year 80, n. 282, May-August 2022, 311-329 323 EV And the second major challenge: to improve the image and social prestige of teachers. A number of studies have recognised the importance of raising the social status of the profession (Egido Gálvez, 2021; Luchenko, 2021), indicating that each region should seek the appropriate strategies to improve it and optimise this. The teaching profession being well regarded by society means, on the one hand, that many students wish to enter this profession and, on the other, that it is possible to retain the best in teaching. Quality of teaching and social recognition (Sanz Ponce et al., 2020) should create a strong alliance or, as Hoyle (2001) observed, prestige, status, and esteem are three key factors in the model of teacher training. An educational and social pact should contribute to this objective. Graph 4, which is based on the results from the TALIS 2018 report (MEFP 2019b), shows the differences between countries and between Spain’s autonomous communities. It illustrates the greater or lesser degree to which teachers believe that they are valued. Looking at the participating autonomous communities (not all of them are included), the ones where the profession is valued highest are Catalonia (16%), La Rioja (16%), and Cantabria (15%), the three that are above the mean in Spain (14%). Teachers from Madrid, Castilla y León, Asturias, and the Community of Valencia give this lower scores. Source: Own elaboration based on the TALIS 2018 report (MEFP, 2019b). Graph 4. Teachers’ opinion of how society values teaching as a profession. Spain is a long way off the countries that are in the lead. This process of increasing the status of the profession should be backed by the central administration and so should be part of a pact, but it also requires commitment from each autonomous community, which should be capable of increasing the prestige of their teachers so that they, in turn, do not yield in the face of the frictions they might encounter in the course of their work. The initiative of Roldán and Cabrales (2020) who proposed Encarnación SÁNCHEZ LISSEN revista española de pedagogía year 80, n. 282, May-August 2022, 311-329 324 EV the Plan PROFES+ with measures to promote teaching as a career might continue to open pathways on this line. 5. In conclusion An educational pact should comprise a set of properly sequenced and predicted aims, mainly long-term, that will make it possible to meet and cover the needs of a growing, advancing, and diverse society. But to achieve each of these goals, it is necessary to establish an equitable educational system that can, on the one hand, reduce socio-economic inequalities and on the other, foster equality of opportunities, to “guarantee that [students’] academic performance will be determined by their effort and ability, independently of their social, economic, and family context” (Sicilia & Simancas, 2018, p. 9). The educational administrations that have good results should be the inspiration and reference point for the others, although their successes are not the consequence of one single indicator but rather of a balance between them and of emphasising structural elements. In reality, a pact does not in itself improve the quality of an educational system, but it does lay the foundations for improving figures, optimising scenarios, and solidifying the objectives. In general, the best placed autonomous communities have implemented strategies that, for example, reduce levels of truancy as a way to increase performance (López Rupérez et al., 2018), they have launched compensatory policies that have improved disadvantaged environments, they have tuned the efficiency of spending, and they have consolidated territorial policies that have benefited the resources and the management of the centres. In any case, to understand and explain these data, we must not lose sight of the demographic diversity among Spain’s communities, the funding, the complex educational and school organisation, the different levels of pay for teachers in different communities, or the provision of money to education capital depending on the number of schools and pupils. In a study of regional differences in education, the BBVA Foundation notes and explains many of the reasons behind these differences (Pérez García et al., 2019). The model of decentralised administration is not an obstacle to achieving a pact in Spain, and indeed it could even facilitate it. There are excellent reasons for moving towards this objective. Given this situation we suggest the following proposals: Creating a pact culture in Spain. And our decentralised model — precisely because of its structure — can provide the best conditions for achieving this goal. That said, there must be the ability to want to make a pact, a firm will to reach agreements, an interest in making pacts, and even a flair for making pacts. All of this probably did occur with the Moncloa Pacts. In the case of Spain, it seems necessary to find a leader or leaders who know how to agree, who know how to hold on to but also let go of certain personal interests, in benefit — always — of education. Reasons for an educational pact in Spain within the framework of decentralised government… revista española de pedagogía year 80, n. 282, May-August 2022, 311-329 325 EV By its very nature, a pact must include everyone to find areas of agreement and so everyone should play an active part: the Ministry of Education and Vocational Training, representatives of families, of teachers, social stakeholders, and unions, and representatives of state, private, and state-funded independent sectors. All of them should have a place in this process. The pact and identity should go hand in hand. The educational pact should guarantee a balance between everyone that backs and constructs an identity. In this regard, Fernández Cruz (2008) recognised that social and territorial cohesion is a key issue in the construction of a shared identity and in the guarantee of an equitable and supportive offer of basic services for all citizens. Therefore, strengthening identity gives a country solidity and strengthens the foundations of an educational pact. Putting together a pact whose backbone is a common national curriculum. A curriculum which, with this decentralised character, is built taking into account the diversity of the regions and their particular features and integrating the most important challenges of each of them. Sharing a common national curriculum is not incompatible with freedom of action for the different agents involved in education. The national and international evaluations make the risks of some data apparent. Among other indicators, autonomous communities need to improve rates of enrolment and early school leaving, spending on education, and others factors relating to teachers: their selection, governance, and accountability. Given the difficulties encountered, we should perhaps not insist on making a pact of maximum aspirations — which is plagued with ideological clashes — but instead an agreement of minimum requirements, which is inclusive in character and is constructed from a collection of intentions, with Will, Imagination, Dialogue and Agreements, which in Spanish gives the acronym VIDA (Voluntad, Imaginación, Diálogo and Acuerdos) or LIFE. Because, ultimately, a pact is creation, it is survival, it is life. References Barber, M., & Mourshed, M. (2008). How the world’s best-performing school systems come out on top. McKinsey & Company. Barrera-Osorio, F., Fasih, T., Patrinos, H. A., & Santibáñez, L. (2010). Toma de decisiones descentralizada en la escuela [Decentralised decision-making in schools]. Banco Mundial. Bedera Bravo, M. (2018). Del pacto “acordado pero no firmado” a la contrarreforma educativa (2008-2018) [From the “agreed but not signed” pact to the education counter-reform (2008-2018)]. 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She has made several stays in foreign institutions and was a visiting professor at The University of Virginia’s College at Wise (USA) in the academic year 2009-2010. https://orcid.org/0000-0002-0625-7996