La Directiva de salarios mínimos adecuados: contenido e impacto de su trasposición al ordenamiento jurídico español

Trabajo, Persona, Derecho, Mercado 6 (2022) 37-70 https://dx.doi.org/10.12795/TPDM.2022.i6.01 Copyright: © Editorial Universidad de Sevilla. Este es un artículo de acceso abierto distribuido bajo los términos de la licencia de uso y distribución Creative Commons Reconocimiento-NoComercial- SinObraDerivada 4.0 (CC BY-NC-ND 4.0) e-ISSN: 2660-4884 La Directiva de salarios mínimos adecuados: contenido e impacto de su trasposición al ordenamiento jurídico español The Directive on adequate minimum wages in the European Union: content and impact of its transposition into Spanish law Pablo Gimeno Díaz de Atauri Universidad Carlos III de Madrid Orcid: 0000-0002-3484-3968 pablo[email protected] Resumen: La Directiva (UE) 2022/2041 del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de octubre de 2022 sobre unos salarios mínimos adecuados en la Unión Europea culmina un largo proceso legislativo con un resultado con mayor impacto político que jurídico. Supone una muestra del avance hacia la construcción social de Europa, pero las limitaciones competenciales derivadas de la expresa prohibición de los tratados constitutivos de regular los salarios limitan en gran medida el potencial impacto efectivo. En este trabajo se analiza este problema y cómo se ha llegado hasta el texto finalmente publicado en el Diario Oficial, para a continuación analizar su contenido. Este análisis se hace desde una perspectiva aplicativa al sistema jurídico-social español, destacando los aspectos en los que será necesaria una adaptación de nuestro régimen jurídico. Estos no son especialmente complejos, pero sí que pueden llegar a tener un impacto relevante tanto en la transparencia en la fijación del SMI como en la elaboración y disponibilidad de datos en general, así como en una mayor participación de los interlocutores sociales. La mayor dificultad se presenta en la ponderación de cada uno de los criterios empleados para la fijación del SMI y su actualización. También en algunos casos, como el empleo al servicio de los hogares, las deducciones pueden plantear problemas por discriminación indirecta. Recibido: 12-12-2022; Aceptado: 12-12-2022; Versión definitiva: 16-12-2022. 38 PAbLO GIMEnO DíAz DE ATAURI e-ISSN: 2660-4884Trabajo, Persona, Derecho, Mercado 6 (2022) 37-70 https://dx.doi.org/10.12795/TPDM.2022.i6.01 Palabras Clave: Salario Mínimo, Derecho Comunitario, Unión Europea, Pilar Social, negociación colectiva. Abstract: The Directive (EU) 2022/2041 of the European Parliament and of the Council of 19 October 2022 on adequate minimum wages in the European Union culminates a long legislative process with an outcome that has more political than legal impact. It is a sign of progress towards the social construction of Europe, but the limitation of the legal basis - derived from the express prohibition of the founding treaties to regulate wages - greatly limits the potential effective impact. This paper analyses this problem and how it led to the text finally published in the Official Journal, and then goes on to analyse its content. This analysis is carried out from an application perspective to the Spanish social legal system, highlighting the aspects in which an adaptation of domestic law will be necessary. These are not particularly complex, but they may have a significant impact both on transparency in the setting of the minimum wage and on the preparation and availability of data in general. It will also be necessary to involve the social partners more closely. The greatest difficulty arises in the weighting of each of the criteria used to set the minimum wage and its updating; also in some cases, such as employment in the personal and households services, deductions may raise problems of indirect discrimination in terms of social security contributions. Keywords: Minimum wages, European Union Community Law, Social Pillar, Collective bargaining. Sumario: 1. El debate del salario mínimo en contextos supranacionales. 2. La base jurídica, y la competencia de la Unión en la materia; el alcance del art. 153 del TFUE. 3. breve recorrido por el iter legislativo de la directiva hasta su aprobación. 4. El contenido de la directiva confrontado con la legislación española. 4.1. Los objetivos de la directiva, su ámbito de aplicación y otras disposiciones generales. 4.2. Fomento de la negociación colectiva. 4.3. El concepto de salario mínimo y de salario mínimo legal. 4.4. El procedimiento de fijación de los salarios mínimos legales y su actualización. 4.4.1. Los criterios de fijación de los salarios mínimos. 4.4.2. El procedimiento de aprobación y la participación de los interlocutores sociales. 4.5. Los mecanismos de información y efectividad. 4.5.1. La efectividad desde la perspectiva individual: información. 4.5.2. La protección de la percepción efectiva del salario mínimo. 4.5.3. Reacción frente a incumplimientos y garantías. 4.5.4. Contratación pública y salarios mínimos. 4.5.5. Adecuación, evaluación y revisión de los salarios mínimos. 5. bibliografía y referencias La Directiva de salarios mínimos adecuados: contenido e impacto… 39 Trabajo, Persona, Derecho, Mercado 6 (2022) 37-70 https://dx.doi.org/10.12795/TPDM.2022.i6.01 e-ISSN: 2660-4884 1. El debate del salario mínimo en contextos supranacionales La fijación de un salario mínimo implica, por su propia naturaleza, una restricción a la competencia empresarial vía precio del trabajo o, desde la perspectiva del mercado laboral, una limitación a las personas trabajadoras para no aceptar condiciones económicas excesivamente bajas. no es este el lugar de analizar las posibles implicaciones económicas del salario mínimo, pero no puede obviarse que es un debate que no es nuevo. Hace más de un siglo que vienen haciéndose afirmaciones catastrofistas, desmentidas por la realidad social y económica; puede resumirse la respuesta en la también centenaria afirmación de que el salario mínimo legal lo que hace es “transferir la presión de un elemento de la negociación a otra: del salario al trabajo, del precio a la calidad”1. Son múltiples las razones que justifican, incluso desde una perspectiva económica, la existencia de un salario mínimo: desde el incentivo a la inversión en formación y mejora de la productividad empresarial a la necesidad de las personas trabajadoras de aumentar su esfuerzo para mantener la viabilidad del empleo2. En un área con un alto grado de integración económica, como es la Unión Europea, un quinto de la población vive en uno de los seis estados miembros que no tienen establecido un salario mínimo legal (aunque en todos ellos existe algún tipo de fijación por la negociación colectiva sectorial3). En los restantes veintiuno, el nivel del salario mínimo legal oscila en términos anuales entre los 363,02 euros de bulgaria y los 2.313,28 euros de Luxemburgo4. Incluso en términos relativos a los niveles salariales generales, las diferencias son remarcables, aunque se moderan de forma notable: mientras que en Estonia el mínimo legal supone un 37% del salario medio en Eslovenia supera el 55%5. Así, conviven en el continente diferentes sistemas jurídicos que determinan la fijación de los niveles más bajos de retribución: apoyados en legislación estatal (con diversos modelos) o en la negociación colectiva6. Con carácter general resulta compleja la fijación de un nivel común de salario mínimo entre distintos países; incluso dentro del mismo país podría plantearse la conveniencia de un salario mínimo único; no puede dejar de tenerse en cuenta, en este sentido, que el salario mínimo constituye, por su naturaleza, una limitación a la contratación. De esta forma, si se fija en un nivel excesivamente elevado, condenará al desempleo a personas cuya productividad no alcanza el nivel suficiente para hacerle 1. Webb, 1912, p. 978. En inglés en el original, traducción propia del autor. 2. Sobre estas cuestiones, me permito remitirme a los trabajos citados en Gimeno Díaz de Atauri, 2022 que, por economía no reproduzco aquí. 3. Seeliger, 2018, p. 39. 4. Datos tomados de la base de datos de la Comisión Europea (Eurostat) para el segundo semestre de 2022. 5. Con datos más antiguos pero un análisis extenso se analizan los niveles de salarios mínimos atendiendo también capacidad de compra en Schulten, 2012. 6. Fernández-Macías, Vacas-Soriano, 2016, p. 99. 40 PAbLO GIMEnO DíAz DE ATAURI e-ISSN: 2660-4884Trabajo, Persona, Derecho, Mercado 6 (2022) 37-70 https://dx.doi.org/10.12795/TPDM.2022.i6.01 frente (o al menos a la economía sumergida total o parcialmente, en forma de jornadas materialmente superiores a las declaradas). Así, el hecho de que un mismo nivel salarial suponga cuantías muy distintas en términos de poder adquisitivo es un argumento que se utiliza habitualmente para reclamar salarios mínimos regionales. Igualmente, algunos sistemas han establecido diferencias en los niveles de protección para trabajadores jóvenes7. En este contexto, resulta lógico pensar que, si ni siquiera en el ámbito estatal se considera siempre conveniente establecer un único salario mínimo, difícilmente va a establecerse un consenso en este sentido en una lógica supranacional. La regulación internacional en este ámbito, por tanto, se articula sobre la lógica de la figura, más que sobre la concreta fijación de niveles. El salario mínimo tiene como fin último garantizar que el trabajo sirve para mantener una calidad de vida suficiente. Como ya adelantara Taylor, no faltan empresarios cuya actitud sea la de “obtener de [sus trabajadores] la máxima cantidad de trabajo a cambio del mínimo salario posible” 8; frente a esta competencia desmedida, surge la necesidad de establecer salarios mínimos9. El Convenio 26 de la OIT, sobre los métodos para la fijación de salarios mínimos, 1928, en este sentido, es una buena muestra de las tensiones existentes en la regulación internacional de esta materia. En primer lugar, debe subrayarse su naturaleza sectorial (industria); pero es que ni siquiera aspira a afectar a ésta en su totalidad, sino tan sólo a “industrias o partes de industria (especialmente en las industrias a domicilio) en las que no exista un régimen eficaz para la fijación de salarios, por medio de contratos colectivos u otro sistema, y en las que los salarios sean excepcionalmente bajos”. Es decir, este primer instrumento actúa únicamente en el margen inferior, con una aspiración de supletoriedad respecto de la negociación colectiva. no obstante, sí que hay dos elementos que llegan hasta nuestros días: el control de la eficacia de las medidas en materia de salarios mínimos (incluyendo sanciones) y la necesidad de transparencia e información. Casi medio siglo después, el Convenio 131 sobre la fijación de salarios mínimos, 1970, establece en su considerando segundo que “que ha llegado el momento de adoptar otro instrumento que complemente los convenios mencionados y asegure protección a los trabajadores contra remuneraciones indebidamente bajas, el cual, siendo de aplicación general, preste especial atención a las necesidades de los países en vías de desarrollo”. Debe señalarse que, sin embargo, el nivel de ratificación de 7. Mención de sistemas en uno y otro sentido se hace en la parte descriptiva del extenso estudio Kampelmann et al., 2013. 8. Taylor, 1970, p. 25. El trabajo original, es de 1910, se cita la fecha de la edición consultada. 9. Evidentemente para quien conozca la obra de Taylor, dicho autor no propone el salario mínimo, sino que afirma que le irá mejor al empresario que pague salarios suficientes. La consecuencia es, por tanto, propia del autor de este trabajo. La Directiva de salarios mínimos adecuados: contenido e impacto… 41 Trabajo, Persona, Derecho, Mercado 6 (2022) 37-70 https://dx.doi.org/10.12795/TPDM.2022.i6.01 e-ISSN: 2660-4884 este último, de alcance mucho más general, es prácticamente la mitad que el anterior (10510 frente a 54). En cualquier caso, la OIT desde su nacimiento ha tenido muy presente el carácter central del salario en el sostenimiento de la vida de las personas. En su propia Constitución –contenida, como es sabido, en el Tratado de Versalles de 1919– entre las condiciones que considera imprescindibles mejorar se encuentra la “garantía de un salario vital adecuado”. El convenio incide en esta idea: los salarios mínimos deben fijarse en atención al contexto concreto de necesidades (“las necesidades de los trabajadores y de sus familias habida cuenta del nivel general de salarios en el país, del costo de vida, de las prestaciones de seguridad social y del nivel de vida relativo de otros grupos sociales”) pero sin descuidar por ello la competitividad de las empresas (“los factores económicos, incluidos los requerimientos del desarrollo económico, los niveles de productividad y la conveniencia de alcanzar y mantener un alto nivel de empleo”). Así, la propia OIT en la Recomendación 135 sobre la fijación de salarios mínimos, de 1970, hace referencia a la posibilidad de establecer diversos salarios mínimos para “grupos particulares de trabajadores” o “diferentes tarifas de salarios mínimos en distintas regiones o zonas que permita tomar en cuenta las diferencias en el costo de la vida”. Estos equilibrios entre protección y competitividad, la diversidad de sistemas nacionales y la necesidad de alcanzar consensos–siempre presente en textos internacionales– han motivado que el sistema del Convenio 131 se critique por su tibieza en cuanto a los mecanismos de efectividad11, resulta interesante a los efectos del presente estudio, por cuanto que marca cuál es el camino por el que puede discurrir una regulación supranacional en la materia: necesidad de una retribución suficiente desde una perspectiva material, fomentando los procesos de participación de agentes sociales y con un aparato instrumental que garantice tanto la información sobre los derechos de las personas trabajadoras como la eficaz respuesta jurídica frente a los incumplimientos. En el marco europeo, en esta misma lógica, la Carta Social Europea, tanto en su versión primigenia de 1961 como en la versión revisada de 1996, recientemente ratificada por España, establece el derecho a una remuneración equitativa, que expresamente incluye el compromiso de “reconocer el derecho de los trabajadores a una remuneración suficiente que les proporcione a ellos y a sus familias un nivel de vida decoroso”, añadiendo a continuación que “el ejercicio de estos derechos deberá asegurarse mediante convenios colectivos libremente concertados, por los medios legales de fijación de salarios, o mediante cualquier otro procedimiento adecuado a las condiciones nacionales”. 10. Aunque Reino Unido lo denunció el 25 de julio de 1985, con lo cual perdió vigencia en este estado. 11. ballesteros, 2019, p. 1047. 42 PAbLO GIMEnO DíAz DE ATAURI e-ISSN: 2660-4884Trabajo, Persona, Derecho, Mercado 6 (2022) 37-70 https://dx.doi.org/10.12795/TPDM.2022.i6.01 El resultado que se infiere de todo lo anterior es claro; la regulación supranacional de los salarios mínimos se desarrolla en un contexto próximo al soft law. nociones como suficiencia, nivel de vida decoroso y otras similares son, en el mejor de los casos, conceptos jurídicos indeterminados. Las garantías se establecen en relación con la existencia de una cantidad mínima de retribución por el trabajo asalariado y la necesidad de intervención de los agentes sociales. Es en cierto modo una garantía institucional, una exigencia de que el salario mínimo tenga unos perfiles reconocibles tanto en su cuantía como en su naturaleza imperativa y por tanto no disponible, de que en su elaboración intervengan los agentes sociales. 2. La base jurídica, y la competencia de la Unión en la materia; el alcance del art. 153 del TFUE Establece el art. 151 del TFUE que entre los fines de la Unión Europea se encuentra la mejora de las condiciones de vida y de trabajo. Incluso en ese mismo precepto se hace expresa mención a la interpretación a luz de la Carta Social Europea de este y otros fines enunciados. Ello implica, por tanto, que esta mejora de condiciones de vida se debe relacionar con el derecho a la obtención de ingresos salariales que garanticen un nivel de vida decoroso. También alude el mismo precepto a la Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores, en la que de nuevo se afirma –de manera poco tajante, también es cierto– que “conviene que con arreglo a las prácticas nacionales se garantice a los trabajadores una remuneración (…) que sea suficiente para proporcionarles un nivel de vida digno”. El art. 153 del mismo tratado establece que para conseguir dichos objetivos “la Unión apoyará y completará la acción de los Estados miembros” en diversos ámbitos, entre los que se incluye, a los efectos que aquí interesan, el de las condiciones de trabajo, así como el de lucha contra la exclusión social. Este último punto, no obstante, se encuentra dentro de las materias en las que se atribuye a Parlamento Europeo y Consejo competencia para fomentar la cooperación e intercambios de información, pero no para dictar directivas de disposiciones mínimas. En materia de condiciones de trabajo, por el contrario, sí que se permite la legislación por el procedimiento ordinario. Este punto de partida podría permitir incluir la regulación de los salarios mínimos dentro de esas “condiciones de trabajo”; sin embargo, el apartado quinto de este mismo art. 153 TFUE es tajante al señalar que “las disposiciones del presente artículo no se aplicarán a las remuneraciones”. Debe señalarse que, sobre esta exclusión, se ha afirmado que encuentra su fundamento, más que en una protección de la soberanía de los estados, en la centralidad de la negociación colectiva12; no obstante, 12. Cruz Villalón, 2021. La Directiva de salarios mínimos adecuados: contenido e impacto… 43 Trabajo, Persona, Derecho, Mercado 6 (2022) 37-70 https://dx.doi.org/10.12795/TPDM.2022.i6.01 e-ISSN: 2660-4884 deber recordarse que expresamente ha establecido el TJUE que la exclusión de las remuneraciones “encuentra su razón de ser en el hecho de que la fijación del nivel de los sueldos entra dentro del ámbito de la autonomía contractual de los interlocutores sociales a nivel nacional y corresponde a la competencia de los Estados miembros en la materia”13. no puede pues obviarse este último inciso, que coloca ambos niveles de decisión (la autonomía colectiva y el poder normativos de los estados) en la fundamentación de la exclusión de esta materia14, y que incluso la imposibilidad de armonizar salarios en recogido en los Tratados Constitutivos se ha calificado como “compromiso ordoliberal”15 El margen para el establecimiento de una directiva de salario mínimo europeo, por tanto, se ve notablemente reducido; es cierto que sí que existe competencia en materia de información y consulta a los trabajadores, así como en lo relativo a la representación y defensa colectivas de intereses de trabajadores y empresarios, siendo necesaria, en este último caso, la unanimidad en el Consejo y relegando al Parlamento a una posición de mera consulta. La redacción del precepto deja claro que la Unión no puede establecer normas que impongan a los estados la forma o cuantía en que deban fijarse los salarios. Sin embargo, esto no puede interpretarse en el sentido de que no quepa afectación alguna de las retribuciones por la regulación comunitaria. Así, por poner ejemplos recientes, la Directiva de Conciliación de la Vida laboral y familiar16 impone a los estados la retribución durante los permisos de paternidad y parental (art. 8), fijando incluso una cuantía mínima por referencia a las prestaciones por protección de la salud; igualmente, en la Directiva de condiciones transparentes17 se incluyen normas relativas a la obligación de informar en materia de remuneración. De hecho, ante la propuesta de directiva, en cuyo contenido se profundizará más adelante, desde el ámbito empresarial se plantearon explícitamente dudas acerca de la base legal. Expresamente se afirmó que el mero establecimiento de criterios 13. STJUE de 13 de Septiembre de 2007 (ECLI:EU:C:2007:509), reiterado en STJUE de 15 de abril de 2008 (ECLI:EU:C:2008:223). 14. De hecho, esta argumentación se ha utilizado por el propio TJUE para entender que no es contrario al precepto comentado el hecho de que se imponga a los Estados una prohibición de discriminación retributiva como la contenida en el Acuerdo Marco sobre el trabajo a tiempo parcial concluido por la UnICE, el CEEP y la CES (DO 1998, L 14, p. 9). Vid. al respecto STJUE de 10 de junio de 2010 (ECLI:EU:C:2008:677). 15. baylos Grau, 2022. 16. Directiva (UE) 2019/1158 del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de junio de 2019 relativa a la conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores, y por la que se deroga la Directiva 2010/18/UE del Consejo. 17. Directiva (UE) 2019/1152 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, relativa a unas condiciones laborales transparentes y previsibles en la Unión Europea. 44 PAbLO GIMEnO DíAz DE ATAURI e-ISSN: 2660-4884Trabajo, Persona, Derecho, Mercado 6 (2022) 37-70 https://dx.doi.org/10.12795/TPDM.2022.i6.01 predefinidos que deben tenerse en cuenta impone, en la práctica, un nivel de salario mínimo a los estados18. Desde la Confederación Sindical Europea (ETUC en sus siglas internas), por el contrario, se mantuvo la postura opuesta19; apoyándose en jurisprudencia comunitaria se afirma que las condiciones de trabajo incluyen las relativas a pagos, salarios y componentes financieros20, con lo que no es posible hacer una interpretación extensiva del apartado quinto del art. 153 TFUE. Es relevante en este punto, asimismo, recordar el principio de subsidiariedad, que implica que la legislación comunitaria debe limitarse a intervenir en aquellas situaciones en las que los Estados no pueden conseguir los objetivos de la Unión por sí mismos. Se trata de una institución en la que se combina una lógica pragmática – atribución de la competencia a quien está en mejor posición para llevarla a cabo– con otra de preservación de la soberanía estatal. Por ello, se exige desde los tratados fundacionales que se tenga especialmente en cuenta, hasta el punto que todo proyecto de acto legislativo comunitario debe contener de forma expresa una motivación “en relación con los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad”21. La Comisión Europea, cuando planteó la directiva22, tras subrayar que no afecta directamente al nivel de remuneraciones y que por tanto existe la base jurídica para su tramitación, analiza expresamente, cumpliendo el mandato indicado, esta cuestión. Sobre la misma, destaca que el declive de los niveles salariales, a pesar de los esfuerzos de coordinación en el marco del semestre europeo, hacen necesaria una acción conjunta en la materia. Señala asimismo la Comisión, de forma implícita, un riesgo de dumping social, de competencia a la baja entre Estados en materia de salarios mínimos con el ánimo de potenciar la competitividad de las empresas de cada uno de los Estados Miembros frente a los restantes. Ello lleva a firmar expresamente que “la actuación a nivel de la UE será más eficaz para reforzar los sistemas de fijación de salarios mínimos que las intervenciones a nivel nacional”. no puede en este punto dejar de hacerse notar la potencial incongruencia entre la justificación de la base jurídica –recuérdese que se afirma que no afecta directamente al nivel de las remuneraciones– con la de la subsidiariedad, en cuyo ámbito se sostiene que la directiva es necesaria para evitar que los países sean “reacios a mejorar sus niveles de salario mínimo”. 18. Ceemet - European Tech & Industry Employers, s. f. 19. Visentini, 2021, p. 36. 20. C-307/50 – Del Cerro Alonso, C-286/06 – ‘Impact’ and C-395-396/08 – ‘bruno’ 21. Art. 5 del Protocolo (nº2) Sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, anexo al TFUE. 22. Inicialmente denominada “sobre unos salarios mínimos adecuados en la Unión Europea” bruselas, 28.10.2020 COM(2020) 682 final, 2020/0310(COD). La Directiva de salarios mínimos adecuados: contenido e impacto… 45 Trabajo, Persona, Derecho, Mercado 6 (2022) 37-70 https://dx.doi.org/10.12795/TPDM.2022.i6.01 e-ISSN: 2660-4884 A mi juicio, no obstante, esta incongruencia se salva si se atiende al contenido efectivo de la directiva: la homogeneización efectiva no se refiere en ningún momento a los salarios sino a los mecanismos por los que se acuerden y las garantías para hacerlos efectivos. Es más que discutible que la Directiva por sí sola sea capaz de evitar esa competencia a la baja en costes, aunque alguno de sus elementos, como se verá, sí que pueden favorecer el resultado buscado. La Directiva tiene que ver más con los procedimientos de fijación, la participación colectiva y el control de eficacia que con el nivel de salarios. Lo prohibido, para que el art. 153 TFUE en su conjunto tenga sentido, es privar a los Estados de la capacidad de regular la fijación concreta de salarios, a través de elementos como la determinación de sus componentes o la determinación de un nivel concreto de pago mínimo, incluso como referencia a otras variables nacionales23. De hecho, el informe de la Comisión de Asuntos Jurídicos avaló esta base jurídica sin más reservas que la de concretar en el apartado 153.2.b TFUE la base jurídica(es decir, especificando el subapartado)24. no obstante, no puede negarse que, como afirmó tempranamente la mejor doctrina, el reforzamiento de “la defensa colectiva de los intereses de los trabajadores y de los empresarios” es un elemento que, por medio de la posición que se otorga a la negociación colectiva, está más que presente en el texto propuesto y finalmente aprobado, lo que habría justificado incluir la letra f del mismo apartado del TFUE en la base jurídica25. Las críticas, por tanto, pueden dirigirse más a la efectividad de la medida para conseguir garantizar unas condiciones dignas en toda la Unión –esto es, modular o limitar la competencia a la baja en costes salariales– por cuanto que no establece ni siquiera un procedimiento homogéneo de fijación de salarios mínimos, como expresamente reconoce la exposición de motivos (considerando 19 del texto final26). De hecho, con anterioridad a la adopción de la propuesta inicial de directiva ya se planteó que, sobre esta base jurídica (la del art. 153.2 TFUE), el texto resultante sería necesariamente limitado, proponiendo alternativamente la vía más audaz, y posiblemente algo forzada del art. 175 TFUE, que permite adoptar medidas para fomentar la cohesión social de la Unión y sus regiones27. 23. Menegatti, 2021, p. 29. 24. Comisión de Asuntos Jurídicos, 2021. 25. Cruz Villalón, 2021. 26. Literalmente afirma que “la presente Directiva no pretende armonizar el nivel de los salarios mínimos en toda la Unión ni establecer ningún mecanismo uniforme para fijar los salarios mínimos” 27. Aranguiz, Garben, 2019. 52 PAbLO GIMEnO DíAz DE ATAURI e-ISSN: 2660-4884Trabajo, Persona, Derecho, Mercado 6 (2022) 37-70 https://dx.doi.org/10.12795/TPDM.2022.i6.01 en vigor (veinte días desde su publicación) y límites para la transposición (15 de noviembre de 2024), con las habituales referencias a los deberes de comunicación sobre aquella a la Comisión, sin más particularidades de la expresa mención que debe hacerse sobre el papel de los interlocutores sociales (vid. infra. el epígrafe 4.4.2) . 4.2. Fomento de la negociación colectiva Uno de los puntos en los que la directiva sea posiblemente más ambiciosa es en el fomento del diálogo social y la negociación colectiva. El hecho de que esta materia no plantee problemas competenciales con los Estados probablemente explique esta mayor intensidad regulatoria. En efecto, el art. 4 de la Directiva, contenido en el Capítulo destinado a disposiciones generales y antes por tanto de regular los salarios mínimos establece en su apartado primero una serie de obligaciones para los Estados “con el fin de aumentar la cobertura de la negociación colectiva y facilitar el ejercicio del derecho de negociación colectiva sobre la fijación de salarios”. Es cierto que la forma de plantear estos mandatos es muy ambigua, dado que con carácter general se trata más de objetivos genéricos que de concretas obligaciones medibles o verificables y, por tanto, jurídicamente exigibles. Así, “fomentarán el desarrollo y el refuerzo de capacidades de los interlocutores sociales para participar en la negociación colectiva sobre la fijación de salarios”, “promoverán unas negociaciones constructivas, significativas e informadas sobre los salarios”, y “adoptarán medidas” para proteger a los negociadores o a quienes pretendan serlo así como a las organizaciones sindicales o patronales. Es cierto, sin embargo, que del precepto se deriva un derecho al acceso a “información adecuada” para poder negociar sobre salarios, lo que puede emplearse para reclamar a las empresas la aportación y justificación de sus propuestas, pero poco más que eso aporta este primer apartado, más allá de proteger la ya reconocida garantía de indemnidad. Mayor interés presenta el apartado segundo, en el que establece un mandato mucho más claro: “todo Estado miembro en el que la tasa de cobertura de la negociación colectiva sea inferior a un umbral del 80 %, establecerá un marco de condiciones que favorezcan la negociación colectiva”. Aunque no se concretan las medidas, se exige la elaboración de un plan –consultado a, negociado con o incluso pactado por los interlocutores sociales– que debe incluir “un calendario claro y medidas concretas”. Estos planes deben revisarse periódicamente (al menos cada cinco años, o antes “en caso necesario”. Sobre este punto, resulta interesante destacar que ni el Instituto nacional de Estadística ni la Oficina Estadística de la Unión Europea publican datos sobre cobertura de la negociación colectiva en cada Estado miembro. Los datos de la Organización La Directiva de salarios mínimos adecuados: contenido e impacto… 53 Trabajo, Persona, Derecho, Mercado 6 (2022) 37-70 https://dx.doi.org/10.12795/TPDM.2022.i6.01 e-ISSN: 2660-4884 Internacional del Trabajo42, muestran que España se sitúa, conforme al último dato disponible (2018) justo por encima del umbral exigido (80,1), pero que en cuatro de los diez años para los que existe información en esa base de datos el nivel de cobertura fue inferior a esa barrera. Los datos de la Encuesta Anual de Coste Laboral, elaborada por el InE, por el contrario, indican que de manera consistente en torno a un 90% de los trabajadores tienen determinadas sus condiciones salariales por convenios colectivos. Al margen de las metodologías diversas que puedan estar empleándose, esta disparidad de datos pone de manifiesto la necesidad de establecer una forma clara y precisa de medición, de cara a determinar si es o no necesario el plan de acción al que se ha hecho referencia43. 4.3. El concepto de salario mínimo y de salario mínimo legal En la estructura habitual de las normas de derecho comunitario, se definen expresamente los conceptos utilizados; así, el salario mínimo será “la remuneración mínima establecida por ley o por convenios colectivos que un empleador, también del sector público, está obligado a pagar a los trabajadores por el trabajo realizado durante un período determinado”. Por otra parte, el salario mínimo legal se define como “salario mínimo establecido por ley u otras disposiciones legales vinculantes, a excepción de los salarios mínimos fijados mediante convenios colectivos que se hayan declarado universalmente aplicables sin ningún margen de discrecionalidad por parte de la autoridad que los declara respecto del contenido de las disposiciones aplicables”. Al margen de esta extraña técnica de reiterar la definición para incorporar un adjetivo que acota el concepto, se destaca ya una diferenciación que va a ser clave en la regulación de estos “salarios mínimos adecuados” a los que aspira la directiva. Desde la perspectiva del derecho interno español, debe señalarse que la definición en sí misma no tiene un impacto particular, pues el Estatuto de los Trabajadores se limita, en su art. 27, a dar por hecha la existencia del salario mínimo, sin establecer una definición. Una reconstrucción de su significado en el ordenamiento jurídico español incluye algunos elementos adicionales, tales como la universalidad (se incluyen expresamente contratos formativos –art. 11 ET– relaciones laborales especiales –art.26 ET), integridad (el salario mínimo es la cuantía que se garantiza en efectivo, art. 26.1 ET) y de naturaleza totalizadora (por cuanto que “la revisión del salario mínimo interprofesional no afectará a la estructura ni a la cuantía de los salarios profesionales cuando estos, en su conjunto y cómputo anual, fueran superiores a aquel”). 42. Accesibles en https://ilostat.ilo.org/topics/collective-bargaining/ 43. En el mismo sentido, Álvarez Alonso, 2022, p. 2. 54 PAbLO GIMEnO DíAz DE ATAURI e-ISSN: 2660-4884Trabajo, Persona, Derecho, Mercado 6 (2022) 37-70 https://dx.doi.org/10.12795/TPDM.2022.i6.01 Lo más relevante de la doble definición que recoge la directiva en realidad, es la determinación del ámbito de aplicación de buena parte de las normas de la directiva. El Capítulo II, que contiene los artículos 5 a 8, resulta únicamente de aplicación a los salarios mínimos legales; sólo sobre estos se establecen criterios de cálculo y actualización, entre otras disposiciones. A los salarios mínimos convencionales – no definidos más que por oposición– les resultarán de aplicación únicamente normas de naturaleza externa: las llamadas “disposiciones horizontales” (arts. 9 -13), pues las disposiciones finales (Capítulo IV) se refieren en realidad a la propia directiva y a obligaciones para los estados más que a afectaciones a régimen jurídico del Salario Mínimo. 4.4. El procedimiento de fijación de los salarios mínimos legales y su actualización 4.4.1. Los criterios de fijación de los salarios mínimos Señala el art. 5 de la directiva que los “Estados Miembros con salarios mínimos legales establecerán los procedimientos necesarios para la fijación y actualización de los salarios mínimos legales”; la regulación en nuestro sistema apunta a una lógica similar, por cuanto que el art. 27 ET establece la fijación anual –con una revisión semestral “para el caso de que no se cumplan las previsiones sobre el índice de precios” al consumo. Lógicamente, el texto comunitario impide que en este aspecto se produzca una regresión normativa que eliminara la existencia del SMI o suprimiera su carácter revisable, pero no siendo cuestiones presentes en el panorama político español, no parece que tenga particular trascendencia. Continúa el precepto de la Directiva señalando los criterios para la “fijación y actualización”, indicando que “se guiarán por criterios establecidos para contribuir a su adecuación, con el objetivo de lograr un nivel de vida digno, reducir la pobreza de los ocupados, fomentar la cohesión social y la convergencia social al alza, y reducir la brecha salarial de género”. La concreción de los criterios se remite a “los usos nacionales (…), las decisiones de sus organismos competentes o acuerdos tripartitos”. Por más que dichas afirmaciones muestren una voluntad clara del legislador comunitario de avanzar en la línea de la suficiencia salarial y la progresiva eliminación de lo que se ha venido a llamar pobreza laboral, lo cierto es que la vaguedad de sus términos obligacionales lo sitúa más en la categoría de los principios inspiradores que de las reglas. no hay un mandato estricto que pueda servir para contrastar las legislaciones nacionales. La mayor innovación –aunque depende en gran medida de la exigencia que pueda hacerse de ello por la Comisión en el control y en último término por el TJUE– es la exigencia de que los criterios se establezcan “de forma clara”, pues parece requerir La Directiva de salarios mínimos adecuados: contenido e impacto… 55 Trabajo, Persona, Derecho, Mercado 6 (2022) 37-70 https://dx.doi.org/10.12795/TPDM.2022.i6.01 e-ISSN: 2660-4884 que se haga una definición vinculante que permita contrastar si, objetivamente, lo salarios mínimos fijados respetan las pautas marcadas por cada legislador interno. Es claro que no está exigiendo la necesidad un mecanismo automático de fijación o actualización, pues el apartado tercero del mismo artículo cinco contempla esto como una opción adicional. Sin embargo, sí que señala este apartado primero que los estados “podrán decidir la ponderación relativa de dichos criterios”. El uso de la palabra ponderación lleva irremediablemente a una operación matemática; en la versión inglesa y francesa de la directiva se usa la palabra “weight” y “poids”, es decir peso, que sólo puede entenderse en la vigésimo primera acepción del diccionario académico como “valor asociado a un elemento de un conjunto con el que se expresa su importancia en él”; el término utilizado en la versión española lleva igualmente a la acepción “atribuir un peso a cada elemento de un conjunto con el fin de obtener la media ponderada”. En una lectura de conjunto, puede inferirse que ese mandato de ponderación o atribución de una importancia relativa a cada uno de los factores se refiere no tanto a la normativa de cada estado como a la decisión efectiva que en cada momento se adopte. Es decir, que en el caso español se debe entender referida a la decisión gubernamental. Dicho de otra forma, la claridad en la normativa alude a la fijación de los criterios; el ejercicio de ponderación o atribución de importancia relativa a cada uno de esos criterios puede dejarse a la acción concreta de fijación, pero resulta ineludible –para asegurar el efecto útil de la directiva– que se haga de forma expresa. Además, debe tenerse en cuenta que, en la tramitación de la propuesta, al incluirse esta ponderación, se modificó la referencia a los criterios. Así la propuesta de la Comisión establecía una definición “de forma estable y clara”, frente al definitivo “se establecerán de forma clara”. La supresión de la estabilidad (el uso del verbo “establecerán” en lugar del original “definirán” es meramente estilístico: en otros idiomas se ha mantenido este último) viene unida a la adición de la posibilidad de ponderación por los estados atendiendo a las “condiciones socioeconómicas nacionales”, que por su propia naturaleza carecen de estabilidad, sino que evolucionarán con la sociedad y la economía que las definen. Continúa el art. 5 de la Directiva incluyendo en su apartado segundo una lista no tasada de criterios que deben tenerse en cuenta (“incluirán al menos”) algunos de ellos. En este punto, resulta obligada la comparación con el precepto español sobre la misma materia; el art. 28 ET se refiere a la capacidad del gobierno para fijar anualmente el salario mínimo, indicando lo que debe tenerse en cuenta. Para una mejor comparación, resulta recomendable reordenar los elementos contenidos en una y otra norma, para así valorar la adecuación de la normativa española. Debe resaltarse, en cualquier caso, que nada dice la legislación española sobre la ponderación de cada uno de ellos. 56 PAbLO GIMEnO DíAz DE ATAURI e-ISSN: 2660-4884Trabajo, Persona, Derecho, Mercado 6 (2022) 37-70 https://dx.doi.org/10.12795/TPDM.2022.i6.01 Criterios del art. 5.2 de la Directiva Criterios de art. 28.2 ET a) el poder adquisitivo de los salarios mínimos legales, teniendo en cuenta el coste de la vida; a) El índice de precios de consumo. b) la cuantía general de los salarios y su distribución; d) La coyuntura económica general. c) la tasa de crecimiento de los salarios; c) El incremento de la participación del trabajo en la renta nacional. d) los niveles y la evolución de la productividad nacional a largo plazo. b) La productividad media nacional alcanzada. Antes de realizar la comparación en sentido estricto, debe recordarse que, dado el carácter abierto de la lista enunciada en la directiva, en principio el único problema de la legislación nacional podrá ser de insuficiencia, pero no de exceso (salvo una eventual incompatibilidad material de los criterios nacionales con los comunitarios). Es decir, lo que sería eventualmente preciso modificar en aras a la correcta trasposición de la directiva se limitaría a añadir criterios, pues los estados pueden incluir más de los exigidos. Entrando ya en el contraste de las dos normas, no parece que exista una diferencia de fondo entre la forma de referirse a la evolución de los precios (letra a, en ambos casos). Parece lógico que se tenga en cuenta la capacidad de adquirir que generan los salarios para determinar su nivel mínimo y adecuado. La directiva lo redacta de forma más clara, pero lo cierto es que el índice de Precios al Consumo (IPC) es un agregado que valora, de forma ponderada, los diferentes bienes y servicios en que los hogares emplean sus rentas. Obviamente, podrían utilizarse otras medidas más ajustadas a los perceptores de los salarios mínimos, pues es obvio que determinados bienes y servicios se consumen en menor medida con ingresos bajos, pero no parece que pueda considerarse contrario a la directiva el utilizar esta referencia. no obstante, si se busca un mayor ajuste, posiblemente sería razonable –aunque insisto, no creo que exigible– elaborar un índice con una mayor ponderación de productos y servicios básicos, atendiendo a los criterios generales de medición de la pobreza. La directiva comunitaria se refiere a dos parámetros específicamente relacionados con el nivel general de salarios: la cuantía general y su distribución (letra b) y su tasa de crecimiento (letra c). La norma española, por su parte, atiende a parámetros globales (la coyuntura económica general y la participación de los salarios en la renta nacional). Debe indicarse en este punto que este último elemento de la norma española resulta algo confuso, pues ante una reducción sostenida de dicha participación no La Directiva de salarios mínimos adecuados: contenido e impacto… 57 Trabajo, Persona, Derecho, Mercado 6 (2022) 37-70 https://dx.doi.org/10.12795/TPDM.2022.i6.01 e-ISSN: 2660-4884 queda claro si lo que se mandata –aun con un carácter meramente orientativo– es ajustarse al curso de los tiempos (y que por tanto el límite inferior de los salarios en relación al PIb per capita se reduzca) o si por el contrario debe adoptarse una política de rentas que “combata” esa pérdida de participación de los salarios, al menos en la parte inferior de su distribución. Lo cierto es que, aunque ambas normas tienen presente la situación general de la economía, lo hacen desde ópticas distintas. Resultará, por tanto, a mi juicio, incorporar al sistema español la referencia a los niveles salariales. En este punto debe tenerse en cuenta el apartado cuarto de este mismo art. 5 de la Directiva. En el se establece que “los Estados miembros utilizarán valores de referencia indicativos para orientar su evaluación de la adecuación de los salarios mínimos legales. A tal fin, podrán utilizar valores de referencia indicativos comúnmente utilizados a escala internacional, como el 60 % de la mediana salarial bruta y el 50 % del salario medio bruto, y/o valores de referencia indicativos utilizados a escala nacional.” Dejando a un lado la técnica legislativa meramente ejemplificativa del inciso final (nada ordena ni nada permite ese “podrán”), sirve bien para entender el alcance del parámetro que ahora se analiza. El nivel medio, mediano, o cualquier otra referencia estadística (por ejemplo, podrían establecerse reglas de compresión salarial, estableciendo el salario mínimo como un porcentaje de los salarios de los deciles superiores) es a lo que se refiere esa “cuantía general y su distribución”. Ese valor, sin embargo, parece más relevante a la hora de establecer ex novo un salario mínimo que para fijar su evolución, como ocurre en el caso del mercado de trabajo español. Trayendo al ámbito jurídico-económico el principio de indeterminación de Heisenberg, debe hacerse notar que no tiene sentido establecer como parámetros al mismo tiempo los niveles (dimensión estática) y su crecimiento (dimensión dinámica): si se atiende al nivel general de salarios en cada momento, dará igual de donde venga (a que velocidad aumente o se reduzca ese nivel de salarios). Por el contrario, si lo que se mide es la tasa de crecimiento de los salarios, ello sólo servirá para fijar un salario mínimo en relación con otro que ya existiera en un periodo anterior. Menos complejidad parece mostrar, al menos en cuanto a la referencia a la que atiende, la mención de la productividad que, en este caso sí, parece concebirse de un modo muy similar en una y otra norma. Resulta claro que la voluntad de los legisladores comunitario y nacional es que cuanto mayor sea la productividad del trabajo en un país, mayor sea también el salario mínimo. no obstante, no puede olvidarse que la medida de la productividad –y más aún la comparación entre países– pese a la aparente simplicidad de su concepto (relación entre los recursos empleados y lo producido), es una cuestión compleja, que según la metodología empleada puede dar lugar a resultados muy diversos44. La diferencia terminológica (mientras que la norma 44. Pilat, Schreyer, 2003, p. 128. 58 PAbLO GIMEnO DíAz DE ATAURI e-ISSN: 2660-4884Trabajo, Persona, Derecho, Mercado 6 (2022) 37-70 https://dx.doi.org/10.12795/TPDM.2022.i6.01 española se refiere a la variable en sí misma, la comunitaria alude a su evolución) es irrelevante: en el contexto de fijación de salarios mínimos, el ET lógicamente se refiere al cambio que se haya producido. La mención del largo plazo, por su parte, puede solventarse sin problemas por una vía de interpretación conforme. La mayor dificultad en la interpretación de cómo debe trasponerse esta directiva es, en realidad, la exigencia de “claridad”. La evaluación de la adecuación de los salarios mínimos contemplada en el apartado cuarto antes mencionado debe hacerse con “valores de referencia orientativos”; la propia noción de “criterios” parece exigir algo más de concreción que el “tener en cuenta” del art. 27 ET. Sin embargo, tal y como se viene exponiendo, el legislador comunitario expresamente rechaza la posibilidad de establecer un mecanismo uniforme y protege el espacio de la negociación colectiva (véase, por ejemplo, el considerando 19) y reconoce indirectamente la naturaleza de herramienta de política económica de los salarios mínimos (considerandos 28 y 29). El régimen jurídico actualmente vigente se ha interpretado por la Sala tercera de nuestro Tribunal Supremo en el sentido de que “el “teniendo en cuenta” referido a los criterios del artículo 27.1 como pautas del juicio de pertinencia en la fijación del SMI lleva a una decisión prudencial por su alcance, pero de signo político en cuanto a la pertinencia y su acierto o desacierto, lo que tenga de criticable por exceso o defecto, será valorable política y no jurídicamente. Es más, cabe que conocidos los datos objetivos u objetivables o presumibles que arrojen los criterios del artículo 27.1 del ET, el Gobierno, ejerciendo su función de dirección política, opte por priorizar los mandatos y objetivos de política social deducibles del artículo 35.1 de la Constitución o los pactos internacionales o las recomendaciones antes citados.” (STS de 7 de octubre de 2020, ECLI:ES:TS:2020:3031) Queda, por todo ello, un amplio margen a la hora de configurar cómo se medirán y ponderarán cada uno de los criterios, incluyendo el margen de discrecionalidad puramente política para el gobierno. A mi juicio, la adaptación que debe realizarse, al margen de la inclusión expresa de los parámetros relativos a la evolución salarial, debe dirigirse a la claridad en la ponderación que en cada momento se haga de cada uno de los elementos que ya incluye el art. 27 ET. Así, expresiones como “Las nuevas cuantías, por último, son el resultado de tomar en consideración de forma conjunta todos los factores contemplados en el citado artículo 27.1 del Estatuto de los Trabajadores”45 deben desaparecer y ser sustituidas por una exposición algo más detallada. Sin embargo, fuera de supuestos extremos (p.ej. un descenso del SMI en un incremento de crecimiento económico, mejora de la productividad y de los salarios, con una inflación positiva), difícilmente serán controlables. 45. Tomada del Real Decreto 152/2022, de 22 de febrero, por el que se fija el salario mínimo interprofesional para 2022. La Directiva de salarios mínimos adecuados: contenido e impacto… 59 Trabajo, Persona, Derecho, Mercado 6 (2022) 37-70 https://dx.doi.org/10.12795/TPDM.2022.i6.01 e-ISSN: 2660-4884 Es preciso, para cerrar este subapartado, mencionar el apartado tercero del art. 5, que de nuevo emplea una técnica legislativa de mera permisividad de algo que no estaba prohibido: señala que “los Estados miembros podrán utilizar además un mecanismo automático de ajuste de indexación de los salarios mínimos legales, basado en criterios apropiados”. Tiene este apartado una finalidad casi pedagógica o de recomendación, pues lógicamente, sí la norma puede establecer “con claridad” criterios cuantificables y sus ponderaciones, nada impediría un mecanismo automático de fijación. Lo único destacable en este punto es la no regresividad de estos mecanismos automáticos, pues expresamente se establece como límite, aquí sí de forma tajante e imperativa, que “la aplicación de ese mecanismo no dé lugar a una disminución del salario mínimo legal”. De cualquier modo, este mecanismo es ajeno a nuestra cultura jurídico-social, en la que la fijación del SMI tiene un eminente contenido político, por lo que es poco probable que resulte de aplicación práctica a España. El mayor efecto práctico del uso de este mecanismo es la frecuencia de actualización obligatoria, que pasa de dos años a cuatro. En todo caso, el mandato de revisión anual del art. 27 ET establece un criterio de mayor exigencia. 4.4.2. El procedimiento de aprobación y la participación de los interlocutores sociales En lo referente al procedimiento de aprobación, sí que es necesario realizar una adaptación normativa. En la actualidad se ha entendido que la fijación del SMI es una “decisión que en sí tiene carácter de acto”46 sin contenido normativo, y que en consecuencia no requiere dictamen del Consejo de Estado, ni de ningún otro órgano en particular. La ley se limita a exigir la “previa consulta con las organizaciones sindicales y asociaciones empresariales más representativas” pero sin un cauce formal específico. De hecho, se ha aceptado que este trámite se ventile con una remisión y petición de opinión o informe de menos de 24 horas47. En este punto, el apartado sexto del art. 5 de la directiva impone la designación o creación de un órgano consultivo para asesorar sobre “cuestiones relacionadas con el salario mínimo legal”. A ello se une el art. 7 de la directiva, que bajo el título “participación de los interlocutores sociales en la fijación y actualización de los salarios mínimos legales” ordena que se implique a los interlocutores sociales. Esta implicación debe ser “oportuna y efectiva” y “a lo largo de todo el proceso de toma de decisiones”, incluyendo expresamente la participación en el órgano consultivo al que me acabo de referir. Parece razonable, en nuestro sistema, atribuir estas competencias al Consejo Económico y Social, definido expresamente como “órgano consultivo del Gobierno en 46. STS de 7 de octubre de 2020, FJ. 4 (ECLI:ES:TS:2020:3031), reiterado, entre otras, en la STS de 29 de abril de 2021, FJ. 4, (ECLI:ES:TS:2021:1499). 47. STS de 29 de octubre de 2015, ECLI:ES:TS:2015:4524 60 PAbLO GIMEnO DíAz DE ATAURI e-ISSN: 2660-4884Trabajo, Persona, Derecho, Mercado 6 (2022) 37-70 https://dx.doi.org/10.12795/TPDM.2022.i6.01 materia socioeconómica y laboral”48, y en el que los interlocutores sociales tienen una composición mayoritaria. Ello implicaría –salvo cambio en la norma, claro está– un plazo mínimo para dictamen de 15 días, reducible por constancia gubernamental de su urgencia a no menos de 10 días49. En todo caso, debe tenerse en cuenta que existe ya una “Comisión Asesora en materia de Salario Mínimo Interprofesional” constituida el 28 de enero de 2020 por expertos designados por el gobierno y con participación de interlocutores sociales y con una –a mi juicio–preocupante ausencia de juristas entre los expertos50. Dicha comisión no tiene una configuración legal específica, pero no parece descartable que, en un futuro, pudiera asumir formalmente las funciones indicadas. Al margen del órgano consultivo indicado, la participación de los interlocutores sociales en estas “cuestiones relacionadas”, además, tiene una naturaleza más intensa de lo previsto en el art. 27 ET, pues tiene un contenido expreso y detallado, que afecta tanto al propio sistema de salarios mínimos como a la fijación y evaluación concreta de su suficiencia y adecuación. Incluso el art. 17 de la directiva, relativo a la trasposición y aplicación, contempla la posibilidad de atribuirles total o parcialmente la aplicación de aquella, sin perjuicio de mantener la naturaleza de “obligado” del Estado Miembro, por lo que en tal caso habrían de establecerse las garantías oportunas. De cualquier modo, en la participación de los mencionados interlocutores, deben separarse dos momentos claramente diferenciados. Por una parte, resulta claro que en el propio proceso de trasposición de la directiva es precisa la participación “oportuna y efectiva” de los agentes sociales. Tendrán por tanto que ser escuchados para la adaptación de los criterios del art. 27 ET a los del art. 5 de la Directiva, así como las concreciones en aras a la claridad que puedan modificarse, así como en las “variaciones y deducciones”, concepto al que más adelante haré referencia. Por otra parte, de cara a la evaluación de la eficacia real de la directiva, la adecuación de los salarios a los valores de referencia que deben “orientar la adecuación” (art. 5.3), también se requiere esta participación, que alcanza igualmente a la recogida de datos para la elaboración de los estudios preceptivos (vid. infra). Fuera del plano normativo, en el concreto de adaptación o aplicación, es decir, en la concreta fijación de salarios, no establece curiosamente mención expresa en las materias en las que “en particular” deben participar estos interlocutores, aunque sí se establece de forma genérica en el inicio del precepto. no obstante, sí qué se hace mención directa a la participación en las actualizaciones. 48. Art. 1.2 de la Ley 21/1991, de 17 de junio, por la que se crea el Consejo Económico y Social. 49. Art. 7.3 de la Ley citada en la nota anterior. 50. La constitución de esta comisión es puramente política, sin apoyo normativo explícito. Puede verse su composición en la nota de prensa publicada por e Ministerio de Trabajo y Economía Social el 28 de enero de 2016 (https://www.lamoncloa.gob.es/serviciosdeprensa/notasprensa/trabajo14/Paginas/2021/280121-smi.aspx). La Directiva de salarios mínimos adecuados: contenido e impacto… 61 Trabajo, Persona, Derecho, Mercado 6 (2022) 37-70 https://dx.doi.org/10.12795/TPDM.2022.i6.01 e-ISSN: 2660-4884 Por ello, resulta claro que, en la línea antes apuntada, resulta ineludible reforzar los cauces de participación, para superar la concepción actual de interlocución que, en esta materia, resulta más formal que efectiva, dada la amplia interpretación de la discrecionalidad política y la limitada exigencia de participación que ha aplicado la sala tercera del Tribunal Supremo, tal vez por su menor sensibilidad a las cuestiones sociales que la que pudiera tener la sala cuarta. 4.5. Los mecanismos de información y efectividad 4.5.1. La efectividad desde la perspectiva individual: información El cumplimiento de las obligaciones en materia laboral, especialmente cuando se trata de tutelar los intereses y derechos de las personas que se encuentran en situaciones de precariedad, resulta tanto o más importante que la propia norma. Para que cualquier norma de espíritu protector sea eficaz, resulta cabal entender que son dos las condiciones previas: que las personas a las que se pretenda conocer conozcan sus derechos y que se establezcan los cauces adecuados para su ejercicio. Por último, aunque íntimamente relacionado con lo anterior, el conjunto del sistema debe establecer los incentivos adecuados para que la parte beneficiaria –típicamente la persona trabajadora– y la parte obligada –típicamente la empresa– sean proclives al cumplimiento de lo ordenado. Pues bien, en estos tres puntos la directiva trata de avanzar. En primer lugar, en el plano de la información, el art.14 de la Directiva impone un deber general a los Estados para hacer llegar a todos los actores –“trabajadores” y “empresarios, incluidas las pymes”– tanto las disposiciones ya vigentes como los actos de transposición. Más acotado, establece el art. 11 un mandato específico relativo a información sobre la protección del Salario Mínimo. Así, ordena a los estados la garantía de que la información de los derechos y deberes de la directiva esté “a disposición del público”, incluyendo la adecuación lingüística. Al margen de la accesibilidad a las personas con discapacidad –que implícitamente ya deriva del mandato general de los art.22 y siguientes de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social51– es un mandato quizá demasiado genérico. Es cierto, por otra parte, que parte del contenido que tiene que ser objeto de información (la protección del salario mínimo) parece acotarse a los convenios colectivos universalmente aplicables. El mandato, en su caso, justificará acciones divulgativas o informativas en sectores con mayor presencia de economía no declarada (y por tanto de mayor dificultad de control público y acceso sindical), incluso con traducción a lenguas no oficiales, cuando sean las de más frecuente conocimiento entre las personas trabajadoras afectadas. 51. Cuyo texto refundido se aprobó por Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre. 68 PAbLO GIMEnO DíAz DE ATAURI e-ISSN: 2660-4884Trabajo, Persona, Derecho, Mercado 6 (2022) 37-70 https://dx.doi.org/10.12795/TPDM.2022.i6.01 los salarios mínimos legales” poniendo para ello como ejemplos (y nada más que eso) el 60 % de la mediana salarial bruta y el 50 % del salario medio bruto. A nivel global, toda la información aportada por los Estados está llamada a conformar una base de conocimiento sobre la que avanzar en el cumplimiento de los objetivos de suficiencia salarial. Por ello, el art. 15 contiene un mandato de evaluación y revisión para la Comisión Europea que debe llevarse a cabo no más tarde del 15 de noviembre de 2029, es decir, un mes después de vencer el plazo para la presentación por los estados del tercer informe bienal, que debe servir de base, en caso de estimarse necesario, para proponer modificaciones a la directiva. 5. bibliografía y referencias Álvarez Alonso, Diego (2021), Salarios mínimos en la Unión Europea: propuesta de Directiva e implicaciones para España, Revista del Ministerio de Trabajo y Economía Social, 151, 33-55. Álvarez Alonso, Diego (2022), La Directiva 2022/2041 sobre Salarios Mínimos Adecuados en la Unión Europea, Briefs de la AEDTSS, 2. Aranguiz, Ane; Garben, Sacha (2019), Confronting the Competence Conundrum of an EU Directive on Minimum Wages: In Search of a Legal basis, College Of Europe Policy Brief, 9.19, 5. ballesteros, David Estrada (2019), Convenio sobre la fijación de salarios mínimos 1970 (núm. 131), Revista Internacional y Comparada de Relaciones Laborales y Derecho del Empleo, 7(Extra 0), 1033-1048. baylos Grau, Antonio (2022, octubre 28), La Directiva sobre salarios mínimos adecuados en la Unión Europea, Nuevatribuna. https://www.nuevatribuna. es/articulo/global/directiva-salarios-minimos-adecuados-union-europea-labo- ral-ue/20221028130805204416.html boix, Isidor (2020, diciembre 19), Directiva europea sobre salarios mínimos: importante impulso a la negociación colectiva nacional, Nueva Tribuna. https://www. nuevatribuna.es/articulo/global/directivaeuropea-salariosminimos-negociacion- colectiva-laboral-sindicatos/20201119183750181425.html Ceemet - European Tech & Industry Employers (s. f.), Adequate Minimum Wages. Imposing law on a questionable legal basis. Recuperado 18 de octubre de 2022, de https://www.ceemet.org/policy-priorities/adequate-minimum-wages/ Comisión de Asuntos Jurídicos (2021), Opinión sobre la base jurídica de la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre unos salarios mínimos adecuados en la Unión Europea (COM(2020)0682 – C9-0337/2020 – 2020/0310(COD)) (PE699.235v01-00), Parlamento Europeo. https://www. europarl.europa.eu/doceo/document/JURI-AL-699235_ES.pdf La Directiva de salarios mínimos adecuados: contenido e impacto… 69 Trabajo, Persona, Derecho, Mercado 6 (2022) 37-70 https://dx.doi.org/10.12795/TPDM.2022.i6.01 e-ISSN: 2660-4884 Cruz Villalón, Jesús (2021, abril 12), La promoción de Salarios Mínimos Adecuados en la Unión Europea, Blog de Jesús Cruz Villalón. http://jesuscruzvillalon.blogspot.com/2021/04/la-promocion-de-salarios-minimos.html Dubreuil, Fabrice (2022, junio 15), Proposition de Directive du Parlamente Européen et du Conseil relative à des salaires minimauz adéquats dans l’Union européene. https://www.europarl.europa.eu/RegData/commissions/empl/lcag/2022/06-15/ EMPL_LA(2022)004578_En.pdf Fernández-Macías, Enrique; Vacas-Soriano, Carlos (2016), A coordinated European Union minimum wage policy?, European Journal of Industrial Relations, 22(2), 97-113. https://doi.org/10.1177/0959680115610725 Gimeno Díaz de Atauri, Pablo (2022), Los salarios mínimos en la España y la Europa que vienen. Algunas reflexiones interdisciplinares, Labos: Revista de Derecho del Trabajo y Protección Social, 3(2), 184-196. https://doi.org/10.20318/ labos.2022.7068 Giovanis, nikolaos; Konstantinidis, Christos; Tsiouni, Maria (2021), Factors affecting minimum wage in developed and less developed countries, International Journal of Scientific Research and Innovative Studies, 1. https://doi.org/doi. org/10.33500/ijsris.2021.01.001 Kampelmann, Stephan; Garnero, Andrea; Rycx, François (2013), Minimum wages in Europe: does the diversity of systems lead to a diversity of outcomes?, ETUI, European Trade Union Institute. Menegatti, Emanuele (2021), Much ado about little: The Commission proposal for a Directive on adequate wages, Italian Labour Law E-Journal, 21-32 Pages. https://doi.org/10.6092/ISSn.1561-8048/13369 Miranda boto, José María (2016), Contratación pública y cláusulas de empleo y condiciones de trabajo en el Derecho de la Unión Europea, Lex Social: Revista de Derechos Sociales, 6(2), 69-91. Monereo Pérez, José Luis; Fernández bernat, Juan Antonio (2017), El pilar europeo de los derechos sociales: un mecanismo insuficiente para garantizar la dimensión social, Diario La Ley, 9001, 1. Parlamento Europeo (2007), Resolución del Parlamento Europeo, de 15 de noviembre de 2007, sobre la evaluación de la realidad social (P6_TA(2007)0541). https:// www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-6-2007-0541_ES.pdf Pilat, Dirk; Schreyer, Paul (2003), Measuring productivity, OECD Economic Studies, 2001(2), 127-170. https://doi.org/10.1787/eco_studies-v2001-art13-en Radtke, Agnes; Jongerius, Dennis (2021), Informe sobre la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre unos salarios mínimos adecuados en la Unión Europea | | Parlamento europeo (n.o A9-0325/2021), Comisión de Empleo y Asuntos Sociales, Parlamento Europeo. https://www.europarl.europa.eu/ doceo/document/A-9-2021-0325_ES.html 70 PAbLO GIMEnO DíAz DE ATAURI e-ISSN: 2660-4884Trabajo, Persona, Derecho, Mercado 6 (2022) 37-70 https://dx.doi.org/10.12795/TPDM.2022.i6.01 Schulten, Thorsten (2008), Towards a European Minimum Wage Policy? Fair Wages and Social Europe, European Journal of Industrial Relations, 14(4), 421-439. https://doi.org/10.1177/0959680108097494 Schulten, Thorsten (2012), European minimum wage policy: A concept for wage-led growth and fair wages in Europe, International Journal of Labour Research, 4(1), 85. Seeliger, Martin (2018), Why Do (Some) European Trade Unions Reject Minimum Wage Regulation?, Culture, Practice & Europeanization, 3(1), 37-46. https://doi. org/10.5771/2566-7742-2018-1-37 Taylor, Frederick Winslow (1970), Management científico (1a ed. en lengua castellana.), Oikos-tau: Oikos-Tau. Visentini, Luca (2021), Directive on Adequate Minimum Wages: European institutions must respect the promise made to workers!, Italian Labour Law E-Journal, 33-39 Pages. https://doi.org/10.6092/ISSn.1561-8048/13371 Webb, Sidney (1912), The Economic Theory of a Legal Minimum Wage, Journal of Political Economy, 20(10), 973-998. Wilson, George Robert (2018), Investigating the idea of a European Union minimum wage policy: a socio-legal perspective [School of Law, University of Leeds]. https:// core.ac.uk/download/pdf/161937849.pdf