Operações de estabilização e prolongamento dos conflitos armados: estudo de caso do retorno do M23 na República Democrática do Congo

Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 26, nº 55. Primer cuatrimestre de 2024. Pp. 227-250. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2024.i55.10 Operações de estabilização e prolongamento dos conflitos armados: estudo de caso do retorno do M23 na República Democrática do Congo Stabilisation operations and the continuation of armed conflict: a case study of the return of M23 in the Democratic Republic of Congo Geraldine Rosas Duarte1 Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (Brasil) ORCID: https://orcid.org/0000-0001-8133-806X Letícia Carvalho2 Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (Brasil) ORCID: https://orcid.org/0000-0002-1786-971X Recibido: 12-03-2023 Aceptado: 19-06-2023 1 ([email protected]). Geraldine Rosas Duarte es profesora del Departamento de Relaciones Internacionales de la Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC Minas). Sus principales intereses de investigación son: Seguridad Internacional; análisis y resolución de conflictos armados. Entre sus publicaciones recientes figura el libro “Azul da Cor da Paz? Perspectivas e debates sobre as operações de paz da ONU” (2022), organizado en colaboración con Letícia Carvalho y publicado por la Editora PUC Minas. También es autora de los artículos; “Da contenção à resolução? A MINUSCA e o processo de paz na República Centro-Africana” (2021), en colaboración con Letícia Carvalho y Maria Eugênia Jones, publicado en la Revista de Paz y Conflictos; y “Consequências indesejadas das operações de paz de estabilização: estudo da atuação da MONUSCO na RDC” (2022), también en colaboración con Letícia Carvalho, publicado em la Revista Conjuntura Austral. 2 ([email protected]). Letícia Carvalho es profesora del Departamento de Relaciones Internacionales de la Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais y Editora Asociada de Carta Internacional, revista de la Asociación Brasileña de Relaciones Internacionales (ABRI). Sus principales líneas de investigación son: Teoría de las Relaciones Internacionales; Instituciones y Organizaciones Internacionales; Procesos de Reconstrucción de Estados. Entre sus publicaciones recientes figura el libro “Azul da Cor da Paz? Perspectivas e debates sobre as operações de paz da ONU” (2022), organizado en colaboración con Geraldine Rosas Duarte y publicado por la Editora PUC Minas. También es autora de los artículos; “Da contenção à resolução? A MINUSCA e o processo de paz na República Centro-Africana” (2021), en colaboración con Geraldine Rosas Duarte y Maria Eugênia Jones, publicado en la Revista de Paz y Conflictos; y “Consequências indesejadas das operações de paz de estabilização: estudo da atuação da MONUSCO na RDC” (2022), también en colaboración con Geraldine Rosas Duarte, publicado em la Revista Conjuntura Austral. 228 Geraldine Rosas Duarte - Letícia Carvalho Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 26, nº 55. Primer cuatrimestre de 2024. Pp. 227-250. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2024.i55.10 Resumo Neste artigo, discutiremos os limites do modelo de estabilização empregado nas operações da Organização das Nações Unidas para construção da paz de longo prazo. Nosso argumento é que a estratégia política da estabilização, por ser baseada no uso robusto da força para combater grupos armados e apoiar governos no restabelecimento da autoridade estatal, acaba perdendo de vista os esforços de resolução dos conflitos, o que, no limite, contribui para o prolongamento da violência. Metodologicamente, o artigo se baseia no estudo do caso do combate ao grupo armado M23 pela MONUSCO na RDC, por meio da análise de dados e documentos que nos permitam avaliar dois aspectos principais: (i) os níveis de violência armada; e (ii) a condução de um processo político de resolução do conflito. Palavras-chave: Operações de paz, Estabilização, M23, RDC. Abstract In this article we discuss the limits of stabilisation for building long-term peace in United Nations peacekeeping operations. We argue that the political strategy of stabilization, being based on the robust use of force to combat armed groups and support governments in restoring state authority, ends up losing sight of efforts to resolve armed conflicts, which ultimately contributes to the prolongation of violence. Methodologically, the article studies the case of combating the armed group M23 by MONUSCO in the DRC, through the analysis of data and documents that allow us to examine two main aspects: (i) the levels of armed violence; and (ii) the implementation of a political process of conflict resolution. Keywords: Peacekeeping operations, Stabilisation, M23, DRC. 1. Introdução Há quase 10 anos, a Organização das Nações Unidas (ONU) anunciava a rendição do grupo armado M23 na República Democrática do Congo (RDC), em decorrência de uma derrota militar sofrida diante da parceria entre as forças da MONUSCO (United Nations Organization Stabilization Mission in the Democratic Republic of the Congo), uma brigada de intervenção internacional (FIB) e o exército congolês. A vitória sobre o M23 foi vista como um passo importante rumo à estabilização da RDC e à proteção de civis (UN News 2013). Porém, o processo de construção da paz parece ter caminhado pouco, haja vista a continuidade da violência armada, especialmente no leste do país, 229 Operações de estabilização e prolongamento dos conflitos armados: estudo de caso do retorno do M23 na República Democrática do Congo Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 26, nº 55. Primer cuatrimestre de 2024. Pp. 227-250. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2024.i55.10 que alimenta uma crise humanitária de graves proporções (IRC 2022). Para piorar esse quadro, no final de 2021, o M23 ressurgiu e iniciou uma ofensiva que tem se destacado pela brutalidade da violência contra a população local (Amnesty 2023) e dificultado o acesso do pessoal da ONU e de organizações de assistência humanitária, além de ter sido o estopim de uma crise diplomática entre a RDC e Ruanda, estado vizinho acusado de apoiar suas atividades (Serwat 2023). A derrota e o posterior ressurgimento do M23 chamam atenção para um ponto que tem sido debatido na literatura contemporânea sobre operações de paz: relação entre o modelo de estabilização, empregado recentemente pela ONU na RDC, Mali e República Centro-Africana (RCA), e as possibilidades de construção da paz de longo prazo (Karlsrud 2018; Tull 2018; Peter 2015). Neste artigo, discutiremos o que parece ser um limite da estratégia política da estabilização para a construção da paz: a aposta no uso robusto da força para combater grupos armados e no apoio dado aos governos para o restabelecimento da autoridade estatal. Nossa hipótese é que a estabilização, ao auxiliar os governos na obtenção de vitórias militares sobre grupos armados insurgentes, acaba gerando, ainda que não intencionalmente, um desincentivo para que esses governos se engajem em esforços políticos mais amplos de negociação da paz e resolução dos conflitos, o que inclui levar em consideração demandas de seus opositores. Na medida em que a tentativa de pavimentar o caminho para a estabilidade passa a estar centrada no uso robusto da força, não se constrói um processo político amplo de resolução, o que acaba criando um ambiente favorável para a rearticulação da oposição armada aos governos e, no limite, para o prolongamento da violência. Metodologicamente, o artigo foi construído como um estudo do caso do combate ao grupo armado M23 no contexto das atividades da MONUSCO, operação realizada pela ONU na RDC desde 2010, cujo mandato explicita a estabilização como estratégia. Para avaliar a pertinência da hipótese, recorreremos à análise de dados e documentos sobre dois aspectos principais, relacionados ao desdobramento da operação, e que lançam luz sobre a possibilidade de construção da paz de longo prazo: (i) os níveis de violência armada; e (ii) a condução de um processo político de resolução do conflito. Como procuraremos demonstrar, a militarização das operações de estabilização parece estar ocorrendo em detrimento dos esforços mais amplos de construção da paz, o que, no caso da RDC, se reflete na perpetuação de um ciclo de violência armada e crise humanitária do qual o ressurgimento do M23 é apenas uma entre muitas evidências. O texto foi organizado em três seções, além desta introdução e das considerações finais. Inicialmente, procuraremos sistematizar a discussão teórico-conceitual sobre a emergência do perfil de estabilização nas operações 230 Geraldine Rosas Duarte - Letícia Carvalho Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 26, nº 55. Primer cuatrimestre de 2024. Pp. 227-250. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2024.i55.10 de paz da ONU e seus limites, tendo em vista a resolução dos conflitos armados. Em seguida, contextualizaremos o estabelecimento da MONUSCO, sua tentativa de neutralizar grupos classificados como spoilers do processo de paz, e a atuação da brigada de intervenção internacional (FIB), em parceria com o exército congolês, que levou à derrota do M23 em 2013. Finalmente, analisaremos o contexto de ressurgimento do grupo nos últimos meses e discutiremos a relação entre a nova onda de violência e as fragilidades da estabilidade gerada pela MONUSCO. 2. Estabilização e Resolução de Conflitos Armados nas Operações de Paz As atuais missões da ONU na RDC, RCA e Mali representam o que tem sido entendido como um novo perfil de operações de paz, cujos mandatos têm como objetivo prioritário apoiar governos estabelecidos, buscando o restabelecimento da autoridade estatal. São operações autorizadas a utilizar a força em legítima defesa e em defesa dos mandatos, com contingentes bastante expressivos e autorizadas com base no capítulo VII da Carta das Nações (Tull 2018). Mais do que operações de paz robustas, as operações de estabilização refletem uma estratégia política baseada no uso da força para combater spoilers e garantir a autoridade estatal, segundo os termos do HIPPO Report (UN 2015), o que abre caminho para que atuem em cenários de conflito ativo. Por mais que os princípios basilares do peacekeeping reforcem a relevância do consentimento, da imparcialidade e do uso mínimo da força e reafirmem que os capacetes azuis deveriam ser enviados para locais onde há uma paz a ser mantida (UN 2000), não é isso que as operações de estabilização parecem refletir. Como afirmou o então Secretário-Geral, Ban Ki-moon, em 2014, um dos grandes desafios é o fato dessas operações serem enviadas para lugares onde “não há paz a ser mantida” (UNSC 2014a:2)3. Assim, a ONU estaria migrando de um peacekeeping pós-conflito para o envio de missões para locais de conflito armado ativo, onde os peacekeepers estariam autorizados a usar a força para proteger civis, mas não necessariamente teriam o objetivo de resolver os conflitos. Esse novo formato de operações, segundo Peter (2015), reproduz o modelo de intervenção adotado pelos Estados Unidos no Afeganistão e no Iraque, no contexto da guerra ao terror, e visa conter conflitos violentos pela neutralização de atores não-estatais que não gozam de credibilidade internacional e não têm seus objetivos considerados legítimos, como o M23. Para Karlsrud (2018), essas operações resultam de uma crescente pressão para que a ONU assuma a tarefa de combater o extremismo violento 3 “no peace to keep”. 231 Operações de estabilização e prolongamento dos conflitos armados: estudo de caso do retorno do M23 na República Democrática do Congo Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 26, nº 55. Primer cuatrimestre de 2024. Pp. 227-250. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2024.i55.10 e o terrorismo, mesmo que não haja ainda uma doutrina clara da organização sobre a estabilização. São muitas as consequências dessa tendência, tanto para a efetividade das missões quanto em termos de efeitos colaterais (Carvalho & Rosas Duarte 2022), mas uma questão, em particular, merece destaque. Pelo fato de trazerem nos mandatos objetivos claros relacionados à estabilização dos conflitos e ao apoio aos governos estabelecidos, e de recorrerem ao uso robusto da força, na prática, as missões acabam conferindo aos governos uma vitória militar. O mandato original da MONUSCO, por exemplo, estabelece o apoio, em cooperação com outros parceiros internacionais, aos esforços das autoridades congolesas para fortalecer e reformar instituições judiciais e de segurança (UNSC 2010). Em 2013, quando o mandato da missão foi renovado, foi estabelecida, em caráter excepcional, a Force Intervention Brigade (FIB), cujo objetivo é neutralizar grupos armados não-estatais e reduzir a ameaça imposta por esses grupos à autoridade estatal e à segurança da população civil. O mandato prevê que a Brigada pode conduzir operações ofensivas unilateralmente ou em conjunto com o exército, “[...] de forma robusta, altamente móvel e versátil” (UNSC 2013a:7)4. Ao combinar o uso robusto da força com o apoio ao fortalecimento da autoridade governamental, as operações de estabilização se aproximam de um enforcement peacekeeping, que se traduz na imposição de soluções políticas a partir de vitórias militares, garantidas aos governos pelo uso ofensivo da força (Peter 2015; Tull 2018; Gilder 2019). Contudo, do ponto de vista da resolução do conflito armado, isso pode não ser o ideal, pois impõe um processo de paz que não necessariamente acomoda os interesses das partes envolvidas. Como aponta Wallensteen (2007), sem que haja um tratamento das causas do conflito armado e o comprometimento das partes com o processo, de forma voluntária e direta, não há perspectiva sólida de construção da paz de longo prazo. Vitórias militares são reconhecidas, na literatura sobre resolução de conflitos, como um cenário de término de conflitos armados que é incompatível com os princípios da resolução (Heraclides 1997; Kovacs & Svensson 2013; Rosas Duarte & Souza 2019). Entende-se que a resolução de um conflito envolve transformação nas estruturas sociais que geram queixas e insatisfações que promovem a ascensão de grupos armados não estatais. Assim, sem tratamento das insatisfações e estabelecimento de um arranjo pacífico que promova a superação da violência, dificilmente haverá uma resolução efetiva do conflito (Wallensteen 2007; Derouen Jr 2015). Como apontam Kovacs e Svensson (2013), por se tratar de imposições unilaterais da parte mais forte, geralmente o Estado, as vitórias militares não promovem a resolução dos conflitos, o que pode catalisar o ressurgimento 4 “[…] in a robust, highly mobile and versatile manner”. 232 Geraldine Rosas Duarte - Letícia Carvalho Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 26, nº 55. Primer cuatrimestre de 2024. Pp. 227-250. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2024.i55.10 da violência. Hoglund e Kovacs (2010) enfatizam que quando o governo é capaz de se impor sob o grupo insurgente, o lado mais fraco é exterminado ou desmobilizado e obrigado a aceitar os termos impostos pelo lado vencedor, de modo que pode persistir um cenário de marginalização política, econômica, social e cultural, a violência pode continuar fazendo parte do cotidiano e, sobretudo, a insatisfação causadora do conflito pode permanecer inalterada. Em termos empíricos, Gromes e Ranft (2021), analisam 48 casos de guerras civis e concluem que vitórias militares não são mais efetivas do que acordos de paz para evitar ressurgimento de conflitos. O estabelecimento de acordos de paz compreensivos e abrangentes, que cercam as causas e envolvem as partes inerentes ao conflito, e sua implementação adequada é o caminho mais promissor para a construção de uma paz duradoura (Derouen Jr 2015). Call (2012) aponta que a exclusão política desempenha papel decisivo no ressurgimento de guerras civis e como gatilho para o surgimento de novos conflitos armados. Quando as partes conflitantes ou os grupos sociais associados a elas são privados da oportunidade de participar da administração estatal ou se sentem sub representados nas forças armadas, na polícia, nos postos legislativos, dentre outras instâncias, a construção da paz fica comprometida. Num contexto de vitória militar por uma das partes, é muito pouco provável que haja uma busca por inclusão política do grupo perdedor. Nesse sentido, Lewis, Heathershaw e Megoran (2018) entendem as vitórias militares como parte de uma abordagem autoritária de gestão de conflitos, que não promove negociação, comprometimento e compartilhamento de poder. Diante do exposto, quando se considera que as operações de paz de estabilização apoiam uma das partes, o Estado, e perseguem esse objetivo por meio do uso robusto da força, podemos questionar se elas não estão garantindo uma vitória militar para os governos em invés de construir a paz de longo prazo. Essa leitura está alinhada ao argumento de Peter (2019) de que as operações de estabilização têm se voltado para a contenção dos conflitos e mitigação da violência, e não necessariamente para sua resolução. Tendo isso em vista, na próxima seção contextualizaremos o estabelecimento da MONUSCO e sua parceria com a brigada de intervenção internacional e com o exército congolês para neutralizar grupos armados classificados como spoilers do processo de paz. Mais especificamente, procuraremos mostrar como essa parceria atuou no combate ao M23 e à derrota do grupo em 2013. 233 Operações de estabilização e prolongamento dos conflitos armados: estudo de caso do retorno do M23 na República Democrática do Congo Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 26, nº 55. Primer cuatrimestre de 2024. Pp. 227-250. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2024.i55.10 3. Velhas e novas promessas: a MONUSCO e a busca pela paz na RDC O estabelecimento da MONUSCO, em julho de 2010, foi planejado para responder ao que a ONU acreditava ser uma nova fase do conflito na RDC, depois dos acordos de paz firmados entre o governo e grupos insurgentes em 2008 e 2009 (UNSC 2010). Pontos de destaque nesses acordos foram a promessa de incorporação de membros dos grupos insurgentes às forças armadas congolesas; e a transformação de um dos principais grupos armados do país, o Congresso Nacional pela Defesa do Povo (CNDP), em partido político, o que seria acompanhado pela libertação de prisioneiros e concessão de anistia, entre outros mecanismos de reconciliação (Stearns 2012). Com a função de proteger civis e pessoal dedicado à assistência humanitária e à proteção dos direitos humanos, além de auxiliar o governo na consolidação dos esforços de paz, a MONUSCO substituiu a MONUC (Missão das Nações Unidas na República Democrática do Congo), que atuou entre 1999 e 2010, e foi autorizada a “[...] usar todos os meios necessários [...] para levar à cabo seu mandato de proteção” (UNSC 2010:4)5. Apesar do início promissor, as tentativas de desmantelar grupos armados logo se revelaram mais complexas do que pareciam e, em 2012, membros desses grupos passaram a encabeçar movimentos insurgentes, alegando o descumprimento dos termos dos acordos de paz pelo governo (Stearns 2012). O M23 (March 23 Movement), cujo nome faz referência à data do acordo entre CNDP e o governo, 23 de março, surgiu nesse contexto, composto por antigos membros de grupos armados como o próprio CNDP e o PARECO (Patriotes Résistants Congolais), muitos deles integrados às Forças Armadas da República Democrática do Congo (FARDC) depois do acordo de paz de 2009, que desertaram e passaram a liderar um motim, alegando não o só o descumprimento dos termos do acordo de paz, como também que teriam recebido um tratamento inadequado por parte do exército (Stearns 2012). Como destaca Stearns (2012), o M23 é apenas um de uma série de grupos armados a emergir na RDC, especialmente na porção oriental do país, onde estão situadas as províncias de Kivu do Norte e do Sul e de Ituri. O surgimento desses grupos decorre de uma complexa mistura de interesses de elites, fraquezas do Estado, e falta de uma estratégia política, inclusive dos atores internacionais, para lidar com causas que impulsionam o surgimento e a perpetuação dos conflitos armados. No caso do Congo, Barrera (2015) afirma que os esforços de promoção da paz ao longo da história estiveram concentrados em causas secundárias do conflito, como sua internacionalização, relacionada à circulação de grupos armados na região dos Grandes Lagos, ou aos chamados “minerais de sangue”, 5 “[…] to use all necessary means […] to carry out its protection mandate”. 234 Geraldine Rosas Duarte - Letícia Carvalho Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 26, nº 55. Primer cuatrimestre de 2024. Pp. 227-250. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2024.i55.10 referindo-se à grande variedade de recursos naturais, cuja exploração está intimamente relacionada ao financiamento de milícias. Em contrapartida, causas primárias da violência, relacionadas ao processo histórico de construção e inserção internacional do que hoje é o Estado congolês, desde o período colonial, tais como as disputas por terra; os conflitos étnicos e a fragmentação da sociedade, alimentados por séculos de violência; ou a atuação de elites políticas no sentido de minar a autoridade estatal, por exemplo, seguem sem ser enfrentadas (Barrera 2015; Stearns 2012). Para Stearns (2012), o M23 é exemplo da articulação entre essas causas, já que o grupo é, em larga medida, formado e apoiado pela comunidade tutsi, especialmente proprietários de terra, empresários e comandantes militares, presente em Kivu. Se, por um lado, eles gozam de uma condição econômica privilegiada; por outro, sofrem com um sentimento anti-tutsi muito consistente, cuja origem remonta às disputas entre grupos locais fomentadas no período colonial, e a ondas migratórias decorrentes e dos conflitos em Ruanda e Uganda. Após o genocídio em Ruanda, em 1994, mais de 1 milhão de pessoas atravessaram a fronteira rumo ao Congo, o que incluía tanto refugiados quanto génocidaires, um fluxo populacional que teve diversos desdobramentos para a já complexa dinâmica social do Congo, como o fortalecimento de grupos armados hutus e as ofensivas contra eles articuladas por grupos locais e estrangeiros, como o Rwandan Patriotic Front (RPF), que acabaram causando mais mortes (Nangini et al. 2014). Como resultado, existe uma desconfiança, especialmente entre a comunidade tutsi, de que o governo seja incapaz de proteger seus interesses, ou que, por influência de outros grupos, possa trabalhar, sistematicamente, contra eles, o que teria levado parte dessa comunidade a apoiar grupos armados como o CNDP (2004-2009) e, posteriormente, o M23 (Stearns 2012). A ofensiva do M23 na região leste do Congo ganhou notoriedade internacional quando o grupo ocupou a cidade de Goma, capital da província de Kivu do Norte, em 2012, inaugurando meses de conflitos armados que se estenderam pela região de Rutshuru, fronteira com Uganda (Stearns 2012; HRW 2022), e tornando-o um dos principais spoilers do processo de paz (Nangini et al. 2014). Esse período envolveu todo tipo de violações de direitos humanos e abusos contra a população civil, conduzidos com especial brutalidade, incluindo crimes de guerra e crimes contra a humanidade, como execuções sumárias, massacres de civis, estupros e recrutamento forçado de adultos e crianças. Ativistas trabalhando em prol dos direitos humanos, equipes de assistência humanitária, lideranças locais e jornalistas também foram perseguidos e mortos, tornando ainda mais precárias as condições de assistência à população (HRW 2012). A então Alto-Comissária das Nações Unidas para os Direitos Humanos, Navi Pillay, afirmou na época que os líderes do M23 figuravam entre os piores perpetradores de violações aos direitos humanos na RDC ou 235 Operações de estabilização e prolongamento dos conflitos armados: estudo de caso do retorno do M23 na República Democrática do Congo Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 26, nº 55. Primer cuatrimestre de 2024. Pp. 227-250. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2024.i55.10 no mundo, incluindo o coronel Sultani Makenga, acusado de ter comandado os massacres de Buramba, em 2007, e Kiwandja, em 2008; e o general Bosco Ntaganda, que, na época, estava sendo acusado no Tribunal Penal Internacional por diversos crimes de guerra (OHCHR 2012). Segundo relatório publicado pelo grupo de especialistas criado pelo CSNU para avaliar a situação na RDC, em 2012, desde o início de suas atividades o M23 parece ter sido fortalecido por vínculos com outros grupos, dentro e fora do Congo, e até com outros Estados (UNSC 2012). A rapidez na tomada de Goma e na expansão do controle sobre Rutshuru, por exemplo, foram atribuídas a equipamentos e apoio militar direto recebidos de Ruanda e de Uganda em função de laços entre os líderes do movimento e esses Estados, em uma violação dos termos do embargo de armas estabelecido anteriormente na região (Nangini et al. 2014). O M23 também firmou acordos com outros grupos armados importantes, muitos dos quais circulavam nas fronteiras com Uganda, Ruanda e Burundi, tinham acesso a armas, recursos minerais, recrutavam pessoas, inclusive crianças, e conduziam ataques brutais à população civil (UNSC 2012; Nangini et al. 2014). Para Stearns (2012) e Tull (2018), essa ênfase na atuação de outros atores da região e a falta de uma resposta internacional coordenada para reduzir o acesso dos grupos insurgentes a recursos naturais e financeiros, armas e pessoal, tem contribuído para a deterioração das relações com Ruanda e demonstrado poucos resultados práticos no sentido de mitigar a instabilidade política na região. Considerando especificamente a atuação do M23, podemos afirmar que a violência empregada pelo grupo e o combate também violento a ele foram responsáveis, direta ou indiretamente, por inúmeras mortes de civis, além do agravamento das condições humanitárias (HRW 2022). Enquanto membros do governo demostravam ter como prioridade derrotar seus opositores e firmar controle sobre o Estado e seu território, dados da ONU apontam que, entre 2012 e 2013, as atividades do M23 levaram ao deslocamento forçado de mais de 100 mil pessoas, exacerbando uma crise humanitária que, além de milhares de mortos, incluía quase 3 milhões de deslocados internos (UNHCR 2013), e mais de 6 milhões de pessoas com carência de alimentos e assistência emergencial (UN News 2013). A situação tornou-se especialmente embaraçosa para a ONU, que liderava a maior operação de sua história para manter a estabilidade na RDC (Barrera 2015), contando com um orçamento anual de US$1,3 bi e cerca de 27.000 pessoas, incluindo 19.815 soldados (UNGA 2012). Todo esse contingente praticamente assistiu enquanto o M23 tomava Goma e assumia o controle de diversas áreas ricas em recursos minerais e até postos de fronteira, com os quais passava a obter rendimentos significativos, em uma derrota humilhante para as forças congolesas e para a MONUSCO (Stearns 2012; Barrera 2015; 242 Geraldine Rosas Duarte - Letícia Carvalho Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 26, nº 55. Primer cuatrimestre de 2024. Pp. 227-250. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2024.i55.10 como já evidenciamos, como também se dispersou pelo território. Como apontam Barrera (2015) e Carvalho & Duarte (2022), o esforço de estabilização conduzido pela MONUSCO teve como consequência indesejada a criação de “pântanos de insegurança”, em contraposição às ilhas de estabilidade – áreas recuperadas do controle dos insurgentes. No período anterior à criação da FIB, as mortes decorrentes do conflito se concentravam na porção leste do território congolês. De 2014 em diante, não apenas a violência se intensificou no leste, como também atingiu fortemente as regiões oeste e centro-oeste, nas quais a presença dos capacetes azuis é menor. Exemplo disso é a recente onda de conflitos na província de Mai-Ndombe, próxima a Kinshasa, que, no último ano, passou da condição de uma das menos violentas para a quinta mais violenta entre as 26 províncias da RDC, segundo dados da ACLED (2023), e cujos enfretamentos transbordaram para áreas próximas. Outro aspecto importante para avaliar a relação entre a estabilização e as possibilidades de construção da paz de longo prazo é a condução de um processo de paz abrangente. Também em relação a isso, a vitória militar parece ter tido pouco efeito. De fato, esse caminho parece ter desincentivado as autoridades congolesas a liderarem um processo de paz abrangente, como fica evidente por meio da análise dos documentos que resultaram de negociações entre o governo e seus opositores, que revelam que houve pouco avanço – ou até retrocesso – no processo político de resolução do conflito. Depois do episódio de Goma, o governo havia retomado as negociações com o M23, que resultaram no Peace, Security and Cooperation Framework, um acordo de paz no qual as disfunções das instituições congolesas como causas enraizadas do conflito, se comprometendo com reformas importantes no setor de segurança e nas instituições políticas. Contudo, após o estabelecimento da FIB e a consequente derrota do grupo, o governo perdeu interesse nas negociações e na implementação do acordo, desconsiderando a necessidade de acomodar as reivindicações. Nas palavras de um ex-oficial da MONUSCO, “o desdobramento da Brigada de Intervenção pode ter fechado uma janela de oportunidade para a construção da paz [...]” (Tull 2018:180)11. Longe de ser um episódio isolado, o desinteresse nessa negociação revelou-se uma tendência também observada em outros casos. Na verdade, não houve nenhum acordo de paz que possa ser considerado compreensivo e abrangente entre autoridades congolesas e grupos insurgentes. Em dezembro de 2013, foi assinado um acordo entre o governo e o já derrotado M23, no qual o grupo se comprometia a abandonar as armas e se transformar num partido político (Outcome Documents... 2013). Em 2016, houve um arranjo, mediado pela Igreja Católica, para colocar fim à crise política vivida 11 The deployment of the Intervention Brigade may have closed a window of opportunity for peace-building. 243 Operações de estabilização e prolongamento dos conflitos armados: estudo de caso do retorno do M23 na República Democrática do Congo Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 26, nº 55. Primer cuatrimestre de 2024. Pp. 227-250. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2024.i55.10 no país, decorrente da ameaça do presidente Kabila de se candidatar a um terceiro mandato, o que é proibido constitucionalmente. O Global and Inclusive Political Agreement of the Interdiocesan Center of Kinshasa (2016) reforçava o respeito à Constituição e tratava de princípios e condições necessárias para a realização das eleições, prescindindo de qualquer esforço na direção de lidar com os problemas entre o governo e os grupos insurgentes. Em fevereiro de 2020, foi assinado um acordo de paz entre o governo e o grupo conhecido como Patriotic Resistance Front of Ituri (FRPI), uma das principais ameaças à paz na região leste do país. Ele resultou de um processo de negociação iniciado em 2017 e se concentra no cessar-fogo entre as partes e na desmobilização do grupo insurgente. Embora isso possa ser visto como um avanço, não se trata de um acordo inclusivo, pois outros grupos ativos na região, como a CODECO, uma associação de diferentes atores não estatais, não foi incluída nas negociações e até mesmo intensificou os ataques após a assinatura do acordo, reivindicando também para si os supostos benefícios concedidos à FRPI (ICG 2020). Fato é que esses benefícios nem são efetivamente significativos, uma vez que o grupo se compromete a se desmobilizar e desarmar e, em troca, recebe garantias vagas. Um exemplo disso é que o acordo não traz provisões em termos de compartilhamento de poder político e apenas assegura que o governo apresentará ao Parlamento uma demanda de anistia para os membros do grupo (Agreement Between the Government … 2020), cuja aprovação, claro, não é garantida. A única provisão real, a integração dos ex-combatentes às forças armadas congolesas, acabou não se efetivando e novos confrontos, em outubro de 2020, levaram ao fracasso do acordo (The Defense Post 2020; Monitor 2022). Após o ressurgimento do M23, que pode ser analisado também como uma consequência da ausência de resolução política do conflito, e a intensificação das ofensivas do grupo a partir de março de 2022, uma nova tentativa de alcançar a paz vem sendo desenvolvida. O processo de paz de Nairobi, iniciado em novembro de 2022, com intermediação da East African Community (EAC), busca envolver os grupos armados ativos no Congo, priorizando o cessar-fogo, a repatriação de combatentes estrangeiros e a adesão dos combatentes nacionais ao programa de desarmamento, desmobilização e recuperação comunitária. Apesar do M23 não ter tomado parte nas rodadas de negociação ocorridas, um cessar-fogo foi alcançado em dezembro de 2022 com outros atores e, paralelamente à tentativa de promover o diálogo, a EAC deliberou pela criação da East African Community Regional Force (EACRF), uma operação regional que pode enviar até 12 mil soldados à RDC (Russo 2022; Wambui 2023). Mais uma vez, é possível questionar se essa abordagem militarizada, que concede apoio ao governo, seria o caminho mais promissor para avançar na direção da resolução do conflito e da construção da paz no longo prazo. 244 Geraldine Rosas Duarte - Letícia Carvalho Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 26, nº 55. Primer cuatrimestre de 2024. Pp. 227-250. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2024.i55.10 Enquanto essa nova estratégia é implementada, as hostilidades continuam e o mandato da MONUSCO, incluindo a FIB, foi renovado até dezembro de 2023, a despeito de, em dezembro de 2020, o CSNU ter requisitado a elaboração de um plano de retirada, o que é entendido por autores como Ilunga (2021) como resultado de uma visão cética sobre a capacidade da missão de cumprir seu mandato. O plano de transição, apresentado no relatório do Secretário- Geral de setembro de 2021, prevê 18 aspectos que servem como referência para o encerramento da missão. Essas 18 marcas são abarcadas em dois grandes conjuntos: (i) condições mínimas para a diminuição da MONUSCO, o que envolve a proteção de civis e o desarmamento e a desmobilização dos grupos armados; e (ii) ações colaborativas prioritárias com agências, fundos e programas da ONU, visando a recuperação comunitária e estabilização e a restauração da autoridade estatal nas áreas de conflito e pós-conflito. Para cada marca estabelecida, o plano de transição apresenta indicadores relacionados, as regiões do país abrangidas, o ator responsável (governo, MONUSCO, agências da ONU) e os prazos – muitos deles estimados para meados de 2024 (UNSC 2021). Como discutimos, o prolongamento e intensificação da violência e a ausência de avanço substantivo no processo político de construção da paz parecem evidenciar o quão distantes estão essas metas que poderiam levar ao encerramento da MONUSCO. O foco da missão na estabilização e no fortalecimento da autoridade estatal, embora tenha dado a impressão de sucesso com a derrota do M23, parece dar sinais dos limites de uma atuação que, em síntese, favorece a vitória militar de uma das partes em conflito. 5. Considerações Finais Neste artigo, tratamos dos limites do uso da estabilização como estratégia política para a construção da paz de longo prazo nas operações realizadas atualmente pela ONU. Nossa hipótese era que a estabilização, ao auxiliar os governos na obtenção de vitórias militares sobre grupos armados insurgentes, acaba gerando, ainda que não intencionalmente, um desincentivo para que esses governos se engajem em esforços políticos mais amplos de negociação da paz e resolução dos conflitos, o que inclui levar em consideração demandas de seus opositores. Na medida em que o caminho para a estabilidade passa a estar centrado no uso robusto da força, não se constrói um processo político amplo de resolução, o que acaba criando um ambiente favorável para a rearticulação da oposição armada aos governos e, no limite, para o prolongamento da violência. Para avaliar a pertinência dessa hipótese, estudamos a atuação da MONUSCO, operação que reflete a tendência contemporânea do peacekeeping da ONU, marcado por missões 245 Operações de estabilização e prolongamento dos conflitos armados: estudo de caso do retorno do M23 na República Democrática do Congo Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 26, nº 55. Primer cuatrimestre de 2024. Pp. 227-250. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2024.i55.10 robustas e militarizadas e pela ênfase no apoio dados aos governos no combate a grupos considerados spoilers do processo de paz. Especificamente, nos interessou o engajamento da MONUSCO no combate ao grupo armado M23, considerado uma das principais ameaças à estabilidade na RDC. Como demonstramos, a atuação da MONUSCO nesse caso, envolveu uma parceria com forças do governo congolês e o desdobramento de uma brigada de intervenção internacional, a FIB, além do uso robusto da força para derrotar o M23 em 2013. Na prática, essa atuação contribuiu para uma importante mudança na dinâmica do conflito armado naquele momento, já que o apoio ao governo o levou à vitória contra um de seus principais opositores. No entanto, como também demonstramos, isso não se traduziu na redução da violência e muito menos no engajamento do governo em esforços políticos mais amplos de negociação da paz e resolução do conflito. Pelo contrário, o que parece ter acontecido foi a imposição unilateral de condições pela parte mais forte – neste caso, o governo congolês, apoiado pela MONUSCO/FIB –, que não levou a sério a promessa de acomodar demandas de outras partes envolvidas e também não se engajou em esforços de transformação das estruturas sociais que geraram insatisfação e criaram condições de possibilidade para a ascensão de grupo armados como o M23. O que se observou na RDC foi a persistência de um cenário de marginalização política de grupos de oposição, sustentada por uma abordagem autoritária de gestão do conflito, especialmente por parte do governo, mas que só foi possível graças ao suporte oferecido pela MONUSCO. Mais do que eventuais falhas operacionais ou externalidades não previstas no planejamento e na condução das ações da ONU, isso parece decorrer da aposta na estabilização como estratégia política e dos seus limites para a construção da paz de longo prazo. No caso da RDC, o ressurgimento do M23, quase dez anos depois, evidencia a permanência de insatisfações e de um cenário de exclusão política que torna o recurso às armas uma aposta recorrente, o que faz com que a violência siga sendo parte do cotidiano da população. Naturalmente, não se trata aqui de simplificar a complexidade do conflito, analisando a derrota e o posterior ressurgimento do grupo como único elemento relevante. Na verdade, como mencionamos, o M23 é apenas um entre dezenas de grupos armados (alguns inclusive mais letais) que se multiplicaram na RDC nos últimos anos e cuja atuação se disseminou pelo território, sem mencionar o envolvimento de países vizinhos. Contudo, ao refletir especificamente sobre a atuação da MONUSCO e da FIB na neutralização do grupo, e ao analisar os desdobramentos disso para a continuidade da violência e para os acanhados esforços de construção da paz, podemos contemplar um horizonte maior acerca dos limites de não promover a resolução do conflito, e sim fortalecer o Estado para que ele vença. 246 Geraldine Rosas Duarte - Letícia Carvalho Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales, año 26, nº 55. Primer cuatrimestre de 2024. Pp. 227-250. ISSN 1575-6823 e-ISSN 2340-2199 https://dx.doi.org/10.12795/araucaria.2024.i55.10 6. Referências Armed Conflict Location & Event Data Project (ACLED). DRC Data (2010- 2022). Disponível em: www.acleddata.com. Agreement between the Government of the Democratic Republic of the Congo and the Ituri Patriotic Resistance Force (FRPI). Peace Agreements Database. University of Edimburgh. 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