¿Son realmente efectivas las listas negras contra los paraísos fiscales?

• 1 • Anduli Revista Andaluza de Ciencias Sociales ISSN: 1696-0270 • e-ISSN: 2340-4973 Resumen La publicación por determinados organismos internacionales, entre 1998 y 2018, de “listas negras” o “blacklists” de países considerados paraísos fiscales, ha sido una de las principales tácticas utilizadas para el logro de un objetivo que, en este caso, es fundamentalmente la lucha contra la evasión fiscal y el blanqueo de capitales. En este periodo hemos asistido a la publicación reiterada de “blacklists” (OCDE, FMI, GAFI, etc.) sin que parezca que dicho objetivo se haya logrado. El objetivo de este estudio es determinar la eficacia de esta estrategia para persuadir a tales jurisdicciones en el cumplimiento de las normas financieras y fiscales internacionales. La metodología utilizada es empírica y teórica, apoyándose en el análisis bibliográfico y de fuentes documentales y estadísticas. Entre las conclusiones destaca la eficacia parcial de las “blacklists” en lograr la asunción de compromisos por los países integrantes, aunque finalmente estos no se implementasen o lo hicieran en lo que se ha denominado “cumplimiento simulado”. Palabras clave: Listas Negras; Paraísos Fiscales; Centros Financieros Offshore; Evasión fiscal; Blanqueo de capitales. Abstract The publication by certain international organizations between 1998 and 2018 of “blacklists” related to countries considered to be tax havens has been one of the main tactics used to achieve an objective that, in this case, is fundamentally to aid in the fight against tax evasion and money laundering. During this period, we have witnessed the repeated publication of “blacklists” (OECD, IMF, FATF, etc.); however, it seems that this objective has not been achieved. The objective of this study is to examine the effectiveness of this strategy in persuading such jurisdictions to comply with international financial and fiscal norms. The methodology used is empirical and theoretical, relying on bibliographic analysis, documentary sources and statistics. Highlighted among the conclusions is the partial effectiveness of the “blacklists” in achieving commitments from the included countries; however, in general there was no actual compliance or there was what has been called “mock compliance”. Keywords: Blacklist; Tax Havens; Offshore Financial Center; Tax evasion; Money laundering ¿SON REALMENTE EFECTIVAS LAS «LISTAS NEGRAS» CONTRA LOS PARAÍSOS FISCALES? ARE THE “BLACKLISTS” REALLY EFFECTIVE AGAINST TAX HAVENS? Jose-Mauro Gonzalez-Martin Universidad Autónoma de Madrid [email protected] Recibido: 03.06.2019 Aceptado: 19.09.2019 Publicado: 01.10.2019 • DOI: https://10.12795/anduli.2020.i19.01 Como citar este artículo / Citation: Gonzalez-Martin, Jose-Mauro (2020). ¿Son realmente efectivas las «Listas Negras» contra los Paraísos Fiscales? ANDULI, Revista Andaluza de Ciencias Sociales (19) 2020 pp. 1-33. https://10.12795/anduli.2020.i19.01 https://orcid.org/0000-0002-3263-437X Anduli • Revista Andaluza de Ciencias Sociales Nº 19 - 2020 • 2 • 1. Introducción Algunas jurisdicciones han aprendido durante las últimas décadas que el capital tiende a trasladarse y acumularse allá donde los impuestos son menores y, como resultado, los llamados “paraísos fiscales” han venido compitiendo, cada vez más, por llamar la atención de los inversionistas internacionales con concesiones fiscales y regulatorias. Para luchar contra los efectos de estas concesiones, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), entre otros organismos internacionales, ha intentado desde 1998 imponer regulaciones fiscales comunes en más de tres docenas de pequeños estados. Entre los instrumentos que se han venido utilizando en esta lucha se encuentran las denominadas “listas negras” (en adelante “blacklists”) con las que se ha intentado “demonizar” públicamente a los países que se incluían en las mismas con el objetivo de persuadirles para que eliminasen determinadas prácticas y políticas que han venido contribuyendo a la evasión fiscal y al blanqueo de capitales. El objetivo de este estudio es verificar la hipótesis de la eficacia de esta estrategia para persuadir a tales jurisdicciones en el cumplimiento de las normas financieras y fiscales internacionales. La metodología utilizada es empírica y teórica, apoyándose en el análisis bibliográfico y de fuentes documentales y estadísticas. Además de las contribuciones destacadas de otros investigadores del tema, especialmente se analizan las actuaciones llevadas a cabo durante los últimos veinte años (1998-2018) por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) y, por último, la Unión Europea (UE). El trabajo se estructura, a continuación, en dos grandes apartados, para finalizar con las conclusiones. En el apartado número dos se realiza, inicialmente, una breve aproximación al concepto de paraíso fiscal que nos servirá para poner de manifiesto las dificultades que existen para encontrar una definición única del mismo. Para ello, se ha consultado y revisado a fondo la bibliografía publicada por los principales autores en esta materia (A. Beauchamp, E. Chambost, J. Hdez. Vigueras, D. Masciandaro, R. Murphy, R. Palan, N. Shaxson, A. Vernay, y G. Zucman, entre otros). A continuación, se aborda la descripción de los proyectos puestos en marcha por los principales organismos internacionales (OCDE, FMI y GAFI), se identifican las medidas adoptadas en su lucha contra la evasión fiscal y el blanqueo de capitales, así como los instrumentos utilizados y, en concreto, la publicación de “blacklists”, su evolución y desaparición, y se identifican las principales proposiciones del trabajo. El apartado número tres analiza la creación y evolución de la “blacklist” de la Unión Europea e identifica a otros organismos no institucionales que han abordado la lucha contra los refugios fiscales (Tax Justice Network, OXFAM y Transparency International, entre otros). Artículos • José Mauro González Martín • 3 • 2. Una referencia a los Paraísos Fiscales. Adopción de medidas por los organismos internacionales en su lucha contra los mismos: Publicación de “blacklists” 2.1. Una breve aproximación a los paraísos fiscales: Su permanente indefinición Desde finales del pasado siglo, y con mayor frecuencia y relevancia desde el inicio de la reciente crisis financiera, vienen apareciendo noticias en los medios de comunicación haciendo referencia al concepto de “paraíso fiscal”, casi siempre relacionadas con escándalos financieros, la mayoría con relevancia penal, de grandes y medianas empresas (Elf Aquitaine, Enron, Worldcom, Parmalat, etc.), imperios familiares (Botín, Ruiz Mateos, etc.), evasión y fraude fiscal (“listas Falciani” (Swissleaks), Papeles de Panamá, “Paradise Papers”, etc.) y además, en los últimos tiempos, con asuntos de corrupción política (casos Bárcenas, Pujol, Gürtel, Noós, Guateque, Operación Lezo, y un largo etcétera1). Es, por tanto, un concepto que ya resulta familiar a una mayoría de la población y que, además, como señala Hernández Vigueras (2005): “sigue siendo cierto que esas menciones a los paraísos fiscales evocan, aún para muchas gentes, imágenes de plácidas islas de clima cálido, con extensas playas al sol del Caribe o al Sur del Pacífico, habitadas por gentes indolentes, negociantes y turistas de camisas floreadas, lugares folclóricos donde la tolerancia atrae a rentistas y potentados”. O como apunta Garzón (2011): “Su nombre suele estar asociado a la corrupción o a la evasión fiscal, y normalmente son entendidos como instrumentos utilizados para, bien ocultar ingresos procedentes de actividades ilegales, o bien ocultar ingresos que siendo legales deberían haber sido declarados ante el Estado”. En español el término “paraíso fiscal” proviene del término inglés “tax heaven”, cuya pronunciación es muy parecida a “tax haven” que significa “puerto fiscal”, en el sentido de “refugio fiscal”, que designaba en el siglo XVII aquellos lugares, por lo general puertos de pequeñas islas del Mediterráneo y Atlántico norte, donde los piratas y otros con patentes de corso soberanas (corsarios) procedentes sobre todo de Gran Bretaña y Holanda, donde evidentemente no se pagaban impuestos (De la Torre, 2014, p.162). Debido a una edulcorada o interesada traducción (por confusión entre las palabras “haven” y “heaven”), el término se tradujo erróneamente como “paraíso fiscal”. No obstante, algún autor remarca este fallo en la traducción para incidir en que se trata de: “Un error de traducción que no es casual, ni irrelevante” al producirse “una diferencia semántica muy importante. No es lo mismo un refugio, consecuencia de un ataque confiscatorio, que un paraíso. Es importante, porque ese error de traducción ocurre, no por casualidad tampoco, en los países donde triunfan las políticas más intervencionistas” (Lacalle, 2013). Los primeros estudios que utilizan el término “fiscal paradise” provienen de la literatura francófona de los años setenta, década en la que el término comenzó a extenderse (Peramo, 2016, p.6). Así, la literatura francófona y también la hispana han 1 A mayor abundamiento se puede consultar en: https://es.wikipedia.org/wiki/ Anexo:Casos_judiciales_relacionados_con_corrupción_política_en_España Anduli • Revista Andaluza de Ciencias Sociales Nº 19 - 2020 • 4 • adoptado el término “paraíso fiscal” (véase (De la Torre, 2014); (Hernández Vigueras, 2005); (Garzón Espinosa, 2011); entre otros) quizás por tratarse de un término con una denotación más polémica y por considerarlo más adecuado para describir la problemática del fenómeno (Peramo, 2016, p.7). No obstante lo anterior, Hernández Vigueras (2009) considera que lo más apropiado para denominarlos sería “paraísos fiscales offshore o extraterritoriales”, porque los beneficios fiscales no son para sus habitantes, los verdaderos residentes, sino para los que tienen cuentas bancarias o hacen operaciones financieras en dichos territorios o contabilizan sus operaciones como si se hubieran realizado realmente en los mismos. A pesar de esta permanente actualidad, si en algo están de acuerdo, tanto los analistas y estudiosos del tema, como los diferentes organismos nacionales e internacionales que lo han abordado, es que no hay acuerdo para establecer una única definición del mismo. Este es “uno de aquellos conceptos de los que todos saben su significado, pero que ninguno atina a su definición” (Rosembuj, 1999), o como afirmó un miembro del Comité de Finanzas del Senado de los EE.UU. en 2002: “Probablemente, la parte más difícil de abordar el problema es la definición de los refugios fiscales. Es como definir la pornografía. Como dijo el Tribunal Supremo, lo sabes cuando lo ves” (Sharman, 2004). Lo cierto es que, como afirma Palan (2002), la complejidad de los sistemas tributarios nacionales modernos, combinada con una mayor movilidad del capital, ha hecho de prácticamente todos los países del mundo un refugio potencial de algún tipo de impuesto y regulación para los residentes de otros países. De forma paradójica, los tres principales organismos internacionales que han abordado la lucha contra los paraísos fiscales, los han denominado y definido de forma distinta, aun cuando, como se podrá comprobar más adelante, los territorios y jurisdicciones incluidos en sus respectivos proyectos protagonizan una más que curiosa coincidencia. Así, la OCDE utiliza el término “taxhaven” en el informe de 1998 con el que dio comienzo a su iniciativa de competencia fiscal perjudicial2, y aunque admite que el término “no tiene un significado técnico preciso” (OCDE, 1998, p.20), continúa diciendo: “La inexistencia de tributación o sólo de una tributación nominal, combinado con el hecho de que un país se ofrezca como un lugar, o se perciba como un lugar, para ser utilizado por los no residentes para escapar de los impuestos en su país de residencia puede ser suficiente para clasificar a esa jurisdicción como un paraíso fiscal.” (OCDE, 1998, p.21). Y más en concreto, termina por definir en una primera instancia lo que denomina los “factores para identificar los paraísos fiscales”, a saber: (i) Inexistencia de impuestos o sólo impuestos nominales (punto de partida para clasificar una jurisdicción como un paraíso fiscal), (ii) Falta de intercambio efectivo de información, (iii) Falta de transparencia en el funcionamiento de las disposiciones legislativas, legales o administrativas y, (iv) Ausencia de actividades sustanciales lo que sugeriría que una jurisdicción podría estar intentando atraer inversiones o transacciones que se mueven por razones puramente fiscales (OCDE, 1998, p.23). 2 Esta iniciativa tenía por objeto comprender mejor cómo los paraísos fiscales y los regímenes fiscales preferenciales perjudiciales, denominados colectivamente prácticas fiscales perjudiciales, afectaban a la ubicación de las actividades financieras y de otro tipo, erosionaban las bases impositivas de otros países, distorsionaban el comercio y los patrones de inversión y socavaban la imparcialidad, la neutralidad y la amplia aceptación social de los sistemas tributarios en general (OECD, 1998,p.8). Artículos • José Mauro González Martín • 5 • Pero estos factores irán cambiando a lo largo del tiempo lo que contribuirá a seguir añadiendo más confusión en la definición de este concepto, pero eso, es otra historia. Por su parte, el FMI evita en todo momento utilizar el término de “paraíso fiscal” que lo sustituye por el de “Centros Financieros Offshore, CFOs” (OFCs, por sus siglas en inglés) a los que define como jurisdicciones que cuentan con sistemas financieros con unos volúmenes de activos y pasivos desproporcionados en relación con las transacciones por cuenta corriente de sus economías domésticas (es decir, las contrapartes de la mayoría de las instituciones financieras, los pasivos y los activos, son no residentes). La mayoría de ellos son países, aunque algunos CFOs importantes se encuentran dentro de las fronteras de otros países como es el caso, por ejemplo, de las “U.S. International Banking Facilities”, el “Japanese Offshore Market”, el “Bangkok International Banking Facilities” en Tailandia, y el “Labuan International Offshore Center” en Malasia (Errico y Musalem, 1999). Adicionalmente, y a través del Foro de Estabilidad Financiera3 (Financial Stability Forum – FSF, por sus siglas en inglés), se viene a reconocer también que los CFOs no son fáciles de definir, pero que pueden caracterizarse como jurisdicciones que atraen un alto nivel de actividad de no residentes. Y finalmente, en respuesta a la creciente preocupación por el lavado de dinero, entra en juego el GAFI4 aunque circunscrito a temas relacionados con el blanqueo de capitales, ámbito que fue ampliado en una segunda etapa a cuestiones relativas a la financiación del terrorismo y que, de manera eufemística, utiliza el término de “Países y Territorios No Cooperativos” para referirse a aquellas jurisdicciones cuyas prácticas perjudiciales obstaculizan, grave e injustificadamente, la lucha contra el lavado de dinero y que, en definitiva, deberían tener la voluntad política de adoptar e implementar las Cuarenta Recomendaciones5 del GAFI sin ambigüedades (FATF-GAFI, 2000). En definitiva, las diferentes denominaciones y definiciones que se manejan en el ámbito de los paraísos fiscales son los factores que condicionan la inexistencia de una única lista de los mismos. Debido a la flexibilidad extrema, aunque no infinita, del término, las decisiones sobre qué jurisdicciones se clasifican como paraísos fiscales implican una gran cantidad de discreción y, por lo tanto, dejan una gran cantidad de 3 Organismo promovido por los ministros y Gobernadores del G7, durante su reunión en Bonn del 22 de febrero de 1999 y que tendrá como finalidad primordial la de fortalecer el sistema financiero internacional: El Foro de Estabilidad Financiera (Financial Stability Forum). 4 El Grupo de Acción Financiera Internacional -GAFI- (Financial Action Task Force-FATF-, por sus siglas en inglés) es una institución intergubernamental que fue establecida por la Cumbre del G-7 que se celebró en París en 1989 con el objetivo de “establecer estándares y promover la implementación efectiva de medidas legales, regulatorias y operacionales para combatir el lavado de dinero, la financiación del terrorismo y otras amenazas relacionadas a la integridad del sistema financiero internacional. El GAFI es, por lo tanto, un “órgano de formulación de políticas” que trabaja para generar la voluntad política necesaria para llevar a cabo reformas legislativas y regulatorias nacionales en estas áreas” (Autodefinición del GAFI en su página web oficial: http:// www.fatf-gafi.org/about/ , Último acceso: 15 de octubre de 2018). 5 Las 40 Recomendaciones del GAFI-FATF son los estándares internacionales para combatir el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo, y que habilitan a los países a tomar acción contra el uso ilícito del sistema económico. Tras los acontecimientos del 11 de septiembre 2001 se incorporaron además 9 Recomendaciones Especiales para enfrentar el peligro de la financiación del terrorismo. Con la última revisión de las recomendaciones, que se aprobó por el pleno de GAFI-FATF en febrero del 2012, se integraron las 9 Recomendaciones Especiales en las 40 Recomendaciones contra el blanqueo de capitales. Anduli • Revista Andaluza de Ciencias Sociales Nº 19 - 2020 • 6 • espacio para que los factores políticos se entrometan en lo que es aparentemente una cuestión técnica (Sharman, 2004, p.4). 2.2. El polígono de la lucha contra los paraísos fiscales: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), Fondo Monetario Internacional (FMI) y Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) Se puede considerar, como señala J.C.Sharman (2006), que la historia de adopción de medidas por los organismos internacionales en su lucha contra los paraísos fiscales comienza en mayo de 1996, en la reunión del G-7 en Lyon (Francia). En esta reunión se solicitó a la OCDE un plan de medidas para “contrarrestar los efectos distorsionadores de la dañina competencia fiscal”. Tras dos años de análisis y discusión, en 1998 lanzó su proyecto con la publicación del informe titulado “Harmful Tax Competition. AnEmerging Global Issue” (OECD, 1998), que fue aprobado por el Consejo de la OCDE el 9 de abril de 1998, con las abstenciones de Luxemburgo y Suiza, relevantes paraísos fiscales. De hecho, no era la primera vez que ambos países planteaban desacuerdos en esta materia ya que también los habían mostrado (junto a Portugal y Austria) a los planteamientos del Comité de Asuntos Fiscales de la OCDE sobre el cuestionamiento del secreto bancario en su informe emitido en 1985 “Taxation and The Abuse of Bank Secrecy” (“Tributación y abuso del secreto bancario”)6. La relevancia de este informe radica en que proporciona un marco de trabajo analítico para identificar lo que constituye una competencia fiscal nociva al objeto de comprender mejor cómo los paraísos fiscales y los regímenes fiscales preferenciales perjudiciales (denominados colectivamente “prácticas fiscales perjudiciales”), afectan a la ubicación de las actividades financieras y otros servicios, erosionan las bases impositivas de otros países, distorsionan los patrones de comercio e inversión y socavan la justicia, neutralidad y amplia aceptación social de los sistemas tributarios en general. Para llevar a cabo el trabajo de identificar a los territorios y/o jurisdicciones en los que se daban las anteriores características (denominadas “factores clave” en el informe), la OCDE estableció un “Foro sobre prácticas fiscales perjudiciales” al que dio un plazo de un año para elaborar una “lista negra” de paraísos fiscales. Los países incluidos en la lista negra se enfrentarían a veladas amenazas de acciones multilaterales en forma de sanciones eufemísticamente denominadas “medidas defensivas”. De forma paralela en el tiempo con la OCDE, la aproximación más relevante del Fondo Monetario Internacional (FMI) al entorno de los enclaves extraterritoriales se produjo en enero de 1999 a través de la publicación de su “documento de Trabajo” WP/99/5, bajo el título de “Offshore Banking: An Analysisof Micro- and Macro- Pru- dential Issues” (Errico y Musalem, 1999). Este documento focalizaba su análisis en los denominados “Centros Financieros Offshore (CFOs en adelante)” (Offshore Financial Centers “OFCs” en su denominación original en inglés), señalando que algunos de ellos (la mayoría de los localizados 6 Informe que aparece en International Tax Avoidance and Evasion: Four Related Studies (OECD, 1987), (“Evasión y elusión fiscal internacional: cuatro estudios relacionados”). Para abordar las consecuencias negativas tanto nacionales como internacionales el Informe de 1985 proponía “incrementar cuando sea necesario la información a disposición de las autoridades fiscales, dentro del Estado, mediante la relajación del secreto bancario”. En el informe de 1985 se indicaba que Austria, Luxemburgo, Portugal y Suiza no podían adherirse a su texto. Artículos • José Mauro González Martín • 7 • en el Caribe) son denominados a veces “tax heavens”7, y a través de los que examinaba las actividades llevadas a cabo por la llamada “banca offshore”, a la que calificaba como “una práctica generalizada que ha jugado un papel importante en las crisis recientes (en Asia y América Latina)” (Errico y Musalem, 1999). Y es también a través de este documento en el que se realiza una primera publicación de 69 “países y territorios con Offshore Financial Centers” (Errico y Musalem, 1999; Table 2, p.11). Pero hay un hecho que tendrá una relación directa en el desarrollo de los trabajos iniciales llevados a cabo por el FMI y que se concretará con la aparición de un nuevo organismo: El Foro de Estabilidad Financiera (FSF, por sus siglas en inglés) que, como ya se ha comentado, fue promovido por los ministros y Gobernadores del G7 durante su reunión en Bonn del 22 de febrero de 1999. Su primera reunión tuvo lugar en el FMI, en Washington, el 14 de abril de ese mismo año, y en ella, entre otros, se hizo el encargo a un grupo de trabajo de evaluar el impacto en la estabilidad financiera global de los usos que hacen los participantes de los CFOs en el mercado, y el progreso realizado por dichos centros en la aplicación de las normas internacionales de prudencia y en el cumplimiento de los acuerdos de intercambio de información transfronterizos. No es hasta su tercera reunión, celebrada en Singapur durante el fin de semana del 26 de marzo de 2000, cuando el FSF recibe el informe encomendado en el que, bajo el título de “Report of the Working Groupon Offshore Centres” (Financial Stability Forum, 2000), se detallaban los trabajos realizados, las reuniones llevadas a cabo con instituciones financieras internacionales, asociaciones de las respectivas industrias, supervisores/reguladores de las mismas y representantes de CFOs, así como una descripción de la encuesta formal realizada a supervisores/reguladores de jurisdicciones, tanto onshore como offshore8, y las conclusiones de sus resultados, además de las recomendaciones a implementar. Dicha encuesta fue remitida a un total de 67 jurisdicciones que se detallan en la Tabla 1 y que, de forma significativa, se agrupan en dos bloques. Por un lado, el de los “mayores centros financieros” (30 en total, de las que tan solo 13 figuraban en la lista inicial de 69 CFOs del FMI) que aglutina a las grandes potencias económicas junto a cuatro relevantes paraísos fiscales (Hong Kong, Luxemburgo, Singapur y Suiza) y, por el otro, a los “centros financieros con importantes actividades offshore” (las 37 restantes, que figuraban íntegramente en la lista inicial de 69 CFOs elaborada por el FMI). En este punto es necesario aclarar que el propio FSF llama la atención sobre el hecho de que, al llevar a cabo su trabajo, el Grupo no ha tratado de identificar a las jurisdicciones como CFOs, sino que, aquellas que han sido encuestadas, fueron obtenidas de otras listas de CFOs incluidas en publicaciones de otras organizaciones y grupos internacionales. En definitiva, no se quería que su trabajo se asimilara al de elaboración de una lista negra, aunque en el fondo sí que lo era ya que, como veremos más adelante, de las 37 jurisdicciones del segundo bloque, un total de 34 serían identificadas como paraísos fiscales por la OCDE. 7 Utiliza el término “tax heavens” en lugar del habitual “tax havens”. El FMI nunca se atrevió a mencionarlos abiertamente con el apelativo de “paraísos fiscales” 8 El término inglés “offshore” se puede traducir como extraterritorial, en contraposición a “onshore”, que significaría “dentro del territorio”. Anduli • Revista Andaluza de Ciencias Sociales Nº 19 - 2020 • 8 • Tabla 1: Destinatarios de la Encuesta sobre Centros Offshore (Supervisores y Reguladores) 1 / Los supervisores en estas jurisdicciones recibieron cuestionarios tanto para los supervisores en onshore como en offshore. 2 / No se recibió respuesta al cuestionario de ninguno de los destinatarios de la encuesta en la jurisdicción indicada. Sin embargo, en el caso de Antigua, Saint Kitts y Nevis y San Vicente, que son miembros de una “junta monetaria”, se recibió una respuesta de la autoridad monetaria responsable del sistema bancario nacional, pero no de la supervisión de las actividades offshore, en estas jurisdicciones. Fuente: “Table 1” del Report of the Working Group on Offshore Centres. Financial Stability Forum. 5 April 2000. Pag. 14. Finalmente, y también de forma paralela en el tiempo con la OCDE y el FMI, surge la iniciativa del GAFI sobre “Países y Territorios No Cooperativos”. El principal objetivo de esta Iniciativa era reducir la vulnerabilidad del sistema financiero al blanqueo de capitales asegurando que todos los centros financieros adoptaran e implementasen medidas para la prevención, detección y castigo de esta lacra9 de acuerdo con los estándares internacionales reconocidos. Idealmente, estas jurisdicciones deberían tener la voluntad política de adoptar e implementar las “Cuarenta Recomendaciones del GAFI” sin ambigüedades. En febrero de 2000 el GAFI estableció el procedimien- to básico para la revisión de países y territorios como parte de esta iniciativa, que se hizo público el 14 de febrero mediante el informe denominado “Report on Non- Cooperative Countries and Territories” (FATF-GAFI, 2000). 9 Tras los sucesos del 11 de septiembre, el ámbito se amplió también a la prevención de la financiación del terrorismo. Artículos • José Mauro González Martín • 9 • Los países a revisar fueron seleccionados, con carácter prioritario, en base a la experiencia de los miembros del GAFI. Para ello, se recopilaron las normativas legales y regulaciones relevantes, así como otras informaciones destacadas que sirvieron para ser analizadas bajo la perspectiva de los veinticinco criterios definidos para identificar las reglas y prácticas perjudiciales que impedían la cooperación internacional en la lucha contra el blanqueo de capitales (FATF-GAFI, 2000), consistentes con las “Cuarenta Recomendaciones del GAFI”. Como resultado final de esta revisión estaba previsto que, una vez que el Plenario hubiera determinado sus conclusiones sobre el estado de las jurisdicciones revisadas en virtud de los veinticinco criterios, se elaborase una “lista de jurisdicciones no cooperativas”, así como las actuaciones que las mismas debían llevar a cabo para eliminar los aspectos perjudiciales de sus normas y procedimientos. Finalmente, y como era la práctica habitual en los proyectos de similares características auspiciados por otras organizaciones internacionales, el informe contenía un conjunto de posibles contramedidas que los miembros del GAFI podrían utilizar para proteger sus economías contra el producto del delito. Estas contramedidas, salvo excepciones muy concretas, no llegaron nunca a implementarse. 2.3. Coincidencias en la publicación de listas Tras estos primeros escarceos, no es hasta el año 2000 en el que comienzan a materializarse las primeras “blacklists” de Paraísos Fiscales, de CFOs como prefiere denominarlos el FMI, o de “Países y Territorios No Cooperativos” como los llama el GAFI. Por lo que se refiere a la OCDE, el Foro sobre Prácticas Fiscales Perjudiciales analizó 47 jurisdicciones. De ellas, se consideró que seis no cumplían con los criterios de paraíso fiscal y otras seis (Bermudas, Islas Caimán, Chipre, Malta, Mauricio y San Marino) hicieron público sus “compromisos anticipados” de eliminar sus prácticas fiscales perniciosas, y de cumplir los principios del Informe de 1998 antes del 31 de diciembre de 2005, lo que dio lugar a que, como reconocimiento de dicho compromiso, no se incluyeran sus nombres en la lista aunque, de hecho, fueran considerados tan paraísos fiscales como los restantes. Eso dejó en 35 las jurisdicciones incorporadas a la primera “blacklist” de la OCDE (véase Tabla 2), en su mayoría pequeños estados, que el Comité de Asuntos Fiscales de la Organización aprobó en su reunión del 25 de mayo de 2000 e incluyó en su informe al Consejo de Ministros de 2000 titulado “Towards Global Tax Co-operation. Progress in Identifying and Eliminating Harmful Tax Practices” (OECD, 2000). Anduli • Revista Andaluza de Ciencias Sociales Nº 19 - 2020 • 16 • cuando en septiembre Estados Unidos dejó que Lehman Brothers quebrase, las economías occidentales asistieron a un aumento del activismo contra los paraísos fiscales desatado desde las altas esferas del poder. Por lo visto, a los políticos les dio la impresión de que se les exigía que resolviesen el problema archiconocido de esos estados soberanos que se ocupan exclusivamente de lo que les concierne, y en los que se puede confiar para garantizar la confidencialidad de los negocios de sus clientes (George, 2013, p.117). La cumbre del G20 que se reunió en Londres en abril de 2009 oyó el llamamiento de Gordon Brown a “declarar fuera de la ley los paraísos fiscales” y decidió suprimir la evasión y el fraude fiscal de las tenebrosas “islas del tesoro”, como las denomina Nicholas Shaxson (2014). El G20 anunció oficialmente: “Hemos acordado que […] tomaremos medidas contra las jurisdicciones que no colaboren. […] La era del secreto bancario ha terminado”. Y esta fue la gran noticia de los informativos y medios de comunicación, frase tan exitosa como vacía porque la desaparición del secreto bancario ya había sido uno de los acuerdos formales del G7 tras la crisis del sudeste asiático que nunca se llegó a aplicar (Hernández Vigueras, 2009, p.16). En el verano de 2000, los gobiernos del G7 ya habían proclamado la abolición del secreto bancario y acordado la prohibición de las cuentas anónimas. Nueve años después, se repite el anuncio. Varios de los organismos que venían luchando contra los paraísos fiscales y/o los CFOs, cambian de denominación, refundándose en un nuevo proyecto que, en el fondo venía a perseguir lo mismo que sus precursores. Y de nuevo se publica una nueva “blacklist” y se amenaza con acciones y contramedidas contra aquellas jurisdicciones que no se comprometieran con el cumplimiento de las normas internacionales en materia de transparencia e intercambio de información. Porque de eso se trataba, asumir nuevos compromisos aunque los anteriores, que también habían servido para poder abandonar otras listas previas de paraísos fiscales/territorios no cooperativos, estuvieran en diversos casos pendientes de cumplir, lo que motivó su inclusión en la nueva lista, como se comprobará más adelante. Así, la Cumbre de Londres, además de iniciar un nuevo ciclo, lo que realmente certificó fue la defunción y entierro definitivo del proyecto sobre la competencia fiscal nociva dado a conocer por la OCDE en 1998. Y así, el G20 anuncia tras su referida cumbre que: “Con este fin estamos implementando el Plan de Acción acordado en nuestra última reunión, como se establece en el informe de progreso adjunto. También hoy hemos emitido una Declaración, Fortalecimiento del sistema financiero. En particular, acordamos: ... tomar medidas contra las jurisdicciones que no cooperen, incluidos los paraísos fiscales. Estamos preparados para implementar sanciones para proteger nuestras finanzas públicas y nuestros sistemas financieros. La era del secreto bancario ha terminado. Observamos que la OCDE ha publicado hoy una lista de países evaluados por el Foro Global en relación con el estándar internacional para el intercambio de información tributaria”. La expresión “La era del secreto bancario ha terminado” no figuraba en el borrador del comunicado que se difundió unos días antes de la cumbre ya que fue introducido a última hora en el “Documento de los Lideres” del G20, sin contenido alguno, y ello supuso para mucha gente que los acuerdos alcanzados hubieran sido un éxito (Hernández Vigueras, 2009, p.16). A este respecto no hay que olvidar que se trataba de meras declaraciones políticas sin carácter vinculante y que, además, se produjeron Artículos • José Mauro González Martín • 17 • ausencias significativas en este encuentro: Suiza y Luxemburgo, dos de los principales paraísos fiscales del mundo. Y así, nos encontramos con que en el borrador del comunicado del G20 filtrado anticipadamente a la prensa se incluía la siguiente frase: “hemos publicado una lista de jurisdicciones que no se han comprometido a aplicar el estándar internacional de intercambio de información con fines tributarios”, que fue omitida en el comunicado oficial ya que a los mandatarios presentes les debió resultar muy complicado elegir qué jurisdicciones tenían que incluir en la “blacklist”, máxime si tenemos en cuenta que China, Reino Unido y Holanda tenían sus intereses en un relevante número de territorios que deberían figurar en la misma (Hernández Vigueras, 2009, p.24). Por tanto, la solución a la que se recurrió, tal y como efectivamente señalaba el referido comunicado, fue la de elaborar, y publicar el mismo 2 de abril de 2009, un complejo listado bajo el título de: “A Progress Report On The Jurisdictions Surveyed By The OECD Global Forum In Implementing The Internationally Agreed Tax Standard” (OECD, 2009). En el referido informe (véase ANEXO A) se optó por incluir a todas las jurisdicciones evaluadas (84) por el Foro Global de la OCDE12 (tanto las “buenas” como las “malas”) en un intento por desmarcarlo de una “blacklist”, y procediendo a agruparlas en cuatro bloques según los niveles de compromiso alcanzado en la implementación del “Estándar Tributario Internacional”13: • las que cumplen con el estándar, • las que se han comprometido, pero aún no lo han implementado y que las distribuye en dos bloques: (i) las denominadas como “paraísos fiscales” y (ii) las que identifica como “otros centros financieros”, y • las que aún no se han comprometido. El único criterio utilizado para la inclusión en los referidos grupos, que no se explicita, es el de haber suscrito, o no, un cierto número (12) de acuerdos o convenios bilaterales para el intercambio de información fiscal14, con arreglo al modelo de la OCDE o, simplemente, haberse comprometido a suscribirlos, sin importar con qué jurisdicciones se lleven a cabo (en bastantes casos con otros paraísos fiscales). 12 Los 84 países/territorios incluidos en el Informe son los que habían sido evaluados por el Foro Global que abarcaba a los 30 países que integraban en aquellos momentos la OCDE, así como a los países que estaban participando en el Comité de Asuntos Fiscales de la OCDE como “observadores” (Argentina, Chile, China, Rusia y Sudáfrica), los paraísos fiscales identificados en el año 2000 y los centros financieros identificados en las conclusiones de la reunión del Foro Global de Berlín en el año 2004. 13 El “Estándar Tributario Internacional” (“Internationally Agreed Tax Standard” en su versión original en inglés) sobre intercambio de información, desarrollada por la OCDE y respaldada por la ONU y el G20, permite el intercambio completo de información previa solicitud en todos los asuntos impositivos sin tener en cuenta un requisito de interés fiscal interno o el secreto bancario a efectos fiscales. También prevé salvaguardias adecuadas para proteger la confidencialidad de la información intercambiada. 14 Este criterio (la firma de 12 acuerdos sobre el intercambio de información que cumplen con la norma de la OCDE) para distinguir qué países o territorios habían “implementado sustancialmente el estándar tributario internacional”, de los que no, fue sugerido por los expertos del Comité de Asuntos Fiscales y el Foro Global, de la OCDE, quienes consideraron que en aquel momento era un buen indicador de progreso. Anduli • Revista Andaluza de Ciencias Sociales Nº 19 - 2020 • 18 • Estos acuerdos no exigían que se compartiese la información de forma automática (que sería lo necesario) sino que bastaba con que el país se declarase dispuesto a proporcionar información de una persona, a petición del país interesado en ella, siguiendo el modelo establecido que obliga a este país a especificar qué datos quiere, sobre quién versan y porqué los necesita. En definitiva, un sistema ineficaz en la mayoría de las ocasiones ya que, como señala Hernández Vigueras (2009, p.29): “La falacia que encarna el listado del denominado informe de progreso de la OCDE sólo se entiende por la degradación del proyecto de la OCDE de 1998 contra la competencia fiscal perjudicial, que fue aligerando el concepto técnico de paraíso fiscal hasta introducir el criterio definitorio del «simple intercambio de información fiscal a petición», que ha demostrado su ineficacia para combatir la evasión y el fraude fiscal”. La nueva lista arranca con un total de 42 jurisdicciones (la suma de las incluidas en los grupos de “Tax Havens” y “Other Financial Centers”) de las que 30 ya habían figurado en la lista inicial de “Paraísos Fiscales” de la OCDE en 2000, es decir nueve años antes, y habían ido siendo eliminadas de la misma por haberse comprometido, y supuestamente cumplido, a eliminar sus prácticas fiscales perniciosas y de emprender las reformas necesarias para que su sistema fiscal dejase de cumplir los criterios de falta de transparencia, falta de intercambio de información y de falta de actividad sustancial. Rápidamente se ocupan las 42 jurisdicciones en suscribir los 12 acuerdos necesarios para volver a salir de la “blacklist” que nuevamente se consigue en un tiempo récord. Así, a finales de ese mismo año 2009, el número se verá reducido a 23 jurisdicciones, y a finales del año siguiente a 9. La evolución hasta su desaparición total en 2012 se puede observar en la Tabla 6, en la que además se han incorporado los datos de las “blacklists” de la Unión Europea que se aborda en el apartado siguiente. Tabla 6: Evolución del número de jurisdicciones en las “blacklists” de la OCDE (2009-2018) Abril 2009 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 OCDE - Tax Havens + Other Financial Centers 42 23 932 UE - Territorios Fiscales No Cooperadores 30 UE - "Lista NEGRA" Paises No Cooperadores Fiscalmente 17 5 UE - "Lista GRIS" Paises No Cooperadores Fiscalmente 47 63 Fuente: Elaboración propia a partir de los Informes de “Progress Report on the Jurisdictions surveyed by the OECD Global Forum in implementing the Internationally Agreed Tax Standard” publicados desde el 2 de abril de 2009 al 5 de diciembre de 2012, y (Consejo de la Unión Europea, 2017) y Evolution of the EU list of tax havens. https://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/eu_list_update_04_12_2018_ en.pdf(Último acceso: 12-12-2018). La evolución seguida por este proyecto, con tan sorprendentes resultados logrados a través de las argucias seguidas por los propios paraísos fiscales, motiva que la OCDE anuncie el 18 de marzo de 2010 que “La lucha internacional contra la evasión fiscal transfronteriza ha entrado en una nueva fase con el lanzamiento por parte de los países que participan en el Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Artículos • José Mauro González Martín • 19 • Información15 de un proceso de revisión por pares”. Y de nuevo se repite el ciclo en lo que parece ser un “déjàvu”. Las revisiones son un primer paso en un proceso que se planifica a tres años y que fue aprobado en febrero por el Foro Global en respuesta a la petición de los líderes del G20, en su Cumbre de Pittsburgh en septiembre de 2009, para mejorar la transparencia fiscal y el intercambio de información. Este plazo será rebasado ampliamente ya que en el año 2016 aún no se había completado la Fase 2 (evaluación de la efectiva implementación de los estándares de transparencia e intercambio de información), o la evaluación de algunas jurisdicciones no era positiva, tal y como se evidencia en el Informe presentado en la reunión del Foro en Tiflis (Georgia) de noviembre de 2016, pero eso vuelve de nuevo a ser otra historia. 3. La “blacklist” de la Unión Europea: Sus limitaciones y bre- ve duración. Otros organismos emisores de “blacklists”. 3.1. La “blacklist” de la Unión Europea La Unión Europea, como integrante del G20 y de la OCDE, se ha movido entre el apoyo indiscutible a todos los acuerdos e iniciativas de ambos grupos en materia de lucha contra los regímenes fiscales perjudiciales y los paraísos fiscales, y la iniciativa de abordar una “blacklist” propia que, como veremos más adelante, adolece de bastantes de los defectos de sus predecesoras. No sonaban aún lejanos los ecos de las demandas del Parlamento Europeo cuando proponía: “una acción más enérgica contra los paraísos fiscales, las lavanderías de dinero negro que permiten evadir impuestos. La Eurocámara estima que los acuerdos de intercambio de información fiscal alcanzados por el G-20 y la OCDE no son suficientes para atajar el problema que provocan.” (Missé, 2010) El informe del Parlamento Europeo venía a denunciar la hipócrita conducta de los países occidentales, que permiten que muchas grandes empresas obtengan importantes beneficios en los países en desarrollo eludiendo sus obligaciones fiscales (Missé, 2010)16. Pero no es hasta el mes de junio de 2015 en el que la Comisión Europea, en su Comunicación al Parlamento Europeo y al Consejo titulada “Un sistema de imposición 15 El “Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información” fue rebautizado (anteriormente denominado “Foro Global sobre Tributación” –el Foro Global-) y reestructurado en septiembre de 2009 en respuesta a la petición del G20 de fortalecer la implementación de los estándares de transparencia e intercambio de información con fines tributarios. En aquel momento reunía a 91 países y territorios, tanto pertenecientes como no pertenecientes a la OCDE, y acordaron que todos los miembros, así como los no miembros identificados, se someterían a revisiones sobre la implementación de los referidos estándares. Estas revisiones se llevarían a cabo en dos fases: evaluación del marco legislativo y reglamentario (fase 1) y evaluación de la efectiva implementación en la práctica (fase 2). 16 El texto, aprobado por 283 votos a favor, 278 en contra y 15 abstenciones, sostiene que el impac- to negativo de los paraísos fiscales “puede constituir un obstáculo insuperable para el desarrollo económico de los países pobres, usurpando la soberanía de otros países y creando incentivos para la delincuencia económica”. El informe fue aprobado por un cerrado margen porque el Partido Popular Europeo votó en contra, al oponerse a todas las referencias a “la coordinación de políticas económicas y al establecimiento de tasas al sistema financiero”. Anduli • Revista Andaluza de Ciencias Sociales Nº 19 - 2020 • 20 • de las sociedades justo y eficaz en la Unión Europea: cinco ámbitos de actuación fundamentales” (Comisión Europea CE, 2015), informó del primer paso dado para el desarrollo de un sistema común de elaboración de listas. Por primera vez la Comisión publicó una lista de terceros países, a nivel de la UE, de los territorios fiscales no cooperadores, compilada a partir de las listas negras nacionales de sus Estados miembros, aunque finalmente, de las 121 jurisdicciones identificadas, solo se incluyeron las jurisdicciones citadas más frecuentemente (véase ANEXO B) e identificadas por, al menos, diez Estados miembros (CE, 2015, p.14). La publicación de esta lista (denominada por la Comisión como “lista paneuropea”) se planteó como solución provisional mientras se alcanzaba el objetivo final de disponer de un sistema común en la UE para la evaluación, escrutinio y elaboración de una lista de “terceros países”, y tuvo un efecto inmediato ya que algunos países no estaban al corriente de que figuraban en las listas nacionales hasta que se publicó la referida versión consolidada de las listas de los Estados miembros (Comisión Europea, 2016, p.11). Para lograr este objetivo final, la Comisión Europea propuso un proceso dividido en tres etapas, que incluyó en enero de 2016 en una nueva Comunicación al Parlamen- to Europeo y al Consejo titulada “Estrategia exterior para una imposición efectiva” (Comisión Europea, 2016, pp.12-13). Como tareas de la primera etapa, con fecha 5 de julio de 2016, y en una nueva comunicación, la Comisión informa al Parlamento Europeo que los Ministros de Finanzas de la UE habían aprobado el proceso de elaboración de listas en el ECOFIN en mayo de 2016 y habían solicitado que se dispusiera ya de una primera lista de la UE en 2017 (Comisión Europea, 2016b, p.10). Uno de los principales defectos de esa futura lista es que, para su elaboración, se excluirán a los países miembros de la UE y los territorios considerados parte de los mismos, además de otros significativos “paraísos fiscales”, lo que restará credibilidad y eficacia a la misma. Con las anteriores exclusiones, un total de 160 jurisdicciones fueron evaluadas para una preselección potencial sobre la base de los indicadores seleccionados. Pero como señalaba el diario “Financial Times”: “La otra cosa que muestra el “cuadro de indicadores” es que trabajar en listas negras fiscales es como pedirles que organicen una fiesta en la oficina: es imposible mantener a todos contentos” (Brunsden, 2016). Cuando la Comisión publicó el año anterior la lista negra que simplemente agrupaba todas las listas existentes en los estados miembros, se enfrentó a la crítica directa de la OCDE y del Reino Unido, que se quejó de la inclusión en la misma de las dependencias de la Corona británica. En las semanas previas a la decisión final, la expectación era máxima y ciertas tensiones se pusieron de manifiesto al publicarse en la prensa que la UE advertiría a 53 jurisdicciones del riesgo de ser incluidos en la lista negra como paraísos fiscales. Finalmente, Bruselas solo advirtió a 41 países después de que el Reino Unido provocase que se retuvieran las advertencias a una docena de jurisdicciones con las que mantenía estrechos vínculos (entre otras las Bermudas, la Isla de Man y las Islas Artículos • José Mauro González Martín • 21 • Caimán, lo que un funcionario llamó “sospechosos habituales”)17. Nuevamente el Reino Unido continuaba avanzando en el proceso de convertirse en el futuro en uno de los mayores “paraísos fiscales” del mundo. Otras críticas llegaron también de “Transparency International”18 quién manifestó que el grupo de trabajo del Código de Conducta (Fiscalidad de las Empresas), que está a cargo del proceso, “es el grupo del consejo más secreto: la caja negra del consejo” y anticipó que la lista negra era “un proceso político” y que el secreto arriesgaba la creación de una lista que estaba “lejos de ser objetiva y comprensiva”19. Asimismo, y en los días previos a su publicación, un artículo del “Public Finance International”20, criticaba que los estados miembros de la UE estuvieran excluidos del análisis, y daba cuenta del estudio realizado por la organización OXFAM21 en el que, aplicando los criterios de la UE a sus 28 estados miembros actuales, así como a los 92 no miembros, evidenciaba que Irlanda, Luxemburgo, los Países Bajos y Malta cumplían todos los criterios para ser catalogados como un paraíso fiscal junto con 35 países no pertenecientes a la UE (Rensch, 2017). A mayor abundamiento, Alex Cobham, Chief Executive de la organización TAX JUSTICE NETWORK22, y Wouter Lips (Researcher at the Department of Political Science at Ghent University), publicaron el 27 de noviembre de 2017 un informe titulado “Paradise lost. Who will feature on the common EU blacklist of non-cooperative tax jurisdictions?” (Lips&Cobham, 2017) en el que presentaban los resultados del proceso de reevaluación llevado a cabo siguiendo los mismos criterios de la UE y que, obviamente, presentaba resultados diferentes a los de esta última, aunque bastante similares a los ofrecidos por el análisis de OXFAM al que se alude en el párrafo anterior. De hecho, fueron identificadas 60 jurisdicciones no pertenecientes a la UE que no cumplían con los criterios establecidos y de las cuales concluían que deberían 17 Financial Times. 06-11-2017. “EU warns 53 jurisdictions of tax blacklist threat”. Disponible en: https://www.ft.com/content/4680a384-c2fb-11e7-a1d2-6786f39ef675 (Ultimo acceso: 27-10- 2018). Tambien el diario “The Guardian” se hizo eco de esta actuación del Reino Unido en su artículo “From paradise to blacklist: EU’s net starts to close on tax Havens” publicado el 2 de diciembre de 2017 y disponible en https://www.theguardian.com/world/2017/dec/02/paradise-to- blacklist-eu-tax-havens (Ultimo acceso: 29-10-2018). 18 Transparency International es una ONG que promueve medidas contra crímenes corporativos y corrupción política en el ámbito internacional. Se fundó en 1993 y publica anualmente el Índice de Percepción de Corrupción, una lista corporativa sobre la corrupción a nivel mundial. 19 Financial Times. 06-11-2017. “EU warns 53 jurisdictions of tax blacklist threat”. Disponible en: https://www.ft.com/content/4680a384-c2fb-11e7-a1d2-6786f39ef675 (Ultimo acceso: 27-10-2018). 20 Public Finance International (PFI) es una publicación del Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA), con sede en el Reino Unido, único organismo contable profesional en el mundo dedicado exclusivamente a las finanzas públicas. 21 Oxfam fue fundada en 1995 por un grupo de ONGs independientes y hoy es una confederación internacional de 19 organizaciones que trabajan junto a organizaciones socias y comunidades locales en más de 90 países. Su objetivo es trabajar en conjunto para lograr un mayor impacto en la lucha internacional por reducir la pobreza y la injusticia. 22 La Red de Justicia Fiscal (TAX JUSTICE NETWORK en su denominación inglesa) es una red internacional independiente lanzada en 2003 y dedicada a la investigación, análisis y defensa de alto nivel en el área de impuestos internacionales y los aspectos internacionales de la regulación financiera. El mundo de los paraísos fiscales offshore constituye un foco particular de su trabajo. Entre sus socios globales se encuentra el movimiento internacional ATTAC nació en 1998 en Francia como grupo de presión a favor de la introducción de una tasa a las transacciones financieras internacionales (conocida popularmente como Tasa Tobin). Anduli • Revista Andaluza de Ciencias Sociales Nº 19 - 2020 • 22 • incluirse en la futura lista un total de 41, así como otros seis estados miembros de la UE: Chipre, Irlanda, Luxemburgo, Malta, Países Bajos y el Reino Unido. No obstante, concluían en su informe que habría que esperar a la publicación de la lista negra final para ver en qué medida se fundamentaban sus dudas sobre el proceso, y si la UE permitiría que la lista negra fuese dictada por el interés diplomático o económico en lugar del objetivo de lograr una tributación efectiva o de justicia fiscal. Finalmente, y como estaba programado, el 5 de diciembre de 2017 se publicaron las Conclusiones del Consejo sobre la lista de la UE de países y territorios no cooperadores a efectos fiscales (Consejo de la Unión Europea, 2017) en las que, además de publicar la referida lista, consideró que “la UE y los Estados miembros podrían aplicar medidas de defensa eficaces y proporcionadas, ajenas al ámbito fiscal o dentro del mismo, por lo que respecta a los países y territorios no cooperadores, mientras figuren en la lista”(Consejo de la Unión Europea, 2017, párr. 16-17). La lista publicada recoge un total de 17 países o territorios no pertenecientes a la UE (véase Tabla 7) que “no se habían comprometido suficientemente en respuesta a las inquietudes de la UE”. Adicionalmente, se anunció que el Consejo revisaría la lista, al menos una vez al año, aunque, como ya veremos, se producirán seis revisiones de la lista en menos de un año, que la reducirán, aún más, a un papel meramente testimonial. Tabla 7: Lista de la UE de países y territorios no cooperadores a efectos fiscales publicada el 5-Dic-2017 Bahrein Namibia Barbados Palau Corea del Sur Panamá Emiratos Árabes Unidos Santa Lucía Granada Samoa Guam Samoa Americana Islas Marshall Trinidad y Tobago Macao Túnez Mongolia Fuente: Anexo 1 del documento de CONCLUSIONES DEL CONSEJO sobre la lista de la UE de países y territorios no cooperadores a efectos fiscales. Recuperado de http://data.consilium.europa. eu/doc/document/ST-15429-2017-INIT/es/pdf Al margen de esta lista quedó pendiente un colectivo de 47 jurisdicciones, incorporadas a una denominada “lista gris”, al haberse comprometido a cumplir con los criterios de la UE para finales de 2018, o para 2019 en el caso de los países en vías desarrollo sin centros financieros, y con ello evitar ser incluidos en la “blacklist” (véase Tabla 8). Artículos • José Mauro González Martín • 23 • Tabla 8: Lista “gris” de países que no cumplen con las normas de la UE publicada el 5-Dic-2017 Albania Malasia Andorra Maldivas Antigua Rep. Yugosl. de Macedonia Marruecos Armenia Mauricio Aruba Montenegro Belice Nauru Bermuda Niue Bosnia y Herzegovina Nueva Caledonia Botswana Omán Cabo Verde Perú Curaçao Qatar Fiji San Marino Groenlandia San Vicente y las Granadinas Guernesey Serbia Hong Kong SAR Seychelles Isla de Labuan Suiza Isla de Man Swazilandia Islas Caimán Tailandia Islas Cook Taiwán Islas Feroe Turquía Jamaica Uruguay Jersey Vanuatu Jordania Vietnam Liechtenstein Fuente: Elaboración propia a partir del Anexo 1 del documento de CONCLUSIONES DEL CONSEJO sobre la lista de la UE de países y territorios no cooperadores a efectos fiscales. Recuperado de http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15429-2017-INIT/es/pdf A modo de resumen, la descripción general del proceso de elaboración de la “blacklist” de la UE se describe en la Tabla 9. Tabla 9: Descripción general del proceso de evaluación y selección llevado a cabo por la UE 20 Fueron dados por conforme 72 se les pìdió aclarar deficiencias 47 comprometidos con: Mejorar la transparencia, Detener las prácticas fiscales perjudiciales. Introducir requerimientos esenciales. Implementar BEPS OCDE (LISTA GRIS) 8 afectados por huracanes tendrán más tiempo. (a) DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROCESO DE SELECCIÓN 213 jurisdicciones pre-evaluadas por el "Cuadro de Indicadores" (241 menos los 28 Estados Miembros de la UE) 92 elegidos para el examen 17 en la Lista negra de la UE (a) Antigua and Barbuda, Anguilla, Bahamas, British Virgin Islands, Dominica, St Kitts and Nevis, Turks and Caicos, US Virgin Islands Fuente: European Commission - Fact Sheet. Questions and Answers on the EU list of non-cooperative tax jurisdictions. http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-17-5122_en.htm Anduli • Revista Andaluza de Ciencias Sociales Nº 19 - 2020 • 24 • Las críticas a esta lista no se hicieron esperar. La asesora de políticas de OXFAM, Aurore Chardonnet, manifestó que los líderes de la UE dejaban que demasiados paraísos fiscales se “zafen” y que era “preocupante ver a la mayoría de los países pequeños en la lista negra de la UE, mientras que los paraísos fiscales más notorios (lugares vinculados al Reino Unido como las Bermudas, las Islas Caimán, Jersey y las Islas Vírgenes) se escapen a la lista gris” (Rensch, 2017b). Más contundente fue la organización TAX JUSTICE NETWORK quién calificó a la nueva lista negra como “otra lista ineficaz y vacía”, criticando la oportunidad perdida por la UE de crear una lista común para que pudiera implementar políticas que mitigasen los impactos dañinos que los paraísos fiscales tienen en el sector de las finanzas y en el dinero público, y afirmando que el lanzamiento de la lista había sido un “anti-clímax” al destacar que ni siquiera había un acuerdo de los estados de la UE sobre las sanciones a aplicar, algo que se suponía que debía haberse acordado antes de que la UE comenzara su proceso de evaluación de los países (Turner, 2017). 3.2. Una vida efímera Tras casi tres años de filtraciones, escándalos, presiones y delicadas negociaciones necesarias para que la Unión Europea creara su propia “lista negra” de paraísos fiscales, bastaría poco más de un mes para que la misma experimentase su primera modificación. El 23 de enero de 2018, la UE anuncia la salida de la “lista negra” (y su pase a la “lista gris”) de 8 territorios: Panamá, Corea del Sur, Emiratos Árabes Unidos, Barbados, Granada, Macao, Mongolia y Túnez, de los 17 que la conformaban. Y el motivo ha sido que han “presentado compromisos” de colaborar con la UE contra la evasión fiscal. Y es aquí donde radican las coincidencias con los episodios ya vividos de la OCDE. La simple asunción de compromisos, por las jurisdicciones calificadas como paraísos fiscales, es el criterio que determina la salida de la lista negra, sin esperar a verificar su cumplimiento que, en una mayoría de casos, finalmente no se materializa, por lo que, de nuevo, volverán a ser incluidas en las siguientes listas. Así, y apenas transcurridos doce meses desde su nacimiento, se han registrado 6 procesos de reducción, de forma que los 17 territorios iniciales se han visto reducidos a apenas 5 territorios a partir del 4 de diciembre de 2018. Por el contrario, la “lista gris” inicial ha pasado de 47 jurisdicciones a 63, pero en ella no corren el riesgo de sufrir sanciones (véase el ANEXO C). Este proceso se irá revertiendo en las siguientes revisiones. También se han producido presiones políticas y económicas de países y multinacionales. De hecho, España presionó en el ECOFIN para que Panamá saliera de la lista europea, según reconoció el secretario de Estado de Cooperación Internacional, a pesar de que alrededor de 2.000 españoles aparecieron con cuentas en los “Papeles de Panamá” (EFE, 2018). Además, y en base a una filtración masiva de documentos internos de la UE, se ha revelado que la lista se elaboró con la máxima opacidad y con fuertes presiones de algunos de sus miembros (Reino Unido, Luxemburgo, Irlanda, Francia e, incluso, España como ya se ha comentado) para suavizarla o sacar directamente de la misma a algunos de sus aliados naturales (Pérez, 2018). Y así llegamos al proceso de revisión llevado a cabo el 12 de marzo de 2019 en el que se produce el trasvase de 10 jurisdicciones de la “lista gris” a la “lista negra”, fruto de la falta de cumplimiento de los compromisos asumidos y/o que no se hubieran Artículos • José Mauro González Martín • 25 • comprometido a implantar ninguno o alguno de los principios de buena gobernanza en el ámbito fiscal que se había detectado que no aplicaban, lo que eleva el total de países en dicha lista a 15 (Consejo de la Unión Europea, 2019). 3.3. Eficacia de las “blacklists” ante los Paraísos Fiscales Como se ha podido comprobar, por los organismos internacionales analizados se han venido implementando a lo largo de los años una serie de iniciativas con las que, a priori, parecería razonable que se obtuvieran significativos resultados en la consecución de los objetivos buscados. Pero en la mayoría de las ocasiones estos resultados se han visto ensombrecidos por las presiones e influencias ejercidas, tanto desde el ámbito político, como desde el mundo económico, para modificar los criterios y las condiciones establecidas para conseguirlos. O a la inversa, por la falta de apoyos políticos de las grandes potencias, más ocupadas en sus intereses individuales que en los colectivos23. Aunque como señala Sharman (2004), el término “paraíso fiscal” se ha convertido, gracias a todas estas campañas internacionales, en un término peyorativo con el que se ha amenazado la reputación de los sectores financieros de los pequeños paraísos fiscales (en su mayoría pequeñas islas del Caribe y del Pacífico), no es menos cierto que el mayor impacto social se ha venido logrando por otras organizaciones (Tax Justice Network, Transparency International, Oxfam, o el mismo ICIJ24)a través de la difusión de sus investigaciones y otros trabajos de clasificación (Índices de Percepción de la Corrupción, Listas de Centros Financieros Extraterritoriales, o el Índice de Secreto Financiero, entre los más relevantes). Es difícil demostrar, de manera definitiva, que las “blacklists” hayan provocado un deterioro económico en las jurisdicciones en ellas incluidas, aunque si pueden ser un medio eficaz para presionar a los paraísos fiscales a realizar reformas (Sharman, 2004) que, en cualquier caso, no han sido determinantes para permitirles su continuidad tras algunas adaptaciones normativas y legales. Pero estas reformas y compromisos asumidos lo son dentro de una estrategia que Andrew Walter (2008) ha denominado “cumplimiento simulado” y en el que los estados adoptan la “forma” pero no lo “sustancial” del cumplimiento. Y en ello coincide también Richard Woodward (2016) al señalar que las iniciativas de la OCDE se han visto obstaculizadas por el falso cumplimiento y predice que los centros offshore continuarán adoptando estrategias de cumplimiento simulado, tal y como se ha podido comprobar con la reciente lista negra de la UE. 23 Baste recordar el cambio de posición de la administración norteamericana en el proyecto sobre la “competencia fiscal perjudicial” (harmful tax competition) de la OCDE, que lo sentenció al fracaso, o la no firma del acuerdo internacional (Proyecto BEPS, también de la OCDE) para el intercambio mundial de información fiscal, acuerdo que han firmado más de 115 países (que hace la competencia a su sistema FATCA), lo que refuerza la idea de que se va a convertir en el mayor paraíso fiscal, si no lo es ya, al registrarse cada día más empresas y fortunas en Delaware, Nevada, Dakota del Sur y Miami, los estados que están atrayendo el dinero opaco que hasta ahora estaba en Suiza, Luxemburgo, Panamá o el Caribe. 24 The International Consortium of Investigative Journalists (ICIJ) fue fundado en 1997 por el periodista estadounidense Charles “Chuck” Lewis. Fue lanzado como un proyecto del Centro para la Integridad Pública para investigar problemas que no se detuvieran en las fronteras nacionales, incluidos los delitos transfronterizos, la corrupción y la responsabilidad de los poderosos y está formada por una red global de reporteros y organizaciones de medios de comunicación que trabajan juntos para investigar las historias más importantes del mundo (Panamá Papers y Paradise Papers, entre otras). Anduli • Revista Andaluza de Ciencias Sociales Nº 19 - 2020 • 32 • ANEXO B Lista de territorios fiscales no cooperadores de terceros países (“lista panaeuropea”) * Adopción temprana de la nueva norma internacional de intercambio automático de información; primeros intercambios en 2017. ** Compromiso de adoptar la nueva norma internacional de intercambio automático de información; primeros intercambios en 2018. *** Adopción temprana de la nueva norma internacional de intercambio automático de información; primeros intercambios en 2017. Participación actual en un diálogo acerca de la fiscalidad de las empresas con el Grupo «Código de Conducta sobre la Fiscalidad de las Empresas». FUENTE: ANEXO de la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo relativa a un sistema de imposición de las sociedades justo y eficaz en la Unión Europea: cinco ámbitos de actuación fundamentales, de fecha 17-06-2015. https://eur-lex.europa.eu/resource. html?uri=cellar:5e1fd1b0-15b7-11e5-a342-01aa75ed71a1.0013.01/DOC_2&format=PDF (Ultimo acceso: 22-10-2018) Artículos • José Mauro González Martín • 33 • ANEXO C Evolución de la Lista de la Unión Europea de Paraísos Fiscales (“blacklist”) (5 Dic. 2017/4Dic. 2018) FUENTE: European Commission. Evolution of the EU list of tax havens. https://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/eu_list_update_04_12_2018_en.pdf(Último acceso: 12-12-2018)