Crónica Parlamentaria

245 Crónica Parlamentaria En la sesión plenaria celebrada el 30 de marzo, ha concluido exitosamente la tramitación de cinco proposiciones de ley -presentadas conjuntamente por los Grupos Parlamentarios Socialista, Izquierda Unida Los Verdes- Convocatoria por Andalucía y Andalucistacuya transcendencia es evidente, a saber: Ley por la que se regula el estatuto de los ex presidentes de la Junta; Ley relativa a la modificación de la Ley de incompatibilidades de altos cargos de la Administración andaluza y de declaración de actividades, bienes e intereses de altos cargos y otros cargos públicos; Ley reguladora del Consejo Consultivo de Andalucía; Ley por la que se modifica la Ley Electoral de Andalucía y, por último, la Ley reguladora de la actividad publicitaria de las Administraciones Públicas de Andalucía. Se trata, como es manifiesto, de un muy relevante paquete legislativo en el que, en buena medida, ha venido a plasmarse el “impulso democrático” que, desde el Ejecutivo, se ha pretendido imprimir en la presente Legislatura. Y aunque todas ellas se hacen acreedoras -por diversos motivosde un tratamiento específico, dado lo limitado del espacio, nos referiremos en las siguientes páginas únicamente a la Ley electoral y a la Ley reguladora del Consejo Consultivo. Comencemos por esta última. Como es sabido, el Consejo Consultivo es un órgano de creación relativamente reciente1, que, en los escasos años en los que ha venido desplegando su actividad, ha ido paulatinamente afianzándose en el entramado institucional de la Comunidad Autónoma, hasta poder afirmarse que en la actualidad su posición se halla completamente arraigada. En efecto, desde su creación, ha experimentado un acelerado proceso de consolidación institucional, que le ha llevado a erigirse -como señala la Exposición de Motivos de la Ley recién aprobada- “en el superior órgano consultivo del conjunto de las Administraciones Públicas radicadas en la Comunidad Autónoma, muy principalmente de las Corporaciones Locales”. Extensión de la actividad del Consejo Consultivo al nivel local de gobierno que, por lo demás, se ha visto asimismo favorecida por la propia acción del legislador estatal, en concreto, por la intervención del legislador orgánico. Así es; la Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, de reforma del Tribunal Constitucional, que introdujo la figura de los conflictos en defensa de la autonomía local, ha hecho imprescindible la intervención de los correspondientes órganos consultivos autonómicos para la tramitación de aquellos conflictos promovidos por Corporaciones locales que no excedan del 1El Consejo Consultivo de Andalucía se creó mediante la Ley 8/1993, de 19 de octubre. ámbito territorial de una Comunidad Autónoma. Pues, en virtud de lo establecido en el art. 75 ter., condición sine qua non previa a la formalización del conflic- to es que las Entidades locales promotoras les soliciten dictamen, “con carácter preceptivo pero no vinculante”. Y si bien es cierto que este nuevo conflicto en defensa de la autonomía local está teniendo en la práctica una incidencia menor de la inicialmente prevista -dados los rigurosos requisitos establecidos para su interposición-, no es menos verdad que entraña un palmario reforzamiento de estos órganos consultivos en dos ámbitos esenciales, cuales son los de las relaciones con el nivel de local gobierno y con el Tribunal Constitucional. En suma, tras poco más de diez años de actividad, la plena implantación del Consejo Consultivo en el entramado institucional andaluz es un hecho que está fuera de cualquier posible discusión. Como muestra inequívoca de la rapidez con que ha alcanzado su implantación, bastará señalar que de los treinta y siete dictámenes emitidos en el año 1994 se ha pasado en la actualidad a la elaboración de más de cuatrocientos anualmente2. En este sentido, la inclusión del Consejo Consultivo, en cuanto órgano dotado de autonomía orgánica y funcional, entre los integrantes de la Junta de Andalucía podría tener pleno sentido en el marco de un reformado Estatuto de Autonomía. Comoquiera que sea, lo que sí parece evidente es que el Consejo Consultivo resulta reforzado con la aprobación de la nueva ley, como se desprende, entre otras, de la circunstancia de que proceda a la ampliación de su ámbito competencial. Se ha aumentado, en efecto, el listado de asuntos en los que ha de ser consultado preceptivamente, puesto que, de una parte, se ha añadido la “revocación de actos de naturaleza tributaria cuando la deuda supere los 30.000 euros y conflictos en la aplicación de la norma tributaria” (art. 17.9) y, de otro lado, se le atribuye también el conocimiento de los “expedientes tramitados por instituciones, entidades, organismos, Universidades y empresas en que, por precepto expreso de una Ley, deba pedirse dictamen al Consejo Consultivo” (art. 17.11). En otro orden de cosas, se regula con mayor detalle las cuestiones relativas al régimen local sujetas al dictamen preceptivo del Consejo, apuntándose ahora expresamente la competencia respecto de los conflictos en defensa de la autonomía local y en relación con las “transacciones de las Entidades Locales que superen el cinco por ciento de los recursos ordinarios de su Presupuesto” (art. 17.12 y 13). Finalmente, el legislador ha querido concluir el listado de los asuntos competencia del Consejo con la siguiente precisión: “Tratándose de solicitudes de dictamen que versen sobre 246 2Los datos los facilitó la portavoz del Grupo Izquierda Unida, Srª Caballero Cubillo, en el debate final de la proposición de Ley (DSPA 37/VII Legislatura, pág. 2195). ´ reclamaciones en materia de responsabilidad patrimonial frente a Administraciones Públicas no pertenecientes a la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, el Consejo Consultivo será competente para dictaminar cuando la cuantía de la reclamación sea superior a 15.000 euros” (art. 17.14)3. El amplio apoyo mostrado por todas las fuerzas parlamentarias a la proposición de Ley -a excepción del partido popular-, que se fundamentó en la certidumbre de que la misma suponía una sustancial mejora del órgano consultivo, se hizo sentir especialmente en la esfera competencial. Así, en consideración del Grupo Andalucista, una de las principales virtudes de la nueva Ley residía precisamente en fortalecer las atribuciones del Consejo respecto del nivel local de gobierno: “Cuando estamos hablando de la ampliación de la actividad, nos estamos refiriendo -afirmaba Calvo Poyato- a que, ahora, el Consejo Consultivo no sólo emitirá su Dictamen en aquellos asuntos que le sean planteados por el Consejo de Gobierno o por aquellas Administraciones que dependen directamente de ese Consejo de Gobierno, sino también, y esto nos parece al Grupo Parlamentario Andalucista de extraordinaria importancia, que pueda ampliar su actividad a las Corporaciones locales”4. Pero el ámbito en donde se concentraron las principales diferencias -y casi las únicas verdaderamente significativasentre el Grupo Parlamentario Popular y las restantes fuerzas parlamentarias fue el relativo a la composición del Consejo Consultivo. Y lo cierto es que es en esta esfera en donde reside buena parte de las mayores innovaciones que aporta la nueva Ley en relación con el anterior marco normativo. Mientras que en la versión inicial de la Ley 8/1993 se distinguían dos tipos de Consejeros -los electivos y los natos-, la nueva Ley opta por una estructura tripartita, al añadir la categoría de los Consejeros permanentes. “Serán Consejeros permanentes -dice el art. 7-, hasta que cumplan sesenta y cinco años de edad, aquellas personas que hayan desempeñado el cargo de Presidente de la Junta de Andalucía. Su nombramiento se efectuará por Decreto del Consejo de Gobierno, previa aceptación del interesado”5. Y, Crónica Parlamentaria. 247 3Por lo demás, se mantiene la previsión de que “podrá recabarse el dictamen del Consejo Consultivo en aquellos asuntos no incluidos en el artículo anterior, que por su especial transcendencia o repercusión lo requieran” (art. 18). 4DSPA 37/VII Legislatura, pág. 2194. 5El precepto regula acto seguido el régimen de incompatibilidades: “El nombramiento de Consejero permanente será incompatible con la condición de alto cargo, con la de miembro electo de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y con la de miembro de Corporaciones Locales. Tampoco podrá ser funcionario público en activo o personal laboral al servicio de la Junta de Andalucía, salvo que lo sea en el ejercicio de funciones docentes e investigadoras”. de otra parte, el segundo orden de novedades relevantes que se introduce a propósito de la composición afecta a los consejeros electivos6. Si hasta el momento se establecía un número mínimo de ocho y un máximo de doce, cuyo nombramiento -por un período de cuatro añoscorrespondía al Consejo de Gobierno entre profesionales y científicos que se hubieran distinguido en el campo del Derecho, la nueva Ley asume una regulación más detallada y completa: “Los Consejeros electivos, en número de seis, serán nombrados por Decreto del Consejo de Gobierno entre profesionales que se hayan distinguido en el campo del Derecho y en el que tengan una experiencia superior a diez años. Su dedicación será con carácter exclusivo y a tiempo completo. “Con independencia de éstos, y cumpliendo los mismos requisitos, el Consejo de Gobierno podrá designar hasta seis Consejeros más que desempeñarán sus funciones sin exclusividad. “En ambos casos el nombramiento se efectuará por un período de cinco años, pudiendo ser reelegidos por una sola vez.” (art. 8) Se establece, así, una neta distinción en dos subgrupos dentro de la categoría de los consejeros electivos, según se hayan designado, o no, en régimen de exclusividad. Distinción de la que, obviamente, se desprenden importantes consecuencias: De una parte, los Consejeros electivos a tiempo completo -al igual que el Presidente del Consejo Consultivo y su Secretario General- “estarán sometidos al régimen propio de las incompatibilidades de los altos cargos de la Administración de la Junta de Andalucía” (art. 14.1)7. Por otra parte, y consecuencia de lo anterior, estos Consejeros electivos a tiempo completo “tendrán derecho a percibir las retribuciones en los conceptos y cuantías que anualmente se fijen en la Ley de Presupuestos de la Comunidad Autónoma”, 248 6Pues se mantiene, en lo esencial, el régimen concerniente a los Consejeros natos. Siguen incluyéndose en esta categoría a los siguientes: “-El Presidente de una de las Reales Academias de Legislación y Jurisprudencia de Andalucía, designado por el Instituto de Academias de Andalucía. -El Fiscal Jefe del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía. -Un representante del Consejo Andaluz de Colegios de Abogados designado de entre los Decanos de dichos Colegios. -El Director General competente en materia de Administración Local. -El Jefe del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía” (art. 9). Reseñable es, no obstante, que se haya elevado de cuatro a cinco años el lapso de tiempo en el que debe ratificarse o renovarse la designación de los consejeros procedentes de las Reales Academias y de los Colegios de Abogados (art. 11). 7Debe repararse en que la condición de Consejero electivo es, en todo caso, “incompatible con el desempeño de cargos públicos de representación popular” (art. 14.2). ´ mientras que los restantes Consejeros únicamente percibirán las correspondientes dietas, asistencias y gastos de desplazamiento (art. 16). Y, finalmente - y no por ello, desde luego, menos relevante-, únicamente los Consejeros electivos con dedicación a tiempo completo integrarán, como regla general, la Comisión Permanente y, en su caso, las Secciones que puedan constituirse; toda vez que la presencia de las restantes categorías de Consejeros sólo se contempla de forma bastante excepcional -y con un alcance limitado- en la nueva Ley: “Cuando la índole de los asuntos lo requiera, el Presidente del Consejo Consultivo podrá designar como ponentes o requerir la asistencia a las reuniones de la Comisión Permanente o, en su caso, de las Secciones, de otros miembros del Consejo que actuarán, en estos casos, con voz pero sin voto” (art. 21). En consecuencia, serán estos Consejeros los competentes para resolver la inmensa mayoría de los asuntos preceptivos que se sometan al dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía8, habida cuenta de que únicamente se reserva al Pleno -y, por ende, a todos los Consejerosdictaminar sobre el Anteproyecto de reforma del Estatuto de Autonomía y sobre los Anteproyectos de leyes (art. 20). Tal vez hubiera sido razonable extender las atribuciones del Pleno a otros asuntos que pueden considerarse especialmente significativos, como lo son, sin duda, todos aquellos que conciernen al control de la adecuación de las normas a la Constitución y al propio Estatuto de Autonomía. En esta línea, habría tenido sentido añadir a la competencia del Pleno los dictámenes relativos a los “recursos de inconstitucionalidad y conflictos de competencia ante el Tribunal Constitucional” y a los “conflictos en defensa de la autonomía local” (art. 17. 4 y 12). Por lo demás, se pretende que la renovada composición del Consejo se ponga en práctica sin dilaciones, ya que se prevé que el nombramiento de los nuevos Consejeros electivos tenga lugar en el plazo de un mes desde la entrada en vigor de la Ley (Disposición final segunda), manteniéndose entretanto su composición actual a fin de asegurar el funcionamiento del Pleno y de la Comisión Permanente sin solución de continuidad (Disposición Transitoria.1). Finalmente, los actuales Consejeros que, sin haber agotado el término del mandato para el que fueron designados, no resultaren elegidos de nuevo, continuarán como Consejeros adscritos al Pleno hasta que expire el mencionado término (Disposición Transitoria.2). Crónica Parlamentaria. 249 8En virtud del tercer párrafo del art. 20, podría ampliarse la competencia del Pleno a los dictámenes facultativos, ya que, aunque en línea de principio, también éstos corresponden a la Comisión Permanente, “cuando la importancia del asunto lo requiera, el Presidente de la Junta de Andalucía o el Consejo de Gobierno podrán requerir el dictamen del Pleno”. Para terminar ya con las referencias legislativas acerca de la composición del Consejo Consultivo, no puede dejar de reseñarse que, tampoco aquí, el legislador autonómico ha olvidado la incorporación del principio de paridad9, que ya hizo suya recientemente con la aprobación de la Ley reguladora del Consejo del Audiovisual. En esta ocasión, se recoge en los siguientes términos: “El Consejo Consultivo está constituido por el Presidente, los Consejeros permanentes, los Consejeros electivos y los Consejeros natos. Estará asistido por el Secretario General, que actuará con voz y sin voto. Su composición y posterior renovación responderá a criterios de participación paritaria de hombres y mujeres. A tal efecto, ambos sexos deberán estar representados en, al menos, un cuarenta por ciento de los miembros en cada caso designados. De esta regla se excluirán aquellos que fueren designados en función del cargo específico que desempeñen o hubieren desempeñado”. (art. 5) Pues bien, decía líneas arriba a propósito de la composición del Consejo Consultivo que era en este ámbito donde se había puesto de manifiesto el grueso de las diferencias entre la mayoría parlamentaria y el principal grupo de oposición. Así, en primer término, el Grupo Parlamentario Popular pretendió enmendar el mecanismo de elección de los Consejeros electivos, propugnando en lo esencial que los mismos fueran designados por el Gobierno pero a propuesta del Parlamento por una mayoría de dos tercios. Tal y como defendió su portavoz, el Sr. Rojas García, en el debate final en el Pleno de la Cámara, «qué mejor que el Parlamento de Andalucía pueda dar alternativas y propuestas, qué mejor que el Parlamento de Andalucía pueda forjar consensos aplicados no sólo a estas paredes, sino a lo que está ocurriendo día a día en la realidad andaluza, fuera de ellas». Sólo así, con la aceptación de este procedimiento de elección de los Consejeros -proseguiría el Sr. Rojas-, cobraría visos de realidad el tantas veces reiterado impulso democrático: «Si de verdad queremos dar un impulso democrático con esta Ley, viajemos a la raíz de la democracia y tengamos la suficiente apertura de miras para ponernos todos de acuerdo cada vez que este Parlamento se tenga que nombrar a un miembro del Consejo Consultivo (…) Y si vamos a buscar, señorías, un impulso de 250 9Aspecto que fue destacado en la intervención de Paniagua Díaz, portavoz del Grupo Parlamentario socialista: “Los socialistas andaluces estamos realizando una apuesta importante en materia de igualdad de género, para corregir la situación que la mujer tiene en la vida política y en la sociedad en general. Disponemos de una representación paritaria de Diputadas y Diputados en este Parlamento, y el actual Gobierno andaluz es el primero de España que tiene un 60% de mujeres y un 40% de hombres. (…) Queremos seguir apostando por esa igualdad, y por ello hemos incorporado en esta proposición de ley que el Consejo Consultivo debe tener paridad entre hombres y mujeres en los consejeros electivos” (DSPA 37/VII Legislatura, págs. 2198-2199). ´ verdad, un impulso democrático, que sea duradero y que sea estable, reconozcamos en esta ley que la fórmula de los dos tercios abarca una pluralidad real, que puede germinar en un acuerdo leal. (…) De lo contrario, señorías, no estaremos más que ante una reforma estructural que ha abandonado el espíritu de concordia, y nunca ante una reforma de impulso democrático»10. Como era previsible, esta enmienda -como la totalidad de las formuladas por el Grupo Popularsería rechazada por el Pleno de la Cámara11, siendo el portavoz del Grupo Socialista, el Sr. Paniagua Díaz, quien hizo explícitas las razones del rechazo: «…en el tiempo en el que han estado negociando con nosotros -léase septiembre, finales de octubre-, en ningún momento del proceso han planteado una modificación en los términos que hoy plantea usted aquí como continuidad de lo que había planteado en las Comisiones anteriores. Por otra parte, aceptaban, además, el texto en los términos que traíamos nosotros. Por lo tanto, en base al criterio que le he dicho de intentar llevar a cabo las mínimas modificaciones como consecuencia del buen funcionamiento que ha tenido, no le vamos a aceptar la propuesta, y al mismo tiempo le indico que es coincidente con el método que se aplica en la elección del Consejo de Estado, en el que ustedes, durante ocho años de Gobierno en Madrid, no han llevado a cabo ninguna modificación tampoco»12. Los restantes grupos parlamentarios apoyaron, pues, sin matices las reformas introducidas en torno a la figura de los consejeros electivos. Significativa fue a este respecto la posición de la portavoz del Grupo Parlamentario Izquierda Unida, quien hizo hincapié en la conveniencia del nuevo régimen a fin de dotar de mayor estabilidad a la institución: “(…) el Consejo Consultivo conserva todavía cierta estructura de asesoramiento un tanto inestable, con Consejeros que no tienen remuneración y que no tienen dedicación exclusiva y completa a esa tarea, y se trata, por lo tanto, de dotar al Consejo Consultivo de una estructura fija de dedicación y de exclusividad para esta tarea y, por otra parte, de tener otro grupo de Consejeros que puedan desempeñar sus tareas, no con plena dedicación, sino compartiéndolo con otras actividades profesionales”13. Crónica Parlamentaria. 251 10 DSPA 37/VII Legislatura, págs. 2196-2197. 11 Todas sus enmiendas fueron votadas en bloque, obteniendo 35 votos a favor, 68 en contra y ninguna abstención (DSPA 37/VII Legislatura, pág. 2200). 12 DSPA 37/VII Legislatura, pág. 2199. 13 DSPA 37/VII Legislatura, pág. 2195. El segundo punto fundamental de disensión en lo relativo a la composición del órgano se suscitó respecto de la figura de los Consejeros Permanentes. Frente a las reticencias mostradas por el principal grupo de la oposición, en el debate final de la proposición de ley el portavoz del Grupo Parlamentario Socialista insistiría en lo razonable de la medida de que los ex Presidentes de la Junta de Andalucía formen parte del Consejo Consultivo, apoyando su argumentación en la circunstancia de que una experiencia semejante se produce en relación con el Consejo de Estado. “Señorías -razonó el Sr. Paniagua Díaz-, los ex Presidentes de las Comunidades Autónomas pueden ser nombrados sin límites de tiempo Consejeros Permanentes del Consejo de Estado, según establece el artículo 7.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, sobre normas reguladoras del Consejo de Estado. Se trata, sin duda, de realizar un reconocimiento de quien ha ostentado esa alta distinción y, por otro lado, aprovechar los conocimientos y la amplia experiencia que posee. El Consejo Consultivo de Andalucía realiza en nuestra Comunidad Autónoma las funciones que anteriormente recaían en el Consejo de Estado. Parece evidente, por lo tanto, que se haya previsto la incorporación de los ex Presidentes como consejeros permanentes del órgano andaluz”14. Otra ley que descuella de forma significativa en el bloque legislativo que se ha dado en conocer como de “impulso democrático” es la que ha venido a reformar la Ley 1/1996, de 20 de enero, Electoral de Andalucía. Las principales líneas de la reforma se han proyectado en un triple plano: el endurecimiento del régimen de incompatibilidades de los parlamentarios; la instauración de un registro de actividades, bienes e intereses de los diputados; y la consagración práctica del principio de paridad. Veámoslos por separado. En lo referente a la modificación del régimen de incompatibilidades, el objetivo primordial que ha guiado al legislador ha sido potenciar en la medida de lo posible la transparencia del sistema. Como se señala en su Exposición de Motivos, con la nueva regulación “se desea ante todo afirmar el principio de que la actividad política, servicio público imprescindible en un sistema democrático, ha de ser ante todo transparente y ejercida con lealtad a los intereses generales de la sociedad, preservándola en su gestión de eventuales interferencias de intereses particulares”. A tal objeto, el nuevo sistema se asienta sobre el presupuesto de que, en línea principio, la función parlamentaria exige una dedicación absoluta, previéndose por ende una incompatibilidad general: 252 14 DSPA 37/VII Legislatura, pág. 2198. ´ “El mandato de los Diputados del Parlamento de Andalucía –dice el nuevo art. 6.3- se ejercerá en régimen de dedicación absoluta, y será incompatible con el desempeño, por sí o mediante sustitución, de cualquier otro puesto, profesión o actividad, públicos o privados, por cuenta propia o ajena, retribuidos mediante sueldo, salario, arancel, honorarios o cualquier otra forma. El régimen de dedicación absoluta y de incompatibilidades previsto en esta Ley será aplicable sin que en ningún caso se pueda optar por percepciones o remuneraciones correspondientes a puestos o cargos incompatibles”. Partiendo de este presupuesto, el artículo 6.4 establece a continuación la incompatibilidad de la función parlamentaria con el ejercicio de cualquier otra actividad de naturaleza pública, exceptuando, sin embargo, “a los altos cargos que ostenten la condición de Diputado, quienes en ningún caso podrán percibir retribución o percepción de cantidad alguna que por cualquier concepto pudieran corresponderles por su condición de Diputado”15. Por lo que hace a las actividades privadas, la Ley, de una parte, fija un listado de conductas que, en todo caso, se consideran incompatibles con el mandato de los Diputados (art. 6.5). Y, por otra parte, menciona los supuestos en los que se exceptúa la prohibición de ejercicio de actividades públicas y privadas, a saber: la mera administración del patrimonio personal o familiar; la producción y creación literaria, científica, artística o técnica; y, muy señaladamente, cuando medie la autorización de la propia Cámara, en los términos que fija el artículo 6.6 c): “Las actividades privadas, distintas de las específicamente declaradas incompatibles en el apartado 5, podrán ser autorizadas por la Comisión del Estatuto de los Diputados, previa petición expresa de los interesados. En este caso, el Diputado no recibirá las retribuciones fijas y periódicas establecidas para el resto de los miembros de la Cámara, sin perjuicio de que puedan percibirse las ayudas e indemnizaciones por gastos necesarias para el ejercicio de su actividad parlamentaria. La solicitud y la autorización que se otorgue se inscribirán en el correspondiente Registro de Actividades, Bienes e Intereses”. Se trata, como es palmario, de un riguroso régimen de incompatibilidades, tanto más duro que el contemplado en la versión original de la proposi- Crónica Parlamentaria. 253 15 Asimismo se apunta la siguiente excepción: “los parlamentarios que reúnan la condición de profesores universitarios podrán colaborar, en el seno de la Universidad, en actividades a tiempo parcial de docencia o investigación de carácter extraordinario, que no afecten a la dirección y control de los servicios”.