La constitucionalización del principio de estabilidad presupuestaria

I.S.S.N.: 0213-7585 2ª EPOCA Enero-Abril 2016 105 Artículos Luis Ángel Hierro Recio y Pedro Atienza Montero . Los desequilibrios en la distribución de los recursos de las Comunidades Autónomas. Una perspectiva global Manuel Medina Guerrero . La constitucionalización del principio de estabilidad presupuestaria Roberto Fernández Llera . Control del endeudamiento autonómico y estabilidad presupuestaria: Evolución y propuestas de futuro Julio Jiménez Escobar, Araceli de los Ríos Berjillos y Marta de Vicente Lama. Capacidad normativa de las Comunidades Autónomas y corresponsabilidad fiscal: Mito o realidad Eduardo Bandrés y Alain Cuenca . Las reformas de la financiación autonómica: Elementos para una aproximación desde la economía política David Patiño Rodríguez . El apoyo al Estado Autonómico 35 años después de la LOFCA Xoaquín Fernández Leiceaga y Santiago Lago Peñas . Balanzas fiscales vs cuentas públicas territorializadas: Análisis y valoración de las diferencias Documentación Ángel Cazorla Martín. Análisis agregado de las Elecciones al Parlamento andaluz: Los resultados de los comicios del 22 de marzo de 2015 en perspectiva evolutiva MONOGRÁFICO Treinta años de Modelos de Financiación Autonómica La constitucionalización del principio de estabilidad presupuestaria The constitutionalization of the budgetary stability principle Manuel Medina Guerrero Universidad de Sevilla Recibido, Octubre de 2015; Versión final aceptada, Febrero de 2016. PALABRAS CLAVE: Regla del equilibrio presupuestario, Deuda pública, Disciplina fiscal, Federalismo fiscal, Relaciones intergubernamentales KEY WORDS: Balanced budget rule; Public Debt; Fiscal discipline; Fiscal federalism; intergovernmental relations. Clasificación JEL: 336 RESUMEN Este trabajo pretende examinar la incidencia de la reforma constitucional española en el sistema autonómico, y se centra fundamentalmente en el análisis de la Ley Orgánica 2/2012 dictada en desarrollo del art. 135 CE. Esta LO ha modificado sustancialmente el anterior marco normativo, de tal modo que entraña una profunda reestructuración del sistema de relaciones intergubernamentales hasta ahora existente: con el objeto de asegurar la observancia de la disciplina fiscal, ahora se somete a las CCAA a nuevos mecanismos de supervisión y sanción. Por último, una reforma de la Ley Orgánica realizada el año 2013 ha ampliado la regla del límite de deuda, al incorporar la deuda comercial al ámbito de aplicación del art. 135 CE. ABSTRACT From a legal standpoint, it is unquestionable that the reform of Article 135 of the Spanish Constitution is the main consequence arising from the severe sovereign debt crisis suffered by Spain in recent years. In order to reassure the financial markets, the modification of the constitutional framework essentially sought to strengthen the commitment to the two major restrictions directly imposed by European Union law on the budgetary policy of Member States: limitations on both the deficit and the total volume of public debt. And yet, the real potential of new Article 135 goes beyond the mere ratification of the demands of fiscal discipline imposed by Brussels. Thereby, on the one hand, it enables the Central Government to set by organic law the maximum permitted structural deficit for both the State and the Autonomous Communities. The only condition to be met when setting the deficit level is not to exceed the thresholds stipulated, if applicable, by the European Union (Article 135.2 of the Spanish Constitution). On the other hand, it allows to fill constitutional gaps that had so far hindered the effective enforcement of such discipline to all administrations by Central Government authorities. Thus, the Spanish fiscal stability legislation existing prior to the reform lacked a feature deemed to be essential to set up a truly effective fiscal rule, namely, a mechanism of credible sanctions. This explains the extent to which the central legislature is right now empowered to regulate the matter: the Article 135.5 of the Constitution specifies those material REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 105, I.S.S.N.: 0213-7585 (2016), PP. 73-102 74 MANUEL MEDINA GUERRERO REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 105, I.S.S.N.: 0213-7585 (2016), PP. 73-102 areas that the Organic Law “shall, in any event, regulate”. Among these areas, the following are included: “the way and term in which the possible deviations over one or other ceiling [the deficit and debt limits] shall be corrected” (a); and “the liability of each Public Administration in the event of a breach of budgetary stability targets” (c). In short, this constitutional reform lays the groundwork for the extension of the catalogue of measures (necessarily restrictive for financial independence) that the State can undertake in order to ensure compliance with both the deficit and debt limits by the Autonomous Communities and Local Authorities. There is no doubt that the central legislature has made the most of the generous empowerment conferred by the reformed Article 135 of the Spanish Constitution. Hence, the Organic Law 2/2012 on Fiscal Stability and Financial Sustainability has set up an array of instruments of control in benefit of central power which, due both to its intensity and extension, has no equal in decentralized neighboring countries. Suffice it to mention the main supervisory measures and sanctions provided for in this respect. To begin with, this Act requires that, within the term of fifteen days from non-compliance ocurring, the Administration in breach of the stability targets has to approve the freezing of credits and implement the corresponding withholding of credit “to guarantee compliance with the target set” [Article 25.1 a) ]. On the other hand, it includes various financial sanctions in line with the already known traditional ones in European legislation [Article 25.1 b)]: the non-complying Autonomous Community is obliged to lodge an interest bearing deposit in the Bank of Spain equivalent to 0.2% of its GDP. Should the appropriate measures to ensure compliance with the targets be adopted, the deposit will be cancelled. Otherwise, within a period of three months, the deposit will cease to generate interest and if, following a further three-month period, no measures are implemented, “it may be decided to convert the deposit into a coercive fine”.In addition, the Organic Law 2/2012 modifies the regime applicable to devolded taxes envisaged in the Organic Law of Finance of Autonomous Communities. Namely, the regulatory powers vouchsafed to the Autonomous Communities regarding devolded taxes will be exercised by the State [Article 25. 1 a) last line]. The next step in the control/sanction system contained in Chapter IV of the Organic Law 2/2012 consists in the dispatch by the Government of “a commission of experts to assess the economic and budgetary situation of the administration concerned”. The functions and powers attributed to this commission are not negligible. Firstly, “this commission may request, and the administration concerned shall be obliged to furnish, any data, information or background regarding items of revenue and expenditure”. In line with this principle, the possibility that the Central Administration is able not only to request information from the distance to the Sub-central Government, but it is endowed also to get it in situ within this Sub-central Administration, is not entirely unknown in the neighboring federal states. This is the case in Germany, where the Article 84.3 of the Bonn Basic Law specifically provides that the Federal Government send commissioners to the Länder to check that federal laws are implemented in accordance with the law in force. Furthermore, it is widely understood that these commissioners are endowed with powers of investigation and inspection, including the examination of dossiers. However, in the German case, the general rule is that of the “imperviousness “ of the Länder Administrations, in such a way that the dispatch is only possible with regards to the “highest authorities of the Land” (governmental level). The intervention of the commissioners regarding the “subordinate authorities” (officials or other type of position holders) is deemed to be exceptional given that it requires the consent of the highest authorities of the Land or, this consent lacking, the approval of the Bundesrat. On the contrary, the terms of Article 25.2 of the Organic Law 2/2012 seem neither to exclude that the “commission of experts” might enter into relations with intermediate positions holders of the Autonomous Communities, nor that the State might extend its power of carrying out inspections to the various centres or services linked to the Autonomous Communities Administration, facilitating thereby a particularly intense interference in the regional sphere. But this is certainly not the main problem posed by the regulation of this commission of experts. Besides these powers in the information field, this commission is vested with the following attributions: “the commission must submit a proposal of measures, and its conclusions shall be made public within one week. The measures proposed shall be binding upon the non- 75 LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL PRINCIPIO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 105, I.S.S.N.: 0213-7585 (2016), PP. 73-102 complying administration”. The wording of the Organic Law entails a real decision-making power for the commission over those Regional Governments supervised. The constitutional adequacy of this power is more than doubtful. Nonetheless, the Constitutional Court has saved by interpretative via the constitutionality of the provision, considering that it is to be understood as meaning that the decisions to be taken by the commission of experts have no binding legal effect (STC 215/2014, FJ 7º). Finally, by virtue of Article 155 of the Constitution (Article 26), the institution of federal coercion brings to an end the set of coercive measures provided for in the Organic Law 2/2012 concerning the Autonomous Communities. This institution is conceived as a true decentralization system shutdown clause, as it is designed to operate in extreme crisis situations (essentially: failure to comply with the constitutional obligations), since it allows the Government, following the approval granted by an absolute majority of the Senate, to issue instructions to all the authorities of the non-complying Autonomous Community. This scheme originally planned by the central legislature has only be hardened thereafter. The principle of financial sustainability was conceived in the original version of the Law of Fiscal Stability as “the capacity to finance present and future spending commitments within the limits of the deficit and public debt” (Article 4.2). Following the reform of this Act stemming from the Organic Law 9/2013, this principle has been extended to the “late payment of commercial debt”. Thereby, commercial debt directly becomes a substantive element of the system of fiscal discipline imposed on the Autonomous Communities by the central legislature. Consequently , this kind of debt further entails the activation of a set of supervisory, controlling and sanctioning powers granted to the State over the Autonomous Communities. Moreover, it constitutes an extension of fiscal discipline that is of dubious constitutionality given that Article 135 of the Constitution is limited to financial debts. But while the Constitutional Court had not taken a decision concerning this issue, the late payment of commercial debt can result in the implementation of the coercive measures envisaged in the event of non-compliance with the deficit and debt limits. Those measures are: the freeze on credits; the exercise by the State of the regulatory powers concerning devolved taxes; the deposit in the Bank of Spain; and the dispatch of the “commission of experts” to the Autonomous Community concerned. 1. EL ORIGEN DE LA REFORMA DEL ARTÍCULO 135 CE Como es bien conocido, el origen último de la reforma radica en la crisis económico-financiera que se hizo visible a fines de 2008, pues provocó que adquiriesen unas dimensiones especialmente graves el incumplimiento de las reglas de disciplina fiscal establecidas por la Unión Europea (límites de déficit y deuda pública). Se trataba, por tanto, con la reforma de asumir constitucionalmente el compromiso de que el Reino de España satisfaría las exigencias de disciplina presupuestaria impuestas en última instancia desde Bruselas; y hacerlo, además, de tal modo que ese compromiso constitucional resultara creíble para los mercados financieros. De hecho, la sorprendente utilización del procedimiento de urgencia y lectura única seguido para la tramitación de la reforma obedeció a la presión de algunos de nuestros principales socios europeos, que consideraban necesario adoptar medidas urgentemente a fin de eludir el riesgo de default; un riesgo cierto dado que –a la vista del crecimiento vertiginoso de la prima de riesgoentonces parecía inminente 76 MANUEL MEDINA GUERRERO REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 105, I.S.S.N.: 0213-7585 (2016), PP. 73-102 el cierre de los mercados financieros para España1. El nuevo art. 135 CE solo puede entenderse, por tanto, en este contexto de emergencia financiera; que a su vez explica el llamativo reconocimiento constitucional de prioridad absoluta del pago de la deuda pública frente a cualquier otro compromiso de gasto. Pero es que, además, no puede soslayarse que se ha asistido –se está aún asistiendo- en el seno de la Unión Europea a una nítida tendencia a la centralización o al incremento de la integración en materia de disciplina presupuestaria para la superación de la crisis2. El “Pacto por el Europlus”, aprobado por el Consejo Europeo de 24 y 25 de marzo de 2011, apuntaba la conveniencia de avanzar en el saneamiento presupuestario de los Estados miembros y reforzar la gobernanza económica, y entre otras cuestiones anunciaba un paquete de propuestas legislativas destinadas a reformar el Pacto de Estabilidad y Crecimiento3. El compromiso asumido por los Estados en dicho Pacto de incorporar las disposiciones presupuestarias del PEC a una norma interna dotada de “un carácter vinculante y duradero suficientemente sólido”, que permitiese además asegurar la disciplina fiscal tanto en el nivel central como subcentral, sería pues el detonante de la reforma constitucional del artículo 135 CE (septiembre 2011). Y poco después, en noviembre de 2011, se aprobaría las reformas normativas anunciadas en el Consejo de marzo: El denominado “Six Pack” –integrado por cinco Reglamentos y una Directiva que, entre otros aspectos, ha modificado sustancialmente el Pacto de Estabilidad y Crecimientoha supuesto sin duda el paso más firme dado por Europa hacia la integración de la gobernanza económica desde la puesta marcha de la unión monetaria. Entre otras cosas, esta reforma ha conllevado el establecimiento de un sistema de alerta temprana para el reconocimiento de desequilibrios macroeconómicos, ha intensificado la coordinación de las políticas fiscales al imponer a los Estados miembros obligaciones más precisas para alcanzar los objetivos presupuestarios, ha potenciado el papel de la Comisión en el procedimiento de supervisión, y, en fin, ha entrañado un reforzamiento sustancial del sistema de sanciones contra los Estados miembros en caso de incurrir 1 Hay un amplio acuerdo en que el detonante inmediato de la reforma fue la cumbre franco-alemana de 16 de agosto, en la que se habría convenido en conminar a determinados Estados a acelerar la incorporación al máximo nivel normativo interno de los compromisos fiscales asumidos en el seno de la Unión Europea. Previsión ya adoptada en el “Pacto por el euro, refuerzo de la coordinación de la política económica para la competitividad y la convergencia”, que fue aprobado por los Jefes de Estado o de Gobierno de la zona euro en junio de 2011. 2 No es exagerado afirmar que las reformas emprendidas en la Unión Europea a este respecto, salvando el Tratado de Maastricht, han supuesto una “mudanza de mayor calibre y transcendencia que la resultante de los distintos tratados de reforma ratificados en las últimas décadas, incluido el Tratado de Lisboa” [Menéndez (2012), pág. 42]. 3 El Consejo de la Unión Europea de 21 de julio de 2011 insistiría en la conveniencia de culminar rápidamente la reforma del PEC y poner en marcha la nueva supervisión macroeconómica. 77 LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL PRINCIPIO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 105, I.S.S.N.: 0213-7585 (2016), PP. 73-102 en déficits excesivos o en incumplimiento de los objetivos macroeconómicos. Y el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (“Pacto fiscal”), firmado por veinticinco de los veintisiete Estados miembros de la Unión el 2 de marzo de 2012, no ha venido sino a dar otra vuelta de tuerca en ese proceso de integración de las políticas presupuestarias. No obstante, cualquiera que fuese el verdadero motor impulsor de la reforma constitucional, lo cierto es que se presentó como una oportunidad para garantizar el cumplimiento de los compromisos financieros adquiridos con Bruselas por parte de todos los niveles de gobierno; una cuestión que, hasta entonces, había distado de estar plenamente asegurada en la práctica. Así es; la versión inicial de la Constitución renunció a establecer ninguna restricción material en materia de endeudamiento, limitándose prácticamente a recoger, y en relación con el nivel central de gobierno, la reserva de ley en materia crediticia y a consagrar el principio de inclusión presupuestaria automática de los créditos destinados al pago de la deuda (art. 135 CE). Un artículo, en fin, que no supuso ningún impedimento mínimamente serio para el crecimiento de la deuda estatal4. Y por lo que hace a las Comunidades Autónomas, las restricciones iniciales previstas en materia de endeudamiento en la LOFCA no sirvieron para evitar incumplimientos relativamente frecuentes de los objetivos de estabilidad presupuestaria impuestos a las CCAA en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (en adelante PEC). Y ello a pesar de que dichos condicionantes fueran reafirmados con ocasión del desarrollo normativo en el ámbito interno de dicho Pacto5, que asimismo fortaleció la función coordinadora del endeudamiento del Consejo de Política Fiscal y Financiera (en adelante, CPFF). De hecho, únicamente alguna de las restricciones relativas a sus operaciones de crédito tenía directamente por único objetivo preservar el equilibrio financiero autonómico, a saber, la exigencia de que el importe total de la amortización, por capital e intereses, no exceda del 25% de los ingresos autonómicos [art. 14.2 b) LOFCA]. Puesto que las restantes limitaciones, si bien obviamente pueden traducirse en la práctica en una restricción del endeudamiento, en realidad persiguen otras finalidades específicas. Así, la necesidad de autorización estatal para concertar operaciones de crédito en el extranjero y apelar al crédito público (art. 14.3 LOFCA) se explicaba, respectivamente, por el temor a la pérdida de recaudación por el IRPF y el mayor riesgo que entraña concertar créditos en moneda extranjera; mientras que la –tradicionalcondición de que el crédito se 4 No deja de ser significativo que el antiguo art. 135 CE permaneciera prácticamente inédito para la jurisprudencia constitucional, pese a que no dejara de plantearse algún interrogante en punto a su cabal aplicación en la práctica [véase De la Hucha Celador (2008), pág. 2049 y ss.] 5 Ley 18/2001, de 12 de diciembre, general de estabilidad presupuestaria y la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley general de estabilidad presupuestaria. 78 MANUEL MEDINA GUERRERO REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 105, I.S.S.N.: 0213-7585 (2016), PP. 73-102 destine a gastos de inversión [art. 14.2 a) LOFCA] realmente está al servicio de la equidad intergeneracional6. La normativa que desarrolló el PEC el año 2001, que incluyó la pertinente reforma del art. 14.3 LOFCA, trajo la importante novedad de ampliar la necesidad de autorización estatal para cualquier modalidad de deuda autonómica “cuando de la información suministrada por las Comunidades Autónomas se constate el incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria”; así como la de fortalecer la posición del CPFF en punto a la coordinación del endeudamiento, atribuyéndosela la función de repartir el déficit entre las CCAA. Sin embargo, la reforma de la normativa de estabilidad presupuestaria acometida el año 20067, lejos de suponer una mejora en el procedimiento de supervisión, entrañó un retroceso en la práctica. De un lado, se dio mayor peso al bilateralismo en la fijación del objetivo de estabilidad presupuestaria para cada Comunidad Autónoma8; permitió a las CCAA un déficit permanente para financiar inversiones, incluso en periodos de crecimiento de la economía por encima de su potencial y, en fin, abrió la posibilidad de que el gobierno central eximiera de presentar un plan de reequilibrio a “determinadas” CCAA incumplidoras, tomando en consideración la evolución real de la economía en comparación con la inicialmente prevista9. En suma, el nuevo marco normativo configurado el año 2006 entrañó una cierta relajación del sistema de disciplina presupuestaria. La plena aplicación efectiva de este nuevo régimen jurídico, que se produjo el año 2008, vendría a coincidir con el comienzo de la crisis económica, con los resultados ya conocidos. Ahora bien, importa destacar que la reforma del art. 135 CE no se limita a reproducir las exigencias de disciplina presupuestaria impuestas por la Unión Europea; ni tampoco viene a dejar intangible el juego de las relaciones entre Estado y CCAA que hasta entonces se habían articulado en torno al cumplimiento de la disciplina fiscal, fundamentado esencialmente en las competencias estatales del art. 149.1.11, 13 y 14 CE (STC 134/2011)10. Veamos ambos aspectos por separado. 6 Véase Monasterio Escudero (2010), págs. 199-210. 7 Así, la Ley 15/2006, de 26 de mayo, vino a reformar la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, y la Ley Orgánica 3/2006, de 26 de mayo, hizo otro tanto con la Ley 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. 8 Lo que abrió la posibilidad de cerrar objetivos presupuestarios más o menos generosos, en función de criterios tales como la capacidad de presión del correspondiente gobierno autonómico, de la afinidad partidista, etc. [Monasterio Escudero (2010), págs. 239 y 248) 9 Monasterio Escudero (2010), págs. 245 y 248. 10 Sobre el alcance de la reforma constitucional, véase García Roca/Martínez Lago (2013), pág. 61 y ss. y Medina Guerrero (2015), págs. 53-58. 79 LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL PRINCIPIO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 105, I.S.S.N.: 0213-7585 (2016), PP. 73-102 2 ¿QUÉ GRADO DE DISCIPLINA FISCAL ES CONSTITUCIONALMENTE EXIGIBLE DESDE LA INCORPORACIÓN DEL PRINCIPIO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA? 2.1 La remisión al Derecho de la Unión Europea: La constitucionalización de los límites de déficit y deuda establecidos por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. La singularidad del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria. Habida cuenta de que el principal motivo impulsor de la reforma fue llevar a la Constitución de forma expresa el compromiso de satisfacer la disciplina fiscal exigida por la Unión Europea a sus Estados miembros, no ha de causar extrañeza que se imponga ahora como una exigencia constitucional lo que decida el Derecho europeo en relación con los dos grandes criterios que conforman el sistema de estabilidad desde el Tratado de Maastricht: que el déficit público y la deuda pública se mantengan dentro de los valores de referencia fijados por la Unión. “El Estado y las Comunidades Autónomas –establece el art. 135.2 CE en su primer párrafono podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para sus Estados Miembros”11. Mientras que, por su parte, el tercer párrafo del art. 135.3 CE dispone: “El volumen de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en relación con el producto interior bruto del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea”. Así, pues, los límites presupuestarios europeos adquieren por estos reenvíos rango constitucional. Se trata, por lo demás, inequívocamente de remisiones dinámicas, de tal suerte que dicha restricción 11 La condición de “estructural” que se anuda al déficit supone que se compute soslayando las alteraciones de los ingresos y gastos inicialmente previstos que se producen automáticamente por la sola evolución del ciclo económico, sin que haya ninguna decisión discrecional de los poderes públicos. En consecuencia, el objetivo de la regla fiscal no consiste en alcanzar un presupuesto ajustado en cada ejercicio, sino de lograr el objetivo presupuestario a lo largo del ciclo económico a medio plazo. De lo contrario, de exigirse rígidamente cada año el límite en atención al déficit corriente, en las fases de contracción de la economía su cumplimiento obligaría a las Administraciones a subir los impuestos o a reducir los gastos, impulsándose así una política fiscal procíclica generadora de mayor desaceleración o recesión. De acuerdo con la lógica del concepto “estructural” del límite del déficit, en los ciclos económicos “normales” el superávit presupuestario generado en la fase de expansión –lejos de emplearse en la ampliación de los gastos públicos– debe utilizarse para anular o cancelar el déficit generado en la fase de desaceleración. Sencillamente, en una situación de regularidad, el presupuesto tenderá a equilibrarse a lo largo del ciclo económico; y de lo que se trata con la regla general es que no se haga un mal uso del superávit, pues el mismo debe estar destinado a compensar el déficit que se produzca a lo largo del ciclo, y no a la ampliación de unos gastos inicialmente no previstos. 80 MANUEL MEDINA GUERRERO REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 105, I.S.S.N.: 0213-7585 (2016), PP. 73-102 constitucional sólo existirá si y en la medida en que la Unión Europea decida en el futuro seguir estableciendo límites de este tipo a la política fiscal de sus Estados miembros. Elevados, así, los límites de déficit y deuda que determine fijar en cada momento la Unión Europea a rango constitucional, es obvio que el Derecho europeo pasa a operar como parámetro de constitucionalidad de las leyes12. Debe notarse, por otro lado, que la disciplina presupuestaria fijada en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (3% y 60% del PIB como límites de déficit y deuda) ha sido reforzada en el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Europea (el denominado “Pacto Fiscal”). Así es; tal y como establece en su artículo 3.1, “las Partes Contratantes aplicarán, además de sus obligaciones en virtud del Derecho de la Unión Europea, y sin perjuicio de ellas, las normas establecidas en el presente apartado: a) la situación presupuestaria de las administraciones públicas de cada Parte Contratante será de equilibrio o de superávit”. Regla del equilibrio presupuestario que, no obstante, “se considerará respetada si el saldo estructural anual de las administraciones públicas alcanza el objetivo nacional específico a medio plazo definido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento revisado, con un límite inferior de déficit estructural del 0,5% del producto interior bruto a precios de mercado”; aunque podrá alcanzarse un déficit estructural máximo del 1% del PIB “cuando la proporción entre la deuda pública y el producto interior bruto a precios de mercado esté muy por debajo del 60% y los riesgos para la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas sean bajos” [art. 3.1 b) y d)]. Sucede, sin embargo, que este “Pacto Fiscal”, pese a sus múltiples puntos de conexión e interrelación con la Unión Europea tanto en el plano normativo como institucional, no es estrictamente Derecho europeo originario, sino que su naturaleza jurídica es la de un “mero” acuerdo internacional13. Por consiguiente, los nuevos compromisos asumidos por España en el Pacto Fiscal no tienen rango constitucional, habida cuenta de que queda extramuros de la norma de remisión del primer párrafo del art. 135.2 CE. 12 Carrillo (2014), págs. 16 y 18. 13 En efecto, el Tratado se concibe como un acuerdo intergubernamental que se halla extramuros de los Tratados constitutivos, por más que regule materias propias de estos últimos. Sobre esta singularidad, véase sobre todo Martín y Pérez de Nanclares (2012). Y así se reconoce –como no podía ser de otra manera- en la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 3/2012, de 25 de julio, por la que se autoriza la ratificación por España de dicho Tratado: “La articulación del Pacto Fiscal, la coordinación reforzada de las políticas económicas y la gobernanza de la eurozona se instrumentarán a través de un acuerdo internacional que es el TECG”. En cualquier caso, los Estados signatarios del Tratado ya pusieron de manifiesto en el preámbulo su voluntad de llevar esos compromisos al Derecho europeo en sentido estricto: “Teniendo presente que el objetivo de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros de la zona del euro y de otros Estados miembros de la Unión Europea es incorporar lo antes posible las disposiciones del presente Tratado a los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea”. 87 LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL PRINCIPIO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 105, I.S.S.N.: 0213-7585 (2016), PP. 73-102 que la europeización de nuestro bloque de la constitucionalidad se había producido en la última hornada de reformas estatutarias, algunos Estatutos ya habían asumido expresamente el principio de estabilidad presupuestaria22. Pero ya se presente dicha referencia como un límite a la autonomía de gasto [art. 175.2 h) del Estatuto andaluz], ya aparezca bajo la forma de una competencia autonómica para establecer los límites y condiciones relativos a los objetivos de estabilidad presupuestaria (arts. 214 y 136 de los Estatutos catalán y balear, respectivamente), siempre se apunta la necesaria sujeción de las Comunidades Autónomas a la normativa estatal. En resumidas cuentas, la reforma constitucional sienta las bases para la ampliación del catálogo de las medidas (necesariamente restrictivas de la autonomía financiera) que puede adoptar el Estado en orden a garantizar el cumplimiento de los límites de déficit y deuda. Pues, en efecto, por más que su objetivo último fuese constitucionalizar las restricciones presupuestarias asumidas en el marco de la Unión Europea, dista mucho nuestro nuevo art. 135 CE de ser una pura reiteración de las mismas. Más allá de la imposición constitucional de los límites europeos de déficit y deuda en los preceptos reseñados –que, en cuanto normas de remisión dinámica, variarán en función de los cambios de la normativa europea-, en lo restante queda un ancho margen de concreción y desarrollo a la normativa infraconstitucional. Aunque obviamente no se trata de un cheque en blanco concedido al legislador orgánico, de tal suerte que las decisiones que puedan adoptarse han de conciliarse necesariamente con las garantías constitucionales y estatutarias que protegen a la autonomía financiera (a la autonomía a secas) de que gozan las Comunidades Autónomas. Será preciso, pues, examinar en cada caso qué concreto impacto producen las correspondientes medidas restrictivas en el núcleo duro de la autonomía protegido directamente por el bloque de la constitucionalidad. Y lo cierto es que basta con su lectura superficial para constatar que el legislador orgánico ha apurado al límite la oportunidad que le brindaba la generosa habilitación constitucional. Así es; la Ley Orgánica 2/2012 ha pergeñado un arsenal de instrumentos de control a favor del poder central que, tanto por su intensidad como por su extensión, carece de parangón en los países descentralizados de nuestro entorno. Si en el anterior marco normativo regulador de la estabilidad presupuestaria el sistema se detenía en los planes económico-financieros, en el vigente se identifican diferentes “medidas coercitivas” que entrarán en juego ante la falta de presentación, rechazo o incumplimiento de tales planes. Con independencia de que más adelante profundicemos en las más polémicas, bástenos por ahora con enumerar sintéticamente dichas medidas. De entrada, dicha Ley Orgánica exige que, en el plazo de quince 22 Así, el art. 78.3 del Estatuto extremeño dispone que el Presupuesto se presentará “sometido al principio de estabilidad presupuestaria”. 88 MANUEL MEDINA GUERRERO REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 105, I.S.S.N.: 0213-7585 (2016), PP. 73-102 días desde que se produzca el incumplimiento, la correspondiente Administración apruebe la no disponibilidad de créditos y la correspondiente retención de créditos que “garantice el cumplimiento del objetivo establecido” [art. 25.1 a)]23. Por otra parte, recoge diversas sanciones financieras en línea con las tradicionales ya conocidas en la normativa europea [art. 25.1 b)]: la Comunidad Autónoma incumplidora está obligada a constituir un depósito con intereses en el Banco de España equivalente al 0,2% de su PIB; depósito que será cancelado en el momento en que se adopten medidas que garanticen el cumplimiento de los objetivos. De no ser así, en el transcurso de tres meses el depósito dejará de devengar intereses; y transcurridos otros tres meses sin que se subsanen las deficiencias, se “podrá acordar que el depósito se convertirá en multa coercitiva”. Asimismo, la LO 2/2012 modifica el régimen de cesión de tributos previsto en la LOFCA, ya que ahora se dispone que las competencias normativas autonómicas sobre los impuestos cedidos pasarán al Estado [art. 25. 1 a) última línea]. El siguiente paso en el sistema de control/sanción contenido en el Capítulo IV de la LO 2/2012 consiste en el envío por parte del Gobierno de “una comisión de expertos para valorar la situación económico-presupuestaria de la administración afectada” (art. 25.2); comisión que deberá hacer una propuesta de medidas con el alcance que veremos más adelante. Y, finalmente, el círculo de las medidas coercitivas previstas en relación con las CCAA se cierra con la institución de la coacción federal ex art. 155 CE (art. 26 LOEP). 3.2 Los supuestos dudosos: las competencias normativas sobre los tributos cedidos; las facultades de la comisión de expertos. Como adelantaba, dos de esas medidas son las que suscitan mayores dudas en torno a su adecuación al bloque de la constitucionalidad. La primera de ellas se regula del siguiente modo en la última frase del art. 25.1 a) de la LO 2/2012: “Asimismo, cuando resulte necesario para dar cumplimiento a los compromisos de consolidación fiscal con la Unión Europea, las competencias normativas que se atribuyan a las Comunidades Autónomas en relación con los tributos cedidos pasarán a ser ejercidas por el Estado”24. La lectura de la disposición no deja de 23 La Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público, ha modificado esta disposición para añadir concretos requisitos al acuerdo de no disponibilidad de créditos y afinar la supervisión estatal: “Dicho acuerdo deberá detallar las medidas de reducción de gasto correspondientes e identificar el crédito presupuestario afectado, no pudiendo ser revocado durante el ejercicio presupuestario en el que se apruebe o hasta la adopción de medidas que garanticen el cumplimiento del objetivo establecido, ni dar lugar a un incremento del gasto registrado en cuentas auxiliares, a cuyo efecto esta información será objeto de un seguimiento específico”. 24 Ésta es la redacción que dio al precepto la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público, puesto que su versión inicial decía así: “Cuando resulte 89 LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL PRINCIPIO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 105, I.S.S.N.: 0213-7585 (2016), PP. 73-102 producir algunos efectos disonantes. En primer lugar, este desplazamiento de las CCAA de su ámbito competencial resulta cuando menos discordante con un marco jurisprudencial que ha fijado en “la sustitución en la competencia de la Comunidad Autónoma” la línea a partir de la cual deviene inconstitucional la interferencia o intromisión en materia de estabilidad presupuestaria (STC 134/2011, FJ 11). Por otro lado, debe tenerse presente la especialidad de las reglas del reparto de competencias en materia tributaria, cuyo protagonismo descansa en buena medida en la LO prevista en el art. 157.3 CE; y ciertamente la LOFCA nada dice acerca de esta posible ocupación de las facultades normativas por el Estado. El art. 25.1 a) de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria entraña, pues, inequívocamente, una decisión que innova el régimen hasta ahora existente en materia de impuestos cedidos en la LOFCA, por lo que hubiera sido necesario una reforma explícita de la misma. Al fin y al cabo, es concretamente a la Ley Orgánica del art. 157.3 CE a la que invocan los Estatutos de Autonomía cuando se trata de precisar el régimen jurídico del sistema de financiación en su conjunto y, más específicamente, para acotar el alcance de las competencias autonómicas sobre los impuestos cedidos25. Pero es que, además, se afecta de forma sobrevenida el concreto alcance de la cesión de tributos de que disfrutan las CCAA. Como es sabido, la cesión efectiva de los impuestos exige el dictado de una específica ley para cada Comunidad Autónoma (art. 10.2 LOFCA); ley que, por imposición estatutaria, presenta la importante singularidad de que únicamente puede proceder de un proyecto acordado en la correspondiente Comisión Mixta Estado/Comunidad Autónoma (STC 181/1988, FFJJ 3-4)26. En consecuencia, en el momento de dictarse la Ley necesario para dar cumplimiento a los compromisos de consolidación fiscal con la Unión Europea, y en consonancia con el art. 19 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, las competencias normativas que se atribuyan a las Comunidades Autónomas en relación con los tributos cedidos pasarán a ser ejercidas por el Estado”. Como se puso de manifiesto en la doctrina, carecía de sentido el pretendido apoyo que se buscaba en el art. 19 LOFCA, habida cuenta de que la única previsión que se contiene en dicho artículo, concretamente en el último párrafo del art. 19.2, tiene una finalidad y alcance diferente: “dar cumplimiento a la normativa sobre armonización fiscal de la Unión Europea”. El objetivo de la LOFCA es, por tanto, precaver la posibilidad de que el Estado español incurra en responsabilidad frente a la Unión en caso de que las CCAA desatiendan las decisiones europeas de armonización fiscal, esencialmente en el ámbito de la imposición indirecta (art. 113 TFUE). Se trata, por tanto, de un supuesto enteramente ajeno al contemplado en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria. 25 Así, por lo que a Andalucía concierne, véanse especialmente los arts. 176.3, 178.1, 180.2 y 180.3 del Estatuto de Autonomía. 26 Como establece el art. 178.3 EAAnd: “El alcance y condiciones de la cesión serán fijados por la Comisión Mixta mencionada en el artículo 181, que, en todo caso, lo referirá a rendimientos en Andalucía. El Gobierno de la Nación tramitará el acuerdo de la Comisión como proyecto de ley”. Véase al respecto Medina Guerrero (2012) §§ 9-13. 90 MANUEL MEDINA GUERRERO REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 105, I.S.S.N.: 0213-7585 (2016), PP. 73-102 Orgánica 2/2012, el alcance de las facultades normativas de las CCAA de régimen común se hallaba delimitado en sus respectivas leyes específicas de cesión (Ley 16/2010 a Ley 30/2010)27; más concretamente en su art. 2.2 que, con base en el art. 150.1 CE y 19.2 LOFCA, se remiten en bloque a la Ley 22/2009, reguladora del sistema de financiación, que obviamente nada dice sobre este nuevo control normativo del Estado. Es, pues, más que dudoso que la habilitación al legislador orgánico ex art. 135 CE le permita “desmontar” el complejo mecanismo de atribución de competencias normativas sobre los impuestos cedidos, en el que concurren fuentes de muy diversa naturaleza: Estatutos, LOFCA, Ley marco ex art. 150.1 CE, Ley reguladora del sistema de financiación y, por último, la Ley específica de cesión de origen pacticio. En el supuesto de que no se adopten el acuerdo de no disponibilidad de créditos o las medidas normativas en relación con los tributos cedidos a las CCAA, o en el caso de que resultaran insuficientes, “el Gobierno podrá acordar el envío, bajo la dirección del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de una comisión de expertos para valorar la situación económico-presupuestaria de la administración afectada”; comisión a la que se le atribuyen funciones y facultades nada desdeñables (art. 25.2). De entrada, “esta comisión podrá solicitar, y la administración correspondiente estará obligada a facilitar, cualquier dato, información o antecedente respecto de las partidas de ingresos o gastos”. En línea de principio, no es enteramente desconocida en los Estados federales de nuestro entorno la posibilidad de que la Administración central no sólo pida o requiera desde la distancia información al nivel de gobierno subcentral, sino que pueda obtenerla in situ en el seno de la Administración territorial. Así sucede en Alemania, en donde el art. 84.3 de la Ley Fundamental de Bonn contempla expresamente que el Gobierno federal envíe comisionados a los Länder para controlar que éstos ejecuten las leyes federales conforme al derecho vigente, y se entiende generalizadamente que los mismos están dotados de facultades de investigación e inspección, incluyendo el examen de expedientes. Ahora bien, en el caso alemán la regla general es la de la “impermeabilidad” de las administraciones de los Länder28, de tal suerte que dicho envío solo es posible en principio en relación con las “más altas autoridades del Land” (nivel gubernamental); la intervención de los comisionados respecto de las “autoridades subordinadas” (otros cargos, funcionarios) se presenta como una pura excepción, pues requiere el consentimiento de las más altas autoridades del Land 27 Ley 18/2010, de 16 de julio, de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de Andalucía y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión. 28 Suerbaum (2009), pág. 1218. 91 LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL PRINCIPIO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 105, I.S.S.N.: 0213-7585 (2016), PP. 73-102 o, en su defecto, la aprobación del Bundesrat29. Por el contrario, los términos del art. 25.2 de la LO 2/2012 no parecen excluir que la “comisión de expertos” entre directamente en relación con cargos intermedios autonómicos y que el poder de inspección estatal pueda extenderse a los diversos centros o servicios vinculados a la administración autonómica, propiciando así una intromisión especialmente intensa en la esfera autonómica. Pero no es éste, ciertamente, el principal problema que plantea la regulación de esta comisión de expertos. Pues, además de estas facultades en materia de información, se le inviste de las siguientes atribuciones: “La comisión deberá presentar una propuesta de medidas y sus conclusiones se harán públicas en una semana. Las medidas propuestas serán de obligado cumplimiento para la administración incumplidora”30. En verdad, resulta más que dudoso que se considere compatible con la autonomía esa atribución prácticamente en blanco a un órgano que parece incardinarse en la estructura jerárquica de la Administración del Estado. Es desde luego un caso excepcional en los Estados federales de nuestro entorno que un “órgano auxiliar” de estas características no se circunscriba a la “función de observación”, ciñéndose en consecuencia al desempeño de tareas informativas e inspectoras, sino que también se le reconozca un verdadero poder decisorio sobre los entes subcentrales supervisados. Así, en Alemania, los comisionados que el Bund puede enviar en el marco de la Bundesaufsicht (art. 84.3 Ley Fundamental de Bonn) carecen de cualquier “medio de corrección” y, por tanto, no están lógicamente facultados para impartir directrices particulares a los Länder31. La razón es obvia: esta facultad entraña una relación de supra y subordinación jurídica que resulta especialmente intrusiva en su autonomía administrativa32. Esta capacidad de adoptar libérrimamente decisiones directamente vinculantes para las CCAA resulta tanto más llamativa a la vista de la parquedad con se regula esta “comisión de expertos”, sobre la que la LO 2/2012 nada dice, ni siquiera si ha de estar integrada necesariamente por funcionarios públicos o personal al servicio de la Administración General del Estado. Sea como fuere, lo que sí es evidente es que se trata de un “órgano” de carácter no representativo al que se anuda la potestad de imponer 29 Se trata, pues, para decirlo con la terminología de Triepel, de una “vigilancia superior” (Oberaufsicht) en cuanto se proyecta sobre el Land como tal, y por tanto de una “vigilancia mediata” del Bund, al concebirse la relación directa de éste con los funcionarios y agentes de aquél como una posibilidad excepcional. Véanse Cruz Villalón (1983), pág. 309; Forsthoff (1952), págs. 14-16. 30 La redacción inicial del referido art. 25.2 terminaba con el siguiente párrafo: “No se podrá autorizar ninguna operación de crédito, ni la administración correspondiente tendrá acceso a los mecanismos de financiación previstos en esta Ley hasta que dichas medidas hayan sido implementadas”. Este párrafo ha sido suprimido con ocasión de la reforma de la LO 2/2012 efectuada por la LO 9/2013. 31 Baste citar a Dittmann (1999), pág. 1571. 32 Blümel (1990), pág. 876. 92 MANUEL MEDINA GUERRERO REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 105, I.S.S.N.: 0213-7585 (2016), PP. 73-102 inmediatamente sus decisiones a los gobiernos autonómicos. En resumidas cuentas, a la vista del claro tenor literal de la disposición, resulta sumamente difícil sostener la constitucionalidad del art. 25.2 de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria. Y, sin embargo, el Tribunal Constitucional salvaría su constitucionalidad realizando una lectura extremadamente forzada del precepto, en la que hace decir al art. 25.2 lo que manifiestamente no dice. A juicio del Tribunal, cuando esta disposición afirma que las propuesta de la comisión de expertos será de obligado cumplimiento para las Comunidades Autónomas, “no significa que, por la sola autoridad de la comisión de expertos actuando en nombre del Gobierno, se puedan ejecutar tales medidas” (STC 215/2014, FJ 7º). Se salva, pues, la constitucionalidad del art. 25.2, pero se priva de toda eficacia jurídica vinculante a las decisiones que pueda adoptar la comisión de expertos. 4. ¿PUEDE EXPANDIR EL LEGISLADOR ORGÁNICO EL ÁMBITO DE LA DISCIPLINA FISCAL AL DESARROLLAR EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA? 4.1 La denominada “regla de gasto”. Como hemos comprobado a lo largo de estas páginas, tal y como queda acotado en el artículo 135 CE, el principio constitucional de estabilidad presupuestaria se proyecta en limitaciones que afectan al déficit y a la deuda pública. Y, sin embargo, la LO 2/2012, junto a estas restricciones, ha incorporado un tercer elemento de “disciplina fiscal” constitucionalmente no previsto de forma expresa, la denominada regla de gasto, según la cual “la variación del gasto computable de la Administración Central, de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales, no podrá superar la tasa de referencia de crecimiento del Producto Interior Bruto de medio plazo de la economía española” (art. 12.1)33. Tasa de referencia que debe calcularla el Ministerio de Economía “de acuerdo con la metodología utilizada por la Comisión Europea en aplicación de su normativa” (art. 12.3). El alcance exacto de esta restricción a la autonomía presupuestaria viene, no obstante, acotado en el art. 12.4, que prevé que, “cuando se aprueben cambios normativos que supongan aumentos permanentes de la recaudación”, el gasto “podrá aumentar en la cuantía equivalente” durante los años en que se obtenga dicho incremento recaudatorio; por 33 Aunque se excluyen de dicho gasto computable “los intereses de la deuda, el gasto no discrecional en prestaciones por desempleo, la parte del gasto financiado con fondos finalistas procedentes de la Unión Europea o de otras Administraciones Públicas y las transferencias a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales vinculadas a los sistemas de financiación” (art. 12.2). 93 LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL PRINCIPIO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 105, I.S.S.N.: 0213-7585 (2016), PP. 73-102 el contrario, si los cambios normativos entrañan una disminución de la recaudación, el gasto “deberá disminuirse en la cuantía equivalente”. Lo cierto es que la fijación de un tope de gasto no constituye una absoluta novedad en nuestro ordenamiento, aunque sí el hecho de que se imponga a las CCAA. Ya la Ley 18/2001, general de estabilidad presupuestaria, había previsto que el acuerdo del Gobierno en donde se fijaba el objetivo de estabilidad presupuestaria de las diferentes Administraciones determinase el límite de gasto no financiero del Presupuesto del Estado (art. 13). E incluso poco antes de que se acometiera la reforma del art. 135 CE se modificó –a instancias de la Unión Europea34– la limitación en un sentido y con un alcance muy próximos al actual y, sobre todo, se extendió el tope de gasto al nivel local de gobierno. En efecto, el Real Decreto Ley 8/2011, de 11 de julio (convalidado por el Congreso el 14 de julio), vino a reformar el Texto Refundido de la Ley de Estabilidad Presupuestaria al objeto de imponer un techo de gasto –además de la Administración General del Estado– a provincias, municipios capitales de provincia o de Comunidad Autónoma y municipios con población igual o superior a 75.000 habitantes35. Pero –como decía– sí es absolutamente novedoso que se imponga un techo de gasto a las CCAA. Es cuestionable, sin embargo, que el legislador orgánico esté directamente habilitado por el art. 135 CE para sumar nuevos elementos al sistema de disciplina fiscal autonómico delimitado por el propio texto constitucional, por más que la regla de gasto guarde una clara relación con éste. Que la fijación de topes de gasto facilita el cumplimiento de los límites de déficit y endeudamiento global, es una afirmación constatada empíricamente en la práctica; pero no son conceptos subsumibles o intercambiables, pues va de suyo que la quiebra de la regla de gasto no conlleva necesaria e inescindiblemente la vulneración de los concretos niveles máximos de déficit y deuda impuestos a la Administración incumplidora. En cuanto el art. 135 CE se circunscribe a fijar estas últimas restricciones fiscales, se hace evidente que el objeto de la reforma constitucional es someter a las diferentes Administraciones públicas a una determinada relación entre sus ingresos y gastos, pero no operar 34 El Consejo Europeo de 24-25 de marzo de 2011 incluyó entre sus recomendaciones a España “la expansión del gasto público por debajo de la tasa de crecimiento del PIB a medio plazo, introduciendo una norma de gasto para todos los niveles de la Administración en la Ley de Estabilidad Presupuestaria”. 35 De ahí que el Real Decreto-Ley incorporase en la Ley general de Estabilidad Presupuestaria una “regla de gasto de las Administraciones públicas”, aplicable a las entidades referidas, en cuya virtud el mismo “no podrá superar la tasa de crecimiento a medio plazo de referencia de la economía española”; y esta tasa “se define como el crecimiento medio del PIB, expresado en términos nominales, durante 9 años”. Ese límite de gasto podía variar cuando se aprobasen “cambios normativos” que supusieran aumentos o disminuciones de la recaudación (nuevo art. 8 bis). Sobre el alcance de esta reforma, véase Francisco Bellod Redondo (2011), págs. 97-110. 94 MANUEL MEDINA GUERRERO REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 105, I.S.S.N.: 0213-7585 (2016), PP. 73-102 independientemente en cada uno de ambos polos si dicha relación se respeta. Nada en el principio de estabilidad presupuestaria configurado en la Constitución autoriza a imponer un nivel de gasto predeterminado, ya sea absoluto, ya sea relativo, en función de la evolución del PIB o de cualquier otro término de referencia. En principio, con base exclusivamente en el art. 135 CE, nada impediría teóricamente al Estado, a las CCAA o a las Entidades locales llevar al cielo su volumen de gasto, siempre y cuando se elevasen a ese nivel (o al nivel del déficit constitucionalmente posible) sus correspondientes ingresos (salvo los procedentes del endeudamiento). Y si bien es cierto que la regla se ve sustancialmente atemperada por la matización de que el techo de gasto fluctúe en función de la variación de ingresos resultante de “cambios normativos” (art. 12.4), es obvio que pueden presentarse en la práctica supuestos diferentes de incrementos de ingresos a nivel autonómico y municipal que no permitirían el aumento correspondiente del gasto. Así, en lo que concierne a las CCAA, y dado que el tope de gasto se fija en función de la evolución del PIB a nivel estatal, es obvio que aquellas que experimenten un crecimiento económico superior a la media nacional obtendrán, sin ningún cambio normativo, mayores recursos derivados de sus impuestos cedidos. Y aún más frecuentemente pueden darse estos supuestos a nivel local, pues puede bastar con la implantación de una empresa de alguna relevancia en su ámbito territorial para que se produzca un incremento perceptible de los ingresos tributarios municipales sin que se haya modificado discrecionalmente la presión fiscal. Y en estos concretos casos podría considerarse menoscabada la autonomía financiera de CCAA y Entidades locales, consistente en la determinación del volumen de gasto en sus correspondientes presupuestos, sin un explícito anclaje en el art. 135 CE. Dicho sea directamente: la regla de gasto constituye una restricción presupuestaria que, aunque conexa, no forma parte estrictamente de la materia reservada al legislador orgánico por el art. 135 CE. La atribución de carácter orgánico al art. 12 que nos ocupa pasa, pues, necesariamente por soslayar la lectura restrictiva con la que debe interpretarse la reserva de Ley orgánica según constante jurisprudencia constitucional (últimamente, STC 184/2012, FJ 9º), y por poner el acento en la conexión –obvia, por lo demásque existe entre el reiterado techo de gasto y el límite del déficit presupuestario. Contemplado bajo este prisma, se estaría afectando el núcleo duro de la autonomía financiera de las CCAA sin una específica cobertura constitucional, toda vez que esta restricción se configura como un límite autónomo, y por consiguiente exigible a la concreta Administración incumplidora por más que ese “exceso” de gasto no le haga transgredir el tope autorizado de déficit o endeudamiento. Por consiguiente, el incumplimiento de la regla del art. 12 LO 2/2012 puede conducir, operando individualmente y, por tanto, con independencia de que se respeten o no los límites del déficit y deuda, a la imposición de las mismas medidas y sanciones que en caso de inobservancia de estas últimas. 95 LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL PRINCIPIO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 105, I.S.S.N.: 0213-7585 (2016), PP. 73-102 Así es; en la fijación del objetivo de estabilidad presupuestaria para el conjunto de las Administraciones públicas y sus diversos integrantes, “se tendrá en cuenta la regla de gasto recogida en el art. 12 de esta Ley y el saldo estructural alcanzado en el ejercicio inmediato anterior” (art. 15.2). Y a partir de aquí la observancia de esta regla se integra como un elemento autónomo más en el procedimiento de control protagonizado por el Estado: forma parte, junto al examen de los objetivos de estabilidad y deuda, de los informes que realiza el Ministerio de Hacienda sobre el cumplimiento de los requisitos de la Ley (art. 17.1 y 3); el Gobierno podrá formular una advertencia sobre el riesgo de incumplimiento, no solo de los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública, sino también de la regla de gasto (art. 19.1); su incumplimiento o riesgo de incumplimiento conllevará la exigencia de informe favorable del Ministerio de Hacienda previa a la concesión de subvenciones o la suscripción de convenios entre la Administración central y la afectada (art. 20.3); asimismo su incumplimiento –al igual que el de las restricciones sí previstas expresamente en el art. 135 CE- supondrá necesariamente la elaboración de un plan económico-financiero, en el que lógicamente habrán de incluirse “las causas del incumplimiento del objetivo establecido o, en su caso, del incumplimiento de la regla de gasto” [art. 21.1 y 21.2 a)]. Y, en fin, en la medida en que el quebrantamiento de la regla de gasto se inserta como un elemento constitutivo más del procedimiento de supervisión, también se van a anudar al mismo las mismas “medidas coercitivas” que las aplicables a los límites de déficit y deuda en caso de que persista su inobservancia. 4.2 La incorporación de la “deuda comercial” al sistema de disciplina fiscal. El concepto de “sostenibilidad” ha adquirido carta de naturaleza en los textos constitucionales europeos en los últimos años36, hasta el punto de llegar a considerarse que constituye un elemento estructural del moderno Estado constitucional y un integrante de la conciencia de la correspondiente comunidad política (Ius Commune Europaeum)37. Surgido inicialmente en el ámbito de la protección del medio ambiente, hoy se le considera un concepto que se proyecta en una triple dimensión: además de la dimensión medioambiental, estaría integrado por los pilares social y económico. Y en lo que se refiere a este último, ha sido su dimensión financiera la que ha tenido una mayor presencia a nivel constitucional a raíz de la incorporación 36 Así, se recoge repetidas veces de forma expresa en el Derecho europeo originario: art. 3.3 y 5 del Tratado de la Unión Europea y art. 11 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. 37 Häberle (2008), pág. 200. 96 MANUEL MEDINA GUERRERO REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 105, I.S.S.N.: 0213-7585 (2016), PP. 73-102 de las restricciones presupuestarias y en materia de endeudamiento38. Como ya sabemos, la reforma del art. 135 CE no ha asumido de forma explícita el concepto de “sostenibilidad”, pues se ha articulado en torno a la más tradicional noción de “estabilidad presupuestaria”, pero desde el momento en que se recogen los límites de déficit y deuda va de suyo su constitucionalización implícita: la “sostenibilidad financiera” será el resultado inesquivable de practicar una sana política presupuestaria, que será precisamente aquella que se acomode a las restricciones de déficit y volumen global de endeudamiento. Para la asunción expresa del concepto en nuestro ordenamiento habrá que esperar a la norma llamada a desarrollar “los principios a que se refiere este artículo” (art. 135.5 CE), esto es, la ya tantas veces mencionada Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, en cuyo artículo 4.2 el principio de sostenibilidad financiera se concebía como “la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit y deuda pública”. Se remitía, por tanto, a las dos tradicionales restricciones presupuestarias del Derecho europeo recientemente constitucionalizadas en el art. 135, pero de forma gráfica se quiso especialmente vincular este principio con el volumen de deuda pública, al titularse su artículo 13 –regulador de la deudaprecisamente así: “Instrumentación del principio de sostenibilidad financiera”. De hecho, cuando el concepto de “sostenibilidad” empieza a incorporarse a la esfera jurídico-financiera se vincula con la idea de la carga que se traslada a las generaciones futuras de devolver el principal más los intereses de las deudas39. Y, lógicamente esta concepción de deuda es de la que parte el art. 135 CE. Nadie duda de que la redacción inicial del art. 135 CE se refería a las deudas públicas y, en general, a las operaciones de crédito como fuente de ingresos de la Hacienda, aunque, sin duda, de carácter singular, dada su naturaleza bifronte, al tratarse del único recurso generador de gasto público (devolución del principal más el pago de los intereses)40. Tras la reforma, parece fuera de discusión que el tercer apartado del art. 135 CE, al incorporar el límite del volumen de deuda pública en su último párrafo, está refiriéndose a las deudas financieras, como se desprende de la circunstancia de que en el anterior párrafo se haga mención de los “créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública”. Y ésta es la concepción de “deuda pública” de la que se había partido en la Unión Europea al configurar su sistema de disciplina fiscal. Efectivamente, en relación con el Protocolo núm. 12 sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, donde se definen los familiares límites relativos al déficit 38 Véase especialmente Reimer (2011), pág. 147 y ss. 39 Schröder (2011), págs. 322 y 326. 40 De la Hucha Celador (2009), pág. 2050.