El Consejo Audiovisual de Andalucía

ESTUDIS 271 EL CONSEJO AUDIOVISUAL DE ANDALUCÍA Emilio Guichot Reina* Juan Antonio Carrillo Donaire** Sumario 1. Consideraciones en torno al modelo institucional de las autoridades de regulación del audiovisual 2. Consecuencias de la configuración del Consejo Audiovisual de Andalucía como autoridad independiente de regulación: alcance de su autonomía orgánica y funcional 3. Funciones de regulación y control a) Decisiones individuales b) Instrucciones generales c)Recomendaciones orientativas 4. Potestad inspectora y sancionadora 5. Función consultiva, de asesoramiento e informe a) Actuación a instancia de parte o de oficio: consecuencias de la distinción b)Función consultiva preceptiva y no preceptiva, vinculante y no vinculante c)Ámbito y sentido de los dictámenes e informes 273 Revista catalana de dret públic, núm. 34, 2007, p. 273-316 * Emilio Guichot Reina y Juan Antonio Carrillo Donaire, profesores titulares de derecho administrativo de la Universidad de Sevilla, Facultad de Derecho, av. del Cid, s/n, 41004 Sevilla, eguic[email protected]; donair[email protected]. Artículo recibido el 25.01.2007. 6. Actividad de fomento 7. Las relaciones externas a) La recepción, y en su caso canalización, de peticiones, sugerencias y quejas b) La denuncia ante otras administraciones públicas, que ejerzan sus competencias en materia de audiovisual en diferente ámbito territorial, de actuaciones ilegales cometidas por operadores cuyas emisiones se difundan en el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía c) La mediación y el arbitraje d) El fomento de la autorregulación e) Las relaciones con autoridades análogas de distinto ámbito 8. Actividad de estudio, información y divulgación a) Los informes, estudios, estadísticas y análisis en materia audiovisual b) Información c) Divulgación 9. A modo de conclusión Emilio Guichot Reina, Juan Antonio Carrillo Donaire 274 Revista catalana de dret públic, núm. 34, 2007, p. 273-316 1. Consideraciones en torno al modelo institucional de las autoridades de regulación del audiovisual La continuada apertura y diversificación del mercado radiotelevisivo ha situado a este sector ante una nueva encrucijada, cuya superación pasa por resolver dos cuestiones capitales: de un lado, la revisión del modelo público de radiotelevisión (cuestión íntimamente unida a la definición de las misiones de servicio público y los objetivos de interés general); y, de otro, la redefinición del papel de la Administración en el control y regulación del sector, cuya resolución continúa en buena medida pendiente. Los límites jurídicos que protegen los bienes y derechos que han de ser tutelados frente a los contenidos radiotelevisivos están claramente fijados en la legislación española y comunitaria: el respeto al honor, la intimidad personal y familiar y la propia imagen, los derechos del menor, la preservación del pluralismo y la no discriminación, los supuestos de publicidad ilícita o la protección de otros derechos de los consumidores y usuarios se traducen en prohibiciones y obligaciones positivas que enmarcan y condicionan la difusión de contenidos audiovisuales. Pero el problema no consiste tanto en fijar los límites como en hacerlos cumplir y corregir las desviaciones, y éste es, precisamente, el talón de Aquiles del sistema. Se reproduce aquí una situación que caracteriza a los sectores tradicionalmente retenidos o monopolizados en los que, al llegar la competencia y el mercado, el mantenimiento de operadores públicos no permite a la Administración desempeñar con neutralidad e independencia su función de supervisión y control de las reglas del juego. Se trata del conocido problema del «controlador-operador» o del «regulador-regulado».1Problema que, de un modo más o menos resuelto, ha sido afrontado por casi todos los países de la El Consejo Audiovisual de Andalucía 275 Revista catalana de dret públic, núm. 34, 2007, p. 273-316 1. Es oportuna la remisión a algunas de las obras generales que abordan este crucial problema desde la perspectiva de la regulación y control de los contenidos en el derecho audiovisual: Cremades García, J., «Reflexiones a propósito de la futura Ley General Audiovisual», La Ley,núm. 2, 2006, p. 1222-1225; González-Varas Ibáñez, S.,«El sector audiovisual ¿servicio público o mercado?», Revista Española de Derecho Administrativo,núm. 110, 2001,p. 215-226; Linde Paniagua, E.,y Vidal Beltrán, J. M., Derecho audiovisual, Colex, 2003; Muñoz Machado,S., Servicio público y mercado. La televisión (vol. III), Civitas, Madrid, 1998; Perales, A., La televisión pública en la era digital, Fundación Alternativas, Madrid, 2003; Pérez Chuliá, B., El régimen jurídico del sector audiovisual y de las telecomunicaciones: un desafío para Europa, Comares, 2002; Suárez Lozano, J. A., Aproximación al derecho del audiovisual, Consejería de Educación y Cultura, 1995;Villar Uribarri, J. M., «Perspectivas de cambio legislativo en la regulación del sector audiovisual», La Ley,núm. 2, 2006, p. 1220-1222; AV, Derecho europeo del audiovisual: actas del Congreso organizado por la Asociación Europea de Derecho del Audiovisual, Escuela Libre, 1997. Unión Europea mediante la creación de autoridades independientes de regulación del audiovisual a las que se les encomienda la regulación y el control de los contenidos en radio y televisión.2 La creación de estas entidades en el contexto europeo ha seguido muy de cerca la Recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa de 20 de diciembre de 2000, relativa a la independencia y las funciones de las autoridades de regulación del sector de la radiodifusión, cuyas líneas directrices apuestan por un modelo de Administración independiente, desvinculada del poder ejecutivo, con un alto grado de especialización ratione materiae e investida de importantes funciones en las que se materializa su doble condición de auctoritas y potestas frente a los operadores públicos y privados y las propias administraciones con competencias en la materia. La creación de estas autoridades independientes de regulación está sobradamente justificada en la finalidad de hacer efectivo el control de los contenidos audiovisuales, dado que la Administración clásica, con intereses «parciales» que derivan de la titularidad de cadenas de radio y televisión públicas, no es el suje- to adecuado para ejercer la supervisión de los contenidos con garantías de neutralidad y objetividad. Asimismo, la diversidad de los objetivos de servicio público y de los valores a los que han de adecuarse los contenidos radiotelevisivos plantea un complejo sistema de control que hace recomendable que la institución llamada a garantizar el cumplimiento de los contenidos actúe de acuerdo con criterios de neutralidad, independencia y cualificación técnica, sumados a una específica legitimación que derive del prestigio y crédito profesional de sus miembros. Todo ello permite concluir, en suma, que el control de los contenidos requiere una técnica de intervención singular: la del «regulador-controla- dor»; y una organización especializada: una autoridad independiente.3 Emilio Guichot Reina, Juan Antonio Carrillo Donaire 276 Revista catalana de dret públic, núm. 34, 2007, p. 273-316 2. Puede verse un análisis exhaustivo de los distintos modelos comparados en González Encinar, J. J., La televisión pública en la Unión Europea, McGraw Hill, 1996; y Tornos Mas, J., Las autoridades de regulación de lo audiovisual,Consell Audiovisual de Catalunya, 1999.Junto a ellos son de consignar algunos trabajos específicos, relativos a algunos de los modelos más significados o influyentes: Bourdon, J., «La experiencia internacional de los organismos de regulación. El caso del CSA (Conseil Supérieur de l’Audiovisuel)», Telos: Cuadernos de Comunicación, Tecnología y Sociedad, núm. 68, 2006, p. 90 a 97; y, en el mismo número, Schumann, G., «La regulación de la radiodifusión en el federalismo. El caso de Alemania», p. 97 a 100. 3. A tal fin, la citada Recomendación del Consejo de Europa diseña un modelo que llamamos «de máximos» porque en él las competencias de la autoridad de regulación del audiovisual comprenden todas las que la Administración tradicional venía asumiendo: conceder las licencias a los En contraste con la situación asentada en el panorama europeo, en España seguimos hueros de una autoridad independiente para la regulación y el control del audiovisual de ámbito nacional. La próxima creación de una autoridad de este tipo es una necesidad sentida desde antiguo y finalmente ha sido vaticinada por la Ley 17/2006, de 5 de junio, de radio y televisión de titularidad estatal, cuyo art. 40.1 se refiere a la creación de una administración independiente de regulación de ámbito estatal, a la que confiere la misión de control y supervisión del cumplimiento de la misión de servicio público de radio y televisión por parte de la Corporación RTVE. Anticipándose a esta voluntad del legislador estatal, aún por materializar, algunas comunidades autónomas han creado organismos de regulación del audiovisual para ejercer esas funciones en su respectivo ámbito territorial.4El pri- El Consejo Audiovisual de Andalucía 277 Revista catalana de dret públic, núm. 34, 2007, p. 273-316 operadores, la potestad de regulación y la potestad; así como la potestad ejecutiva de supervisión y control de los contenidos, imponiendo, si fuera preciso, las sanciones correspondientes. En este esencial capítulo de las competencias, la Recomendación dice expresamente que las autoridades de regulación del audiovisual «tendrían que tener el poder de adoptar normas y líneas directrices de regulación relativas a las actividades de los operadores». Junto a ello, deberían ser las competentes en el otorgamiento de licencias, que es «una de las tareas esenciales de las autoridades de regulación del sector». A tal efecto, la Ley tendría que definir claramente las condiciones fundamentales y los criterios que rijan la concesión y renovación de las licencias; las reglas que regulen los procedimientos de concesión tendrán que ser claras y precisas, y aplicadas de manera abierta, transparente e imparcial; y la posibilidad de que las autoridades de regulación tomen parte en el proceso de planificación de las frecuencias. Asimismo, las autoridades del audiovisual deberían tener plenas competencias en la autorización a los operadores para prestar servicios de programas sobre las frecuencias atribuidas a los servicios de radiodifusión. Sobre el seguimiento y control de los compromisos y obligaciones de los radiodifusores, la Recomendación califica de «función esencial» la de «la vigilancia sobre el respeto a las condiciones establecidas por la legislación y las licencias otorgadas», para lo cual «las autoridades de regulación tendrían que la capacidad de imponer sanciones de conformidad con la ley». 4. Entre la bibliografía española sobre las autoridades autonómicas del audiovisual ya creadas y sobre su pertinente creación en el ámbito estatal, pueden verse los trabajos de Butti, D., «El Consejo del Audiovisual de Cataluña: hacia la autorregulación a través de los consensos», Telos: Cuadernos de Comunicación, Tecnología y Sociedad, núm. 62, 2005, p. 147-149; Balletbó, A., Recoder Miralles, L., Alcaraz Ramos, M., Mato Adrover, A., Carreras Serra, L., Carreras, L. de, «La creación de un Consejo Superior de los medios Audiovisuales: naturaleza, composición y competencias», en AV, El régimen jurídico del audiovisual, Generalitat de Catalunya / Institut d’Estudis Autonòmics / Marcial Pons, 2000, p. 307-332; y, en la misma obra, Betancor Rodríguez,A., «Los organismos reguladores de lo audiovisual», p. 207-223; Bustamante, E., «Un auténtico servicio público garantizado por el Consejo Audiovisual», Telos: Cuadernos de Comunicación, Tecnología y Sociedad, núm. 68, 2006, p. 106-108; Camba Constenla, M. C., «El Consejo Asesor de las Telecomunicaciones y del Audiovisual de Galicia», en Gómez-Reino y Carnota, E. (coord.), Telecomunicaciones, infraestructuras y libre competencia, Tirant lo Blanch, 2004, p. 577-596; Camps,V., «Del Senado a la experiencia del Consejo Audiovisual de Cataluña», Telos: Cuadernos de Comunicación, Tecnología y Sociedad, núm. 68, 2006, p. 100-103; Ezcurra, L, «Sobre la conveniencia de designar una autoridad mero fue el Consejo Audiovisual de Cataluña, creado por la Ley de televisión por cable de Cataluña,de 1996, y luego refundado por la Ley del Parlamento catalán 2/2000, de 4 de mayo (modificada por la Ley 3/2004, de 28 de junio), cuyas funciones han sido complementadas y enormemente potenciadas por la reciente Ley 22/2005, de 29 de diciembre, de comunicación audiovisual de Cataluña. La experiencia pionera del Consell Audiovisual de Catalunya fue secundada por la Comunidad Foral de Navarra mediante la creación del Consejo Audiovisual de Navarra por la Ley foral 18/2001, de 5 de julio (modificada por la Ley foral 3/2005, de 7 de marzo); y esta es la tendencia en la que se inscribe la Ley 1/2004, de 17 de diciembre, de creación del Consejo Audiovisual de Andalucía, a la que, más recientemente, se ha añadido la Comunidad Valenciana mediante la aprobación de la Ley 1/2006, de 19 de abril, del sector audiovisual, por la que se prevé la creación del Consell Audiovisual de Valencia a través de una ley especifica (todavía no aprobada).5 Emilio Guichot Reina, Juan Antonio Carrillo Donaire 278 Revista catalana de dret públic, núm. 34, 2007, p. 273-316 independiente para el control del cumplimiento de la reglamentación por parte de las empresas públicas y privadas de televisión», en AV, Derecho europeo del audiovisual: actas del Congreso organizado por la Asociación Europea de Derecho del Audiovisual, Escuela Libre, 1997; García Castillejo, A., El Consejo Audiovisual de España, Fundación Alternativas, 2003; Milian i Massana,A., Amenós Álamo, J., Casado Casado, L., Orriols Sallés, M. A., Pons Cànovas, F., El Consell de l’Audiovisual de Catalunya. Àmbit, funcions i potestats de l’autoritat de supervisió i control dels continguts audiovisuals a Catalunya, Institut d’Estudis Autonòmics, Barcelona, 2004; Oriol Costa, P., «Consejo superior del audiovisual», en AV, Identidades regionales y locales en la era de la comunicación transnacional, Universidad de Málaga, 1998, p. 93-104; Palacio Arranz, M., «Ciudadanía televisiva y autoridad independiente en España. Un caso excepcional en el contexto audiovisual europeo», Telos: Cuadernos de Comunicación, Tecnología y Sociedad, núm. 68, 2006, p. 56-60; Ramírez Alvarado, M. M., Los consejos audiovisuales como entidades reguladoras: situación actual en España y actuaciones estratégicas para el futuro de las televisiones autonómicas,disponible en la web: <www.unav.es/fcom/cicom>; Tomás Olalla, F., «Equilibrios internos y externos de los consejos audiovisuales. Un nuevo sistema de autoridades para el audiovisual español», Telos: Cuadernos de Comunicación, Tecnología y Sociedad,núm. 68, 2006, p. 73-76; Tornos Mas, J., «La potestad normativa de las autoridades administrativas independientes: el caso del Consell Audiovisual de Catalunya», Revista de Derecho Privado y Constitución, núm. 17, 2003, p. 479-498; Las autoridades de regulación de lo audiovisual,op. cit. supra;«Los organismos reguladores de lo audiovisual», en AV, El régimen jurídico del audiovisual, Generalitat de Catalunya / Institut d’Estudis Autonòmics / Marcial Pons, 2000, p. 193-206; Zallo, R., «Dos modelos opuestos. Consejos del audiovisual en las comunidades autónomas», Telos: Cuadernos de Comunicación, Tecnología y Sociedad,núm. 68, 2006, p. 78-89. 5. Por vía de síntesis puede decirse que en el caso del Consejo Audiovisual de Cataluña el reconocimiento en el modelo «maximalista» es pleno, pues tras la Ley de comunicación audiovisual de 29 de diciembre de 2005 esta entidad es hoy competente para convocar y resolver los concursos de otorgamiento de títulos habilitantes a los prestadores de servicios audiovisuales y concretar las obligaciones de los operadores en el propio título habilitante; así como dictar disposiciones administrativas de carácter general en desarrollo de las previsiones de la legislación catalana (es decir, normas jurídicas subordinadas a la ley que se inscriben en el sistema de fuentes); aparte de las competencias que ya tenía atribuidas por su ley de creación con relación a la toma de decisiones La naturaleza, entidad y alcance de las funciones atribuidas al Consejo Audiovisual de Andalucía por su ley de creación dotan a esta institución del perfil de las autoridades reguladoras del audiovisual asentado en Europa, invistiéndola de la auctoritas de influencia y de regulación y de la suficiente potestas ejecutiva de decisión. Y si bien es cierto que la ley andaluza no ha apurado todas las posibilidades del modelo «maximalista» que ampara la Recomendación del Consejo de Europa del 2000, tampoco puede negarse que ha conferido a este organismo las potestades ejecutivas y reguladoras suficientes para considerarlo incluido de pleno en la genealogía de este tipo de autoridades independientes en el ámbito comparado europeo y nacional. Como dice la exposición de motivos de la Ley andaluza, «el notable desarrollo del espacio audiovisual andaluz, la multiplicidad de la oferta y de las tecnologías utilizadas y su importancia cultural y económica hacen necesaria la creación de un organismo que, en el ámbito de la comunicación audiovisual de Andalucía, se encargue de velar por el respeto de los derechos y libertades reconocidos en la Constitución y en el Estatuto de autonomía para Andalucía, especialmente los referidos a la libertad de expresión y el derecho a la información veraz y su compatibilidad con los principios de pluralismo y libre concurrencia en el sector audiovisual, así como por el cumplimiento de las funciones de servicio público asignadas a los medios de comunicación audiovisual». Con dicho objetivo, el Consejo Audiovisual andaluz se configura como autoridad independiente, con personalidad jurídica propia y plena capacidad y autonomía para el desarrollo de sus funciones, encargada de velar por el respeto de los derechos, libertades y valores constitucionales y estatutarios, así como por el cumplimien- to de la normativa vigente en el ámbito de los medios audiovisuales en Andalucía, en relación con los contenidos de las emisiones audiovisuales. Ciertamente, la legitimidad democrática derivada de la elección de sus miembros por el Parlamento de Andalucía (entre personas de reconocido prestigio y competencia en el ámbito de la comunicación audiovisual, científico, educativo, cultural o social), la duración de su mandato (más amplio que el El Consejo Audiovisual de Andalucía 279 Revista catalana de dret públic, núm. 34, 2007, p. 273-316 individuales, ejecutivas y vinculantes, a la potestad para dictar instrucciones generales igualmente vinculantes y para ejercer la potestad sancionadora, así como las competencias consultivas, de mediación, arbitraje y fomento en los ámbitos y finalidades fijados por la ley. Frente a este modelo de máximos, las autoridades navarra y andaluza se sitúan en un segundo nivel, de perfil más bajo en el plano competencial,pues ninguna de las dos cuenta con la potestad reglamentaria ni tiene competencias sobre el otorgamiento de licencias. dimientos de actuación del Consejo Audiovisual» que no se quedan en el ámbi- to doméstico o interno sino que trascienden su actividad externa y, en este sentido, suponen un desarrollo ejecutivo de las funciones que la Ley atribuye al Consejo Audiovisual. Concretamente, en él se define el ámbito de las mencionadas figuras de las recomendaciones, instrucciones y decisiones (art. 30) que no estaban previstas en la Ley y que dan forma jurídica a la toma de decisiones ejecutivas para las que el Consejo Audiovisual está habilitado.11 Emilio Guichot Reina, Juan Antonio Carrillo Donaire 286 Revista catalana de dret públic, núm. 34, 2007, p. 273-316 11. Según el art. 30 del Reglamento: «1. En el ejercicio de sus funciones y mediante acuerdo del Pleno, el Consejo puede adoptar, tanto con carácter general como particular, las medidas que estime oportunas, que podrán revestir la forma de recomendaciones, decisiones e instrucciones.2. Las recomendaciones están orientadas básicamente a: a) Promover la igualdad de género a través de la promoción de actividades, modelos sociales y comportamientos no sexistas en las programaciones y la publicidad que se emiten en Andalucía; b) Fomentar la defensa y promoción de las singularidades locales y el pluralismo de las tradiciones propias de los pueblos andaluces y reforzar la identidad del pueblo andaluz, su diversidad cultural y su cohesión social, económica y territorial; c) Fomentar la emisión de programas audiovisuales de formación destinados preferentemente a los ámbitos infantil, juvenil, laboral, de consumo y otros de especial incidencia, como la información sexual y los riesgos que comportan las adicciones, así como la prevención de situaciones que puedan provocar enfermedades o discapacidad y la promoción de hábitos saludables; d) Fomentar la accesibilidad a los medios audiovisuales de las personas con discapacidad sensorial; e) Propiciar que el espacio audiovisual andaluz favorezca la capacidad emprendedora de la población para lograr una comunidad socialmente avanzada, justa y solidaria, que promueva el desarrollo y la innovación; f) Interesar de otras autoridades reguladoras o de las administraciones públicas con competencias en medios de comunicación audiovisual, cuyas emisiones se difundan en Andalucía y no queden sujetas a la competencia del Consejo, la adopción de medidas correctoras ante conductas contrarias a la legislación vigente en materia de programación de contenidos y emisión de publicidad audiovisuales, en los casos en que proceda; g) Incentivar la elaboración de códigos deontológicos y la adopción de normas de autorregulación. 3. Las instrucciones y decisiones tendrán como finalidad: a) En el marco de las atribuciones reconocidas en la Ley 1/2004, de 17 de diciembre, adoptar las medidas necesarias para neutralizar los efectos de la introducción o difusión en la programación o la publicidad de mensajes o contenidos que atenten contra la dignidad humana o contra el principio de igualdad. Particularmente, cuando aquellos mensajes o contenidos hayan sido difundidos en horarios de audiencia de público infantil o juvenil, y para restablecer los principios que se han visto lesionados; b) Salvaguardar los derechos de los menores, jóvenes, tercera edad, personas con discapacidad, inmigrantes y otros colectivos necesitados de una mayor protección, en lo que se refiere a los contenidos de la programación y a las emisiones publicitarias; c) Potenciar el respeto a los valores de tolerancia, solidaridad y voluntariado; evitar la inducción de comportamientos violentos e insolidarios, así como fomentar la accesibilidad de las personas con discapacidad sensorial; d) Garantizar el cumplimiento de las funciones de servicio público asignadas a los medios de comunicación audiovisual, vigilando singularmente la emisión de espacios obligatorios, como las campañas de sensibilización y la publicidad gratuita; e) Solicitar de los anunciantes y empresas audiovisuales, por iniciativa propia o a instancia de las personas interesadas, el cese o la rectificación de la publicidad ilícita o prohibida; f) Garantizar el pluralismo. 4. El plazo máximo para la aprobación y notificación por el Pleno de las recomendaciones, instrucciones y decisiones que adopte, será de tres meses desde la fecha del inicio del correspondiente expediente». a ) Decisiones individuales Para el efectivo cumplimiento de los objetivos fijados en los artículos 1.1, 3.2, 4.1, 4.5, 4.6, 4.12, 4.15 y 4.21 de la Ley 1/2004, el Consejo Audiovisual está facultado para adoptar decisiones ejecutivas y vinculantes de carácter singular o individual, que pueden consistir tanto en la imposición de una orden o manda- to, como en la determinación de una prohibición; ya impliquen unas u otras: a) un facere o conducta positiva por parte del destinatario (p. ej., la de emitir ciertos contenidos de servicio público, o la acción de cesación o rectificación de publicidad ilícita en los términos que contemplan los artículos 25 y siguientes de la Ley 34/1988, de 11 de noviembre, general de publicidad –a los que implícitamente se remite el artículo 4.15 de la Ley 1/2004); b) una abstención o non facere (como pueden ser, por ejemplo, no contraprogramar; no emitir un contenido por resultar atentatorio contra valores dignos de mayor protección; o abstenerse de emitir ciertos contenidos en determinadas franjas horarias); o c) una obligación de soportar o pati (por ejemplo, la obligación de «abrir» la emisión o «ceder» ciertos contenidos total o parcialmente –aunque se tengan derechos exclusivos de emisión–, o la de cumplir determinadas «cuotas de pantalla», como la de emisión de «obra europea» en el contexto de la Directiva sobre «televisión sin fronteras»). Órdenes, prohibiciones y mandatos vinculantes son, por tanto, decisiones particulares dirigidas a la creación o ampliación de situaciones pasivas de los destinatarios que suponen la concreción de una obligación o de un deber legalmente exigible,12 de manera que el acto o decisión singular que especifica su alcance para un supuesto concreto no es sino la plasmación de la potestad de ejecución de la norma de la que se quiere asegurar su cumplimiento mediante una «decisión» intimatoria o de requerimiento. Veremos, cuando analicemos el alcance de la potestad sancionadora, que ante el incumplimiento de una obligación de contenidos en materia audiovisual que constituya un tipo o infracción sancionable, y con carácter previo a la instrucción de un procedimiento sancio- El Consejo Audiovisual de Andalucía 287 Revista catalana de dret públic, núm. 34, 2007, p. 273-316 12. En todos estos supuestos, el contenido vinculante de la decisión consistirá: desde el punto de vista de su objeto, en la imposición de una obligación positiva (mandatos) o negativa (prohibiciones), aunque las decisiones también pueden tener poseen naturaleza mixta (positiva y negativa); y, en razón de su alcance prescriptivo, podrán albergar una pretensión preventiva o disuasoria (en evitación de ciertas acciones o conductas), directiva (imponiendo una conducta para que una determinada acción o actividad se ajuste al interés público) o represiva (dirigida a la eliminación de una situación ilícita, sin perjuicio de que ulteriormente se acuerde la imposición de una sanción). nador, la decisión individual intimatoria podría cumplir un papel fundamental para corregir la conducta infractora y, por tanto, evitar la ulterior sanción. b ) Instrucciones generales En los mismos casos y finalidades para las que caben las decisiones individuales, el Consejo también está facultado para adoptar «instrucciones generales» igualmente vinculantes y de idéntico contenido prescriptivo, pero que se distinguen de las decisiones individuales en que se dirigen a la generalidad, al conjunto del sector afectado por las obligaciones o prohibiciones que la instrucción pretende hacer cumplir. De este modo, las instrucciones generales gozan de un nivel de abstracción que las acerca a la definición de la regla de derecho y, por consiguiente, al mundo de las normas jurídicas.13 Con independencia de su discuti- Emilio Guichot Reina, Juan Antonio Carrillo Donaire 288 Revista catalana de dret públic, núm. 34, 2007, p. 273-316 13. La naturaleza jurídica de las instrucciones y resoluciones generales que dictan las autoridades de regulación del audiovisual, y las autoridades independientes en general, no es una cuestión pacífica. Tradicionalmente, el Tribunal Supremo ha negado el carácter reglamentario a una figura similar,aunque no idéntica: las instrucciones y circulares ministeriales. Como dicen, entre otras, las STS de mayo de 1998 y 10 de febrero de 1997, éstas «no innovan el ordenamiento jurídico», «no forman parte del ordenamiento jurídico, aunque puedan incidir en los intereses de los particulares al fijarse mediante ellas criterios de actuación mediante los que se aplica la ley». Sin embargo, el reconocimiento de la potestad reglamentaria a autoridades o administraciones independientes con competencias de regulación es un fenómeno bastante asentado en nuestro derecho. Así, desde que la disposición adicional 8ª de la Ley de 21 de julio de 1988, sobre disciplina e intervención de las entidades de crédito, atribuyó al Banco de España la facultad de «dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo o ejecución de la regulación contenida en las disposiciones generales aprobadas por el Gobierno o por el Ministerio de Economía» (en los términos que más tarde reiteró el art. 3 de la Ley de autonomía del Banco de España, de 1 de julio de 1994), lo cierto es que nuestro ordenamiento reconoce comúnmente el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de ciertas autoridades de regulación con estatuto de independencia y autonomía frente a la Administración (Comisión Nacional del Mercado de Valores, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones o las propias universidades). El principal problema suscitado por estas atribuciones es el de su contraste con el art. 97 de la CE y previsiones consonantes de los estatutos de autonomía, que confieren en exclusiva a los respectivos poderes ejecutivos la potestad reglamentaria originaria. Este problema ha sido resuelto por el Tribunal Constitucional admitiendo la posibilidad de descentralizar funcionalmente dicha potestad a favor de autoridades independientes (STC 135/1992, 37/1997, 204/1993 y 235/1999, entre otras), reconociendo que el fundamento de estas atribuciones es la especialización técnica y la significación institucional de aquéllas. Ahora bien, la jurisprudencia constitucional también viene reclamando que la legitimidad de esta descentralización requiere de su previsión expresa en una ley, cosa que –debe reconocerse– no hace expresamente la Ley 1/2004. La «instrucción» no establece la regla de derecho, sino que la interpreta con carácter general. Así lo viene declarando el Tribunal Supremo en relación con una figura similar, aunque no idéntica: las instrucciones y circulares ministeriales. Como dicen, entre otras, las STS de mayo de 1998 y 10 de febrero de 1997, éstas «no innovan el ordenamiento jurídico», «no forman parte del ordenamien- to jurídico, aunque puedan incidir en los intereses de los particulares al fijarse mediante ellas criterios de actuación mediante los que se aplica la ley». da naturaleza jurídica reglamentaria, las instrucciones se caracterizan por ser decisiones generales que, partiendo de un previo análisis de problemas o circunstancias, interpretan con carácter general el marco jurídico aplicable fijando ciertos objetivos y señalando cuáles serían las actuaciones públicas y acaso privadas necesarias para alcanzarlos en un sistema legal tan marcadamente principial y orientativo como el que preside este sector. La singularidad del marco normativo del audiovisual hace especialmente relevante la función de estas instrucciones. El alto grado de abstracción, generalidad e imprecisión de dicho marco legal hace que éste no sea garantía de certeza ni de objetividad del posterior control de su cumplimiento, porque no es su misión predeterminar de forma reglada e indubitada las resoluciones concretas que en cada caso particular demanda una realidad tan rica, variada y cambiante como la del audiovisual. En la «regulación» se parte siempre de una previa actividad normativa y de una posterior intervención de una autoridad de regulación que actúa en garantía de unas normas que están necesitadas de un proceso de concreción e interpretación que corresponde hacer a dicha autoridad en orden a fijar, como señala la citada Recomendación del Consejo de Europa de 2000, «las líneas directrices de regulación relativas a las actividades de los operadores». En esto debe consistir, en puridad, la función de «regulación» del Consejo Audiovisual, que no persigue tanto el imponer el mandato de una norma previa a través de actos administrativos singulares (decisiones individuales), como en la concreción del marco legal que fija los valores o conductas mediante las que han de conciliarse y equilibrarse los intereses generales y los derechos fundamentales que se hacen presentes en la regulación de los contenidos audiovisuales. c )Recomendaciones orientativas Enlazando con los objetivos de la actividad de regulación que acabamos de expresar, debe convenirse que la regulación puede llevarse a cabo mediante diversas técnicas o instrumentos jurídicos. Uno de los más importantes es, como hemos visto, la posibilidad de interpretar el marco jurídico general y abstracto mediante instrucciones vinculantes. Pero no cabe duda de que, eventualmente, la conciliación de los intereses presentes en el sector puede hacer recomendable el empleo de alguna técnica de menor intensidad, desprovista de carácter vinculante. El Consejo Audiovisual de Andalucía 289 Revista catalana de dret públic, núm. 34, 2007, p. 273-316 En estos casos,el Consejo está habilitado para adoptar «recomendaciones», ya sean generales o particulares, que tendrán una finalidad más orientativa que correctiva o intimatoria.Y ello es también «regular»,pues regular no supone necesariamente imponer jurídicamente una norma previa, sino que también consiste en orientar el funcionamiento correcto de un sistema de intereses complejos y, muchas veces, contrapuestos, en el que los derechos en juego no están claramente definidos por la norma jurídica. La regulación orientativa nos acerca así a la idea de equilibrio y consenso que ha de buscarse de forma continuada, mediante un seguimiento permanente de la actividad regulada que permita mantenerla dentro de su cauce natural y de sus límites legales. Por lo demás, frente a las decisiones y las instrucciones, la fórmula de la recomendación extiende su campo de acción más allá del objeto que es propio a esos otros instrumentos, más ligados a la dimensión correctiva. En efecto, las decisiones e instrucciones vinculantes necesitan del presupuesto de una conducta que expresamente sea censurada o prohibida por la ley. Por el contrario, la regulación orientativa que una autoridad independiente puede desarrollar mediante recomendaciones no vinculantes abarca cualquiera de los objetivos y finalidades que entran dentro de su esfera de competencias e intereses que, en el caso del Consejo Audiovisual de Andalucía, comprende los objetivos generales enunciados en los artículos 1.1 y 3.2 de la Ley, así como casi todas las funciones enumeradas a lo largo del artículo 4. 4. Potestad inspectora y sancionadora Para garantizar el cumplimiento de la legalidad y los intereses generales, la actividad de regulación y control que analizamos en el punto anterior tiene como complemento la potestad de inspección y sanción. En la Ley 1/2004 se echa en falta una atribución expresa de la potestad inspectora, que no obstante puede deducirse de una interpretación sistemática de la Ley y de la normativa audiovisual, tanto estatal como autonómica.14 El ar- Emilio Guichot Reina, Juan Antonio Carrillo Donaire 290 Revista catalana de dret públic, núm. 34, 2007, p. 273-316 14. El artículo 4.21, señala que corresponde al Consejo: «Vigilar el cumplimiento de lo establecido en la presente Ley y en la normativa en materia de programación de contenidos audiovisuales y emisión de publicidad, incluidos el patrocinio y la televenta».Además, en materia de contenidos, como es sabido, el artículo 19.3 de la Ley 25/1994 establece: «Los órganos competentes para la inspección y el control podrán requerir de los operadores públicos o privados los datos que estimen necesarios para el ejercicio de sus funciones. A estos efectos, todos los operadores de televisión tículo 10.2 de la Ley ha establecido que, en el cumplimiento de sus funciones, el Consejo Audiovisual de Andalucía podrá recabar los datos e informes que estime necesarios de las administraciones públicas, así como de los agentes del sector audiovisual y de las asociaciones, instituciones y organismos con él relacionados.15 La potestad sancionadora sí le ha sido atribuida expressis verbis.16 Además, ambas son indispensables para cumplir con las tareas de vigilancia, control y garantía del cumplimiento de la legalidad y corrección de las conductas contrarias a la misma que fueron referidas en el apartado dedicado a la función de regulación y control. En definitiva, la potestad de inspección y sanción es preci- El Consejo Audiovisual de Andalucía 291 Revista catalana de dret públic, núm. 34, 2007, p. 273-316 operadores de televisión deberán archivar durante un plazo de seis meses a contar desde la fecha de su primera emisión, todos los programas emitidos, incluidas la publicidad y la televenta, y registrar los datos relativos a tales programas. La información así obtenida será confidencial, y no podrá utilizarse para fines distintos a los previstos en esta Ley». Disposición que hay que conectar con el artículo 2 de la Ley 1/2004, que define su ámbito de actuación. Por su parte, el Decreto andaluz 1/2006, de 10 de enero, que regula el régimen jurídico de las televisiones locales por ondas terrestres en Andalucía, establece entre las obligaciones de las personas concesionarias de televisiones locales la obligación de presentar al Consejo Audiovisual la documentación que le pueda requerir dentro del ámbito de sus competencias (artículo 22.1.l) y regula el deber de los mismos de aportar la documentación e información que les sean requeridas por el Consejo Audiovisual de Andalucía y colaborar con este organismo en el ejercicio de las funciones que le atribuye la Ley 1/2004, de 17 de diciembre (artículo 30.c), y de permitir a sus agentes o al personal inspector el acceso a sus instalaciones y la consulta de cualquier documentación relevante para la actividad de control de que se trate, con la autorización del juzgado de lo contencioso-administrativo competente cuando implique el acceso a lugares que requieran el consentimiento del afectado, conforme dispone el artículo 8.6 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contenciosoadministrativa. 15. El Reglamento ha precisado en su artículo 27 que corresponde al Pleno la determinación de las condiciones, el soporte y el plazo en que ha de entregarse dicha información, que no excederá de treinta días naturales, o de siete, en las actuaciones consideradas de urgencia, pudiendo considerarse como tales las que persigan la neutralización de los efectos de la difusión en la programación o la publicidad de mensajes o contenidos que atenten contra la dignidad humana y el principio de igualdad, o estén encaminadas a salvaguardar los derechos de los menores, jóvenes, tercera edad, personas con discapacidad, inmigrantes y otros colectivos necesitados de una mayor protección. Asimismo, el Consejo puede convocar a las autoridades competentes o a los operadores audiovisuales, a fin de obtener la información necesaria para el correcto desarrollo de sus funciones. 16. Por los artículos 4.16 y 12 de la Ley. De acuerdo con el primero de ellos, corresponde al Consejo: «Incoar y resolver, en el ámbito de sus competencias, los correspondientes procedimientos sancionadores por las infracciones de la legislación relativa a contenidos y publicidad audiovisuales». Conforme al segundo: «El Consejo Audiovisual de Andalucía ejercerá la potestad sancionadora que las leyes reguladoras de la comunicación audiovisual y de la publicidad otorguen a la Administración de la Junta de Andalucía, en lo referente al ámbito de actuación y las funciones del Consejo Audiovisual de Andalucía establecidas en la presente Ley, elaborando también las correspondientes propuestas de sanción». samente la última ratio de dicha función, y sólo por su importancia y la especificidad de su régimen material y procedimental procedemos a un análisis independiente. En ausencia de un texto unitario en materia audiovisual, hay que acudir a la legislación estatal y autonómica sobre contenidos y publicidad para determinar el ámbito de la potestad sancionadora atribuida al Consejo, que se ejercerá tan sólo sobre los operadores sometidos a su ámbito de actuación conforme al artículo 2 de la Ley 1/2004, y cuyo estudio lleva a la conclusión de que se reduce a la aplicación del régimen sancionador de la Ley 25/1994, de 12 de julio, y su normativa de desarrollo,a las televisiones que se encuentran en su ámbito de ac- Emilio Guichot Reina, Juan Antonio Carrillo Donaire 292 Revista catalana de dret públic, núm. 34, 2007, p. 273-316 17. En el caso de la televisión, a la Ley 25/1994, de 12 de julio, que establece su régimen sancionador, como es sabido, en los artículos 19 y 20. La tipificación de las infracciones, esto es, la determinación del supuesto de hecho,se hace por remisión a las disposiciones sobre promoción, difusión y producción de determinados programas televisivos; a las disposiciones sobre publicidad por televisión y patrocinio televisivo, y a las disposiciones sobre protección de menores, incluido el RD 410/2002, de 3 de mayo, sobre clasificación de programas, en la medida en que desarrolla el artículo 17.3 de dicha Ley, y el RD 1462/1999, de 17 de septiembre. Por su parte, la determinación de las sanciones se lleva a cabo actualmente por la propia Ley, que fija además criterios de graduación complementarios a los de la Ley 30/1992, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, a cuyos principios sobre el ejercicio de la potestad sancionadora –establecidos en su título IX– remite. Por su parte, la normativa andaluza reguladora del régimen jurídico de las televisiones locales por ondas terrestres en Andalucía es, actualmente, el Decreto 1/2006, de 10 de enero,el cual diseña un procedimiento de inspección y sanción aplicable al incumplimiento de las condiciones de la concesión y del uso de la frecuencia, excluido, al no tratarse de aspectos sustantivos, del ámbito de actuación del Consejo. En el caso de la televisión por cable que entre en el ámbito de actuación del Consejo, del maremagno de modificaciones habidas cabe concluir que los operadores de cable siguen estando obligados a respetar las obligaciones en materia de distribución de programas de productores independientes y de ofrecimiento por separado de canales «de adultos», si bien la derogación del artículo 13 ha dejado sin base legal la potestad sancionadora por ambas infracciones, que no se encuentran tipificadas. Asimismo, están sometidos a la normativa sobre contenidos y publicidad establecida en la Ley 25/1994, y a su régimen de infracciones y sanciones, cuya aplicación corresponde al Consejo Audiovisual de Andalucía tan sólo si la autorización de su actividad ha sido otorgada por la Junta de Andalucía, en los términos que analizamos cuando estudiamos el ámbito de actuación del Consejo. En cuanto a la competencia sancionadora en materia de servicios de radiodifusión sonora en ondas métricas con modulación de frecuencia, en Andalucía el régimen jurídico está constituido por el Decreto 174/2002, de 11 de junio, que en sus artículos 33 y 34 determina el régimen sancionador. Según dichos artículos, las infracciones se sancionarán con arreglo a lo dispuesto en los artículos 78 y siguientes de la Ley 11/1998, de 24 de abril, general de telecomunicaciones (que han sido derogados por la Ley general de telecomunicaciones de 2003, que hoy regula la materia en los artículos 50 a 58) y en el título IX de la Ley 30/1992, de 29 de noviembre, correspondiendo la iniciación del expediente sancionador y el nombramiento del instructor al director general de Comunicación Social y la resolución al consejero de la Presidencia, por lo que se refiere a la imposición de sanciones por infracciones muy graves, y al director general de Comunicación Social, respecto a las graves y leves. Cuando las infracciones muy graves den lugar tuación.17 Junto a la regulación general, se encuentran una serie de normas que regulan la protección de diversos colectivos (como los menores) o establecen prohibiciones respecto de determinados productos (como el tabaco), y que, en ocasiones, tipifican como infracción administrativa la vulneración de sus preceptos llevada a cabo a través de los medios audiovisuales. Ahora bien, hay que reparar en cada caso si se establece un régimen administrativo de infracciones y sanciones o se limita a sentar una obligación legal sin sanción administrativa; y si, en caso de que se establezca, se atribuye la competencia para su aplicación al Consejo Audiovisual o a otro órgano, y el análisis lleva a concluir en la negativa.18 En definitiva, la competencia sancionadora del Consejo Audiovisual se reduce a la aplicación, en el ámbito de la televisión, de la Ley 25/1994, complementada por los artículos 3 y 8 de la Ley general de publicidad. El Consejo Audiovisual de Andalucía 293 Revista catalana de dret públic, núm. 34, 2007, p. 273-316 a la revocación de la concesión, ésta requerirá acuerdo del Consejo de Gobierno, a propuesta del consejero de la Presidencia. Se trata de aspectos técnicos, y no de contenidos, por tanto, fuera de la competencia del Consejo Audiovisual. 18. Así,la Ley 1/2004, de 28 de diciembre, de medidas de protección integral contra la violencia de género, regula medidas en el ámbito de la publicidad y de los medios de comunicación en sus artículos 10 a 14, estableciendo prohibiciones, acciones de tutela, fomento, etc., pero no se tipifican infracciones y sanciones. Ello no es óbice, claro está, para que un contenido televisivo, tanto en programación como en publicidad, atentatorio contra la dignidad de la mujer pueda ser sancionado en la medida en que atente contra la regulación contenida en la Ley de la televisión sin fronteras (así, por ejemplo, en el caso de una publicidad sexista, por el juego de los artículos 8.1 y 19.1 de dicha Ley). O que no pueda servir de base legal para la elaboración de recomendaciones, decisiones, instrucciones o de inspiración para el fomento de autorregulaciones, etc. Por su parte, el título IV de la Ley andaluza 1/1998, de 20 de abril, que regula los derechos y la atención al menor, sí incluye entre sus infracciones,en su artículo 56.g,la consistente en «difundir o utilizar por parte de los medios de comunicación social la identidad o imagen de los menores cuando ello suponga una intromisión ilegítima en su intimidad, honra o reputación o sea contrario a sus intereses, aun cuando medie su consentimiento o el de sus representantes legales». Ahora bien, en este caso, la competencia sancionadora no compete al Consejo Audiovisual, sino a la Consejería de Asuntos Sociales, de nuevo con independencia de que la difusión pueda suponer una vulneración de la Ley de la televisión sin fronteras y, en particular, de sus artículos 16 y 17, en cuyo caso sí entraría en juego la competencia sancionadora del Consejo, planteándose así el posible ejercicio de su respectiva competencia sancionadora por dos órganos distintos, que habría que resolver conforme a los principios de no bis in idem que expondremos más adelante. Por su parte, la Ley 28/2005, de 26 de diciembre, de medidas sanitarias frente al tabaquismo y reguladora de la venta, el suministro, el consumo y la publicidad de los productos del tabaco, regula en su artículo 9 las limitaciones de la publicidad, promoción y patrocinio de los productos del tabaco y establece un régimen de inspección y sanción con la siguiente previsión específica en su artículo 22.4: «Tratándose de las infracciones cometidas a través de la radio o televisión, las comunidades autónomas ejercerán el control y la inspección para garantizar el cumplimiento de lo previsto en esta Ley y, en su caso, tramitarán los correspondientes procedimientos sancionadores e impondrán las oportunas sanciones en relación con los servicios de televisión y radiodifusión cuyos ámbitos de cobertura, cualquiera que sea el medio de transmisión empleado,no sobrepasen sus respectivos límites territoriales. También serán competentes en relación con los servicios de televisión y radiodifusión cuya prestación se Como es sabido, el sistema de fuentes en materia sancionadora está constituido por la Ley 30/1992; por la regulación sustantiva (que deberá tener rango legal en la determinación básica de las infracciones y sanciones) y procedimental (que podrá tener rango reglamentario) que aprueben los órganos con competencia normativa en materia audiovisual, que deberán respetar sus prescripciones; y, subsidiariamente, por el RD 1398/1993, de 4 de agosto, que aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora. La Ley 25/1994 se remite expresamente a los principios contenidos en el título IX de la Ley 30/1992, establece las infracciones y sanciones y criterios adicionales de graduación de estas últimas y prevé la posibilidad de iniciación del procedimiento por denuncia motivada ante el órgano competente para la inspección y control de la entidad supuestamente infractora, el cual, tras la instrucción del correspondiente expediente, elevará, en su caso, propuesta razonada de resolución al órgano competente para la imposición de las correspondientes sanciones, cuya resolución pone fin a la vía administrativa. Pues bien, todas estas determinaciones prefiguran la competencia sancionadora del Consejo. En las materias procedimentales no reguladas por la Ley 30/1992 ni por la Ley 25/1994 cabe que el Reglamento de organización y funcionamiento establezca previsio- Emilio Guichot Reina, Juan Antonio Carrillo Donaire 294 Revista catalana de dret públic, núm. 34, 2007, p. 273-316 realice directamente por ellas o por entidades a las que hayan conferido un título habilitante dentro del correspondiente ámbito autonómico. Corresponden al Estado, a través del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, las competencias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones de esta Ley en los demás servicios de televisión y radio. En estos supuestos, no serán de aplicación las disposiciones contenidas en el capítulo V de la Ley 25/1994, de 12 de julio, de incorporación al ordenamiento jurídico español de la Directiva 85/552/CEE, sobre la coordinación de disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva». Como es sabido, el artículo 9.1.ade dicha Ley prohíbe cualquier forma directa o indirecta de publicidad y de televenta por televisión de cigarrillos y demás productos del tabaco. Ahora bien, la Ley 28/2005 particulariza el régimen sancionador, extrayéndolo del régimen general de la Ley de la televisión sin fronteras, en función del producto (si bien parece haber un error, pues el capítulo V de la Ley 25/1994 se refiere a la contraprogramación, por lo que parece que debería decir «capítulo VI»), lo que lleva a concluir que en este caso la autoridad competente para sancionar no sea el Consejo Audiovisual sino el órgano competente de la Junta de Andalucía en materia de consumo. Asimismo, la normativa sobre publicidad electoral y sobre publicidad institucional prevé determinaciones vinculantes y prohibiciones, pero en ningún caso establece un sistema de infracciones y sanciones. Ni la Ley orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general, ni la Ley orgánica 2/1988, de 3 de mayo, que regula la publicidad electoral en emisoras de televisión privada, prohíbe la contratación de publicidad electoral en las emisoras de televisión privada objeto de concesión; ni la Ley orgánica 14/1995, de 22 de diciembre, de publicidad electoral en emisoras de televisión local por ondas terrestres, ni la Ley orgánica 10/1991, de 8 de abril, de publicidad electoral en emisoras municipales de radiodifusión sonora; ni la Ley 29/2005, de 29 de diciembre, de publicidad y comunicación institucional, ni la Ley andaluza 6/2005, de 8 de abril, reguladora de la actividad publicitaria de las administraciones públicas en Andalucía. nes, en particular, en cuanto a la competencia para instruir y resolver o el plazo; y, en efecto, el Decreto 219/2006, aparte de la mención general a la necesaria proporcionalidad entre las conductas de los operadores y las medidas adoptadas que luce en su artículo 26.2, ha dedicado su artículo 33 a la regulación del procedimiento sancionador, estableciendo un «sistema de fuentes» constituido por la propia Ley 1/2004 y la normativa administrativa general. Tan sólo ha regulado la necesaria condición funcionarial del instructor y su consideración de autoridad pública, cuya identidad debe figurar en el contenido del acuerdo de inicio del expediente, así como la atribución de la competencia sancionadora al Pleno, que deberá decidir por mayoría absoluta para la imposición de infracciones muy graves. Esto último nos merece un juicio abiertamente negativo, en la medida en que se trata del ejercicio de una potestad reglada (bien que exija a menudo interpretar conceptos jurídicos indeterminados), en la que la introducción de procedimientos de mayoría cualificada carece, a nuestro juicio, de pertinencia, y además lleva a conclusiones indeseables (una infracción grave es sancionada por mayoría simple, pero una muy grave queda sin sanción si no se alcanza la mayoría absoluta), a lo que hay que sumar que no tiene amparo en la Ley 1/2004, por lo que debe considerarse un exceso reglamentario. 5. Función consultiva, de asesoramiento e informe A tenor de la designación legal de la autoridad audiovisual andaluza como «Consejo» pudiera pensarse que la función consultiva está llamada a ser, prima facie,la más importante y definitoria de su actividad. Sin embargo, no es ésta la nota significativa de la relevancia institucional de este tipo de entidades que, en puridad, no se constituyen con la finalidad primigenia de ser instancias consultivas de los poderes públicos, sin perjuicio de que suela reconocerse la función consultiva entre sus atribuciones. De hecho, la función consultiva es prescindible en la configuración legal de las autoridades independientes de regulación del audiovisual, no siendo mencionada siquiera entre las competencias que la Recomendación del Consejo de Europa de 20 de diciembre de 2000 diseña para estas autoridades. Puede decirse, en suma, que el apelativo «Consejo» no da cuenta de la verdadera naturaleza del Consejo Audiovisual de Andalucía, puesto que a esa función consultiva la Ley suma otras de mayor calado que, como acabamos de ver, se inscriben tanto en el terreno de la toma de decisiones ejecutivas como en el de la regulación y supervisión del sector, que son las que perfilan la verdadera naturaleza de este organismo como autoridad independiente. La de- El Consejo Audiovisual de Andalucía 295 Revista catalana de dret públic, núm. 34, 2007, p. 273-316 da, a propuesta de su presidente, «conceder premios y distinciones a entidades públicas y privadas y personas individuales con trayectoria sobresaliente en el sector audiovisual y en la defensa y fomento de los mismos principios que inspiran su propia actuación». En segundo lugar, el fomento a través de estímulos jurídicos consiste en la creación de condiciones jurídicas favorables para el desarrollo de ciertas actividades especialmente necesitadas de impulso o preservación. Sin duda, el establecimiento de condiciones favorables para el desarrollo del sector audiovisual no corresponde en primer término a las autoridades independientes de regulación. Es misión del legislador, y subordinadamente del ejecutivo, aprobar las normas jurídicas legales y reglamentarias que garanticen el impulso y protección de las actividades económicas especialmente sensibles o necesitadas. No obstante, ello no quiere decir que el Consejo Audiovisual tenga vedado este ámbito del fomento. Todo lo contrario, el Consejo podría coadyuvar significativamente en esta labor de estímulo jurídico en dos momentos diferenciados,que se corresponden con una fase previa y otra posterior a la creación de la regla de derecho: la fase de elaboración de la norma, a través de la función consultiva y de asesoramiento, y la fase de aplicación e interpretación normativa, mediante instrucciones generales y recomendaciones. No en vano, el Reglamento orgánico prevé expresamente que, por medio de la figura de la recomendación, el Consejo pueda «propiciar que el espacio audiovisual andaluz favorezca la capacidad emprendedora de la población para lograr una comunidad socialmente avanzada, justa y solidaria, que promueva el desarrollo y la innovación» (art. 30.2.e). En tercer y último lugar, el otorgamiento de medidas de fomento de carácter económico por parte del Consejo Audiovisual tropieza con la dificultad que representa la amplia competencia que en este sentido tiene conferida la Administración activa, y que, a la postre, dejaría escaso margen al Consejo para aplicar su propia política de ayudas. En el ámbito de la Junta de Andalucía, la concesión de ayudas económicas al sector audiovisual orientadas a incrementar la producción es competencia de la Consejería de Cultura (competencia atribuida a esta Consejería por el Decreto 486/2004, de 14 de septiembre).21 Pero el hecho Emilio Guichot Reina, Juan Antonio Carrillo Donaire 302 Revista catalana de dret públic, núm. 34, 2007, p. 273-316 21. A tal efecto, dicha Consejería ha aprobado recientemente las bases reguladoras de las ayudas y subvenciones económicas al sector audiovisual para adaptar esa normativa a las exigencias derivadas de Ley estatal 38/2003, de 17 de noviembre, general de subvenciones, que establece el marco jurídico básico de la concesión de ayudas públicas. En concreto, las normas andaluzas que dis- de que la Administración activa desarrolle esta política de fomento económico del audiovisual no elimina, por sí solo, de suyo, la posible asunción de competencias por el Consejo Audiovisual en esta materia. Habida cuenta del amplio reflejo que la Ley 1/2004 hace de la misión de fomento en los amplios términos que veíamos, creemos que en los terrenos no cubiertos por la Consejería de Cultura, que constriñe sus ayudas a los ámbitos de la producción y la promoción audiovisual, no es descartable que el Consejo Audiovisual pueda desarrollar su propia política de ayudas, que no sería adicional o paralela sino complementaria, para ámbitos no cubiertos por la Consejería de Cultura (dirigidas, por ejemplo,al fomento de la investigación audiovisual o a la accesibilidad a los medios audiovisuales a personas con discapacidad sensorial, que son finalidades expresamente recogidas en el art. 30.2 del Reglamento orgánico). 7. Las relaciones externas La Ley 1/2004, de 17 de diciembre, acoge una serie heterogénea de funciones que tienen en común su referencia a la faceta «relacional» del Consejo, a su proyección externa a través de actuaciones comunicativas con otras instituciones, con los operadores o con cualquier ciudadano. Entre estas funciones podemos situar la recepción y en su caso canalización de peticiones, sugerencias y quejas; la mediación y el arbitraje; la denuncia de comportamientos ilegales ante otras administraciones públicas; el impulso de la autorregulación, y las relaciones con autoridades análogas de distinto ámbito. a ) La recepción, y en su caso canalización, de peticiones, sugerencias y quejas Esta competencia está recogida en el artículo 4.14 de la Ley 1/2004.22 Conviene distinguir los supuestos contemplados, en su sentido jurídico. Las peticiones y El Consejo Audiovisual de Andalucía 303 Revista catalana de dret públic, núm. 34, 2007, p. 273-316 ciplinan la concesión de estas ayudas son dos órdenes de la Consejería de Cultura: una de 6 de marzo de 2006, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de ayudas a la promoción de obras audiovisuales; y otra de 30 de septiembre de 2005, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de ayudas al desarrollo de proyectos y a la producción de obras audiovisuales. 22. «Recibir peticiones, sugerencias y quejas formuladas por los interesados, ya sean individuales o colectivas a través de las asociaciones que los agrupen, y canalizarlas, en su caso, ante los órganos sugerencias se caracterizan en el derecho público por tratarse de manifestaciones de voluntad del emisor, que no se corresponden con el otorgamiento a éste por el ordenamiento jurídico del derecho a obtener lo solicitado. El término quejas, empleado de forma genérica, puede encubrir contenidos diversos. Por una parte, puede emparentar con las peticiones y sugerencias, refiriéndose por tanto a una declaración de voluntad o juicio que no se corresponde con un derecho o una obligación amparada por el ordenamiento. En otros supuestos puede encubrir, sin embargo, la denuncia de la infracción del ordenamiento audiovisual, en cuyo caso el Consejo deberá entrar a conocer la veracidad del contenido de la queja y, en su caso, poner en marcha sus potestades de control, en los términos que ya hemos analizado, requiriendo al responsable el cese de su actuación y las medidas correctoras y/o iniciando un procedimiento sancionador, teniendo en este caso el ciudadano o la asociación que formula la queja la condición de denunciante, con los efectos que apuntamos en su momento.23 Procede señalar que la presentación de peticiones, sugerencias o quejas no incluye la formulación de consultas. En efecto, a diferencia de algún otro modelo,como el navarro, ni la Ley 1/2004 ni su Reglamento han acogido entre las funciones del Consejo la de asesorar a sujetos privados sobre las materias objeto de su competencia,limitando estas funciones a sujetos públicos en ella enumerados, por lo que en esta función no tiene acogida, tampoco indirecta, por esta vía.24 Emilio Guichot Reina, Juan Antonio Carrillo Donaire 304 Revista catalana de dret públic, núm. 34, 2007, p. 273-316 competentes, manteniendo una relación constante y fluida con los distintos sectores de la sociedad andaluza». 23. El Reglamento, en su artículo 37, ha desarrollado este derecho tanto a título individual como colectivo «o a través de asociaciones», y ha fijado un plazo máximo de respuesta de quince días desde su recepción acerca de la actuación que debe seguirse, que incluye la posible inadmisión, y de tres meses para resolver y notificar sobre las aceptadas. Al respecto, se ha creado, al igual que en los modelos comparados, una Oficina de Defensa de la Audiencia que recibe (a través de cualquier medio, incluido el correo electrónico y un número telefónico gratuito) y tramita las quejas, peticiones y sugerencias que se realizan sobre los contenidos de la programación y de la publicidad emitidos en radio y televisión. 24. En todo caso, procede recordar que son de aplicación las normas generales sobre procedimiento administrativo contenidas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, con relación a los requisitos que deben reunir los escritos, los registros competentes para presentar los escritos, cómputo de plazos, tramitación, etc., si bien, como es sabido, en cuanto al procedimiento se diseña un procedimiento tipo, que permite que cada norma reguladora de un concreto procedimiento establezca su propia disciplina, dentro del respeto a las determinaciones que sí son indisponibles. Entre las primeras, se encuentran característicamente las referidas al órgano competente para tramitar y resolver, o el plazo de resolución, que podrán ser establecidos por el Reglamento de organización y funcionamiento del Consejo, dentro de los límites legales (plazo no superior a seis meses ex artículo 42.2). Entre las segundas, en este supuesto ha de precisarse que el sentido del silencio es negativo en el caso de las peticiones, sugerencias o quejas en sentido estricto que incorporen una solicitud de actuación, conforme dispone el artículo 43.2. b ) Denuncias La competencia de denuncia ante otras administraciones públicas, que ejerzan sus competencias en materia de audiovisual en diferente ámbito territorial, de actuaciones ilegales cometidas por operadores cuyas emisiones se difundan en el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, que se en cuentra también recogida en la normativa catalana, se contempla en el artículo 4.11 de la Ley 1/2004.25 Conviene precisar algunos aspectos: – En primer lugar, si la referencia a las «administraciones públicas» excluye otros poderes públicos y, en particular, la denuncia ante el Ministerio Fiscal. La Ley 1/2004 no se ha referido a los mismos, pero la respuesta ha de ser negativa, ya que, al igual que el resto de los ciudadanos, tiene el deber de poner en conocimiento cualquier infracción penal de cuya comisión tenga noticia. Asimismo, y en lo que hace, en particular, a los posibles atentados contra la intimidad, el ho- nor o la imagen de los menores, téngase en cuenta que la Ley orgánica 1/1996, de 15 de enero, de protección jurídica del menor, prevé la actuación del Ministerio Fiscal en sus artículos 4 y 5, de oficio o a instancia de cualquier entidad pública. – En segundo lugar, que las administraciones públicas a las que se refiere este artículo son tanto los departamentos de las administraciones públicas estatal o autonómicas respectivas competentes en materia audiovisual o, en su caso, las autoridades independientes que las hayan sustituido en el ejercicio de estas potestades de control, que son, asimismo, administraciones públicas (como ocurre, por el momento, en el caso catalán y navarro). – En tercer lugar, que la función del Consejo debe limitarse a poner en conocimiento de la Administración competente la conducta ilegal detectada, sin extenderse a la previsión de cuáles hayan de ser las medidas pertinentes que deben adoptarse. – En cuarto lugar, debe destacarse que el ámbito de aplicación del precep- to es muy extenso, en la medida en que no sólo afecta a la radio y a la televisión de ámbito estatal (cuyas emisiones se difunden en Andalucía pero cuyo control El Consejo Audiovisual de Andalucía 305 Revista catalana de dret públic, núm. 34, 2007, p. 273-316 25. «Interesar de las administraciones públicas con competencias en medios de comunicación audiovisual cuyas emisiones se difundan en Andalucía y no queden sujetas a la competencia del Consejo Audiovisual de Andalucía, la adopción de medidas correctoras ante conductas contrarias a la legislación vigente en materia de programación de contenidos y emisión de publicidad audiovisuales, en los casos en que proceda». no compete al Consejo), sino también a las autonómicas no andaluzas que puedan recepcionarse en dicha Comunidad, bien a través de la tecnología terrestre por ondas hertzianas, bien a través de cualquier otra, como el satélite o el cable. De este modo, una interpretación amplia de este precepto podría llevar a convertir al Consejo en un guardián de la legalidad también fuera de su ámbito de actuación propio. – En quinto lugar, que si iniciado cualquier expediente o actuación, se detectare que la misma cae fuera del ámbito de actuación del Consejo, éste deberá ponerle fin e interesar la actuación de la Administración competente, remitiendo a tal fin la información de que disponga en ejercicio de la obligación de cooperación interadministrativa que se plasma en el artículo 4 de la Ley 30/1992. c ) La mediación y el arbitraje Esta competencia está recogida en el artículo 4.19 de la Ley 1/200426 y ha sido asumida también por los consejos catalán y navarro, si bien éste último refiere tan sólo el objeto del arbitraje a hacer efectivo el derecho de rectificación y evitar la contraprogramación, y lo regula con detalle en su Reglamento, artículos 32 a 38. En cuanto a la mediación, no existe una regulación legal general de dicha actividad que, por su naturaleza, tiene carácter informal y a la que debe dotar de la máxima flexibilidad. En muchos casos, puede constituirse como una fase previa al arbitraje, si no logra el acuerdo de las partes.27 El arbitraje se encuentra regulado en la Ley 60/2003, de 23 de diciembre, que es de aplicación común en toda España en la medida en que se dictó al amparo de la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación mercantil, procesal y civil. Contempla como una de las modalidades el arbitraje institucional, entre los que debe incluirse el que puede desempeñar el Consejo Audiovisual, en cuyo caso las instituciones arbitrales ejercerán sus funciones conforme Emilio Guichot Reina, Juan Antonio Carrillo Donaire 306 Revista catalana de dret públic, núm. 34, 2007, p. 273-316 26. «Ejercer labores de mediación entre las instituciones, los agentes del sistema audiovisual y la sociedad; así como, en su caso, arbitrales de acuerdo con la normativa vigente». 27. El Reglamento, en su artículo 32.1, ha dispuesto que el Consejo ejerza, a instancia de parte, labores de mediación entre las instituciones, los agentes del sector audiovisual y la sociedad andaluza, a través de aquél de entre sus miembros que decida en cada caso el Pleno. al correspondiente reglamento de cada institución.28 Con independencia de la supletoriedad de la Ley de arbitraje, algunos aspectos procedimentales han sido regulados en el Reglamento orgánico, que ha estimado que corresponde al Pleno, previa solicitud y sumisión expresa y por escrito de las partes en conflicto, acordar el ejercicio de dicha competencia. Esto es, el Consejo conserva una libertad de asunción o no de los arbitrajes que se le sometan. Se diseña la composición del tribunal de arbitraje. En efecto, en estos casos y conforme a dicha regulación, el Pleno designa a tres de sus miembros, asistidos por la Secretaría General, que deben emitir el laudo en un plazo máximo de seis meses desde la fecha del acuerdo de admisión de la solicitud (adviértase que no se fija el plazo para la fase previa de admisión o no de la solicitud), obligándose las partes a cumplir el laudo que los árbitros acuerden por mayoría y ratifique el Pleno (por lo tanto, la competencia decisoria final se atribuye al Consejo, que podrá ratificar o no –y en este segundo caso, parece debe leerse, adoptar su propia decisión– la decisión del tribunal arbitral), así como a abonar los costes y gastos que pudieran devengarse. d ) El fomento de la autorregulación La Ley 1/2004 contempla esta función en su artículo 4.1329 y el Reglamento en su artículo 26.2. El sector audiovisual es con toda probabilidad uno de los campos en que la asunción voluntaria de compromisos tiene mayor importancia y difusión, y ello tanto en materia de contenidos como de publicidad. En unos casos se trata de códigos aprobados por cada operador que rigen su funcionamiento, y en otros de acuerdos de autorregulación suscritos por los diferentes actores del sector audiovisual. En todos los casos, precisan y a menudo amplían las obligaciones emanadas de las normas en materia de contenidos o publicidad. Su valor es, pues, crucial en una materia en que los contornos de lo que es legal o no lo es son tan imprecisos y en que, al estar en juego el derecho fundamental a la libertad de información y de expresión, la imposición de restricciones ha de guiarse por un principio de proporcionalidad estricta. Las autoridades de regulación El Consejo Audiovisual de Andalucía 307 Revista catalana de dret públic, núm. 34, 2007, p. 273-316 28. Artículo 14.2. 29. «Incentivar la elaboración de códigos deontológicos y la adopción de normas de autorregulación». del audiovisual están llamadas, pues, a incentivar esta asunción voluntaria de compromisos.Al respecto, téngase en cuenta que el principio de proporcionalidad en la intervención implica también una preferencia por la autorregulación frente a la reglamentación, siempre, claro está, que la primera pueda alcanzarse y permita, por su contenido y por la extensión de los suscriptores, alcanzar un resultado satisfactorio. La actuación del Consejo Audiovisual, al igual que la de sus homólogos, podrá tener dos sentidos. Por una parte, dar a conocer normas de autorregulación aprobadas a escala nacional y fomentar su suscripción por parte de los operadores que entran en su ámbito de actuación y que no los hayan firmado. Por otra, apoyar la elaboración y suscripción de normas de autorregulación por parte de los operadores que se encuentran en su ámbito de actuación, poniendo en contacto a los sectores implicados y prestando sus medios y su conocimiento especializado. No exclusivamente, pero sí muy en especial, para la consecución de aquellos objetivos conectados de forma singular con la realidad andaluza (así, por ejemplo, relativos al fomento de la conciencia de la identidad andaluza a través de la difusión de los valores culturales y lingüísticos del pueblo andaluz en toda su riqueza y variedad, así como la preservación y transmisión de su historia, a la que alude el artículo 6.idel Decreto 1/2006, de 10 de enero, que regula el régimen jurídico de las televisiones locales por ondas terrestres en Andalucía). Estas normas de autorregulación pueden prever sus propios mecanismos de resolución de controversias que se susciten en su aplicación, en los que el Consejo Audiovisual puede jugar también un importante papel. e ) Las relaciones con autoridades análogas de distinto ámbito Esta competencia, también contemplada en la Ley catalana, está recogida en el artículo 4.17 de la Ley 1/2004.30 La Ley refiere la colaboración a entidades de ámbito autonómico, estatal y europeo, a lo que el Reglamento ha añadido la posible cooperación con órganos internacionales en materia audiovisual. La cooperación puede ser funcional u orgánica. – La cooperación funcional, hecha ahora abstracción de algunas manifestaciones específicas a las que acabamos de referirnos, como la puesta en conoci- Emilio Guichot Reina, Juan Antonio Carrillo Donaire 308 Revista catalana de dret públic, núm. 34, 2007, p. 273-316 30. «Cooperar con los órganos análogos de ámbito autonómico, estatal y europeo». miento de incumplimientos de la normativa audiovisual que entren en el ámbi- to de actuación de otra autoridad de control, se instrumenta a través de convenios de colaboración, contemplados en el artículo 4.20 de la Ley y 40.3 del Reglamento.31 – La cooperación orgánica tiene lugar a través de la integración como miembro de organismos que reúnan a autoridades análogas. El principal organismo a escala europea es la Plataforma Europea de Autoridades Reguladoras (EPRA). Conforme al artículo 2 de sus estatutos, cada país puede tener tres representantes como máximo. España está representada por la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, el Consejo Audiovisual de Cataluña y el Consejo Audiovisual de Navarra, por lo que se plantea un problema de cara a una posible integración del Consejo Audiovisual de Andalucía. El citado artículo 2 establece que tienen prioridad la autoridad nacional de regulación y aquéllas que, dentro de un Estado, representen a una comunidad autónoma con lengua propia. De este modo, en el caso español, tendrían prioridad el Consejo Audiovisual que pueda crear el Estado y los consejos audiovisuales de comunidades autónomas con lengua propia. En este sentido, y mientras una futura Ley del audiovisual no regule la cuestión, podría ser pertinente un acuerdo con los consejos autonómicos existentes –y con los que puedan irse creando– sobre un sistema de representación rotatoria. Entre tanto, es posible solicitar la participación como observadores o participantes invitados en los encuentros, conforme al artículo 3 de los estatutos. Puede destacarse también la existencia de la Red Mediterránea de Autoridades Reguladoras, creada en 1997, que tiene como objetivo constituir un campo de discusión, de intercambios regulares de información y de investigaciones sobre las cuestiones relativas a la regulación del audiovisual, y pretende reforzar los lazos culturales e históricos entre los países El Consejo Audiovisual de Andalucía 309 Revista catalana de dret públic, núm. 34, 2007, p. 273-316 31. Además, el artículo 41 del Reglamento extiende esta posibilidad de firmar convenios a las instituciones, organismos o entidades que persigan sus mismos fines, con la finalidad de garantizar el cumplimiento de sus decisiones y recomendaciones, lo cual parece en todo punto oportuno porque puede haber múltiples instituciones tanto públicas (notablemente, el Defensor del Pueblo) como privadas (asociaciones de medios de comunicación, de usuarios, de fabricantes, de telespectadores, etc.) cuya colaboración puede ser necesaria o conveniente. Hasta el momento se han suscrito convenios de colaboración con la Asociación para la Autorregulación de la Comunicación Comercial (Autocontrol),para el fomento de la autorregulación de la actividad publicitaria en Andalucía; con el Instituto de Estudios Sociales de Andalucía para la realización del Barómetro Audiovisual de Andalucía 2006, y con el Defensor del Pueblo Andaluz para la protección y promoción de los derechos y libertades de la ciudadanía en el ámbito de los medios audiovisuales andaluces, y se anuncia un próximo convenio con la SGAE. Fuente: <www.consejoaudiovisualdeandalucia.es>. mediterráneos para responder a los desafíos comunes que entraña la globalización. Cuenta con trece miembros representantes de once estados mediterráneos asiáticos, africanos y europeos, entre ellos, España. El Consejo Audiovisual de Andalucía podría integrarse en el futuro en dicha red, teniendo en cuenta su ámbito geográfico y cultural.32 8. Actividad de estudio, información y divulgación a ) Los informes, estudios, estadísticas y análisis en materia audiovisual Esta competencia está recogida en el artículo 4.18 de la Ley 1/200433 y hay que ponerla en conexión con otras dos, anteriormente analizadas: la función consultiva, de asesoramiento e informe, y la de fomento, que, como vimos, puede consistir –entre otras modalidades– en la concesión de premios a la investigación sobre materias de competencia del Consejo Audiovisual. El Consejo Audiovisual de Andalucía, al igual que las restantes autoridades de regulación, desarrolla una función de estudio, estadística e investigación.34 b ) Información La labor de información se acoge en el artículo 10.3 de la Ley 1/2004. La normativa vigente a la que remite dicho artículo es la reguladora del derecho de ac- Emilio Guichot Reina, Juan Antonio Carrillo Donaire 310 Revista catalana de dret públic, núm. 34, 2007, p. 273-316 32. El artículo 40 del Reglamento ha precisado que corresponde al Pleno la competencia para la celebración de convenios y para el acuerdo de participación como miembro en organismos nacionales o internacionales, requiriéndose en este último caso mayoría absoluta, y correspondiendo la representación ante estos organismos a la Presidencia o los miembros del Consejo en quienes se delegue. Al respecto, hay que hacer una observación general y es que la introducción de supuestos en que se exige mayoría cualificada, más allá de los regulados en el artículo 9 de la Ley 1/2004,y entre los que no se encuentra el de integración en estos organismos, supone, a nuestro juicio, un exceso reglamentario. 33. «Realizar estudios sobre los diversos aspectos del sistema audiovisual». 34. El Reglamento se refiere, en su artículo 28, a la promoción, organización y realización de jornadas, seminarios, simposios, estudios, investigaciones y publicaciones. Dentro de esta línea se inscribe también la creación de premios de investigación. El Consejo Audiovisual Andaluz ha creado el premio internacional Francisco Ayala, en colaboración con Fundación CajaSur Obra Social y Cultural, y el premio internacional Francisco Ayala de Comunicación Audiovisual, para promocionar la investigación sobre la situación actual, el futuro y los valores de la comunicación audiovisual. ceso a la información administrativa reconocido en el artículo 105.bde la Constitución y desarrollado en el artículo 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común.35 Se ha renunciado a establecer normativamente, como hubiera sido deseable, categorías de documentos cuya publicidad ex officio debe efectuarse en todo caso, a salvo de las limitaciones derivadas del respeto a los intereses privados en presencia, fundamentalmente, el derecho a la intimidad y a la protección de datos personales. c ) Divulgación Finalmente,ha de hacerse referencia,como vehículo crucial de divulgación de la existencia y actividad del propio Consejo, a la existencia de una web del Consejo audiovisual de Andalucía, que en su momento se integraba dentro de la web de la Junta de Andalucía y que actualmente ha sido sustituida por una dirección como dominio de segundo nivel, <www.consejoaudiovisualdeandalucia.es>, como ocurre en el caso catalán o navarro, subrayando así la independencia del órgano y su rango, y facilitando el acceso a través de la web. 9. A modo de conclusión El Consejo Audiovisual de Andalucía aparece caracterizado en la Ley 1/2004, de 17 de diciembre, y en su Reglamento orgánico y de funcionamiento como una entidad independiente de regulación del sector audiovisual. La función de regulación atribuida al Consejo andaluz incluye el ejercicio de clásicas potestades de policía como la reglamentación, la autorización o la sanción, pero añade un plus de ordenación que se manifiesta mediante otras actividades (como la elaboración de informes, recomendaciones, propuestas, mediaciones y arbitrajes) más ligadas a la idea de auctoritas que de potestas.Éstas son dimensiones del concep- to de «regulación» que lo enriquecen y lo alejan de su originario nacimiento El Consejo Audiovisual de Andalucía 311 Revista catalana de dret públic, núm. 34, 2007, p. 273-316 35. El Reglamento orgánico alude en su artículo 29 a este último precepto y al necesario respeto a la normativa sobre protección de datos. Se regula por una parte el acceso previa solicitud, con un plazo máximo de resolución y notificación de un mes; y, por otra, se prevé que el Pleno determine la posibilidad, forma y momento de dar publicidad, en su caso, a los estudios, acuerdos, informes y dictámenes, así como a cualquier otra actuación o documentación del Consejo.