Una mirada creativa al futuro de los organismos internacionales de cooperación multilateral

Biblioteca Virtual Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura Revista Iberoamericana de Educación Número 16 Monográfico: Educación Ambiental y Formación: Proyectos y Experiencias Datos Artículo Título: Una mirada creativa al futuro de los organismos internacionales de cooperación multilateral Autor: Carlos H. Gómez 139 139 Estudios REVISTA IBEROAMERICANA DE EDUCACIÓN. Nº 16 (1998), págs. 139-151 (*) Carlos H. Gómez es Director General de Programación de la OEI y Director de la Oficina Regional en Colombia de dicho Organismo. Una mirada creativa al futuro de los organismos internacionales de cooperación multilateral Carlos H. Gómez (*) A primera vista parece extraño que lo que se ha soñado será la Educación en la próxima centuria, tenga mucho que ver con organismos internacionales creados para la cooperación multilateral. Aunque la explicación de lo anterior puede ser simple y la razón clara, no está de más ahondar en ella, pues de esta forma se pueden hacer interesantes planteamientos sobre el tema, que aclaren y sistematicen tendencias que aparecen tímidas y deben concretarse respecto a la cooperación internacional. Si luego se trata de las «crisis» —puestas entre comillas para señalar lo que aquellas representan en cualquier tema y contexto si el propósito es el de lograr avances positivos— de la cooperación internacional en general, y de la multilateral en particular, se puede expresar a continuación lo que pueden ser las grandes potencialidades de esta última en un mundo con las características, seguras algunas e intuidas otras, que tendrá al comienzo del próximo milenio. Finalmente, como es obvio por la Organización de la que hablamos —la OEI—, es conveniente dar una rápida mirada por su pasado, que ya es largo pues comenzó en 1949, para indicar lo que será el futuro próximo y lejano de ella, que es lo que más interesa, y que se puede moldear en los sucesivos presentes inmediatos, a la luz de los planteamientos aquí recogidos sobre la cooperación internacional, la multilateral y la educación. 1. La Cooperación Internacional No hay que remontarse a la antigüedad para hablar de la cooperación internacional, aunque haya textos que comiencen con una visión histórica 140 140 Estudios REVISTA IBEROAMERICANA DE EDUCACIÓN. Nº 16 (1998), págs. 139-151 del derecho internacional anterior a las migraciones de los pueblos de Irán al Asia Menor y a Grecia, hace cuatro mil años, o mencionar la creación romana del praetor peregrinus, que se ocupaba de los conflictos entre extranjeros; aquí sólo se mencionan para afirmar que lo de la cooperación internacional, con el nombre que se le quiera dar, no es un invento de nuestro siglo, cuando, tras la segunda guerra mundial, se crea el Sistema de Naciones Unidas. Sin embargo, es a partir de 1945 cuando se consolidan los modelos que comienzan ahora a ser superados con la timidez propia de las ideas en estado germinal, las cuales esperamos lleguen rápidamente a la plenitud de la praxis en el próximo quinquenio que cierra este siglo para dar paso al siguiente, también nuestro. Independientemente de que en su concepción la cooperación internacional tuviera características diferentes a las que se mencionan a continuación, su práctica generalizada, con las excepciones que siempre aparecen, y surgida de ideas altruistas, utilitaristas o casi siempre de éstas con disfraz de aquéllas, muestra entre otras las siguientes: • Asistencialista • Asimétrica • Dirigida a receptores pasivos • Coyuntural • Condicionada Esta práctica de la cooperación fue puesta así en marcha tanto por quienes la ofrecían y daban, como por quienes la aceptaban y recibían: frente a una situación específica, «los ricos del planeta» deciden qué debe hacerse por los semejantes pobres, se despojan de parte de su riqueza y la entregan a quienes la reciben feliz y espontáneamente, con el cumplimiento de algunas condiciones. Cincuenta años después se sistematizan las críticas al modelo por parte de donantes y receptores, adjudicándolas equivocadamente a la idea de la cooperación, siendo sólo achacables a su práctica en este final de siglo. Desde la óptica de los receptores se afirma que los donantes deben dar más, distribuir mejor, destinar de forma diferente, concentrar y hasta mejorar los sistemas de producción de capacidades de cooperación, 141 141 Estudios REVISTA IBEROAMERICANA DE EDUCACIÓN. Nº 16 (1998), págs. 139-151 creando impuestos para asegurar e incrementar los flujos de fondos disponibles e independizarla de su política exterior. Desde los donantes se habla de «la fatiga de la cooperación», en el sentido de que «los desarrollados ya les hemos dado mucho a los no desarrollados y continúan sin desarrollarse». Es obvio que este conjunto de críticas se sustenta en la idea de que la superación del no desarrollo por los no desarrollados es problema de los desarrollados, y éstos se fatigan al intentarlo repetidamente, sin lograr los resultados esperados por ellos de su «generosidad». Sin embargo, el problema es de todos. También y sobre todo de los no desarrollados, ya que, dentro de contextos condicionantes pero no absolutamente determinantes, son éstos quienes labran su propio futuro, incluso a través de la forma en la cual aceptan y reciben la cooperación internacional. 2. Cooperación y Educación Cuando se habla de los contextos, nos referimos a las formas, las estrategias, las prácticas y las concepciones que los producen, principal aunque no únicamente definidos por los oferentes. Y la fatiga que ya sienten por la cooperación se justifica por los contextos a que han dado lugar, y crecerá si éstos se mantienen sin modificación, cosa que sucede y sucederá si los receptores tampoco cambian de actitud y de forma de actuar y de reaccionar, manteniendo que la manera de superar la crisis actual de la cooperación depende exclusivamente de que los donantes den más, distribuyan mejor, destinen diferente… Y, ¡por fin, llegamos a la educación! La modificación de los contextos, de las actitudes, de las reacciones y de las prácticas para dar respuesta a las críticas de unos, de otros y de todos, pasa por la educación, cualquiera que sea el punto de vista adoptado, después de haber asumido plenamente el hecho de que cualquier problema que se intente enfrentar con procesos de cooperación internacional es de todos, y los beneficios que se alcancen también son para todos. La superación positiva de las características —asistencialismo, asimetría, recepción pasiva, respuestas coyunturales, entrega condicionada— de las intervenciones tradicionales de cooperación que han creado la 142 142 Estudios REVISTA IBEROAMERICANA DE EDUCACIÓN. Nº 16 (1998), págs. 139-151 fatiga de los donantes y las recriminaciones de los receptores, requiere una modificación en las actitudes del oferente y del receptor, además de una praxis que origine resultados benéficos, también después de que termine el lapso específico en el cual se ejecutan las acciones de cooperación. Ya se sabe que el camino para llegar a la modificación de actitudes es la educación; que la forma para ir más allá de la coyuntura y prevenir otras futuras es también la educación; en última instancia, que se hace indispensable crear una nueva cultura de la cooperación, consolidando tendencias que ya se insinúan en algunos aspectos, como las de la tolerancia y de respeto mutuo por las diversas formas de mirar el mundo que tienen todos los protagonistas de la cooperación, y la de realizar eficaces esfuerzos de «empoderamiento» para que sea posible el control de los procesos de cambio por parte de los receptores, desde cuando se inicia la intervención cooperante hasta después de terminada, y ésto requiere fundamentalmente de la educación. «La educación, entendida como la capacidad de desarrollar lo mejor que el ser humano posee latente en su interior, juega un rol crucial en el mundo de la cooperación. Educación y Cooperación son partes inseparables del mismo proceso. Más aún, la educación es el elemento potenciador para el logro de un desarrollo humano sustentable y, por lo tanto, debe tener una destacada prioridad…» («Nadie es tan poderoso como para no requerir algo de otros, ni tan pobre como para no tener nada que aportar». Documento Base para la discusión del Primer Encuentro de la Cooperación Internacional, Santiago, Chile, septiembre de 1997). 3. «Crisis» de la cooperación internacional Veamos primero algunas estadísticas que señalan tendencias, aunque no con claridad la realidad misma. Según datos de la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OECD): • el porcentaje promedio dedicado por los países desarrollados a la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) entre 1987 y 1992 fue el 0.33% del PIB; • en millones de dólares americanos el dinero destinado por los países desarrollados a la AOD en 1992 fue de 60.420; 143 143 Estudios REVISTA IBEROAMERICANA DE EDUCACIÓN. Nº 16 (1998), págs. 139-151 • el porcentaje dedicado por Estados Unidos a la AOD en 1991 fue el 0.20% del PIB; • la AOD en 1990 (millones de dólares americanos ) por regiones fue: Región 1980/81 1990/1991 % Variación África subsahariana 10.430 17.064 +63 Sur de Asia 8.189 6.426 -21 Norte de África y Medio Oriente 12.542 15.066 +20 América Latina 4.526 6.156 +35 Asia y Oceanía 7.413 9.288 +25, • la participación en recursos de AOD en las décadas de los 70 y 90 por regiones fue: Región 70 90 América Latina 22.8% 14% África 28.2% 41% Asia 48.3% 45% Aunque las tendencias señaladas por las cifras disponibles son positivas, el crecimiento de las cifras absolutas se ha detenido en los últimos años, y la aparición de una nueva región receptora (antes oferente) en la Europa central y oriental, ha modificado substancialmente los montos de AOD dirigidos a las regiones tradicionalmente receptoras. Esto, añadido al relativo bajo interés por los temas de cooperación cuando la bipolaridad da paso a la unipolaridad en la organización política del mundo, es lo que produce las llamadas «crisis» de la cooperación, manifestadas en la fatiga de los oferentes por su no necesidad de mantener zonas de influencia político-ideológicas que ya no hay que disputar, y en la aparición de mayores condicionantes para ser ofrecida y otorgada, relacionados cada vez más con necesidades de expandir mercados y de controlar migraciones. Pero también esas «crisis» se producen —quizá sea esa la causa más importante— porque los recursos dispuestos para la cooperación 144 144 Estudios REVISTA IBEROAMERICANA DE EDUCACIÓN. Nº 16 (1998), págs. 139-151 internacional van quedándose, cada vez en mayor proporción, en lugares, personas y bolsillos que no son aquellos a los que la intención original los encaminaba: burocracias hambrientas, intermediarios innecesarios, destinatarios equivocados, intervenciones inútiles, proyectos para responder a necesidades de dudosa relevancia. Así llegamos de nuevo a nuestro hilo conductor: la educación, que de buena manera aunque no de forma inmediata, puede modificar la actitud, la estrategia y la acción de oferentes y receptores. 4. La cooperación multilateral Es natural que lo dicho para la cooperación internacional en general sea válido para la multilateral, en algunos casos con mayor intensidad. La estructura a través de la que fluye este tipo de cooperación es especialmente propensa a algunos de los problemas ya mencionados: desviación de recursos hacia gastos causados por burocracias excesivas, creación de proyectos y realización de intervenciones desde esas mismas burocracias, sin tener en cuenta de forma adecuada las necesidades e intereses de los receptores y, mucho menos, la conveniencia de realizar procesos efectivos de empoderamiento para lograr que sea el destinatario quien ejerza el control, reproduzca y potencie los logros del proceso de cooperación, una vez concluida la intervención y a lo largo de ella. A pesar de los problemas y dificultades de la cooperación multilateral, en los nuevos contextos mundiales ésta puede ser la que más se acomode a las circunstancias que ya comienzan a aparecer, y que, sin duda, se consolidarán durante los próximos años, si bien es cierto que, desde los organismos que la realizan, debe trabajarse en lograr la superación de los aspectos negativos con los cuales se asocia normalmente: • tendencia de los donantes a destinar recursos de cooperación a acciones bilaterales o trianguladas; • desviación de recursos hacia burocracias e intermediarios inútiles; • arrogancia en el ofrecimiento de programas y proyectos fuera del necesario consenso con los receptores; • bajos niveles de empoderamiento desde los organismos de cooperación multilateral hacia los receptores. 145 145 Estudios REVISTA IBEROAMERICANA DE EDUCACIÓN. Nº 16 (1998), págs. 139-151 Creemos que lo que de verdad justifica la cooperación internacional tiene que ver con la recepción de recursos externos por parte de los menos desarrollados para: • compensar la escasa capacidad de ahorro interno; • propiciar cambios estructurales; • desencadenar procesos sustentables de desarrollo; • acelerar el desarrollo en sectores estratégicos y de futuro. Esto de por sí justifica la cooperación multilateral frente a los procesos bilaterales o trilaterales. En unos y otros se tiende a responder a situaciones coyunturales y a ser determinados por cualquier tipo de interés político o económico del oferente, olvidando al actor contraparte; en los de cooperación multilateral es menos difícil establecer asociaciones que produzcan desarrollo a partir de negociaciones y consensos centrados en la consecución de nuevos recursos, en su destino eficaz, en su empleo eficiente y en el logro de resultados pertinentes y sostenibles, lo cual tiende a caracterizarla como la clave por la que pasará necesariamente la cooperación en el próximo milenio, que ya se intuye como el de las temáticas compartidas, los intereses comunes y la aparición generalizada de países, regiones y subregiones que se convierten en simultáneos receptores y oferentes de cooperación, pues ninguno será ni tan pobre ni tan poderoso como para que se puedan desprender de la necesidad de mutua cooperación. 5. El caso de la OEI En cuanto a la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura —OEI—, es conveniente dar un pequeño repaso a su pasado haciendo referencia a sus antecedentes e institucionalización, para luego adentrarse en su presente, que se puede situar en la Asamblea General celebrada en Madrid a finales de 1990, y que se extenderá hasta finales de 1998 con la próxima de Santiago de Chile, cuando termine el período que llamamos de inflexión para, finalmente, tratar de un futuro que se avizora como el tiempo durante el cual se convertirá en el eje de muchos de los procesos que transformarán a Iberoamérica en la tierra de ese presente que llegará con el próximo milenio y en un líder muy significativo de la cooperación internacional, a través de intervenciones multilaterales, pero siempre que se cumplan las condiciones relacionadas con los retos ya descritos de la cooperación internacional en general y de la multilateral en particular. 146 146 Estudios REVISTA IBEROAMERICANA DE EDUCACIÓN. Nº 16 (1998), págs. 139-151 5.1. El antecedente En 1949 fue creada la Oficina de Educación Iberoamericana, con carácter de Agencia Internacional, como consecuencia del primer Congreso Iberoamericano de Educación celebrado en Madrid. En 1954, durante el II de estos Congresos (Quito, Ecuador), se decidió transformarla en Organismo Intergubernamental, integrado por Estados soberanos y así se constituyó el 15 de marzo de 1955. Dos años más tarde, en el III Congreso Iberoamericano de Educación (Santo Domingo, República Dominicana, 1957), se suscribieron los primeros Estatutos de la OEI, todavía con su denominación original, y tras la realización del IV (Madrid, 1979) y del V Congreso (Lima, 1983) se celebró uno extraordinario en Santafé de Bogotá, donde se decidió convertir a la Oficina en Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura, con los Estatutos que aún rigen, y que fueron suscritos en diciembre de 1985, en Panamá, durante la sexagésima (60a.) reunión del Consejo Directivo, a la cual los representantes, acreditados para tal fin, acudieron como plenipotenciarios de sus respectivos Estados. 5.2. La institucionalización Con vaivenes que se prolongaron hasta finales de 1990, fueron necesarios varios años para que se realizaran los trámites nacionales que le dieran plena vida jurídica a la Organización, y para que se planteara por los Estados miembros la conveniencia y pertinencia de la OEI, hasta entonces dedicada a sobrevivir con penurias y a intentar, con relativo poco éxito, el cumplimiento de los fines y objetivos ideados por sus fundadores. Plena de institucionalidad pero escasa de acciones y de recursos para «contribuir a fortalecer el conocimiento, la comprensión, la integración y la solidaridad entre los pueblos iberoamericanos a través de la educación, la ciencia, la tecnología y la cultura» se enfrentó en 1990 a su Asamblea General, cuando comenzaba a prepararse la celebración del Quinto Centenario del Encuentro de nuestros dos Mundos y a hablarse de la Comunidad Iberoamericana de Naciones. Muchos fueron los sueños y grandes los esfuerzos de quienes, con su trabajo, la pudieron mantener viva hasta entonces, pero pocas las acciones reales destinadas a «fomentar el desarrollo de la educación y la cultura como alternativa válida y viable para la construcción de la paz», a colaborar en la transmisión y el intercambio de experiencias entre Europa y América, a fortalecer los sistemas educativos de los Estados miembros,