Transparencia y participación en el desarrollo de la organización administrativa de La Graciosa

COMUNICACIONES Y COMENTARIOS JURISPRUDENCIALES 253 Creative Commons Reconocimiento-NoComercial 4.0 Internacional REALA, número 18, octubre de 2022 Sección: COMUNICACIONES Y COMENTARIOS JURISPRUDENCIALES Recibido: 01-09-2022 Modificado: 21-09-2022 Aceptado: 23-09-2022 Publicado: 17-10-2022 DOI: https://doi.org/10.24965/reala.11118 Páginas: 253-266 Referencia: Armas Castilla, N. (2022). Transparencia y participación en el desarrollo de la organización administrativa de La Graciosa. Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, 18, 253-266. https://doi.org/10.24965/reala.11118 Transparencia y participación en el desarrollo de la organización administrativa de La Graciosa Transparency and participation in the development of the administrative organization of La Graciosa Armas Castilla, Noel Universidad de Sevilla (España) ORCID: https://orcid.org/0000-0002-3171-3279 [email protected] NOTA BIOGRÁFICA Doble Máster en Abogacía y Derecho Público por la Universidad de Sevilla. Contratado predoctoral (Personal Investigador en Formación del Plan Propio US) del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla. Actualmente, sus estudios se enfocan en la transparencia de la actividad administrativa, entre otras materias afines. RESUMEN La insularidad de La Graciosa ha sido reconocida por las Cortes Generales, tanto a través de su producción normativa con la aprobación de la Ley Orgánica 1/2018, de 5 de noviembre, de reforma del Estatuto de Canarias (en adelante, el EAC 2018), como a través de la moción que en junio de 2018 aprobó el Senado de España. En nuestro orden constitucional, la isla es una entidad a la que se le reconoce autonomía y a la que se le atribuye una determinada organización administrativa para la gestión de sus intereses particulares, con lo que nos hacemos la pregunta de saber en qué medida el reconocimiento de la realidad insular de La Graciosa ha afectado a sus elementos organizativos. La legislación aplicable no ofrece sin embargo opciones para dar encaje a la insularidad de La Graciosa teniendo en cuenta que tal reconocimiento implica dotarla de los atributos propios de una isla. Esto acarrea como consecuencia la necesidad de encontrar en el escaso margen dispuesto por nuestra regulación de régimen local una solución para el desarrollo de la organización administrativa de esta isla. PALABRAS CLAVE Islas Canarias; Organización Administrativa; Pedanía; Transparencia; Derecho de Acceso; Participación Ciudadana. ABSTRACT Thanks to Law 1/2018, of 5 November, on the reform of the Statute of the Canary Islands (hereinafter, the EAC 2018), as well as the motion passed by the Spanish Senate in June 2018, La Graciosa has been legally recognised as an island. The island is an entity to which our Constitution recognises autonomy and to which a certain administrative organisation is attributed for the management of its particular interests, so we wonder how this recognition has affected the organisation of La Graciosa. However, the legislation does not offer any options to accommodate the insularity of La Graciosa. The consequence of this is the need to find a solution for the development of the administrative organisation of this island within the limited margin provided by our local regime regulations. COMUNICACIONES Y COMENTARIOS JURISPRUDENCIALES 254 Armas Castilla, Noel Transparencia y participación en el desarrollo de la organización administrativa de La Graciosa REALA. Nueva Época – N.o 18, octubre 2022 – ISSN: 1989-8975 – DOI: https://doi.org/10.24965/reala.11118 – [Págs. 253-266] KEYWORDS Canary Islands; Administrative Organization; District; Transparency; Right to Acces; Citizen Participation. SUMARIO I. INTRODUCCIÓN: LA INSULARIDAD DE LA GRACIOSA EN EL SENADO Y EN EL EAC 2018. II. LAS LIMITACIONES IMPUESTAS EN LA REGULACIÓN DEL RÉGIMEN LOCAL. II.A. LAS POSIBLES VÍAS DE DESARROLLO ORGANIZATIVO. II.B. LA APARIENCIA DE LEY MANIFIESTO Y EL SIMBOLISMO POLÍTICO DE LA INSULARIDAD DE LA GRACIOSA. III. EL CONSEJO DE CIUDADANÍA DE LA GRACIOSA. IV. SOLICITUD DE INFORMACIÓN AL CABILDO DE LANZAROTE. V. SOLICITUD DE INFORMACIÓN AL AYUNTAMIENTO DE TEGUISE. VI. CONCLUSIONES. LEGISLACIÓN DE REFERENCIA. OTROS DOCUMENTOS. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS. I. INTRODUCCIÓN: LA INSULARIDAD DE LA GRACIOSA EN EL SENADO Y EN EL EAC 2018 El 26 de junio de 2018, la Comisión General de las Comunidades Autónomas del Senado aprobó una moción en la que instaba a distintos poderes a la adopción de medidas que favoreciesen el reconocimiento de La Graciosa como isla. Esta moción fue propuesta por el Grupo Parlamentario Popular, solicitando el apoyo de los demás grupos políticos en la Cámara Baja para la declaración de «La Graciosa como la octava isla canaria habitada, impulsada por el Consejo de la ciudadanía de La Graciosa y apoyada unánimemente por las instituciones canarias». Este texto recibió dos propuestas de adición por parte del Grupo Parlamentario Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea, en las que se proponía conminar al Gobierno de España para introducir el supuesto excepcional de La Graciosa como entidad local menor con personalidad jurídica propia en la ley de bases del régimen local, así como instar a los legisladores canario y estatal, que en ese momento estaban ultimando la tramitación del nuevo estatuto autonómico canario 1, para blindar la consideración insular de La Graciosa y su adscripción administrativa a la isla de Lanzarote. La moción fue aprobada con las antedichas adiciones de manera unánime, con lo que se puede presumir el entero respaldo político al reconocimiento de la peculiaridad de la isla que centra el interés de nuestro artículo. Así, podemos decir que la Cámara Alta entiende la particularidad de La Graciosa, conminando a otros poderes públicos al respeto y reconocimiento de su insularidad, y promoviendo su trato excepcional como entidad local menor con personalidad jurídica en la regulación de régimen local, pero sin admitir en ningún caso una definición desagregada del Cabildo de Lanzarote y del Ayuntamiento de Teguise, administraciones a las que esta isla está plenamente adscrita. Pues bien, han pasado 4 años desde la aprobación de EAC 2018, con lo que estamos en condiciones de empezar a dilucidar en qué ha afectado este texto a la organización administrativa de La Graciosa. En efecto, una de las novedades que trajo consigo esa reforma fue el reconocimiento de la insularidad de La Graciosa, a la que tradicionalmente se le había dado la misma consideración que al resto de islotes, de pequeña extensión y deshabitados, que se encuentran en el archipiélago canario. Hasta entonces el EAC 1982 refería que: «Canarias comprende los territorios insulares integrados por las siete islas de El Hierro, Fuerteventura, Gran Canaria, La Gomera, Lanzarote, La Palma y Tenerife, así como por las islas de Alegranza, La Graciosa, Lobos y Montaña Clara, Roque del Este y Roque del Oeste, agregadas administrativamente a Lanzarote, salvo la de Lobos, que lo está a Fuerteventura» 2. La redacción de ese artículo se vio modificada por el art. 1.2 de la Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre, que dispuso que: «El ámbito territorial de la Comunidad Autónoma comprende el Archipiélago Canario, integrado por las siete Islas de El Hierro, Fuerteventura, Gran Canaria, La Gomera, Lanzarote, La 1 Que sustituyó el Estatuto de Autonomía de Canarias de 1982 (en adelante, EAC 1982) por el EAC 2018. 2 Art. 2 EAC 1982. COMUNICACIONES Y COMENTARIOS JURISPRUDENCIALES 255 Armas Castilla, Noel Transparencia y participación en el desarrollo de la organización administrativa de La Graciosa REALA. Nueva Época – N.o 18, octubre 2022 – ISSN: 1989-8975 – DOI: https://doi.org/10.24965/reala.11118 – [Págs. 253-266] Palma y Tenerife, así como las Islas de Alegranza, La Graciosa, Lobos y Montaña Clara, Roque del Este y Roque del Oeste, agregadas administrativamente a Lanzarote, salvo la de Lobos, que lo está a Fuerteventura». Como vemos, el antiguo EAC, aun en su modificación de 1996, enumeraba a La Graciosa como un ente al mismo nivel que los islotes de Alegranza, Montaña Clara, Roque del Este y Roque del Oeste (que conforman el Archipiélago Chinijo al norte de Lanzarote), y el islote de Lobos. Cierto es que formalmente el EAC los denomina islas. Pero habida cuenta de que todas esas entidades (salvo La Graciosa) son en realidad islotes, el estatuyente estaba considerando que La Graciosa era en realidad otro islote, o al menos, tratándola como tal 3. Tras la aprobación del nuevo EAC, el de 2018, son dos las referencias a la insularidad de La Graciosa, y más concretamente, el art. 4 y el art. 65 de dicha norma. Abordando la primera de esas referencias normativas, debemos destacar que el art. 4 EAC 2018 establece que: «el ámbito espacial de la Comunidad Autónoma de Canarias comprende el archipiélago canario, integrado por el mar y las siete islas con administración propia de El Hierro, Fuerteventura, Gran Canaria, La Gomera, Lanzarote, La Palma y Tenerife, así como por la isla de La Graciosa y por los islotes de Alegranza, Lobos, Montaña Clara, Roque del Este y Roque del Oeste.». Son varios los comentarios que sugiere esta redacción en torno a la nueva situación de la isla de La Graciosa. La más evidente es que el estatuyente ha decidido reconocerla como isla, frente a la anterior consideración de islote. Esta consideración vendría aparejada a la voluntad de diferenciar a La Graciosa de los islotes del Archipiélago Chinijo en el norte de Lanzarote y el de Lobos en el norte de Fuerteventura. Claramente, el elemento que diferencia La Graciosa de dichos islotes es la presencia de población estable en su territorio. Este rasgo antropocéntrico sería suficiente para reconocer a La Graciosa como un ente diferente a ese grupo de islotes al que tradicionalmente se le ha asociado. En contraste, el art. 65.1 del EAC 2018 dispone que: «La organización territorial de Canarias se integra por las islas de El Hierro, Fuerteventura, Gran Canaria, La Gomera, Lanzarote, La Palma y Tenerife. La isla de La Graciosa estará agregada administrativamente a Lanzarote, así como los islotes de Alegranza, Montaña Clara, Roque del Este y Roque del Oeste, y el de Lobos a Fuerteventura.». Es menester realizar una lectura comprensiva de esta referencia normativa, pues es en este artículo donde encontramos la clave de la consideración que el estatuyente guarda para con La Graciosa, y es que expresamente a pesar de denominarla como isla, la pretere de la enumeración de islas incluidas en la organización territorial de Canarias, previendo además que la organización administrativa de La Graciosa se mantenga vinculada a la de la vecina isla de Lanzarote, de cuyo Cabildo depende 4. En este estado de cosas, ya no cabe duda de que con esa misma voluntad diferenciadora con la que se ha distinguido a La Graciosa de los islotes con los que ha estado tradicionalmente equiparada, el estatuyente no ha querido darle a La Graciosa un reconocimiento de insularidad al uso. Es decir, reconoce la insularidad de La Graciosa denominándola expresamente como «isla», y separándola de la enumeración de los islotes que conforman el resto del Archipiélago Chinijo y el de Lobos, pero también se la distingue del resto de islas. Esto se hace patente en la propia redacción del nuevo EAC, que en su artículo 4 enumera de manera separada a La Graciosa como isla sobre la que se extiende el ámbito espacial de la Comunidad Autónoma de Canarias. En esa misma relación, se establece que las islas con administración propia son las de El Hierro, Fuerteventura, Gran Canaria, La Gomera, Lanzarote, La Palma y Tenerife. Es decir, las entidades que tradicionalmente habían recibido la consideración de islas en el ordenamiento jurídico mantienen su condición, sin confundirse con la isla de La Graciosa. 3 No en vano, y de acuerdo con la RAE, el término islote alberga dos acepciones. La primera de ellas es la de «isla pequeña y despoblada», mientras que la segunda es la de «peñasco muy grande, rodeado de mar». Sin lugar a dudas, podemos considerar que tanto Lobos, como el conjunto de entes que forman el Archipiélago Chinijo, a excepción de La Graciosa, son islotes. Pero la existencia de una población, escasa pero estable, en La Graciosa difícilmente podía admitir la consideración de islote de este territorio. 4 López Aguilar y García Mahamut (2019, p. 24). COMUNICACIONES Y COMENTARIOS JURISPRUDENCIALES 256 Armas Castilla, Noel Transparencia y participación en el desarrollo de la organización administrativa de La Graciosa REALA. Nueva Época – N.o 18, octubre 2022 – ISSN: 1989-8975 – DOI: https://doi.org/10.24965/reala.11118 – [Págs. 253-266] Por todo lo anterior, consideramos que existe en realidad una nota común entre el antiguo y el actual EAC, y es que el estatuyente se cuidó en ambas redacciones de hacer una enumeración respetuosa de las islas e islotes que componen el archipiélago, ordenándolas alfabéticamente con la clara intención de establecer una mención ordenada e imparcial de unas islas en que el proceso autonómico se vio claramente condicionado por la sombra del denominado «pleito insular». Y, en consonancia, con el nuevo EAC se pretende una enumeración más lógica de las islas, creando en realidad tres grupos insulares: el primero de ellos correspondería a las siete islas habitadas con administración propia, o sea, El Hierro, Fuerteventura, Gran Canaria, La Gomera, La Palma, Lanzarote y Tenerife; el segundo albergaría a la única isla habitada sin administración propia, esto es, La Graciosa; y el tercer grupo contemplaría los islotes en sentido estricto, es decir las pequeñas y deshabitadas islas de Alegranza, Montaña Clara, Roque del Este y Roque del Oeste, y Lobos. Con esta solución ad hoc, se buscaría pues dignificar a la población de La Graciosa, distinguiéndole de los islotes con los que tradicionalmente se ha vinculado, sin equipararla administrativamente a las siete islas que históricamente han contado con su propia organización administrativa. II. LAS LIMITACIONES IMPUESTAS EN LA REGULACIÓN DEL RÉGIMEN LOCAL II.A. Las posibles vías de desarrollo organizativo A pesar de lo dicho anteriormente, no puede quedar vacío de contenido legal la proclamación de la insularidad de La Graciosa, a la que pretendidamente el estatuyente le veta el acceso a las administraciones e instituciones propias de la isla. Ya se habían propuesto tres posibles vías 5: 1. La equiparación administrativa de La Graciosa con el resto de islas, principalmente a través de la constitución de un Cabildo propio. 2. Un ente ad hoc que permita una gestión más autónoma de la isla, y que podría encontrarse a medio camino entre un Ayuntamiento y un Cabildo; 3. y la tercera, la más factible, que implicaría la ejecución de un catálogo de políticas de representación y participación más ventajosas para La Graciosa, así como la búsqueda de soluciones alternativas basadas en los actuales modelos de gobernanza. Las soluciones eran variopintas, y lo cierto es que todas ellas se topaban con su respectivo problema: La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LRBRL 6) imposibilita la creación de un municipio en La Graciosa por la falta de requisitos demográficos y económicos exigidos en la norma. Con este panorama ya es ocioso señalar por inviable una posible reforma específica de la Ley 8/2015, de 1 de abril, de Cabildos Insulares 7, que permitiese la creación de esta institución en una isla sin Ayuntamientos propios como es La Graciosa, y ello a pesar de que algunos autores encontraron en la figura de los Cabildos Insulares una institución natural y propia de cada isla, que debía por tanto ser acomodada a cada una de las islas, tal y como sucedió en El Hierro, cuyas circunstancias administrativas a principios del siglo XX no permitían la constitución de un Cabildo en la ínsula más meridional de nuestro archipiélago 8. La creación sin embargo de un ente ad hoc para una gestión más desconcentrada de los asuntos de interés para La Graciosa contempla una propuesta muy interesante como es la de la constitución de una pedanía. En este sentido: debemos reseñar que a tenor del Pleno de 9 de diciembre de 2021 del Ayuntamiento de Teguise, se aprobó 9: «– Instar al Gobierno de España para que proceda a las modificaciones legislativas correspondientes al objeto de permitir la constitución de una PEDANIA para la isla de La Graciosa (…). 5 Armas Castilla (2019, pp. 85-93), donde también se refiere la necesidad de que la proclamación de la insularidad de La Graciosa sea acorde con las previsiones que la Constitución Española de 1978 guarda para con la autonomía local de las islas. 6 BOE núm. 80, de 3 de abril de 1985. 7 BOC núm. 70, de 14 de abril de 2015, BOE núm. 101, de 28 de abril de 2015. 8 «Si bien la isla del Hierro no tiene actualmente más que un Ayuntamiento y el Consejo que en ella se cree no puede, por tanto, representar intereses comunes a varios municipios, debe, sin embargo, reconocérsele la facultad de constituirlo por tratarse de una personalidad natural, de una isla con intereses peculiares y propios que no es licito someter a los de otra». Pérez Díaz (1977, p. 72). 9 Punto 12 del Pleno del Ayuntamiento de Teguise de 9 de diciembre de 2021. COMUNICACIONES Y COMENTARIOS JURISPRUDENCIALES 257 Armas Castilla, Noel Transparencia y participación en el desarrollo de la organización administrativa de La Graciosa REALA. Nueva Época – N.o 18, octubre 2022 – ISSN: 1989-8975 – DOI: https://doi.org/10.24965/reala.11118 – [Págs. 253-266] – Instar al Cabildo de Lanzarote la aprobación de una moción para instar al Gobierno de España para que proceda a las modificaciones legislativas correspondientes al objeto de permitir la constitución de una PEDANÍA para la isla de La Graciosa (…).». Sin embargo, el problema al que se enfrenta una hipotética constitución de una pedanía en la isla de La Graciosa reside en la ausencia de personalidad jurídica que este tipo de entidades inframunicipales presentan tras la reforma operada por la ley LRSAL. Por lo que la promoción de una excepción a las previsiones normativas en torno a la naturaleza de la pedanía en el ordenamiento jurídico español podría ser buena solución para habilitar el desarrollo administrativo de La Graciosa visto el escaso margen legal existente y las condiciones socioeconómicas que presenta ese territorio. Esta proposición es perfectamente compatible con la tercera vía posible, como es la valoración de medidas genuinas a través de la participación ciudadana en un contexto de gobierno abierto como el que podría inspirarse la solución de esta controversia jurídica. Y es precisamente en el interés y en la participación ciudadana en donde parece sostenerse el afán por encontrar el encaje jurídico de las aspiraciones de La Graciosa en su estrecho estatus administrativo, como vemos con la mención al Consejo de Ciudadanía de La Graciosa, un órgano de participación ciudadana (aun con las sombras que intentaremos exponer en este artículo) a la que hace referencia la moción del Senado, de 26 de junio de 2018 que mencionamos en la introducción de este trabajo. En este sentido, siguen abiertas distintas opciones que permitan un encaje más respetuoso con la consideración insular de La Graciosa tanto en su organización local como en sus relaciones con el municipio de Teguise, el Cabildo de Lanzarote y el Parlamento de Canarias, en los que puede institucionalizarse el nombramiento de representantes de la isla para que los vecinos de La Graciosa puedan expresar su parecer en la gestión de los asuntos que son de su interés, operando para ellos las diferentes reformas normativas necesarias. También puede articularse un modelo funcional de participación, sin necesidad de gestionar una estructura orgánica como supondría la elección de representantes específicos en los diferentes escalones de poder insular y autonómico. Esta participación funcional se podría manifestar de diferentes maneras, pero especialmente con la consulta de los asuntos de interés para la gestión de la isla, cuya previsión debería ser expresamente asumida en los reglamentos de funcionamiento del Ayuntamiento y del Cabildo para asegurar su observación en el plano local e incluso respaldar la validez de las decisiones que afecten al ámbito de La Graciosa sin recabar su opinión. Actualmente, y además de alguna iniciativa como la denominada “La Graciosa, la octava isla canaria”, la fórmula de participación más fácilmente identificable en este contexto es la que representa el Consejo de la Ciudadanía de La Graciosa, institución que estudiaremos en este trabajo. II.B. La apariencia de ley manifiesto y el simbolismo político de la insularidad de La Graciosa A la vista de los avances realizados en la materia, y, sobre todo, contempladas las importantes limitaciones a las que se enfrenta La Graciosa para configurar su propia organización administrativa, se impone la idea de que el reconocimiento de la insularidad de La Graciosa se enfrente a un panorama desolador, y en concreto, la idea de que los preceptos referidos a La Graciosa en el EAC se conformasen como meros manifiestos. La Ley manifiesto es una expresión política nada inusual en nuestro ordenamiento, basada en el mal uso de la técnica legislativa para emitir declaraciones políticas sin voluntad de crear verdadero Derecho 10. Otra opción reside en la idea de que la insularidad de La Graciosa sea un mero exceso semántico con la que el legislador no pretendía expresar otra cosa que la dignificación de la comunidad que habitualmente reside en La Graciosa, lo cual tampoco excusa la mala técnica legislativa que se habría empleado en una norma del nivel e importancia como es el nuevo EAC. Así las cosas, no se puede obviar que la institucionalización de la insularidad de La Graciosa sea inviable a la luz de las limitaciones en la legislación estatal y autonómica, ni desconectar este hecho del absurdo que supondría proclamar que una isla es tal vaciándola de todo su contenido jurídico natural. Pues bien, en ese sentido, parece que el legislador canario ya había dibujado con carácter previo algunos trazos del mapa local de La Graciosa con la previsión de un régimen específico para esta isla en el primer apartado in fine del preámbulo de la ley 7/2015, de 1 de abril de municipios de Canarias (en adelante, 10 También se las puede llamar leyes propaganda (Sánchez Morón, 2018, p. 123). COMUNICACIONES Y COMENTARIOS JURISPRUDENCIALES 258 Armas Castilla, Noel Transparencia y participación en el desarrollo de la organización administrativa de La Graciosa REALA. Nueva Época – N.o 18, octubre 2022 – ISSN: 1989-8975 – DOI: https://doi.org/10.24965/reala.11118 – [Págs. 253-266] ley 7/2015 11). En esas líneas, el legislador canario lamenta que la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local 12 (en adelante, LRSAL) no deja un margen suficiente para la realización de entidades locales inferiores al municipio en la reforma que opera de la LRBRL; sin embargo, el legislador canario avanza en el preámbulo de dicha ley la previsión de reconocer un modelo de gestión desconcentrada para La Graciosa, sin desagregarla en ningún caso del Ayuntamiento de Teguise al que está inscrita. Y así parece confirmarlo en el art. 2 de la ley 7/2015, cuando incluye en su ámbito de actuación a la entidad de gestión desconcentrada de la isla de La Graciosa, sin definir exactamente a qué tipo de entidad se refiere. La disposición adicional segunda de la ley 7/2015 considera por su parte que «Constituyendo la isla de La Graciosa un núcleo poblacional físicamente separado del término municipal de Teguise, que representa intereses colectivos peculiares que hacen conveniente una gestión diferenciada del resto del municipio, el Ayuntamiento podrá constituir una entidad de gestión desconcentrada para el exclusivo ejercicio de las competencias municipales que se determinen en el instrumento de creación o en sus posteriores modificaciones, sin perjuicio, en ningún caso, de la Unidad de Gobierno municipal y de la representación general que ostentan los correspondientes órganos municipales.». De esta manera, esta disposición adicional esboza algunas de las soluciones que pretende para La Graciosa. La primera de ellas es que ya adelantaba la insularidad de este territorio unos años antes de la proclamación del nuevo estatuto de Autonomía de Canarias, lo que sugiere que las iniciativas en torno a la consideración insular de La Graciosa contarían con respaldo suficiente para su proclamación en el EAC 2018. A través de esta disposición adicional, el legislador canario impone sus límites al reconocimiento de una organización administrativa peculiar para La Graciosa, como es su adscripción al Ayuntamiento de Teguise y la unidad de ese consistorio. Parece claro en todo caso que el régimen que se prevé para esta isla está constreñido a encontrar una fórmula no definida que permita conjugar los intereses que les son propios a los vecinos de La Graciosa con el escaso margen de desarrollo organizativo que admite la ley 7/2015. Esta limitación viene a confundirse con las limitaciones impuestas en la LRBRL, porque en ambas se condiciona un hipotético desarrollo de la organización administrativa de este territorio. En el caso de la norma canaria se busca habilitar un resquicio que de manera excepcional brinde a La Graciosa una solución a su situación administrativa, pero esta habilitación es ficticia, pues la ley 7/2015 reconoce ya en su preámbulo la inviabilidad jurídica que supone proponer una entidad local menor para La Graciosa con nuestra legislación de bases de régimen local actual. La LRBRL es, en efecto, la norma que restringe la posibilidad de crear una pedanía en este ámbito insular, al menos con la personalidad jurídica propia necesaria para su configuración completa. Por todo ello, podemos afirmar que el legislador autonómico se ha limitado a dejar preparadas sus previsiones en materia de régimen local a la espera de un futuro cambio en la LRBRL que admita la creación de una entidad local menor con personalidad jurídica propia. Sin embargo, la idea principal de este artículo reside en la toma en consideración de fórmulas ajenas a la constitución de administraciones al uso para la articulación de una isla (en el sentido administrativo de la palabra) en La Graciosa. Además, se ha propuesto paralelamente el cambio de nombre del cabildo, aunque a la vista de las pesquisas realizadas en esta investigación, parece que se trata de una propuesta política poco madurada que las actuales fuerzas políticas que componen el Cabildo Insular no tienen interés en materializar, como reseñaremos en el epígrafe correspondiente de este trabajo. En todo caso, sí podemos indicar que esta sería una solución que ya cuenta con antecedentes en el hecho insular español, concretamente en el balear 13, de manera que no resulta extraña a la organización administrativa insular de nuestro país. Esta opción puede ser muy útil si lo que los poderes públicos canarios han pretendido en todo momento es una proclamación formal (un exceso semántico si se prefiere) que dignifique al pueblo de La Graciosa sin dotarle de las ad- 11 BOC núm. 70, de 14 de abril de 2015, BOE núm. 101, de 28 de abril de 2015. 12 BOE núm. 312, de 30 de diciembre de 2013. 13 Donde hasta la reforma del Estatuto de Autonomía Balear en 2007, las islas de Ibiza y Formentera se gestionaban a través de un consell (réplica balear de los cabildos insulares canarios) común. En realidad, en la práctica este sobredimensionamiento del Cabildo de Lanzarote ya se da al prorrogarse sobre la isla de La Graciosa, por lo que el cambio de denominación comportaría un mero efecto simbólico. Es ocioso decir que no es extraño que los cabildos prorroguen su jurisdicción sobre otras ínsulas, y el ejemplo se puede encontrar en la vecina isla de Fuerteventura que ostenta competencias sobre la inhabitada Lobos (su población no es estable. El hecho diferencial reside entonces en que el Cabildo de Lanzarote es el único en gestionar al menos dos islas con población estable bajo su jurisdicción. COMUNICACIONES Y COMENTARIOS JURISPRUDENCIALES 259 Armas Castilla, Noel Transparencia y participación en el desarrollo de la organización administrativa de La Graciosa REALA. Nueva Época – N.o 18, octubre 2022 – ISSN: 1989-8975 – DOI: https://doi.org/10.24965/reala.11118 – [Págs. 253-266] ministraciones que constitucionalmente se reconocen a las islas. De este modo, la propuesta no resuelve jurídicamente ninguna pregunta en la búsqueda del encaje organizativo de la isla, más allá de dimensionar el nombre de esta institución a la medida de su jurisdicción, lo cual es un mero simbolismo político. III. EL CONSEJO DE CIUDADANÍA DE LA GRACIOSA El Consejo de Ciudadanía de La Graciosa es, de conformidad con lo establecido en el art. 1 de sus Estatutos 14, un órgano consultivo del Ayuntamiento de Teguise, que depende orgánicamente de la concejalía que ostente las competencias en materia de participación ciudadana. Además, resulta mencionado por el Senado en su moción de 18 de junio, reconociendo su labor en la promoción de la insularidad de La Graciosa. Se trata de una herramienta de participación institucional, en la que el propio Ayuntamiento de Teguise establece una estructura orgánica para favorecer la participación ciudadana de los vecinos de esta isla. En realidad, se podría establecer cierta analogía entre este Consejo y los consejos de participación ciudadana a los que se refiere el art. 19 de la ley 7/2015, con la salvedad de que el órgano graciosero está dimensionado a la medida de la isla que pretende dinamizar mientras que el legislador autonómico plantea los consejos de participación como órganos de alcance municipal. Para unidades de territorio inferiores al municipio, el legislador canario ya había ideado otras fórmulas de participación orgánica como las juntas de distrito, o los consejos de barrio, instrumentos que tienen un parecido sustancial mayor con el Consejo de Ciudadanía de La Graciosa 15 que un auténtico consejo de participación en los términos del art. 19. Más bien, nos atreveríamos a tildar a este Consejo como una suerte de consejo de sector en los términos establecidos en el art. 48 de la ley 7/2015 16. De esta manera, el revestimiento que envuelve formalmente a este Consejo parece encuadrarse en estos simbolismos políticos con los que se engalana la participación ciudadana para presentarla con mayor rimbombancia. Pero también debemos decir que esta fórmula sui generis es propia del tratamiento singular con el que se ha ido construyendo la nueva organización administrativa de la isla, nuevamente enmascarada en un disfraz de más ostentación que efectividad. De acuerdo con lo establecido en sus Estatutos, este Consejo tiene la estructura propia de cualquier órgano colegiado dedicado a esta clase de fines. Así, comprobamos que está compuesto por tres órganos: el plenario, la Presidencia, y la Comisión Permanente. El plenario está conformado por un presidente (que será el concejal del Ayuntamiento de Teguise que tenga encomendadas las funciones de representante de La Graciosa), un vicepresidente (que será el concejal en materia de participación ciudadana del mismo consistorio), un secretario 17, y diez vocales (todos vinculados a la sociedad civil graciosera, pero cuya procedencia es muy heterogénea, habiendo desde un representante de la asociación de madres y padres del centro educativo de la isla, pasando por un vocal designado en nombre de la parroquia de La Graciosa, y hasta representantes de corporaciones de derecho público arraigadas en ese territorio como es la cofradía de pescadores 18. A esos vocales provenientes del ámbito doméstico de la isla, se suman otros vocales que hacen las veces de representantes de las administraciones públicas con responsabilidades en la isla: así se designa a un vocal en representación del Go- 14 BOP Las Palmas núm. 155, de 3 de diciembre de 2010, p. 25113. 15 Aunque inviables desde un punto de vista jurídico al estar vedada su creación a municipios ajenos al régimen de gran población de al menos de 50.000 habitantes (arts. 45 y 50 ley 7/2015). 16 Que da potestad a los municipios de menos de 50.000 habitantes para la creación de este tipo de órganos complementarios de participación ciudadana para informar y debatir en sectores estratégicos del municipio. Por ello, el encuadre resulta un poco forzado dada la dimensión que tiene el Consejo graciosero, que es de ámbito inferior al municipio y que no pretende alcanzar todas las materias de interés socioeconómico para la isla (turismo, pesca, medioambiente, educación, infraestructuras, …), pero viable dado que el art. 45 de la ley 7/2015 señala que estos órganos pueden darse en municipios de características especiales (como a todas luces es Teguise dada su peculiaridad territorial), dejando abierta la materia de atención de dicho órgano («agrícolas, ganaderas, industriales, turísticas u otras» –la negrita es nuestra–.). 17 Que será el secretario general del Ayuntamiento de Teguise, y presentará las características propias de los secretarios de los órganos colegiados en los términos establecidos en el art. 16 de la ley 40/2015, así como las de asistir con voz, pero sin voto, a las sesiones del Pleno y de la Comisión Permanente, entre otras. 18 Completan el elenco de vocales, los representantes del grupo de una asociación deportiva, del claustro de profesores del colegio insular, de los jóvenes, de los mayores, de los empresarios, de trabajadores relacionados con el medio ambiente y del grupo socioeconómico de la isla. Aunque la representatividad de las vocalías es muy amplia, debemos señalar la falta de definición de los requisitos para ser nombrado vocal por alguno de los colectivos afectados, especialmente en grupos cuyos rasgos pueden ser discutibles, como el referido al de los jóvenes, al de los mayores y al socioeconómico. COMUNICACIONES Y COMENTARIOS JURISPRUDENCIALES 260 Armas Castilla, Noel Transparencia y participación en el desarrollo de la organización administrativa de La Graciosa REALA. Nueva Época – N.o 18, octubre 2022 – ISSN: 1989-8975 – DOI: https://doi.org/10.24965/reala.11118 – [Págs. 253-266] bierno de Canarias; otro vocal, en representación del Cabildo de Lanzarote, cargo que recae en la persona que ostente la consejería de participación de la corporación insular; y hasta tres representantes de entre los concejales del Ayuntamiento de Teguise 19. Todos los cargos se ejercen a título gratuito, salvo las indemnizaciones que se puedan percibir por los gastos que impliquen el ejercicio de sus funciones. Los vocales son nombrados por el presidente del Consejo, a propuesta de la entidad a la que representan; y también corresponde al presidente cesar a los vocales cuando concurra alguna de las causas previstas en el art. 6 de esos estatutos. La primera de las causas tasadas es la de expiración del tiempo de vigencia del cargo o del nombramiento. En este sentido, hay que notar que en los estatutos no se define la duración de estos mandatos, suponiendo que dichos cargos se ejercen de manera indefinida mientras los vocales sigan formando parte de la entidad a la que representan, si es que en los nombramientos de los vocales no se define otra cosa, opción que también sería compatible con la redacción de los estatutos. Estrechamente relacionado con esa causa, se encuentra el cese originado en la pérdida, por cualquier causa, de la condición de miembro de las organizaciones o instituciones designadas. Otras causas de extinción son la defunción (aunque nada se dice de los supuestos de incapacidad) y la resolución judicial que impide ocupar cargo público de esta naturaleza, especialmente cuando se refiera a una condena por delito doloso. Y finalmente se contempla la posibilidad de renuncia, que debe ser aceptada por el presidente. La renuncia debe ser propuesta por la entidad representada, con lo que puede darse la disfunción de que un representante sea «dimitido» por la pérdida de confianza de la entidad a la que representa, por lo que tal vez hubiera sido más lógico arbitrar un supuesto de renuncia pura y otro supuesto de cese por orden de la entidad representada. Las funciones del Pleno son, primordialmente, las de llevar a cabo los actos necesarios para cumplir las funciones que tiene el Consejo atribuidas 20. También tiene funciones relacionadas con las actuaciones de la Comisión Permanente, como son las de aprobar (si procede) sus propuestas y su memoria anual. De manera más específica, también se le encomienda la aprobación de sus normas de régimen interior y cuantas resoluciones sean necesarias para su normal funcionamiento, crear las comisiones de trabajo que considere, aprobar los informes que le sean presentados, y formular propuestas al Ayuntamiento de Teguise en torno a los asuntos que son de interés para la isla de La Graciosa. En cuanto al segundo de los órganos del Consejo, la Presidencia, debemos decir que las funciones de su titular son las propias del presidente de cualquier órgano colegiado 21, y lo mismo se puede predicar de la figura del vicepresidente 22. Finalmente, y al respecto del tercero de los órganos que componen esta institución, es la Comisión Permanente. Este órgano está compuesto por seis miembros de los distintos grupos que conforman el Pleno (de manera que no se prevé la integración de miembros extraños al Consejo), y su Presidencia corresponde a alguno de los miembros procedentes del Ayuntamiento de Teguise a elección del presidente del Consejo. En líneas generales, las funciones que los Estatutos asignan a la Comisión Permanente son las de impulsar el buen funcionamiento del Consejo, asistir y asesorar a la Presidencia 23. Dado su carácter temporal y voluntario, no se establecen los grupos de trabajo como órganos necesarios del consejo; sin embargo, los estatutos le atribuyen funciones de realización de estudios y actividades 19 Llamando la atención el hecho de que no se prevean representantes del Estado, que podía haberse materializado en una vocalía para la presencia del Estado en las islas, como puede ser la Delegación del Gobierno de España en Canarias, la subdelegación del Gobierno de España en la provincia de Las Palmas o la Dirección Insular de la AGE en Lanzarote. 20 Y así, de acuerdo con lo establecido en el art. 2 de los Estatutos, los de propiciar el acercamiento entre la sociedad civil y la ciudadanía, debatir proyectos estratégicos para la isla, realizar propuestas de interés para el desarrollo socioeconómico, ciertas funciones de fiscalización del presupuesto municipal, participar en la redacción de ordenanzas, reglamentos y bases de subvenciones de interés para la isla, elaborar un informe anual y promover un Plan Estratégico cada cuatro años relacionado con la cooperación al desarrollo insular, promover la creación y vitalidad de las asociaciones y entidades del tercer sector en la isla, fomentar las relaciones de La Graciosa con sujetos públicos y privados que puedan incidir en su crecimiento, difundir su actuación para general conocimiento con una cadencia de seis meses, entre otros. Como vemos sus funciones son numerosas, y entre ellas no sólo se encuentran misiones genéricas, sino obligaciones específicas sujetas a un cumplimiento periódico. 21 Y en resumidas cuentas las de representar y dirigir la actuación del Consejo, acordar la convocatoria y presidir las sesiones de los Plenos, acordar la convocatoria de las Comisiones (pero no presidirlas), fijar el orden del día de las sesiones, observar el cumplimiento de las leyes, hacer de correa de transmisión entre el Consejo y el Ayuntamiento, crear grupos de trabajo, … y las demás funciones que se le encomienden. 22 A quien básicamente le corresponde hacer las funciones de presidente durante sus vacancias, así como asumir las funciones que le asigne el presidente del Consejo. 23 Función esta última coherente con el hecho de que su designación sea realizada por la propia Presidencia del Consejo, a fin de asegurar la confianza con la que deben comulgar ambos órganos. COMUNICACIONES Y COMENTARIOS JURISPRUDENCIALES 261 Armas Castilla, Noel Transparencia y participación en el desarrollo de la organización administrativa de La Graciosa REALA. Nueva Época – N.o 18, octubre 2022 – ISSN: 1989-8975 – DOI: https://doi.org/10.24965/reala.11118 – [Págs. 253-266] que les sean encomendados por el Pleno o por iniciativa propia de la Comisión Permanente. Estos grupos podrán estar integrados por miembros del Consejo que así lo deseen, pero nada se dice de expertos externos que quieran integrarse o que quieran ser invitados a formar parte del grupo por iniciativa del Pleno, de la comisión o del presidente. Un aspecto de gran interés con respecto al funcionamiento de este Consejo, reside precisamente en su naturaleza. En este sentido, llama la atención el hecho de que el actor más reconocible en el panorama de participación política de La Graciosa sea un órgano dependiente del ayuntamiento del que busca obtener más cuota de autogestión, lo que podría descafeinar las acciones a emprender en la materia. Precisamente en ese sentido, hay que reseñar que en la práctica el funcionamiento formal de este órgano ha sido testimonial. Para ahondar en este asunto, se ha solicitado al Ayuntamiento de Teguise copia de las actas de las sesiones del Pleno y de la comisión permanente (a través de dos solicitudes de información pública de la que se hablará en su debido epígrafe), para conocer la intensidad de su funcionamiento. Sin ánimo de adelantar los pormenores de ese epígrafe del trabajo, sí debemos reseñar en este apartado que toda la información que hemos recibido por escrito a través del procedimiento de acceso a la información pública desvela que las actas que constan oficialmente en ese ayuntamiento son las relativas a los Plenos celebrados entre 2011 y 2016. En consonancia debemos significar que si desde entonces no se levantan actas de los Plenos del Consejo, no podemos confirmar que se hayan producido nuevas sesiones ni, por supuesto, acceder al contenido de esas reuniones ni verificar que los Plenos se hayan desarrollado conforme a los estatutos de ese órgano 24. En cualquier caso, el hecho de que no se levanten actas plantea a nuestro juicio un panorama bastante desolador porque ello sugiere que el Consejo está inactivo o su funcionamiento se está separando de lo previsto en sus estatutos 25, situación que nos hace preguntarnos sobre su grado de actividad y eficacia, así como el grado de independencia de este órgano con respecto al ayuntamiento al que debe dirigir y canalizar las demandas ciudadanas que tiene encomendadas. Este funcionamiento en todo caso nos hace reflexionar sobre si se está dando un uso óptimo de esta herramienta que debería funcionar como figura clave en la participación ciudadana de los vecinos de esa isla. Y la más importante de las preguntas que se nos suscitan gira en torno a la conveniencia de usar un modelo de participación orgánica auspiciado desde la misma Administración que puntualmente puede verse afectada por las reivindicaciones que puedan plantear los vecinos. IV. SOLICITUD DE INFORMACIÓN AL CABILDO DE LANZAROTE Con el ánimo de aclarar las opciones escogidas por las autoridades competentes para la estudiar la realidad administrativa de la isla, se dirigió en octubre de 2021 una consulta al Cabildo de Lanzarote a fin de conocer los avances jurídicos ya esbozados por esa corporación insular en torno al encaje jurídico con que iba a ordenar la posición de La Graciosa en su organización administrativa. En concreto, se le preguntó al Cabildo acerca de la existencia de cualquier informe relativo al cambio de denominación de esa corporación por un nombre que incluyese a la isla de La Graciosa 26. Pero también se le dirigió la pregunta de saber qué informes se habían redactado en torno a las consecuencias jurídicas que acarrea la insularidad que el art. 65 EAC proclama en favor de La Graciosa. 24 A este respecto hemos de recordar que el art. 12 de los Estatutos llama al secretario a levantar acta de las sesiones del Pleno y a custodiar dichas actas respectivamente en las letras b y f. 25 Y, de hecho, según fuentes municipales, nos comunican telefónicamente que en la actualidad el Consejo está funcionando como una «reunión de vecinos» que trasladan sus comentarios a la presidenta del Consejo, para que esta a su vez las traslade al Ayuntamiento en su calidad de concejala del Ayuntamiento, lo que no hemos podido corroborar ante la ausencia precisamente de las actas de las reuniones celebradas en el Consejo. Fuera como fuese, estos hechos nos hacen preguntarnos si esta mecánica que se sale de las prescripciones estatutarias es la más conveniente para el funcionamiento y el cumplimiento de los fines del Consejo. En efecto, de esta supuesta mecánica podemos deducir que se podrían tamizar algunas de las propuestas y problemas debatidos en el seno del Consejo y que podrían no ser correctamente derivadas a las instancias municipales de Teguise. Decimos por tanto que no apreciamos garantías suficientes para asegurar el papel canalizador del Consejo a la hora de aupar los asuntos de interés para los vecinos de La Graciosa hasta el Ayuntamiento de Teguise. 26 Pues así lo había comunicado el entonces consejero de Presidencia, Hacienda y Contratación del Cabildo de Lanzarote a varios medios de comunicación, entre ellos, el periódico local Lancelot Digital, en noticia de 6 de marzo de 2019, donde hablaba de que estaba a la espera de un informe jurídico para iniciar los trámites del cambio de nombre de la Corporación insular. Disponible en https:// www.lancelotdigital.com/lanzarote/cabildo-de-lanzarote-y-la-graciosa y consultado por última vez el 26 de agosto de 2022.