Relación entre migración y desarrollo: contextualización del debate y de las políticas implementadas en el caso del África Austral

V REUNIÓN DE ECONOMÍA MUNDIAL SEVILLA, 2003 Relación entre migración y desarrollo: contextualización del debate y de las políticas implementadas en el caso del África Austral Eduardo Bidaurrazaga Aurre Universidad del País Vasco [email protected] 94 6012365 Resumen La proliferación de proyectos de integración regionales durante las últimas décadas en diversas zonas del planeta ha conducido a procesos de liberalización de los intercambios entre diferentes economías participantes, principalmente centrados en los mercados de bienes, servicios y capitales, y dejando frecuentemente al margen de dicha dinámica la facilitación de los flujos intrarregionales de mano de obra. Por lo que respecta al África Austral, tras el nuevo impulso experimentado recientemente por la SADC (Southern African Development Community), el debate sobre la libre movilidad del factor trabajo en la región, pese a su fuerte tradición migratoria, ha pasado a ser un tema ciertamente controvertido, como consecuencia de la oposición manifestada por los miembros económicamente más aventajados dentro de dicho grupo regional, y Sudáfrica, principal destino de los flujos migratorios desde los países vecinos, en particular. En este contexto, el trabajo que se presenta a continuación pretende profundizar en la forma concreta en que dicho debate se está desarrollando en los últimos años, y en los efectos que las políticas migratorias implementadas hasta el momento por parte de los principales receptores pueden ocasionar sobre las perspectivas de desarrollo en la región. Durante los últimos tiempos se han producido una serie de transformaciones en la economía internacional en términos de liberalización de determinados mercados, mayormente en lo referente al ámbito de las mercancías y las inversiones, que han sido habitualmente identificadas con el concepto de globalización. Pero este proceso de desregulación no ha estado únicamente protagonizado por organismos multilaterales, promotores de dicha libertad de movimiento a nivel mundial, sino también, y de manera progresiva por muy diversas iniciativas regionalistas bajo la forma de proyectos de integración. Éstos por lo general aspiran a liberalizar dichos mercados y, en alguna ocasión incluso el de trabajo, como en el caso de la Unión Europea, dentro de un determinado marco regional para el conjunto de sus estados miembros, pero, claro está, imponiendo algún grado de discriminación respecto al resto del mundo. Así, en un contexto en el que se produce un rebrote de las citadas iniciativas regionalistas en todo el planeta, éste ha afectado también al continente africano, y a su zona más meridional, en particular, tras el fin de la Guerra Fría y del apartheid sudafricano, y de la consiguiente reubicación de Sudáfrica en el nuevo contexto internacional y regional. Como consecuencia de todo ello, y de la decisión del gobierno de este país de participar en la SADC, este grupo regional, contando ahora con la tremenda potencialidad que aporta la mayor economía del continente, se ha convertido en creciente foco de interés a nivel mundial1. A medida que el nivel de compromiso de los estados miembros ha ido en aumento durante los últimos años, principalmente en lo que se refiere a la liberalización del comercio intrarregional, esta organización supranacional ha empezado a plantearse si debe seguir caminando hacia el libre movimiento de los factores productivos, y del trabajo en particular, en función del esquema tradicional tipificado para las diferentes fases de un proyecto de integración. Tal debate se torna especialmente polémico en el caso de esta iniciativa regionalista objeto de estudio, dado que en ella participan algunas economías con niveles de desarrollo, industrialización y capacidad para la generación de empleo significativamente superiores al resto, destacando de forma notable el caso de Sudáfrica, economía hacia la que se dirige la vasta mayoría de los flujos de mano de obra desde otros estados miembros. 1 Este proyecto de integración nace en 1980 como SADCC (Southern African Development Coordination Conference) sobre la base de la cooperación regional en determinados sectores, y sobre todo en el de infraestructuras, formado por Angola, Botswana, Mozambique, Tanzania, Zambia y Zimbabwe Lesotho, Malawi y Swazilandia, a las que se une Namibia tras su independencia en 1990. En 1992 se convierte en SADC, pasando a enfatizar igualmente aspectos de carácter comercial, y contando con las incorporaciones posteriores de Sudáfrica (1994), Mauricio (1995), Seychelles, y el antiguo Zaire (1997), hasta dar con su configuración actual. 1- Breve análisis teórico La teoría económica convencional mantiene que la liberalización de los mercados, tanto de bienes y servicios como de factores productivos, tendrá importantes efectos beneficiosos para las economías involucradas, al proporcionar una asignación más eficiente de todos ellos. La practica habitual demuestra, no obstante, que las connotaciones sociales, políticas y culturales que la liberalización del mercado de trabajo supone a nivel internacional hace que la contundencia habitual de dichos dictados quede relegada a un segundo plano. Si bien la libertad de movimiento transfronterizo de la mano de obra, especialmente de la no cualificada, siempre surge como un tema no exento de polémica, la contextualización de dicha problemática en el caso del África Austral la convierte en un asunto aún más delicado. En primer lugar, hay que destacar que para muchos de estos países los movimientos intrarregionales de trabajadores han formado parte habitual de su historia reciente2. Asimismo, las fuertes disparidades socioeconómicas3 entre los países de la región hacen pronosticar a un gran número de analistas que bajo la hipótesis de libertad de movimiento en un mercado de trabajo regional, la presión que ejercerían sobre unas pocas de ellas los flujos migratorios provenientes de las mayoritariamente más desfavorecidas no serían en absoluto desdeñables. Esta situación es vivida de una forma especialmente tensa e incómoda por los representantes gubernamentales y el conjunto de la sociedad en Sudáfrica, tradicional foco de atracción de mano de obra desde el resto de la región. De hecho, las autoridades de este país parecen determinadas a acabar con esa tendencia histórica en el corto plazo, con el propósito de favorecer prioritariamente la satisfacción de las necesidades de empleo y servicios sociales de su propia ciudadanía, en el contexto de una sociedad caracterizada igualmente por altos índices de desigualdad interna. 2 Esta realidad queda evidenciada por porcentajes de extranjeros residentes sobre el total de la población a finales de los 70 y principios de los 80 entre el 5% y el 10% en países como Sudáfrica, Zimbabwe, Malawi o Swazilandia (Chipeta, 1999). 3 Mientras que en el año 2000 Sudáfrica contaba con un PIB per cápita en PPA en torno a 9.000 dólares, el valor correspondiente a dicha variable para Tanzania se situaba alrededor de 500; en cuanto al índice de desarrollo humano (IDH), Sudáfrica alcanzaba un valor de 0,695, cuando a Malawi y Mozambique correspondían los valores 0,400 y 0,322 respectivamente; las tasas de alfabetización adulta varían también fuertemente desde un 85% en Sudáfrica hasta valores ligeramente por debajo del 45% para Angola y Mozambique (PNUD, 2001, 2002; SAPES/SARIPS, 2000). A pesar de las enormes dificultades, principalmente de carácter social y político, con que la libertad de movimiento del factor trabajo se encuentra en la región por parte de las economías potencialmente receptoras, un ejercicio de abstracción de esta realidad nos llevaría a interpretar que la eliminación de todo tipo de obstáculos a los flujos intrarregionales de mano de obra se convierte en el contexto regional de fuertes desigualdades socioeconómicas, y en ausencia de otras formas de compensación realmente sustanciales, en un efectivo instrumento redistributivo en el corto plazo. A este respecto, la teoría económica convencional mantiene que el libre movimiento de mano de obra contribuirá a equilibrar las diferencias salariales entre las diferentes economías, conduciendo a una convergencia de los salarios entre las economías emisoras y las receptoras, y mejorando los niveles de productividad y eficiencia de las segundas. De la misma forma, debe destacarse que la libre movilidad de la mano de obra en la región incrementará previsiblemente los niveles de renta de los países emisores por medio de los envíos de remesas. En cualquier caso, más allá de esta afirmación de carácter general, un análisis en mayor profundidad exigiría distinguir entre los efectos, tanto en las economías emisoras como receptoras, de los movimientos de mano de obra cualificada, por un lado, y poco cualificada, por otro. En cuanto al primer tipo, debe destacarse su condición de bien escaso entre las economías de la región. Esta hecho hace que la condición de emisora de una economía se valore frecuentemente en términos de pérdida de un valioso recurso escaso, siendo habitual en este caso el uso de la expresión “fuga de cerebros” como representativa de un proceso de pérdida de capital humano que se interpreta como perjudicial para las economías de origen4. Pese a que los efectos positivos de posibles envíos de remesas siempre podrán ayudar a compensar el coste de dicha inversión, el argumento más generalizado entre los analistas del fenómeno de las migraciones internacionales defiende que para los países emisores el flujo de salida de mano de obra cualificada supone un deterioro de sus niveles de desarrollo humano 4 No obstante, cabe mantener cierta cautela a la hora de dar enteramente por bueno dicho análisis, ya que si se produce una tendencia a la huída de mano de obra cualificada desde determinados países, ello puede ser el resultado de la demanda insuficiente de sus servicios en los mercados de trabajo nacionales como consecuencia del declive económico, o de la búsqueda de unas condiciones salariales y laborales mejores. Si bien en el segundo caso dicha situación se puede dar ante una demanda de trabajo suficiente, en el primero, sin embargo, estrictamente hablando, no sería correcto afirmar que se produce una situación de escasez de mano de obra. como consecuencia de la merma correspondiente en los de renta o ingreso. Asimismo, la potencialidad desaprovechada de esta renta en términos de oferta de diversos servicios sociales se valora frecuentemente también, en este sentido, como factor de deterioro del grado de satisfacción de necesidades primarias en esas economías. Es más, independientemente de que se pueda valorar en términos de renta o no, la pérdida de la capacitación y formación de estas personas, en último caso valorable como intangible, es por lo general igualmente interpretada de forma negativa en términos de desarrollo humano5. Si bien este tipo de valoraciones sobre la decisión de emigra por parte de la mano de obra cualificada suele considerarse aceptable cuando se toman como referencia de análisis los países emisores, no está tan claro que se pueda llegar a las mismas conclusiones cuando la misma situación se analiza desde la perspectiva de las personas que protagonizan dichos flujos migratorios. Por lo que se refiere a emigrantes con bajo grado de cualificación, en un contexto de exceso de mano de obra de este tipo y de altas tasas de desempleo, la salida de estos trabajadores de sus respectivos países es interpretada más en términos de alivio que de pérdida de una inversión realizada. Además, el envío frecuente de remesas en el caso de este tipo de flujos migratorios, especialmente si su carácter es más temporal que permanente, contribuye también a la idea de que el efecto final sobre los niveles de desarrollo humano en las economías emisoras será positivo. En cuanto a las receptoras, la percepción más habitual es que el exceso de mano de obra llegada del exterior, además de competir por los escasos puestos de trabajo y servicios sociales existentes, supone una presión a la baja sobre los salarios y las condiciones laborales de los trabajadores de esos países, y un aumento de diferentes actividades informales y delictivas. Como consecuencia de todo ello, frecuentemente se estima que el efecto final se traducirá en detrimento de los niveles de desarrollo humano en estos países. A la luz de este tipo de análisis, multitud de autores han llegado a la conclusión de que, además de ser éste un tema particularmente controvertido, para muchas de las economías participantes en estos intercambios, tanto emisoras como receptoras, el resultado final no 5 Como cabe fácilmente suponer, la interpretación más generalizada de esta realidad por el lado de las economías receptoras es habitualmente la contraria, al beneficiarse éstas de la captación de un recurso escaso, de la renta por éste producida, y de su potencialidad para la oferta de servicios diversos. necesariamente se traduce en mejora de los niveles de desarrollo humano. De este modo, la recomendación fundamental por parte de la gran mayoría de la literatura especializada en la materia se ha centrado en trabajar conjuntamente en favor de la estabilidad política y económica de las economías más desfavorecidas, de tal manera que el logro de mayores niveles de desarrollo reduzca la probabilidad de su mano de obra, tanto cualificada como no, de emigrar a otros países de la región. Y por ello se ha propuesto que las economías potencialmente emisoras de emigrantes deben ser asistidas en este empeño mediante la orientación hacia ellas de ayuda desde la comunidad donante, y de inversiones, tanto desde dentro como desde fuera de la región (SARIPS/SAPES, 2000; Chipeta, 2000). Detrás de este tipo de recomendaciones parece encontrarse, tanto la falta de voluntad de los representantes gubernamentales de la economía más fuerte de la región por liberalizar los movimientos de mano de obra en el subcontinente, así como cierta asunción por parte de sus vecinos de que una economía caracterizada por relativamente altas tasas de desempleo difícilmente podría generar puestos de trabajo para toda la mano de obra dispuesta a trasladarse a Sudáfrica desde el resto de la región. Pese a todo ello, es importante destacar ciertas reticencias señaladas por otros autores a dicha natural asunción de este tipo de argumentos (Sutcliffe, 1998): • Es cierto que el coste de formar la mano de obra en los países de origen ya ha sido efectuado, y que ésta desaparece en el momento en que supuestamente debería empezar a reportar a su país de origen los correspondientes beneficios que amortizaran la inversión realizada inicialmente. Sin embargo, la aceptación de esta realidad como handicap implica una concepción del desarrollo que toma como referencia básica el estado-nación, cuando las últimas teorizaciones sobre el desarrollo humano subrayan su componente personal; es decir, son las personas y no los países los que alcanzan un mayor o menor grado de desarrollo. Igualmente cabría destacar, en este sentido, que quizás sea una exageración el pensar que la permanencia en el país de dicha mano de obra cualificada vaya necesariamente a favorecer el logro de unos mayores niveles de desarrollo para sus conciudadanos. • Aceptar que la cooperación al desarrollo o los flujos de capital privados vayan a contribuir a la reducción de los flujos migratorios, es decir, que “el desarrollo reduce la migración”, implicaría asumir que son los países más desfavorecidos los que más emigrantes producen, y que dentro de ellos son los más pobres los que sin más remedio deciden emigrar a la búsqueda de un mejor modo de vida. La realidad del África Austral, así como la del resto del mundo, evidencia que ni la primera, ni la segunda de estas afirmaciones son estrictamente correctas. Asimismo, la condición de necesidad, pero nunca de suficiencia de los flujos privados de capital respecto al desarrollo humano, y la experiencia en torno a la AOD en las últimas décadas, tanto cuantitativa como cualitativamente, deben, cuando menos, hacernos dudar del grado de eficacia de estos flujos públicos y privados para la promoción del desarrollo. Ante dichas circunstancias, considerar las migraciones como un instrumento tan válido o más que los anteriores para la necesaria redistribución de recursos a nivel internacional, no puede sonar a descabellado. • Si bien los movimientos migratorios transfronterizos en condiciones de libertad no necesariamente benefician por encima de los demás a los países más pobres, ni dentro de ellos a los grupos sociales más débiles, al menos favorecen una redistribución más equitativa de los recursos existentes. Parece, así, difícilmente argumentable cómo el ejercicio de un hipotético derecho a la libre movilidad transfronteriza del factor trabajo puede interpretarse negativamente en términos de su contribución a los niveles de desarrollo del conjunto de los habitantes de la región, cuando de diferentes formas supone una tendencia hacia unos mayores niveles de equidad. • Las restricciones impuestas por las economías con mayor potencial económico, como alternativa a la libre movilidad de la mano de obra no cualificada, se traducen generalmente para los emigrantes indocumentados en un fuerte deterioro de las condiciones de seguridad durante el viaje, y de las de vida o laborales una vez establecidos en el país de destino. • Por último, la posición defendida por la mayor parte de la literatura económica al uso, en términos del mercado de trabajo constituyendo una excepción al argumento de que la mayor libertad de movimiento de bienes y servicios y factores de producción se traduce en unos mayores niveles de eficiencia, producción, y por ende, de bienestar para todos, es sustancialmente inconsistente con el mensaje de la teoría económica más liberal, tan en boga durante las últimas décadas6. 6 Es más, el carácter de excepcionalidad e incoherencia es aún mayor si tenemos en consideración que en el interior de cada país el proceso de liberalización, desregulación, flexibilización, abaratamiento del despido, etc. del mercado de trabajo es interpretado por las corrientes más liberales como algo beneficioso para el conjunto de la economía, al hacer mejorar los niveles de eficiencia en la asignación de recursos en dicho mercado. 2- El mapa de las migraciones en el África Austral Tomamos como referencia básica para desarrollar este apartado el segundo informe regional sobre el desarrollo humano en el África Austral, trabajo realizado por el equipo de investigadores de SARIPS/SAPES sobre la problemática de la integración en la región, identificando ésta última con el conjunto de estados miembros de la SADC. La sustancial diferencia entre lo ideal y lo real nos lleva a realizar un llamamiento a la prudencia con la que interpretar adecuadamente la información estadística disponible. La intención inicial de dicho equipo de investigadores era medir el índice de migraciones intrarregionales a partir del número de ciudadanos de la SADC empleados en un país como porcentaje del total de personas empleadas, y el número de ciudadanos de cada país empleados en otros países de la SADC como porcentaje del total de personas empleadas en el país. Sin embargo, como consecuencia de la carencia de dichos datos para varias de las economías de la región, finalmente se optó por la elaboración de este coeficiente a partir del número de ciudadanos de la SADC en un país como porcentaje del total de la población, y el número de sus ciudadanos en otros países de la SADC como porcentaje del total de la población de ese país. Aún con todo, el problema de la falta de información estadística sobre varios países sigue existiendo incluso para el caso de este segundo parámetro de medición, lo que de nuevo obliga a interpretar con suma cautela los resultados obtenidos. Asumiendo la serie de limitaciones ahora señaladas, dichos resultados sitúan en el primer puesto del ranking a Zimbabwe, con el más alto coeficiente de migración intrarregional, seguido más de lejos por Swazilandia, Malawi, Namibia y Sudáfrica, ocupando Zambia, Botswana, Lesotho y Mauricio los últimos puestos dentro de estos nueve países para los que se dispone de datos7. Pese a jugar la economía sudafricana un papel sin duda central en este mercado, ello no le sitúa en los valores ni puestos más altos respecto a la integración de los flujos de mano de 7 Concretamente los coeficientes exactos para los citados países son los siguientes: Zimbabwe (0.807), Swazilandia (0.473), Malawi (0.459), Namibia (0.332), Sudáfrica (0.188), Zambia (0.131), Botswana (0.127), Lesotho (0.019), y Mauricio (0.004) (SARIPS/SAPES, 2000). obra intra-SADC. La explicación de este hecho se encuentra en la fuerte desproporción existente entre los flujos de origen y de destino en el caso de la economía de la región que cuenta con mayor potencialidad a la hora de atraer emigrantes desde el resto de países vecinos. Históricamente la gran mayoría de estas migraciones correspondían de forma mayoritaria a mano de obra poco cualificada para la minería sudafricana, siendo las entradas de trabajadores indocumentados hacia el sector agrícola del país también destacables. A partir de mediados de los años 70, no obstante, la dependencia del sector minero respecto a trabajadores provenientes del resto de la región ha sido deliberadamente reducida. Así, la tendencia experimentada en este sector durante las dos últimas décadas en cuanto a la recepción de flujos de trabajadores no cualificados ha sido significativamente decreciente, conduciendo a su vez a la concentración de las migraciones hacia Sudáfrica, en dos de sus tradicionales suministradores de mano de obra, Lesotho y Mozambique8. Dentro del continente pero fuera del marco regional, podrían destacarse también los flujos de este tipo de mano de obra hacia el mismo destino desde países como Nigeria, Zaire, Ruanda, Burundi, etc. (AISA, 1994, Odén, 1996; Sachikonye, 1998a,b). Los trabajadores poco cualificados empleados en el sector minero sudafricano, han sido poco a poco sustituidos por mano de obra local a medida que la presión por priorizar a los nacionales ha ido creciendo por parte de los sindicatos y de la sociedad en general, en un contexto de altos niveles de desempleo e informalidad9. Además la necesidad de incrementar la productividad en el sector ha conducido a una progresiva mecanización, factor que ha jugado igualmente en detrimento de las necesidades de empleo de trabajadores no cualificados, en general, y de los extranjeros, en particular. 8 Estos dos países han estado durante las pasadas décadas a la cabeza de los flujos de mano de obra hacia Sudáfrica, siendo en los últimos años la concentración sobre ellos mayor, en detrimento de países como Malawi o Zimbabwe; en niveles más modestos, y similares a los de Botswana, habría que destacar también el incremento de las salidas de trabajadores desde Swazilandia respecto a niveles de los años 80. 9 A mediados de los 90 se calculaba que alrededor del 40% de la población activa sudafricana (unos 6 millones de personas) se encontraba desempleada, en comparación con el 30% alcanzado en 1980. De entre el total de los trabajadores del sector minero a primeros de los años 70 el 80% eran extranjeros, mientras que en 1990 ese dato se reducía a la mitad, y se estima que ha seguido reduciéndose a lo largo de esta última década. En el periodo 1986-92 pudo observarse que en términos absolutos el número de trabajadores extranjeros en las minas sudafricanas pasaba de 211.247 a 155.374 (Chipeta, 1999; IOM, 2000a; SARIPS/SAPES, 2000). Esta posibilidad no parece factible en el futuro inmediato ni tan siquiera dentro de un espacio geográfico más limitado como el de la SACU18 (Southern African Customs Union). Es por eso que como estrategia a medio y largo plazo algunos autores apuestan por la búsqueda del beneficio mutuo, recomendando a Sudáfrica potenciar el crecimiento económico de sus vecinos mediante una política de expansión de las inversiones al resto de la región, de tal manera que la presión política y social de un proceso de migración masivo vaya reduciéndose paulatinamente. Esta posición tomada por las autoridades sudafricanas, y respaldada por la mayor parte de su ciudadanía y sindicatos, calificando el protocolo de la SADC de radical y revolucionario, dadas las extremas disparidades económicas de la región, ha encontrado a su vez apoyo teórico en aquellos autores que defienden que este proyecto de integración no está preparado aún para liberalizar el mercado de trabajo regional; y que más que liberalización, lo que los flujos de este mercado precisan es regulación y control dentro del marco de un órgano supranacional como la SADC, a la espera de que mediante otro tipo de medidas se logre reducir la diferencia entre los niveles de renta y desarrollo de los países de origen y de destino19 (SARIPS/SAPES, 2000; Matlosa, 2000). En la línea de las propuestas realizadas por el ADB (1993), este esfuerzo regulador, implementado sobre la base del acuerdo entre las economías de origen y de destino, no quedaría limitado a evitar los “efectos perversos” de la libertad de movimiento sobre el mercado de mano de obra no cualificada. De hecho, éste también debería ser ampliado al de la cualificada, de tal manera que se eviten los perjuicios vinculados a la pérdida de capital 18 Como su propio nombre indica, la SACU es un área aduanera compuesta por Sudáfrica, y los BLSN (Botswana, Lesotho, Swazilandia, y Namibia). Aunque sus primeros antecedentes corresponderían a primeros de siglo, la SACU como tal nació en 1969, tras la independencia de los BLS, y contando con la posterior incorporación formal de Namibia en 1990. Pese a encontrarse en una relativamente avanzada fase dentro del proceso de integración, caracterizada además por un fórmula de reparto de los ingresos aduaneros sustancialmente redistributiva, las perspectivas para la promoción del libre movimiento de la mano de obra en su seno se antojan poco realistas en el corto plazo. 19 COSATU (Congress of South African Trade Unions) ha defendido que debe abrirse un periodo de transición en el que el movimiento de mano de obra no cualificada sea controlado mediante un sistema de cuotas variables de trabajadores en función de las necesidades de cada país de la región, siempre entendiendo que la única solución efectiva al problema de las migraciones en el subcontinente depende de la promoción de un modelo de desarrollo equilibrado y de la capacidad de creación de empleo dentro de cada economía. Como cabe imaginar, los sindicatos del resto de estados miembros de la SADC son favorables a la liberalización de los movimientos de mano de obra, lo cual evidencia, al igual que en otras partes del mundo, que el debate sobre las migraciones no toma como referencia las ventajas y desventajas de estos flujos transfronterizos sobre el colectivo de trabajadores en general, sino los intereses corporativos particulares de éstos en función de su país de origen (Keet, 1996). humano sobre las economías emisoras de estos flujos migratorios, potenciando la búsqueda del beneficio mutuo20 (Matlosa, 2000). La puesta en práctica de una lógica de este tipo, sin embargo, supondría el replanteamiento del Protocolo sobre Facilitación del Movimiento de Personas en el marco de la SADC, incluso en el medio y largo plazo, limitando las posibilidades de las economías más desfavorecidas de la región y sus poblaciones para acceder a las rentas de trabajo obtenidas en las más ricas, y rompiendo la secuencia lógica de las diferentes fases que debe experimentar un proyecto de integración para que su desarrollo sea pleno, y su naturaleza coherente con la lógica de la liberalización de los mercados. 4- Reflexiones finales Vivimos en una época de la historia en la que los países más privilegiados en términos económicos hacen todo lo posible para evitar que los flujos migratorios de mano de obra no cualificada, procedentes generalmente de otros más desfavorecidos, crucen sus fronteras de manera incontrolada. Este hecho es particularmente paradójico en el caso de economías que participan de un mismo proyecto de integración regional, como en el caso de la SADC, especialmente teniendo en consideración que la liberalización de los mercados de bienes y servicios y capitales se convierten en objetivos ineludibles para dichos proyectos. 20 En su macroinforme de 1993 el ADB realizaba un análisis de la situación de los flujos migratorios en la región, en el que en el ámbito de la mano de obra cualificada proponía las siguientes medidas para aliviar los costes de los países emisores respecto a la fuga de cerebros: 1) Que las personas que hayan sido educadas con fondos públicos trabajen durante un determinado periodo de tiempo tras el fin de su formación en su país de origen. 2) Que a los emigrantes formados con fondos públicos se les haga reembolsar las cantidades que han permitido su alto nivel de cualificación. 3) Establecimiento de acuerdos multilaterales y bilaterales entre países emisores y receptores que impongan unas cuotas máximas para la migración de profesionales cualificados. 4) Establecimiento de acuerdos para la creación de un sistema de pagos compensatorios en el marco regional de tal forma que los países receptores paguen un impuesto a los emisores por cada migrante cualificado empleado. Fuera de que tales propuestas puedan ser más o menos interesantes, su problema estriba en su condición de impracticables, en los dos primeros casos debido a la falta de una estructura institucional suficientemente fuerte en los países de origen, y en los dos últimos como consecuencia del escaso interés para la implementación de estas medidas por parte de los de destino. Durante los últimos años se han puesto en marcha algunos proyectos financiados por la IOM con el objetivo de hacer frente al problema del “brain drain”. El primero (1993-98), conocido como ROQAN Initiative (Return of Qualified African Nationals) tuvo moderado éxito, reinstalando 2000 trabajadores cualificados africanos en sus países de origen, hasta que tuvo problemas de financiación debido al alto coste de dichas repatriaciones. En la actualidad, la IOM ensaya la denominada Migration for Development Initiative, en la que gracias a un programa más flexible se pretende que mediante tres vías diferentes (temporary return, virtual return, y economic return) la mano de obra cualificada africana fuera del continente contribuya al desarrollo de sus países de origen, manteniendo los salarios y la calidad de vida que hizo que estos profesionales optaran por emigrar (IRIN, 1-8-2001). En ese contexto, no cabe duda de que uno de los principales retos de la integración económica en el África Austral, a la hora de favorecer unos mayores niveles de satisfacción de necesidades primarias y, en definitiva, de desarrollo humano, se plantea en términos de redistribución entre los estados miembros dentro de cada grupo regional. Y para el logro de dicho objetivo, pese a los múltiples obstáculos a los flujos migratorios existentes actualmente en la región, la libertad de movimiento de la mano de obra constituye, si bien no el único, sí al menos un instrumento de enorme trascendencia para su desarrollo futuro. Referencias bibliográficas ADB (1993): Economic integration in Southern Africa, Vol.3. African Development Bank. Abidjan. AISA (1994): “South Africa in Sub-Equatorial Africa: economic interaction. Africa Institute of South Africa”. Africa Insight, Vol.24, No.1. Africa Institute of South Africa (AISA). Pretoria. Chipeta, C. (1999): “Prospects for further economic integration in the SADC”. SARIPS Annual Colloquium on Regional Integration in Southern Africa. Harare. Chipeta, C. (2000): “Development Integration in Southern Africa: Challenges and Opportunities”. A concept/background paper. SAPES/SARIPS. Harare. Crush, J. 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