Un paso más hacia la equidad laboral en el mercado interior de la unión europea: a propósito de la aprobación del reglamento por el que se crea la autoridad laboral europea

TEMAS LABORALES núm. 149/2019. Págs. 147-173 Recepción de original: 22.10.2019. Aceptación: 26.11.2019 UN PASO MÁS HACIA LA EQUIDAD LABORAL EN EL MERCADO INTERIOR DE LA UNIÓN EUROPEA: A PROPÓSITO DE LA APROBACIÓN DEL REGLAMENTO POR EL QUE SE CREA LA AUTORIDAD LABORAL EUROPEA AnA Domínguez morAles Profesora Sustituta Interina de Dº del Trabajo y de la Seguridad Social Universidad de Sevilla EXTRACTO Palabras Clave: Autoridad Laboral Europea, cooperación interinstitucional, libre circulación de trabajadores, mercado único interior El mercado interior de la Unión Europea es un foco ambivalente de progreso económico y social así como de conflictos que derivan, en especial, de la determinación de las normas aplicables cuando aquellos traspasan las fronteras de un Estado miembro. Tales litigios se producen de manera frecuente en el terreno de la libre circulación de trabajadores lo que origina la necesidad de comunicación y coordinación entre instituciones entre los Estados miembros y la propia Unión. En este contexto ha sido creada la Autoridad Laboral Europea entre cuyas funciones destacan las de garantizar la fluidez de las relaciones laborales transfronterizas fijando pautas de coordinación de los sistemas de seguridad y social y estableciendo canales de información recíproca para evitar el fraude y el abuso del Derecho en la línea de proporcionar mayor seguridad jurídica tanto a las empresas como a los propios trabajadores y a sus familias. . ABSTRACT Key Words: European Labour Authority, interinstitutional cooperation, free movement of workers, European single market The European single market is an ambivalent focus of economic and social progress as well as conflicts that derive, in particular, from the determination of the applicable rules when they cross the borders of a Member State. Such disputes arise frequently in the field of free movement of workers, which creates the need for communication and coordination between Member States institutions and the Union itself. In this context, the European Labor Authority has been created, whose functions include those of guaranteeing the fluidity of cross-border labor relations by establishing guidelines for the coordination of safety and social systems and establishing reciprocal information channels to prevent fraud and abuse of law to provide legal security for both companies and workers themselves and their families. 148 Ana Domínguez Morales TEMAS LABORALES núm. 149/2019. Págs. 147-173 ÍNDICE 1. Breve introDucción 2. AnteceDentes A lA AproBAción Del reglAmento por el que se creA lA AutoriDAD lABorAl europeA 3. ÁmBito De AplicAción y funciones 3.1. Información en materia de movilidad laboral transfronteriza 3.2. Aplicación de la legislación: inspecciones de trabajo concertadas y conjuntas 3.3. Resolución extrajudicial de controversias: mediación 3.4. Lucha contra el trabajo no declarado 4. orgAnizAción De lA AutoriDAD lABorAl 4.1. Organización interna 4.1.1. Consejo de administración 4.1.2. Grupo de partes interesadas 4.1.3. Director ejecutivo 4.1.4. Funcionarios de enlace nacional, expertos nacionales adscritos y otros agentes 4.2. Organización externa 5. funcionAmiento De lA AutoriDAD lABorAl europeA 5.1. Programación anual y plurianual 5.2. Presupuesto de la autoridad 5.3. Responsabilidad 5.4. Evaluación y revisión 6. conclusiones 1. BREVE INTRODUCCIÓN La Unión Europea fue concebida originariamente sobre la base de las cuatro grandes libertades económicas, a saber, libertad de prestación de servicios, circulación de mercancías, capitales y trabajadores. Con el paso del tiempo y el avance social de las políticas comunitarias, esta última fue ampliando su ámbito de protección subjetivo para pasar a englobar a todos los ciudadanos de la Unión Europea estableciendo políticas coordinadas en materia de protección social y no solo a aquellas cuyo objetivo era desempeñar una actividad profesional en otro Estado miembro. Todas ellas se concibieron como derechos instrumentales al servicio de la construcción de un mercado interior común para colocarse más tarde entre las libertades fundamentales de todos los ciudadanos y se combinan con el establecimiento de garantías de derechos puramente sociales que paulatinamente han ido adquiriendo mayor relevancia en el ámbito de la Unión Europea. Un paso más hacia la equidad laboral en el mercado interior de la Unión Europea… 149 TEMAS LABORALES núm. 149/2019. Págs. 147-173 Hoy, de manera expresa, se consagra la libre circulación y de residencia en cualquier Estado miembro en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CDFUE), cuyo valor jurídico es equivalente al de los Tratados fundacionales1. A mayor abundamiento, la apertura social de la Unión Europea ha conllevado la aprobación de numerosos textos normativos de distinto rango y eficacia que tratan de proteger no solo a los trabajadores sino a todos los ciudadanos de los Estados miembros. Lo anterior no ha impedido que en ocasiones se otorgue prevalencia aplicativa a tales libertades cuando han entrado en conflicto con derechos como la huelga o el ejercicio de la acción colectiva cuando pretendían la implantación de condiciones laborales paritarias. Prueba de ello es la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, especialmente en los asuntos Viking, Laval, Ruffert o Comisión vs. Luxemburgo2. La deriva economicista de aquellas sentencias provocó, no obstante volver a poner el foco en el plano de las políticas sociales principalmente en el terreno del desplazamiento de trabajadores entre Estados miembros3, dando pie a una modificación de la Directiva sobre desplazamiento de trabajadores en el marco de una prestación de servicios. Más tarde se modificarían otras normas de derecho derivado como el Reglamento en materia de libre circulación de personas al tiempo que se comenzaba a trazar un nuevo proyecto de mayor envergadura que tiene por objeto la configuración de principios y derechos básicos para lograr el progreso social como es el pilar europeo de derechos sociales en cuyo marco se sitúar el objeto de nuestro trabajo, la Autoridad Laboral Europea. La Autoridad Laboral Europea, ya mencionada en el discurso sobre el Estado de la Unión de 2017, fue propuesta en marzo del siguiente año junto con la creación de un Grupo Asesor Europeo para la Autoridad Laboral Europea cuya principal misión era coadyuvar a la formación de la misma mediante la orientación y asistencia técnica a la Comisión4. Su creación se debe a razones de variada índole entre las que destaca el hecho de que a pesar de que los avances logrados en el terreno de la libre circulación, siguen permaneciendo obstáculos jurídicos, administrativos y 1 La libre circulación de mercancías se consagra en los arts. 28 y 29 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE); la libre circulación de personas, servicios y capitales se regulan en los arts. 45 a 49 del TFUE. La libertad de establecimiento se regula en los arts. 49 a 55 del TFUE. En cambio, solo encuentra acomodo en la CDFUE la libre circulación de personas y residencia, art. 45. 2 STJE de 11 de diciembre de 2007, Viking, asunto C-438/04; STJE de 18 de diciembre de 2007, Laval, asunto C-341/05; Laval; STJE de 3 de abril de 2008, Rüffert, asunto C-346/06; STJE de 19 de junio de 2008, Comisión vs. Luxemburgo, asunto C-319/06. 3 Destaca la existencia, todavía, de cierto decline en la Europa social tanto en el ámbito regulativo como en el de su aplicación Garnier, S., “État des lieux de l’Europe Sociale”, la Revue de l’Ires, 2018/3, nº 96-97,pp. 85-101. 4 Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se crea la Autoridad Laboral Europea. Estrasburgo, de 13 de marzo de 2018. COM (2018), 131 final 2018/0064 (Texto pertinente a efectos del EEE y de Suiza). Decisión (UE) 2018/402 de la Comisión, de 13 de marzo de 2018, por la que se crea el Grupo Asesor Europeo para la Autoridad Laboral Europea (Texto pertinente para el EEE y para Suiza.) 150 Ana Domínguez Morales TEMAS LABORALES núm. 149/2019. Págs. 147-173 prácticos para el ejercicio de este derecho que pueden ser en alguna medida paliados con el establecimiento de una Autoridad Laboral Europea (ALE)5. Este organismo público viene a integrar a la que podría denominarse Administración laboral de la Unión Europea, entre cuyas funciones se encuentran las de cooperación interinstitucional y asesoramiento en materia de libre circulación y normas aplicables en materia laboral o de seguridad social y sobre prácticas de empleo, formación o fiscalización y control de la actividad empleadora cuando se producen conflictos transfronterizos por medio de las inspecciones coordinadas o conjuntas6. No se encargará, en cambio, de ciertas funciones por algunos sectores reclamadas para la misma, como son la dotación de carácter de Inspección de Trabajo o como sistema de mediación, conciliación y arbitraje, habiéndose optado finalmente por el primero de ellos como único mecanismo de resolución extrajudicial de conflictos en este nivel7. Los datos del Eurobarómetro estándar de primavera de 2019 ponen de manifiesto que una gran mayoría de los ciudadanos de la UE apoyan la libre circulación de los ciudadanos, y así, que puedan vivir, trabajar, estudiar y hacer negocios en cualquier lugar de la UE, datos que demuestran que para los mismos la libertad de circulación se trata de uno de los principales logros del mercado 5 Resaltan las dificultades señaladas en el ámbito de la libre circulación y, por ello, consideran vital la consolidación de una Autoridad Laboral Europea, Monereo Pérez, J.L., Ortega Lozano, P.G., “Sobre unas condiciones laborales equivalentes en la Unión Europea: a propósito de la Directiva (UE) 2018/957 de desplazamiento de trabajadores y la propuesta de Reglamento por la que se crea la Autoridad Laboral Europea”, La Ley Unión Europea, nº 62, 2018. Consultado en versión digital, desde donde se cita, pp. 5 y 16. 6 Sobre el papel de la Administración laboral desde el enfoque estatal, aunque trasladable en menor medida al ámbito de la Unión Europea, Cuenca Alarcón, M., “La Autoridad Laboral Europea: presentación de la propuesta de la Comisión Europea de 13 de marzo de 2018”, Foro, Nueva época, vol. 21, nº 1, 2018, p. 341. 7 Sobre tales asuntos Vid. Velázquez, M., “La vigilancia y control de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social sobre los desplazamientos transnacionales en el ámbito de la UE-EEE”, Revista del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, nº 128, 2017, pp. 247ss. Considera que a medio plazo la Autoridad debería incorporar el arbitraje como medio de solución de conflictos, Fernandes, S., “What is our Ambition for the European Labor Authority?”, Policy Paper 219, Institute Jacques Delors, 2018, disponible en http://www.delorsinstitut.de/2015/wp-content/uploads/2018/03/20180309_Euro- pean-Labour-Agency_Fernandes.pdf. En esta misma línea se pronunciaron los representantes de los trabajadores en la consulta sobre la creación de la Autoridad Laboral Europea lanzada por la Comisión en 2018, mientras que los representantes de los empresarios se mostraron escépticos con respecto a la idea de atribuir funciones de resolución de disputas por las posibles interferencias con el TJUE. Vid. nota 6. No obstante, los representantes de los empresarios - Business Europeindicaban que los mismos resultados pueden ser alcanzados sin necesidad de creación de la Autoridad, sino mejorando los mecanismos ya existentes, en “European Labour Authority and EU Social Security Business Europe View”, de 12 de enero de 2018. Destaca la debilidad de la Autoridad Laboral Europea para luchar contra los abusos derivados de las solas atribuciones de competencias de cooperación administrativa en lugar de proporcionar mayores garantías de control y complemento de las actividades de Inspección de Trabajo, Cremers, “Towards an European Labour Authority. Mandate, Main Tasks and Open Questions”, Friedrich-Ebert-Stiftung, 2018, p. 13. También analiza la propuesta de creación de la Autoridad Laboral Europea en “The European labour authority and enhanced enforcement: Briefing requested by the EMPL committee”, Paper presentado en Establishing a European Labour Authority, Bruselas, Bélgica, 2018. Un paso más hacia la equidad laboral en el mercado interior de la Unión Europea… 151 TEMAS LABORALES núm. 149/2019. Págs. 147-173 común europeo8. No obstante, buena parte de los stakeholders consultados tras la aprobación de la propuesta de Reglamento por el que se crea la Autoridad Laboral Europea admite que la existencia de cooperación entre autoridades nacionales no es suficiente para lograr empleo efectivo y la implementación de políticas de seguridad social en el marco de las situaciones transfronterizas, señalando en especial la falta de estándares comunes a nivel de la UE en materia de intercambio de información y cooperación transfronteriza sobre los asuntos señalados9. Son estos los principales retos con los que se enfrentará la Autoridad Laboral Europea. 2. ANTECEDENTES A LA APROBACIÓN DEL REGLAMENTO POR EL QUE SE CREA LA AUTORIDAD LABORAL EUROPEA La aprobación de un pilar europeo de derechos sociales trajo consigo la adopción de numerosas iniciativas en el marco del mercado interior de la Unión Europea10. En aquel se fijaron un conjunto de derechos sociales acompañados por una serie de principios y derechos fundamentales que respaldan el funcionamiento paritario y adecuado de los mercados de trabajo. El desarrollo de tales principios se ha tratado de materializar con una serie de iniciativas dirigidas a reforzar las garantías de una movilidad equitativa de los trabajadores en el seno de la Unión Europea, entre las que se incluye la creación de una Autoridad Europea11. Resulta reiterada la preocupación de las instituciones europeas por establecer una cooperación estrecha entre los Estados miembros e incluso entre autoridades regionales y locales, sin olvidar el papel que han de desempeñar Inspecciones de Trabajo e interlocutores sociales en materia de desplazamiento de trabajadores. De manera preferente se potencia el flujo de información que deben poseer las autoridades laborales de Estados cuyos empresarios desplacen trabajadores a otros Estados Miembros, la creación de instrumentos que faciliten a la Inspección de Trabajo y a la autoridad laboral la comprobación de los mismos o el incremento de la coordinación entre autoridades. 8 Más información en http://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm/survey/getsurveydetail/instruments/stan dard/surveyky/2253. 9 Concretamente 2/3 de los consultados, de un total de 8.809 respuestas. Se recabaron 389 respuestas independientes frente a 8.420 idénticas respuestas fruto de una campaña lanzada por la Confederación Europea de Sindicatos (ETUC). SWD/2018/0080 Commission staff working document stakeholder consultation .Synopsis report Accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a European Labour Authority. 10 Proclamado conjuntamente por el Parlamento, el Consejo y la Comisión en la «Cumbre social en favor del empleo justo y el crecimiento» celebrada en Gotemburgo el 17 de noviembre de 2017. 11 Fernandes, S., “What is our Ambition for the European Labor Authority?”, op.cit., pp.3-4. 152 Ana Domínguez Morales TEMAS LABORALES núm. 149/2019. Págs. 147-173 Entre tales instrumentos normativos sobre el particular podemos señalar la Directiva 2014/54/UE del sobre medidas para facilitar el ejercicio de los derechos conferidos a los trabajadores en el contexto de la libre circulación de los trabajadores que dispone la obligación de garantizar no solo el acceso a sistemas extrajudiciales de solución de conflictos en materia de condiciones de trabajo, acceso a la formación o a la vivienda, entre otras, sino también a procesos judiciales para todos los trabajadores que ejerciten su derecho a la libre circulación12. Para hacer efectivo tales derechos se exige poner en conocimiento las disposiciones adoptadas en virtud de la Directiva de las personas interesadas en el conjunto de su territorio, en particular los trabajadores y los empleadores de la Unión, por todos los medios adecuados. Poco más tarde fue aprobada Directiva 2014/67/UE relativa a la garantía de cumplimiento de la Directiva 96/71/CE, sobre el desplazamiento de trabajadores que reforma a su vez el Reglamento (UE) 1024/2012 relativo a la cooperación administrativa a través del Sistema de Información del Mercado Interior –Reglamento IMI–, sistema a través del cual se ponen en práctica medidas de cooperación administrativa y de asistencia mutua entre las autoridades competentes. Como complemento al mismo, la Directiva contempla la necesidad de implementar garantías de cumplimiento adecuadas y eficaces como elementos clave para proteger a los trabajadores desplazados13. Siguiendo en la línea de reforzar la protección de los trabajadores desplazados a otros Estados Miembros y conseguir el justo equilibrio en la garantía de condiciones de igualdad para empresas y trabajadores, en junio de 2018 se aprobó la Directiva que modifica la Directiva 96/71/CE sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios. Posteriormente se ha aprobado una Directiva relativa a unas condiciones laborales transparentes y previsibles en la Unión Europea basada en los principios 5 y 7 del pilar social europeo que sustituye a la precedente, aprobada en 199114. En el primero de tales principios se consagra el derecho de los trabajadores al trato justo y equitativo en materia de condiciones de trabajo, acceso a la protección social, formación y fomento del empleo indefinido. El segundo se basa en el derecho de los trabajadores a ser informados por escrito sobre sus derechos, antes de iniciar la relación profesional o antes de finalizarla, conocer los motivos de la 12 Directiva 2014/54/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, sobre medidas para facilitar el ejercicio de los derechos conferidos a los trabajadores en el contexto de la libre circulación de los trabajadores. 13 Directiva (UE) 2018/957 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de junio de 2018, que modifica la Directiva 96/71/CE sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios (Texto pertinente a efectos del EEE). 14 Directiva (UE) 2019/1152 del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de junio de 2019 relativa a unas condiciones laborales transparentes y previsibles en la Unión Europea que deroga la Directiva 91/533/CEE del Consejo, de 14 de octubre de 1991, relativa a la obligación del empresario de informar al trabajador acerca de las condiciones aplicables al contrato de trabajo o a la relación laboral con efectos de 1 de agosto de 2022. Un paso más hacia la equidad laboral en el mercado interior de la Unión Europea… 153 TEMAS LABORALES núm. 149/2019. Págs. 147-173 extinción del contrato. La derogación de la Directiva a la que sustituye se debe a los cambios que han experimentado los mercados laborales debido a cambios demográficos y digitalización, fundamentalmente. Con ello se han creado nuevas formas de empleo que generan incertidumbre acerca de los derechos y la protección social aplicables para estos trabajadores. La Directiva exige que los empleadores proporcionen información por escrito sobre las condiciones de trabajo tales como el lugar y tiempo de trabajo, descripción de las tareas, periodo de prueba, vacaciones, entre otras. Su artículo 7 exige proporcionar información adicional para los trabajadores enviados a otro Estado miembro o a un tercer país antes de su partida, como el lugar al que será desplazado, la divisa para el pago de la retribución, etc. En caso de ser trabajador desplazado, cubierto por la Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios, añade el deber de proporcionar información complementaria15, como la remuneración a la que tiene derecho con a arreglo a la legislación del Estado miembro de acogida así como otros complementos a los que tendrá derecho por el desplazamiento y el enlace al sitio web oficial único a escala nacional desarrollado por el Estado miembro de acogida de conformidad con el art. 5.2 de la Directiva 2014/67/ UE relativa a la garantía de cumplimiento de la Directiva 96/71/CE16. En caso de no recibir la información pertinente, el trabajador tiene derecho a presentar una reclamación ante la autoridad u organismo competente –art.15.1 b)–. Importante será la determinación de cuál sea la autoridad competente especialmente en litigios que vinculen a trabajadores temporalmente desplazados. En todo caso, son los Estados miembros los encargados de establecer el régimen de sanciones aplicables a cualquier infracción de la Directiva que deberán tener el carácter de efectivas, proporcionadas y disuasorias –ex. art. 19–. Finalmente, el Reglamento por el que se crea una Autoridad Laboral Europea fue anunciado por el presidente de la Comisión europea en 2017 y formalmente propuesto en marzo de 201817, como uno de los resultados de la Declaración conjunta sobre las prioridades legislativas de la UE para 2018–2019 del Parlamento, Consejo y Comisión18. En ella, las instituciones de la Unión se comprometieron a reforzar la dimensión social de la misma a través de la mejora de los sistemas 15 Solo si la duración del periodo de trabajo fuera del Estado miembro en el que ejerce habitualmente su actividad el trabajador es de cuatro semanas consecutivas o más, art. 7.4. 16 Directiva 2014/67/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, relativa a la garantía de cumplimiento de la Directiva 96/71/CE, sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios, y por la que se modifica el Reglamento (UE) 1024/2012 relativo a la cooperación administrativa a través del Sistema de Información del Mercado Interior («Reglamento IMI») Texto pertinente a efectos del EEE. 17 La califica de novedosa Ramos Quintana, M.I., “La Autoridad Laboral Europea: una nueva institución para robustecer la movilidad equitativa dentro de la UE”, Trabajo y Derecho, nº 52, 2019. 18 Diario Oficial de la Unión Europea C 446 de 29 de diciembre de 2017 (2018/C 12/11). 154 Ana Domínguez Morales TEMAS LABORALES núm. 149/2019. Págs. 147-173 de seguridad social, el aumento de protección de los trabajadores frente a los riesgos para la salud y la garantía de un trato equitativo en el empleo mediante la modernización de las normas sobre desplazamiento y aplicación transfronteriza de la legislación de la Unión. Los objetivos del Reglamento por el que se crea la Autoridad se centran principalmente en garantizar la movilidad laboral equitativa en la Unión, «núcleo duro» de su establecimiento19, cooperando con los Estados y la Comisión en la difusión de la información y la coordinación de los sistemas de seguridad social20. Se pone en evidencia con su creación que tales retos, amén de ser combatidos con las normas a las que nos hemos referido, no pueden ser alcanzados de forma suficiente por parte de los Estados miembros de manera independiente dada la naturaleza transfronteriza de las actividades que se tratan de proteger. Por ello, y en base al principio de subsidiariedad establecido en el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea (TUE) es esta la que se encuentra en la mejor posición para proponer medidas que redunden en la mejora de la movilidad en el mercado interior común, respetando, al mismo tiempo, el principio de proporcionalidad también consagrado en el citado artículo, así como los derechos fundamentales fijados en la CDFUE y los principios rectores de la Unión contemplados en el artículo 6 del TUE. La ALE gira entorno a cuatro grandes áreas de trabajo, a saber, la prestación de información sobre la legislación aplicable en caso de movilidad de trabajadores–así como de los convenios colectivos universalmente aplicables–, apoyar el cumplimiento de la legislación, en especial en materia de trabajo no declarado y otras materias que comprometen el buen funcionamiento del mercado interior como las sociedades fantasma o el trabajo falso autónomo, favorecer la coordinación de los sistemas de seguridad social y proporcionar medios para resolver conflictos de esta índole mediante inspecciones coordinadas o conjuntas u ofrecer un servicio de mediación para facilitar la solución en caso de litigios transfronterizos. Para el desarrollo de sus funciones, como veremos, la ALE deberá asumir funciones propias, absorbiendo en algunos casos las que hasta ahora llevaban a cabo otras instituciones u organismos, o se dejaban al arbitrio de los propios Estados, así como colaborar con otras instituciones de la Unión Europea cuyas competencias puedan lindar con aquellas que asumirá21. Esta cooperación interinstitucional no debe, en ningún caso, suponer ni la atribución de nuevas competencias 19 Así lo define Ramos Quintana, M.I., “La Autoridad Laboral Europea: una nueva institución para robustecer la movilidad equitativa dentro de la UE”, op.cit. p. 3 de la versión digital. P. 1 de la versión digital. 20 Art. 1.2 del Reglamento (UE) 2019/1149. 21 Señala la debilidad de la cooperación entre autoridades como causante de la explotación laboral y la competencia en condiciones ilegales Fernandes, S., “What is our Ambition for the European Labor Authority?”, op.cit., p. 3. Un paso más hacia la equidad laboral en el mercado interior de la Unión Europea… 155 TEMAS LABORALES núm. 149/2019. Págs. 147-173 no cedidas por los Estados miembros ni provocar una duplicidad de esfuerzos. Por ello, la ALE deberá respetar la diversidad de los sistemas nacionales de relaciones laborales así como la autonomía de los interlocutores sociales, teniendo en cuenta las obligaciones que aquellos hayan podido contraer con arreglo al sometimiento a otros convenios, en especial, aquellos adoptados en el ámbito de la Organización Internacional del Trabajo22. Tampoco podrá afectar a los derechos y obligaciones de las personas y empleadores que estuvieran consagrados a nivel de la Unión o nacional ex art. 1.6 del Reglamento. Por último, en la medida en que sea necesario para la consecución de los objetivos fijados y sin perjuicio de la competencias de los Estados miembros e instituciones, podrá cooperar con las autoridades competentes de terceros países y con organizaciones internacionales23. 3. ÁMBITO DE APLICACIÓN Y FUNCIONES Como se ha avanzado en líneas anteriores, la Autoridad Laboral Europea trabajará para reforzar el cumplimiento de la legislación en materia de movilidad laboral y de seguridad social en el territorio de la Unión Europea, incluyendo en su ámbito de aplicación a los asalariados, trabajadores por cuenta propia y solicitantes de empleo, en virtud de lo dispuesto en el primero de los artículos del Reglamento por el que se crea. Entre los anteriores se incluyen ciudadanos de la Unión y también nacionales de terceros países que residen legalmente en la Unión, trabajadores desplazados, las personas trasladadas dentro de una empresa o los residentes de larga duración, así como los miembros de su familia24. En ningún caso la Autoridad podrá interferir en el ejercicio de los derechos fundamentales reconocidos en los Estados miembros y a escala de la Unión, incluido el derecho o la libertad de huelga o de emprender otras acciones de conflicto colectivo, así como el derecho a la negociación colectiva. Si bien, en en relación a estos últimos, se podría valorar la intervención de la Autoridad a través del ejercicio de su facultad mediadora cuando se produzcan conflictos transnacionales, como ocurrió en el ya citado caso Laval25 22 Se señala en particular el Convenio nº 81 sobre la inspección del trabajo en la industria y el comercio. 23 Art. 42 Reglamento (UE) 2019/1149. 24 Considerando 13 Reglamento (UE) 2019/1149. 25 Recordemos que en la sentencia Viking se ventilaba un asunto que vinculaba a un sindicato finlandés y la Confederación Internacional de sindicato del sector del transporte y a la empresa finlandesa Viking, dedicada al transporte de mercancías mediante buques. La empresa pretendía fijar el pabellón en Estonia para beneficiarse de unas condiciones laborales más flexibles. Ante esta estrategia, los sindicatos amenazaron con llevar a cabo huelgas y boicots a la negociación con Viking si la empresa se negaba a mantener los niveles salariales. Por su parte en la sentencia Laval, se trataba de un asunto en el que 162 Ana Domínguez Morales TEMAS LABORALES núm. 149/2019. Págs. 147-173 Los Estados que sean parte de un litigio finalizado con la adopción de un dictamen dispondrán de tres meses para informar a la ALE sobre las medidas adoptadas para dar cumplimiento al mismo o bien las razones por las cuales no se han tomado medidas oportunas. No se advierten consecuencias jurídicas ante la inobservancia del dictamen, derivado previsiblemente de su carácter no vinculante41. Las funciones de mediación se llevarán a cabo, en todo caso, salvando las competencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en materia de interpretación del Derecho de la Unión, así como de los Tribunales internos. Por ello, si un procedimiento se encuentra bajo actuación judicial en curso a nivel nacional o de la Unión no será admisible la mediación y esta quedará suspendida si durante su procedimiento se emprenden actuaciones judiciales. También se deberán respetar las competencias asignadas a la Comisión Administrativa42, a la que deberá informar cuando el litigio esté relacionado con cuestiones sobre seguridad social43, como por ejemplo, sobre la falta de acuerdo entre instituciones de dos Estados miembros sobre el contenido y vigencia del certificado A144, ni las propias de los Estados miembros. Por último, la ALE tiene la obligación de informar dos veces al año a la Comisión tanto sobre los resultados de los asuntos sometidos a mediación como aquellos que finalmente no han sido sujetos a la misma. 3.4. Lucha contra el trabajo no declarado El último de los objetivos generales que se fija el Reglamento mediante el que se crea la Autoridad Laboral Europea es el de apoyar la cooperación entre Estados Consejo de Mediación se reúna en grupos compuestos por varios miembros. Art. 13.6 Reglamento (UE) 2019/1149. 41 No viene a colmar la preocupación por la falta de mecanismos de resolución de disputas preceptivos y vinculantes entre Estados señalada por Cuenca Alarcón, M., La Autoridad Laboral Europea: presentación de la propuesta de la Comisión Europea de 13 de marzo de 2018”, op.cit. P. 346. 42 Precisamente a efectos de coordinación y de evitar duplicidades se deberá celebrar un acuerdo de cooperación entre la Comisión Administrativa y la Autoridad Laboral. 43 Esta información se remitirá de oficio, a instancia de cualquier Estado parte o de la propia Comisión Administrativa, en aplicación del art. 74 bis, apartado 2 del Reglamento (CE) 883/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo de 29 de abril de 2004 sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social (Texto pertinente a efectos del EEE y de Suiza). Sobre tales cuestiones la Comisión Administrativa puede pedir, previo acuerdo de los Estados miembros que sean parte en el litigio, que la Autoridad se las remita para su resolución. 44 Nos referimos al certificado emitidito por las instituciones del país de origen del trabajador desplazado temporalmente a otro Estado miembro en el que se acredita que durante dicho tiempo estará sometido y cubierto por la legislación del país de origen. Se encuentra regulado a través del art. 19 del Reglamento (CE) 987/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de septiembre de 2009 por el que se adoptan las normas de aplicación del Reglamento (CE) 883/2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social (Texto pertinente a efectos del EEE y de Suiza). Un paso más hacia la equidad laboral en el mercado interior de la Unión Europea… 163 TEMAS LABORALES núm. 149/2019. Págs. 147-173 miembros en la lucha contra el trabajo no declarado. A tal fin la Autoridad debe tratar de «prevenir, desalentar y combatir» el trabajo clandestino o no declarado fomentando la cooperación entre los Estados miembros45. Cabe destacar las dificultades que encuentran los Estados para tener acceso a la documentación e información que posee el país de origen del trabajador desplazado en orden a verificar datos como la afiliación del sujeto la Seguridad social o la propia existencia de la organización empresarial en la que se integran46. Por tales razones, y con el fin de paliar y erradicar tales inconvenientes, la Autoridad pasará a hacerse cargo de la Plataforma europea para reforzar la cooperación en materia de la lucha contra el trabajo no declarado, grupo de trabajo permanente en el que participarán los interlocutores sociales47. La Plataforma apoyará las actividades de la Autoridad mediante el refuerzo de la cooperación entre autoridades competentes y demás agentes involucrados en la lucha contra el trabajo no declarado o falsamente declarado, por cuenta ajena o propia. También mejorará la capacidad de tales autoridades y procurará el aumen- to de la concienciación pública sobre tales asuntos48. Para cumplir tales objetivos también mejorará la cooperación entre Estados a través del intercambio de buenas prácticas e información, desarrollo de pericia y análisis y fomento y facilitación de enfoques innovadores en aras a una cooperación transfronteriza eficaz y eficiente. En cuanto a su composición, estará presidida por un representante de la Autoridad e integrada por un alto representante designado por cada Estado miembro, un representante de la Comisión y un máximo de cuatro representantes de los interlocutores sociales a nivel de la Unión, en representación paritaria de sindicatos y asociaciones empresariales. Además, podrán asistir a sus reuniones en calidad de observadores otros interlocutores sociales de sectores con alto índice de trabajo no declarado –hasta un máximo de catorce–, un representante de la Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo (Eurofound)49, la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo (EU–Osha)50, de la OIT, así como de los terceros países del Espacio Económico Europeo. Adicionalmente podrá invitarse a participar en estas reuniones a otros observadores. 45 Art. 2.5 Reglamento (UE) 2019/1149. 46 Fernandes, S., “What is our Ambition for the European Labor Authority?, op.cit., p. 5. 47 Plataforma creada en virtud de la Decisión (UE) 2016/344 del Parlamento Europeo y del Consejo de 9 de marzo de 2016. Arts. 12, 16.2 y 48 del Reglamento (UE) 2019/1149. 48 El Anexo al Reglamento (UE) 2019/1149 desarrolla las actividades específicas que deberá llevar a cabo la Plataforma. 49 Reglamento (UE) 2019/127 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de enero de 2019, por el que se crea la Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo (Eurofound) y se deroga el Reglamento (CEE) n.° 1365/75 del Consejo. 50 Reglamento (UE) 2019/126 del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de enero de 2019 por el que se crea la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo (EU-OSHA) y se deroga el Reglamento (CE) 2062/94 del Consejo. 164 Ana Domínguez Morales TEMAS LABORALES núm. 149/2019. Págs. 147-173 4. ORGANIZACIÓN DE LA AUTORIDAD LABORAL 4.1. Organización interna La Autoridad Laboral Europea será un organismo con personalidad jurídica propia y naturaleza de Agencia descentralizada de la Comisión Europea51. Su estructura administrativa y de gestión interna debe obedecer a la igualdad como principio fundamental del Derecho de la Unión y, por tanto, se ha de procurar una representación equilibrada entre mujeres y hombres en sus dos principales órganos de composición colectiva, estos son, el Consejo de Administración así como en el Grupo de partes interesadas. 4.1.1. Consejo de Administración El Consejo de Administración estará integrado, como así ocurre en el resto de agencias descentralizadas, por un representante de cada Estado miembro y dos miembros de la Comisión. Entre los anteriores nombrarán un presidente y un vicepresidente con una duración en su mandato de tres años –salvo que su mandato como miembro del Consejo de Administración expire antes de agotar dicho plazo– y es renovable una sola vez. Es el presidente el encargado de convocar las reuniones del Consejo y organizar las deliberaciones en torno a los diferentes puntos del orden del día. Además, el Parlamento Europeo nombrará como miembro del Consejo a un experto independiente y también formarán parte del Consejo de Administración cuatro miembros las organizaciones intersectoriales de sindicatos y organizaciones empresariales – en la medida de lo posible debería incluir representantes de las Pymes52– a nivel de la Unión con distribución paritaria. Tanto el representante del Parlamento como de los interlocutores sociales carecen de derecho de voto. Por último, podrán participar, en calidad de observadores, representantes de aquellos terceros países que apliquen las normas de la Unión en el ámbito de aplicación del Reglamento por el que se crea la ALE así como a un representante de Eurofound, un representante de UE-OSHA, un representante del Cedefop y un representante de la Fundación Europea de Formación (ETF) con la finalidad de aumentar la eficiencia de las agencias y las sinergias entre ellas. La duración del mandato de los miembros titulares y suplentes del Consejo de Administración es de cuatro años, renovables, si bien el propio Reglamento 51 Su funcionamiento deberá regirse por la Declaración Conjunta del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión Europea de 19 de julio de 2012, sobre agencias descentralizadas. 52 Se trata de un propósito no vinculante, al que alude el considerando 29 del Reglamento (UE) 2019/1149. Un paso más hacia la equidad laboral en el mercado interior de la Unión Europea… 165 TEMAS LABORALES núm. 149/2019. Págs. 147-173 insta a las partes proponentes de miembros representativos a evitar la rotación de los mismos–solo exige la movilidad de su presidente y vicepresidente, como se ha visto–. El Consejo de Administración deberá actuar conforme a un programa anual de trabajo, siendo exigible que al menos se reúnan dos veces al año en sesión ordinaria, además de aquellas otras a petición del Presidente, de la Comisión o de al menos un tercio de sus miembros. En este punto no aclara si se refiere a la totalidad de sus miembros o solo a quienes tienen derecho de voto, de manera que podemos interpretar de manera extensiva que se refiere a todos. A estas reuniones también podrán asistir terceros cuya opinión pueda ser de interés, incluidos los miembros del Grupo de partes interesadas, si bien solo adoptarán acuerdos aquellos a quienes se reconoce derecho de voto, que se alcanzarán por mayoría. Las principales funciones que deberá desempeñar este órgano serán las relativas a la aprobación del presupuesto de la ALE, la adopción las normas financieras aplicables o la adopción de una estrategia de lucha contra el fraude. Deberá aprobar un reglamento interno propio junto con un reglamento interno de la mediación, de los grupos de trabajo que tenga a bien crear y del grupo de expertos. Asimismo, le corresponde el nombramiento de un director ejecutivo debiendo establecer procedimientos para la adopción de decisiones relacionadas con las tareas operativas de la Autoridad por parte del mismo. Todas las actividades que lleve a cabo la ALE deberán estar previstas en un documento único de programación de la Autoridad –al que aludiremos a continuación- y posteriormente sus actuaciones quedarán reflejadas en un informe anual consolidado que deberá remitir al Parlamento Europeo, al Consejo, la Comisión y el Tribunal de Cuentas cuyo carácter deberá ser público53. 4.1.2. Grupo de partes interesadas También formará parte de la ALE como órgano colegiado, como antes anticipábamos, un Grupo de partes interesadas cuyos miembros serán representantes de los interlocutores sociales a nivel de la Unión, incluyendo a aquellos que representan a sectores particularmente afectados por la movilidad laboral (construcción, transporte, entre otros)54. Concretamente estará constituido por dos representantes de la Comisión y diez representantes de los interlocutores sociales y además de respetar en su composición, en la medida de lo posible, un equilibrio de género adecuado, debe tratar de representar adecuadamente a las pymes. Sus componentes aprobarán por mayoría de dos tercios su Reglamento interno y a 53 Arts. 17 a 21 Reglamento (UE) 2019/1149. 54 Art. 23 Reglamento (UE) 2019/1149. 166 Ana Domínguez Morales TEMAS LABORALES núm. 149/2019. Págs. 147-173 sus reuniones podrán ser invitados expertos o representantes de organizaciones internacionales. La principal tarea de este Grupo será la de emitir dictámenes, previa solicitud del Consejo de administración o a iniciativa propia, sobre tres tipos de cuestiones. En primer lugar, las relacionadas con la aplicación y control de cumplimiento de la legislación de la Unión en los ámbitos cubiertos por el propio Reglamento, particularmente en materia de análisis de la movilidad laboral trasfronteriza y evaluación de riesgo. Por otro lado, podrá presentar un dictamen sobre el proyecto de informe anual de actividades consolidado encomendado al Consejo de Administración. En último lugar, tiene capacidad para emitir su opinión sobre el proyecto de documento único de programación. Para crearse una opinión propia sobre la que asentar sus decisiones, el Grupo se servirá de la experiencia del Comité Consultivo de Coordinación de los Sistemas de Seguridad Social y del Comité Consultivo sobre la Libre Circulación de Trabajadores en asuntos relacionados con sus ámbitos de actuación. Se tratará de un trabajo de retroalimentación dado que también se dispone en el Reglamento que crea a la Autoridad que esta podrá participar en las reuniones de los anteriores así como contribuir a su trabajo. 4.1.3. Director ejecutivo Para representar legalmente a la Autoridad se dispone la figura del Director Ejecutivo que se encargará de la gestión administrativa de la misma así como de ejecutar aquellas funciones que esta tiene encomendadas55. Entre otras, es responsable de preparar el proyecto de documento único de programación y su ejecución, el proyecto de informe anual consolidado, la elaboración de un plan de acción sobre la base de las conclusiones, evaluaciones e informes de auditoría internos y externos así como de las investigaciones llevadas a cabo por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF). En esta línea, deberá preparar una estrategia antifraude para la Autoridad. Se encarga también de preparar el proyecto de normas financieras y de estado y previsiones de ingresos y gastos. También debe gestionar los recursos humanos y las estructuras internas de la Autoridad y es responsable de la cooperación con agencias externas, incluido la elaboración de un acuerdo con las mismas. Por último es responsable de hacer llegar a la Comisión propuestas del Grupo de partes interesadas. Por último se encuentra entre sus cometidos el de rendir cuentas acerca de la actividad que desarrolla informando al Parlamento europeo sobre la misma si se 55 Su estatuto jurídico está regulado en los arts. 22 y 31 del Reglamento (UE) 2019/1149. Un paso más hacia la equidad laboral en el mercado interior de la Unión Europea… 167 TEMAS LABORALES núm. 149/2019. Págs. 147-173 le requiere. También podrá ser convocado por parte del Consejo. En todo caso, está llamado a informar acerca de todas las actividades que tiene encomendadas al Consejo de Administración. 4.1.4. Funcionarios de enlace nacionales, expertos nacionales adscritos y otros agentes Para desarrollar las funciones y tareas asignadas a la Autoridad, cada Estado miembro designará un funcionario de enlace nacional como experto en comisión de servicios en la Autoridad debiendo ser trasladado a la misma. Su principal cometido es el de facilitar la cooperación y el intercambio de información, así como el apoyo y coordinación de inspecciones coordinadas o conjuntas. Actuarán, además, como puntos de contacto nacionales para resolver preguntas planteadas por sus Estados y en relación con estos mismos. Para el correcto desempeño de sus funciones deberán poder solicitar y recibir de sus Estados la información pertinente así como respetar la legislación nacional o las prácticas de los mismos especialmente en lo referido a la protección de datos y normas sobre confidencialidad. Junto a los anteriores, la Autoridad podrá recurrir a otros expertos nacionales adscritos o a agentes no contratados por la Autoridad56. 4.2. Organización externa Desde el punto de vista de la apertura hacia el exterior, la nueva Autoridad Laboral pasará a sustituir y asumir funciones de algunos organismos de la Unión, mientras que está llamada a cooperar con otros, respetando sus funciones originarias. Así, asumirá la gestión de la Oficina Europea de Coordinación de la Red europea de servicios de empleo EURES, de la que se encarga actualmente la Comisión. Para llevar a cabo las funciones que esta tiene asignadas, la ALE deberá cooperar con los Estados para promover nuevas oportunidades de empleo de modo que se facilite la movilidad laboral en el territorio de la Unión mediante la puesta en correspondencia transfronteriza de las ofertas de trabajo, prácticas y aprendizaje con los currículums57. Por otro lado, en el marco de la libre circulación de trabajadores sustituirá al Comité Técnico de Libre Circulación de los Trabajadores y participará en 56 Los puestos vacantes de la Autoridad Laboral Europea son publicados a través de https://ela. europa.eu/vacancies.html . Para las primeras seis vacantes de agentes temporales a la Autoridad Laboral Europea, se han recibido un total de 2.421 solicitudes válidas. 57 La Autoridad no se hará cargo del funcionamiento técnico, del desarrollo del portal EURES y de los servicios TI conexos de la Oficina Europea de Coordinación, que continuará siendo gestionado por la Comisión. Art. 6 Reglamento (UE) 2019/1149. 168 Ana Domínguez Morales TEMAS LABORALES núm. 149/2019. Págs. 147-173 las reuniones del Comité consultivo creado por la Directiva 492/2011 en calidad de observador58. Asimismo asumirá las funciones del Comité de Expertos sobre Desplazamiento de Trabajadores59. Por último, como ya advirtiéramos en paginas anteriores, asumirá las funciones de la Plataforma europea para reforzar la cooperación en materia de la lucha contra el trabajo no declarado. En cambio, no sustituirá, como fuera previsto en la propuesta de Reglamento, a la Comisión Técnica de Tratamiento de la Información, la Comisión de Cuentas y el Comité de Conciliación de la Comisión Administrativa de Coordinación de los Sistemas de Seguridad Social, sino que cooperará con estos organismos pertenecientes a la Comisión Administrativa, previsiblemente en virtud de lo dispuesto en el acuerdo de cooperación que debe entablar con la misma60. Por otro lado la ALE deberá cooperar y colaborar con otras agencias como EU–Osha, Eurofound, el Centro Europeo para el Desarrollo de la Formación Profesional (Cedefop)61, así como, en lo referido a la lucha contra la delincuencia organizada y la trata de seres humanos, con la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Policial (Europol) y la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Judicial Penal (Eurojust)62. Con todas las anteriores la ALE podrá celebrar acuerdos de cooperación en virtud de lo dispuesto en el art. 14 del Reglamento. También cooperará con otros organismos e iniciativas como el SOLVIT, la Red Europea de Servicios Públicos de Empleo63, la Red Europea para las Empresas, el Centro de Cuestiones Fronterizas, o el Comité de Altos Responsables de la Inspección de Trabajo y con los servicios nacionales para la promoción de la igualdad de trato y apoyo a los trabajadores de la Unión y los miembros de sus familias64 . No está prevista de manera expresa la posibilidad de celebrar acuerdos de cooperación 58 El Comité técnico fue creado y regulado en los arts. 29 a 34 del Reglamento (UE) 492/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo de 5 de abril de 2011 relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión, derogado por el art. 46.2 del Reglamento (UE) 2019/1149; por su lado, el Reglamento por el que se crea la nueva Autoridad Laboral modifica mediante el art. 46.1, el artículo 26 del Reglamento (UE) 492/2011 que establece las normas de funcionamiento de Comité Consultivo. 59 Decisión de la Comisión de 19 de diciembre de 2008 por la que se crea el Comité de expertos sobre desplazamiento de trabajadores. 60 Considerando 12 del Reglamento (UE) 2019/1149. 61 Reglamento (UE) 2019/128 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de enero de 2019, por el que se crea un Centro Europeo para el Desarrollo de la Formación Profesional (Cedefop) y se deroga el Reglamento (CEE) n.° 337/75 del Consejo. 62 Reglamento (UE) 2016/794 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2016, relativo a la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Policial (Europol) y por el que se sustituyen y derogan las Decisiones 2009/371/JAI, 2009/934/JAI, 2009/935/JAI, 2009/936/JAI y 2009/968/JAI del Consejo y Reglamento (UE) 2018/1727 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de noviembre de 2018, sobre la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Judicial Penal (Eurojust) y por la que se sustituye y deroga la Decisión 2002/187/JAI del Consejo, respectivamente. 63 Establecida en virtud de la Decisión No 573/2014/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 15 de mayo de 2014. 64 Creado a instancias de la Directiva 2014/54/UE antes citada. Un paso más hacia la equidad laboral en el mercado interior de la Unión Europea… 169 TEMAS LABORALES núm. 149/2019. Págs. 147-173 con los anteriores, sin que de ello se deduzca la imposibilidad de llevarlos a cabo. Finalmente, desaparece de entre las funciones asignadas en la propuesta de Reglamento a la ALE la de facilitar la cooperación entre grupos de interés y agentes sociales en casos de transformación o reestructuración transnacionales65. 5. FUNCIONAMIENTO DE LA AUTORIDAD LABORAL EUROPEA El devenir de la ALE, cuya puesta en marcha se produjo el 16 de octubre de 2019 y que tendrá sede en Bratislava66, se ciñe a unas pautas de programación y desarrollo de las actividades explícitamente prefiguradas. Para llevar a cabo sus funciones y a fin de garantizar su autonomía e independencia le será concedido un presupuesto autónomo. No obstante el ejercicio autónomo de sus prerrogativas, deberá garantizar la transparencia en su funcionamiento, de acuerdo con el Reglamento relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión67. Por otro lado, para facilitar las labores de coordinación y transparencia, se deberá crear un sitio web único, al que aludíamos en páginas anteriores que incluya todas las páginas web pertinentes de la Unión así como aquellas de los Estados miembros establecidas conforme a la Directiva 2014/67/UE. Finalmente, resta por destacar que en el transcurso de su actividad deberá garantizar que el tratamiento de datos personales a los que tiene acceso se lleve a cabo de conformidad con la normativa en materia de protección de datos68. 5.1. Programación anual y plurianual El funcionamiento de la Autoridad se estructura en la elaboración de programas de actuación con distinta vigencia o duración: uno de carácter anual y otro de tipo plurianual. Así, cada año deberá ser elaborado por el director ejecutivo un proyecto de documento único de programación, que deberá contener los de- 65 Originariamente previsto en el art. 14 de la Propuesta de Reglamento por el que se crea la Autoridad Laboral Europea. 66 https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/ip_19_6063. 67 Reglamento (CE) 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001. 68 Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE (Reglamento general de protección de datos) y Reglamento (UE) 2018/1725 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2018, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones, órganos y organismos de la Unión, y a la libre circulación de esos datos, y por el que se derogan el Reglamento (CE) 45/2001 y la Decisión 1247/2002/CE 170 Ana Domínguez Morales TEMAS LABORALES núm. 149/2019. Págs. 147-173 nominados programas de trabajo anual y plurianual cuyos detalles precisa el art. 24 del Reglamento. Previa elaboración de los programas de actuación tanto anual como plurianual, la Autoridad Laboral asume la función de evaluar los riesgos y realizar un análisis en relación con la movilidad laboral y la coordinación de la seguridad social en toda la Unión, en colaboración con los Estados Miembros y, cuando proceda, con los interlocutores sociales. En tales estudios previos se abordarán cuestiones relacionadas con los desequilibrios del mercado laboral, los desafíos sectoriales y los problemas recurrentes, además de otras cuestiones específicas. Al llevar a cabo esta labor empleará datos estadísticos pertinentes y actualizados procedentes de encuestas existentes, garantizando además la complementariedad con la experiencia de las agencias o servicios de la Unión y de autoridades, organismos o servicios nacionales con los que coopera. Se alimentará, en particular de la experiencia de los anteriores en los ámbitos del fraude, la explotación, la discriminación, la previsión de capacidades y la salud y la seguridad en el trabajo69. Para solventar las carencias detectadas la Autoridad podrá o bien fijar medidas concretas o bien usar la programación de actividades para actuar a corto y medio plazo en la resolución de las problemáticas que hayan podido ser señaladas tras la evaluación de riesgos de la movilidad laboral en el ámbito de actuación de la misma. El primero de los documentos de programación anteriormente referidos está llamado a establecer los objetivos de manera detallada, así como los resultados esperados con las acciones programadas en el mismo. Estas, deberán prever su coste financiero así como los recursos económicos y humanos que precisará su desarrollo. El programa anual debe ser presentado cada año por parte del Consejo de Administración al Parlamento Europeo, al Consejo y a la Comisión y no será definitivo hasta la adopción final del presupuesto general de la Unión. En caso de incorporación de una modificación sustancial en el mismo, se debe adoptar con el mismo procedimiento que el programa inicial. En cambio, si la modificación no es sustancial, el Consejo de Administración podrá delegar en el Director Ejecutivo la facultad de adoptarlas. Por su lado, el programa de trabajo plurianual es el instrumento en el que se fijará la programación estratégica, incluyendo los objetivos, resultados esperados y los indicadores de rendimiento, sin que sea necesario ser actualizado cada año sino cuando proceda. En particular se revisará para estudiar los resultados de la evaluación de la Autoridad en relación con sus objetivos, su mandato y sus tareas. También este programa de trabajo deberá presentar los recursos financieros y humanos necesarios para cada actividad propuesta. 69 Art. 10 Reglamento (UE) 2019/1149. Un paso más hacia la equidad laboral en el mercado interior de la Unión Europea… 171 TEMAS LABORALES núm. 149/2019. Págs. 147-173 5.2. Presupuesto de la Autoridad Para el desarrollo de las funciones que tiene encomendadas y que son objeto de programación, como se ha visto, la Autoridad contará con un presupuesto de elaboración propia, si bien previamente aprobado por las instituciones Europeas70. De manera provisional, cada año el Director Ejecutivo deberá elaborar un proyecto de ingresos y gastos de la Autoridad para el ejercicio siguiente que estará basado en los objetivos y resultados esperados del documento de programación anual. Tales presupuestos deben estar fundamentados en los resultados que se pretenden alcanzar. Sobre el mismo, el Consejo de Administración adoptará un proyecto de previsiones de ingresos de la Autoridad para el siguiente ejercicio presupuestario, que deberá remitir a la Comisión antes del 31 de enero de cada año. La Comisión, a su vez, lo remitirá a la Autoridad Presupuestaria, junto con el presupuesto general de la Unión. El presupuesto de la Autoridad es finalmente aprobado por el Consejo de Administración pero solo será definitivo tras la aprobación del presupuesto general de la Unión, al que se debe adaptar en todo caso. La estructura del presupuesto se compone de ingresos y gastos. Entre los primeros se incluye una contribución de la Unión, cualquier contribución financiera voluntaria por parte de los Estados o de terceros países que participen en trabajos de la Autoridad, además de una posible financiación de la Unión en forma de convenios de delegación o subvenciones ad hoc así como de las tarifas de publicaciones y otros servicios prestados por la Autoridad. Los gastos, por su parte, comprenderán la retribución del personal adscrito, los gastos administrativos, de infraestructura y de funcionamiento de la Autoridad. De la ejecución del presupuesto responde el Director Ejecutivo, sin perjuicio de que el contable de la Autoridad es quien remitirá las cuentas provisionales del ejercicio presupuestario al contable de la Comisión y al Tribunal de Cuentas. 5.3. Responsabilidad La Autoridad, a la que se otorga personalidad jurídica propia, será responsable contractual y extracontractual de sus actos, en virtud de lo establecido en el art. 39 del Reglamento. La responsabilidad contractual de la Autoridad se rige por el Derecho aplicable al contrato en cuestión, correspondiendo la resolución de los litigios que versen sobre cualquier cláusula compromisoria contenida en un contrato celebrado por la Autoridad al Tribunal de Justicia de la Unión Europea. 70 Arts. 26 a 29 Reglamento (UE) 2019/1149.