Un análisis de la distribución de las transferencias intergubernamentales en Australia

Un análisis de la distribución de las transferencias intergubernamentales en Australia Luis Ángel Hierro Recio Pedro Atienza Montero David Patiño Rodríguez Universidad de Sevilla Palabras clave: Federalismo fiscal, transferencias intergubernamentales, desigualdad, progresividad, australia. KeYWOrDs: Federalismo fiscal, transferencias intergubernamentales, desigualdad, progresividad, australia. clasificación Jel: H71, H73. resumen uno de los problemas con mayor nivel de discusión en los países federales suele ser la desigualdad en la distribución de los recursos entre los estados. Discusión que suele dar lugar a la aplicación de sistemas de transferencias destinados a equilibrar los recursos de los estados. con el presente trabajo nos proponemos analizar la distribución de dichos recursos antes y con posterioridad a la aplicación de los programas de transferencias de la commonwealth en australia. Para ello, tras una breve introducción, en el apartado 2 se proponen los instrumentos de medición de la desigualdad y la progresividad en la distribución de recursos. en el apartado 3 se describe brevemente la estructura de las transferencias en australia. en el apartado 4 se analizan los resultados obtenidos en su conjunto y por grupos de instrumentos. Y en el apartado 5 se resumen las conclusiones. abastract Inequality in the distribution of the resources among the states is one of the topics with more debate in the federal countries. this discussion usually generates the application of transfer systems for balancing the resources of the states. In this paper we analyse the distribution of these resources before and after transfer systems of the commonwealth in australia. after an introduction, in the second part we propose the measurement tools of inequality and progressiveness in the distribution of resources. In the third part we describe the structure of the transfers in australia. In the fourth part we analyse the results in whole and for set of finance resources. Finally, in the sixth part we summarize the conclusions. 1. IntrODuccIón múltiples son las razones que han venido esgrimiéndose como fundamento de las transferencias intergubernamentales por parte de la literatura sobre federalismo fiscal, desde la corrección de externalidades, hasta la nivelación de ingresos y/o gastos, pasando por la financiación del desarrollo o la provisión de bienes preferentes por la administración central, etc. la literatura al respecto es sustancial y cualquier manual de economía del sector publico al uso y por supuesto los monográficos sobre federalismo fiscal suelen incluir una explicación más o menos pormenorizada de dichos argumentos. Para lo que es de nuestro interés, de ese conjunto de argumentos, el que se refiere a la nivelación resulta determinante, ya que está muy ligado al concepto de equidad y, por ende, al de igualdad. revIsta De estuDIOs regIOnales nº 78, I.s.s.n.: 0213-7585 (2007), PP. 307-316 308 luIs a. HIerrO / PeDrO atIenza / DavID PatIñO revIsta De estuDIOs regIOnales nº 78, I.s.s.n.: 0213-7585 (2007), PP. 307-316 en efecto, en la mayor parte de los países federales suele existir un sistema de transferencias incondicionadas con el objetivo básico de nivelar los recursos financieros, primero cerrando la brecha fiscal que normalmente existe entre los dos niveles de gobierno, el central y el subcentral tomado éste en su conjunto (nivelación vertical); y segundo, y más relevante desde el punto de vista teórico, mitigando las disparidades en capacidad fiscal y en necesidades de gasto entre los distintos gobiernos subcentrales (nivelación horizontal). el resultado perseguido con este tipo de transferencias es dotar a cada gobierno subcentral de una capacidad de provisión de servicios similar a la estándar preestablecida, sin que para ello se vea obligado a imponer a sus ciudadanos tipos impositivos significativamente diferentes a los vigentes en otras jurisdicciones territoriales. este objetivo de nivelación de las transferencias se ha justificado tradicionalmente en términos de equidad fiscal. el trabajo pionero en este sentido corresponde a bucHanan (1950). en el mismo se expone la necesidad de nivelar los residuos fiscales de los ciudadanos que con similares niveles de renta perciben distintos servicios públicos según la jurisdicción de residencia, en aras de garantizar el cumplimiento de equidad horizontal. Dada la dificultad de implementar un sistema de transferencias a los sujetos, bucHanan defiende la creación de un sistema de transferencias de la Federación a los estados, en función de la capacidad fiscal de estos últimos para el suministro de los servicios públicos. Junto al argumento de equidad, el objetivo igualador de los recursos en los estados federales también se ha justificado, aunque con menos éxito, mediante argumentos de eficiencia. así, en bucHanan, Wagner (1970) o bucHanan, gOetz (1972) se presenta la nivelación con el objetivo de garantizar la eficiencia económica en la asignación de los recursos en un sistema federal donde existe movilidad inducida por motivos fiscales. no obstante, como señala bOaDWaY (2001), el argumento de eficiencia económica pierde su capacidad de justificar la nivelación en la medida en que se reduce la migración interjurisdiccional fiscalmente inducida de los recursos productivos. la insistencia de la literatura en justificar la importancia del argumento de equidad en la financiación de los estados y en la definición de las transferencias intergubernamentales no se ha visto correspondida con una profusión similar en lo referido a la medición de la desigualdad en la distribución de los recursos y del impacto redistributivo de los distintos instrumentos de financiación. existen estudios referidos a la medición de los desequilibrios horizontales y el impacto igualador de las transferencias mediante medidas simples de dispersión, como en martÍnez-vÁzQuez, bOeX (1999), referido a la federación rusa, en brODJOnegOrO, martÍnez-vÁzQuez (2002), referido a Indonesia, en HOFman, cOrDeIra (2004), referido a china y a países del sudeste asiático, o en bIrD, tarasOv (2002) respecto a ocho países desarrollados, incluida australia, o que estiman la elasticidad renta de las transferencias como en raO (2000), para la federación hindú, o de los ingresos y gastos como en HOFman, cOrDeIra (2004). no obstante, muy recientemente en HIerrO, atIenza y PatIñO (2006) se ha propuesto la aplicación de técnicas más potentes de medición de la desigualdad y la progresividad, que con el presente trabajo se pretenden ampliar para analizar de manera pormenorizada la distribución de los recursos de los estados australianos, utilizando una adaptación de la metodología desarrollada en arOnsOn, JOnHsOn y lambert (1994) para desagregar los impactos redistributivos y adaptaciones de los índices de KaKWanI y de suIts para valorar la progresividad. 2. InstrumentOs Para analIzar las transFerencIas Intergubernamentales tal como se ha señalado en la introducción, el primero de nuestros objetivos consiste en analizar el impacto igualador o redistributivo de los distintos tipos de transferencias de la commonwealth a los estados y territorios en australia. Para ello vamos a utilizar una adaptación de la metodología propuesta por arOnsOn, JOnHsOn y lambert (1994)1. Dicha metodología consiste en descomponer el efecto redistributivo en un componente vertical, otro horizontal y otro de reordenación: 1 en arOnsOn, lambert (1994) se realiza una explicación pormenorizada de la desagregación del efecto redistributivo, incluyendo una exhaustiva explicación gráfica. 309 un anÁlIsIs De la DIstrIbucIón De transFerencIas Intergubernamentales… revIsta De estuDIOs regIOnales nº 78, I.s.s.n.: 0213-7585 (2007), PP. 307-316 RE = V − H − R en su formulación original re es representativo de la diferencia entre los índices de gini correspondientes a la distribución de la renta previa y posterior a los tributos considerados e indica el impacto que provocan dichos tributos. v representa el impacto redistributivo que se produciría si el importe total de los tributos se distribuyese según un criterio de equidad horizontal, lo que implícitamente significa que representa el impacto de la equidad vertical. H representa la inequidad horizontal, ya que se considera la diferencia entre la desigualdad de la renta después de impuestos y la desigualdad de haber distribuido la carga fiscal con equidad horizontal. Y finalmente r representa el impacto derivado de la reordenación, es decir la corrección en el impacto igualador que se da por el hecho de que los tributos alteran el orden relativo de los sujetos en relación a su posición original. Para el caso que nos ocupa, dado que lo que se pretende es evaluar el impacto redistributivo o incidencia igualadora de los distintos elementos que componen la estructura de financiación de los estados y territorios, la posición original viene representada por la distribución de recursos tributarios de los estados y territorios. la distinta financiación per cápita de los estados da lugar a una desigualdad de partida, mientras que la distinta financiación total final (total de impuestos más total de transferencias) es representativa de la desigualdad definitiva en la financiación de los estados. como en el caso de arOnsOn, JOnHsOn y lambert, el efecto redistributivo total, obtenido en este caso por la diferencia entre los índices de concentración de la financiación total final y la financiación tributaria original, puede descomponerse en un impacto de “igualación”, otro “por no igualación” y otro por “reordenación”: V C CE = − 0 1 H C C PR E = − 1 1 R C CPR = − 1 1 Donde: C0 representa el índice de concentración de los recursos originales, C1 representa el índice de concentración de los recursos finales, CPR 1 representa el índice de concentración de los recursos finales manteniendo el orden determinado por los recursos originales, y CE 1 representa el índice de concentración de los recursos finales considerando el criterio de igualdad. Para readaptar la formulación de arOnsOn, JOHnsOn y lambert, es necesario modificar la concepción de CE 1 . en nuestro caso lo relevante es conocer la parte de capacidad igualadora que se pierde por el hecho de que los recursos de cada instrumento de financiación no se distribuyen con el objetivo igualador sino con otro objetivo. Por ejemplo, las subvenciones condicionadas suelen distribuirse en función de las necesidades sociales que se pretenden satisfacer y esta distribución de necesidades no tiene porque coincidir con las diferencias en financiación previas. Para conocer la pérdida de capacidad igualadora asociada al criterio de reparto del recurso en cuestión podemos definir CE como el índice de concentración asociado al supuesto de que el importe total de la fuente de financiación se distribuya proporcionalmente a la desigualdad pendiente de corregir. es decir, teniendo en cuenta que la financiación adicional no puede detraer recursos de los ya atribuidos previamente, la igualación se produce si se eliminan las diferencias de ingresos con respecto al que mayor ingreso per cápita obtiene. siendo por tanto un trato acorde al objetivo igualador el que todos reciban ingresos adicionales en proporción a dicha diferencia hasta eliminarla2. en resumen, lo que se hace es sustituir un concepto de equidad horizontal, como es el usado en la formulación original, por un objetivo financiero, la igualación de recursos. ello se hace no con el fin de fijar 2 este objetivo igualador implica que CE 1 toma valor cero siempre que se cumpla que el total del nuevo ingreso sea superior a la suma de las diferencias que hay que eliminar antes de su aplicación. 310 luIs a. HIerrO / PeDrO atIenza / DavID PatIñO revIsta De estuDIOs regIOnales nº 78, I.s.s.n.: 0213-7585 (2007), PP. 307-316 un criterio de justicia distributiva o equidad sino con el de medir la desigualdad e identificar las razones de la misma3. la desagregación del efecto redistributivo que se ha descrito puede ser aplicada al conjunto del sistema, es decir considerando el total de la aportación de las transferencias, o a cada grupo de instrumentos de financiación. en el primer caso estaríamos evaluando el efecto redistributivo total, mientras que en el segundo estaríamos calculando cómo contribuye cada grupo de recursos a ese efecto redistributivo. en este último supuesto la interpretación del término H es que representa la desigualdad asociada al criterio que se utilice para la distribución de recursos del instrumento en cuestión. Por ejemplo, en el caso de las transferencias incondicionadas H sería representativo de la desigualdad que produce la forma de distribuir las transferencias. Para desagregar el impacto redistributivo de cada instrumento de financiación es necesario predeterminar una secuencia ordenada de dichos instrumentos, observando los cambios que produce cada instrumento sobre la distribución de recursos acumulada de los instrumentos precedentes, ya que de lo contrario el efecto agregado no se correspondería con el total. en principio la definición del orden de esa secuencia implica un juicio de valor; no obstante, las características de los distintos instrumentos de financiación definen un orden con cierta lógica económica. Dicho orden consistiría en tomar como recursos originales los tributos recaudados, representativos del verdadero poder fiscal de los estados y territorios; en siguiente lugar se encontrarían las transferencias condicionadas sujetas a nivelación; posteriormente las transferencias incondicionadas o de nivelación, destinadas a garantizar la equidad del sistema; y finalmente las restantes transferencias condicionadas no sujetas a nivelación, las cuales, junto a las que sí están sujetas a nivelación, están encaminadas a garantizar el cumplimiento de ciertos objetivos no asociables a la nivelación. Ya en lo referido a la medición de la progresividad de los instrumentos de financiación vamos a utilizar una adaptación de los índices de Kakwani4 y de suits5, que en su versión original estiman la progresividad de los impuestos y se calculan, el primero a partir de la diferencia de los índices de gini de la curva de concentración de los impuestos considerados y la curva lorenz típica representativa de la renta antes de impuestos; y el segundo como un índice de gini, pero en este caso sobre la curva de concentración relativa de los ingresos, que en ordenadas sitúa la acumulación porcentual de los ingresos y en abcisas la acumulación porcentual de la renta. en nuestro caso, el índice de Kawkani puede ser representativo de la progresividad en la distribución de los recursos antes y después de cada instrumento de financiación y su interpretación es la inversa a la tradicional: un índice negativo es representativo de que los recursos se distribuyen progresivamente entre estados y territorios, mientras que un índice positivo estará indicando una distribución regresiva de los mismos. Igualmente le ocurre al índice de suits, ya que al comparar recursos y PIb, en lugar de impuestos y PIb, un valor negativo es indicativo de progresividad y uno positivo lo es de regresividad. 3. las transFerencIas Intergubernamentales entre la cOmmOnWealtH Y lOs estaDOs Y terrItOrIOs en australIa mientras que el gobierno federal mantiene en su poder los principales impuestos, como el de la renta, el que recae tanto sobre las ventas generales como sobre los consumos específicos y, por último, los derechos aduaneros, los estados centran su capacidad tributaria en el impuesto sobre nóminas, los impuestos sobre transacciones financieras y de capital, los impuestos sobre el juego y los impuestos sobre vehículos a motor. el poder tributario propio de estados y territorios representaba en el ejercicio presupuestario 2004-2005 una recaudación de 41.650 millones de dólares australianos, lo que supone 43,3% de los recursos totales de los mismos. 3 no obstante debemos señalar que este criterio sería equivalente a un criterio de nivelación en la capacidad fiscal para unos costes de prestación de los servicios y unas necesidades similares en las distintas Provincias y territorios. 4 ver KaKWanI (1977). 5 ver suIts (1977). 311 un anÁlIsIs De la DIstrIbucIón De transFerencIas Intergubernamentales… revIsta De estuDIOs regIOnales nº 78, I.s.s.n.: 0213-7585 (2007), PP. 307-316 Por su parte, el sistema de transferencias hacia los estados y territorios podemos agruparlo en dos tipos de transferencias: las transferencias incondicionadas, formadas a su vez por dos transferencias, la de nivelación basada en el reparto de la recaudación del impuesto federal sobre bienes y servicios (Ibs de aquí en adelante) y la transferencia de equilibrio presupuestario; y las transferencias condicionadas, compuestas por los pagos con objetivo específico y por aquellos de política de competencia nacional. el sistema de nivelación, que representa la transferencia más relevante, persigue otorgar a cada estado o territorio australiano una capacidad de suministro de servicios públicos igual al estándar medio nacional, suponiendo que el estado realiza el esfuerzo medio para recaudar ingresos de sus propios impuestos y que logra una gestión eficiente de dichos servicios. Para calcular las necesidades de nivelación hay que identificar y medir las diferencias entre los estados en costes de prestación de servicios y en capacidad relativa de recaudar ingresos. Para ello primero se calculan los estándares financieros y se elabora un presupuesto de nivelación. a continuación se estiman las necesidades de gasto e ingreso de cada estado y se agregan para determinar la participación total per cápita de cada estado en el fondo global de nivelación. Y por último se calcula el promedio de las estimaciones de los factores de ponderación per cápita (relativities) de los últimos cincos años fiscales para cuantificar el factor de ponderación a aplicar en el año corriente. estos factores de ponderación son expresados como ratios de un promedio nacional igual a uno, de forma que un factor por debajo de 1 indica que el estado en cuestión requiere una participación per cápita en el fondo global por debajo de la participación igualitaria per cápita entre todos los estados y territorios y viceversa si el factor de ponderación se sitúa por encima de 1. Junto a la transferencia de nivelación y con el objetivo de compensar la pérdida de transferencia de nivelación derivada del acuerdo de reforma de 19996 existe la denominada transferencia de equilibrio presupuestario. se trata de compensar la diferencia entre una cantidad mínima garantizada de nivelación, calculada según el sistema antiguo de nivelación, y la actual transferencia, de tal manera que ningún estado salga perdiendo en cuanto a la cantidad a percibir por nivelación respecto a la anterior configuración. las transferencias incondicionadas son el principal grupo de transferencias que reciben los estados y territorios y en 2004-2005 ascendían a un total de 35.825 millones de dólares, lo que supone el 37,2% de los recursos totales de los mismos. en cuanto a las transferencias condicionadas, el principal componente lo constituyen los pagos con objetivos específicos hacia los estados y territorios (Specific purpose payments to the States), los cuales consisten en una multitud de transferencias que normalmente responden a objetivos de alcance nacional, reguladas por acuerdos intergubernamentales y que obligan a porcentajes de financiación compartida y a la presentación por parte de los gobiernos receptores de informes periódicos en cuanto a la consecución de los objetivos perseguidos. los principales sectores de gasto a los que se destinan son: sanidad (38% del total), educación (15%), seguridad social (7,5%), transporte (5,2%) y vivienda (4%). es de destacar el hecho de que parte de estos pagos federales específicos a los estados y territorios están incluidos en el presupuesto de nivelación al que antes se hacía referencia y otros están excluidos7. es por ello que podemos hacer la distinción entre transferencias condicionadas sujetas a nivelación y no sujetas a nivelación. Por su parte los pagos federales en concepto de política de competencia nacional tienen el objetivo de implementar tal política y las reformas asociadas a la misma, las cuales incluyen un compromiso para revisar la legislación que restringe la competencia, un comportamiento neutral de los gobiernos en cuanto a la competencia de las empresas públicas y llevar a cabo reformas específicas en los sectores del gas, la electricidad, el agua y el transporte por carretera. la concesión de estos pagos está sujeta a la evaluación previa de los avances realizados en esos ámbitos señalados por parte de una agencia independiente (la National Competition Council). este tipo de transferencias no están sujetas a nivelación. 6 Intergovernmental Agreement on the reform of Commonwealth-State financial relations. 7 la regulación sobre la inclusión o no de las transferencias condicionadas en la nivelación viene establecida en commonwealth grants commission, Report of state revenue sharing relativities 2004 review. asimismo la cuantificación de las transferencias condicionadas incluidas en el presupuesto de nivelación se establece en el anexo a, cuadro 10 de commonwealth grants comisión, Report of state revenue sharing relativities 2006-Relative fiscal capabilities of the States. 312 luIs a. HIerrO / PeDrO atIenza / DavID PatIñO revIsta De estuDIOs regIOnales nº 78, I.s.s.n.: 0213-7585 (2007), PP. 307-316 el conjunto de transferencias condicionadas ascendieron en el ejercicio 2004-2005 a la cantidad de 18.746 millones de dólares, lo que supone el 19,5% de los ingresos totales de estados y territorios. las sujetas a nivelación suponían 8.209 millones de dólares (8,5% del total de recursos) y las no sujetas a nivelación 10.537 millones de dólares (10,9% del total). la distribución de recursos que se acaba de describir tiene su reflejo en el cuadro 1, que incluye las cifras de recaudación tributaria y de transferencias a estados y territorios para el ejercicio presupuestario 2004-2005. 4. DesIgualDaD Y PrOgresIvIDaD De las transFerencIas Intergubernamentales a lOs estaDOs Y terrItOrIOs australIanOs tomando las cifras que aparecen en el cuadro 1 y realizando una estimación de los índices re, v, H y r y los de Kawkani y de suits, se obtienen los resultados que aparecen en el cuadro 2 que cuantifican el impacto redistributivo o efecto igualador y la progresividad de los distintos instrumentos de financiación de los estados y territorios australianos. la desigualdad inicial del sistema, la proveniente de la distribución de los tributos alcanza un índice de concentración de 0,05617. este valor está muy próximo al índice de gini del PIb subcentral, el 0,0432, por lo que se puede decir que la pauta de reparto de la recaudación tributaria de los estados y territorios es muy similar a la de su respectiva producción, aunque ligeramente más desigual en el caso de los tributos. Por su parte, la desigualdad asociada a los ingresos totales toma un índice de 0,04189, lo que quiere decir que el conjunto de transferencias intergubernamentales produce una reducción de la desigualdad en el sistema en una cuantía de 0,01428 puntos, una tasa del 25,4%. además hay que destacar el fortísimo efecto reordenación que produce el conjunto de transferencias, con un índice del 0,05511. sin embargo, lo más notable es el hecho de que el valor del índice representativo de la desigualdad asociada a la distribución del total de transferencias (el índice H) es negativo, de –0,01323, lo cual significa que el conjunto de transferencias posee un importante efecto redistributivo y, además, constituye la explicación fundamental de la reducción de la desigualdad a la que hacemos referencia entre la situación antes y después de transferencias. si consideramos ahora la contribución de cada tipo de transferencias a la reducción de la desigualdad del sistema, observamos que son las transferencias condicionadas sujetas a nivelación las responsables de la mayor parte de la reducción de la desigualdad antes señalada, ya que presentan un efecto redistributivo de 0,01013, lo cual representa el 70,9% de la reducción total de la desigualdad del conjunto del sistema de transferencias (0,01428). le siguen las transferencias incondicionadas, la de nivelación, que disminuyen la desigualdad por un valor de 0,00405, lo que supone el 28,4% de la reducción total de la desigualdad. Y ya en último lugar, y con una contribución insignificante a la reducción de la desigualdad, se encuentran las transferencias condicionadas no sujetas a nivelación, que alcanzan un efecto redistributivo de tan sólo 0,00011, es decir, sólo son responsables del 0,7% de la reducción de la desigualdad del conjunto de recursos de financiación. 313 un anÁlIsIs De la DIstrIbucIón De transFerencIas Intergubernamentales… revIsta De estuDIOs regIOnales nº 78, I.s.s.n.: 0213-7585 (2007), PP. 307-316 cuaDrO 1 Cuadro general finanCiaCión (ingresos no finanCieros) de los estados y territorios australianos. año 2004-2005. en mill. $ autralianos estados y territorios tributos1 transferencias total financiación Condicionadas2 incondicionadas sujetas a nivelación no sujetas a nivelación transferencia de nivelación3 total transferencias new south Wales 15.330 2.789 3.407 10.036 16.232 31.562 victoria 10.415 1.841 2.382 7.432 11.655 22.070 Queensland 6.952 1.572 2.004 7.458 11.034 17.986 Western australia 4.314 823 1.373 3.665 5.862 10.176 south australia 2.940 663 817 3.329 4.809 7.749 tasmania 686 222 234 1.452 1.908 2.594 australian capital territory 712 116 173 688 976 1.688 northern territory 301 183 147 1.763 2.093 2.394 total 41.650 8.209 10.537 35.825 54.570 96.220 Fuente: Para los tributos: australian bureau of statistics, Taxation Revenue2 004-2005 , cuadro 15 (www.abs.gov.au, fecha publicación 29-3-2006); para las transferencias commonwealth of australia, 2005-2006 Budget paper nº 3, Federal financial relations 2005-2006 (www.budget.gov.au) nota 1: los tributos incluyen: Employers payroll taxes, taxes on property, excises and levies, taxes on gambling, taxes on insurance, motor vehicle taxes, franchise taxes and other. nota 2: las transferencias condicionadas están constituidas por los pagos federales con objetivo específico y los pagos en concepto de política de competencia nacional. la cuantificación de las transferencias condicionadas sujetas y no sujetas a nivelación se encuentra en anexo a, cuadro 10 de commonwealth grants comisión, Report of state revenue sharing relativities 2006-Relative fiscal capabilities of the States. nota 3: las transferencias incondicionadas incluyen la de nivelación (en base al fondo global del Ibs) y otras de importancia residual relacionadas con la anterior: compensación por liquidación a posteriori del Ibs y otras cantidades de ajuste residual. Por su parte, la transferencia de equilibrio presupuestario es cero para todos los estados y territorios. es por ello que sólo se hace mención a la transferencia de nivelación entre las incondicionadas.