El acceso de los representantes políticos a la información y la nueva normativa sobre transparencia y acceso a la información pública. En especial, la posibilidad de presentar reclamaciones ante las Autoridades de transparencia

ARTÍCULOS 27 Recibido: 05-07-2017 Aceptado: 11-09-2017 DOI: 10.24965/reala.v0i8.10439 El acceso de los representantes políticos a la información y la nueva normativa sobre transparencia y acceso a la información pública. En especial, la posibilidad de presentar reclamaciones ante las Autoridades de transparencia The access of political representatives to information and the new laws on transparency and access to public information. In particular, their capacity to file claims with the transparency authorities Emilio Guichot Universidad de Sevilla [email protected] RESUMEN Las nuevas Autoridades independientes de transparencia han adoptado posiciones enfrentadas sobre cuál sea la normativa aplicable a las solicitudes de información realizadas por los representantes políticos y acerca de su propia competencia para conocer las reclamaciones que éstos puedan plantear. El derecho de acceso a la información de los representantes políticos no puede tener un alcance menor en su contenido sustantivo, procedimental y de garantías que el que la nueva normativa sobre transparencia y acceso a la información reconoce a cualquier persona. La jurisprudencia del Tribunal Supremo lo ha afirmado de forma rotunda. Contribuiría a la seguridad jurídica que este criterio se asentara en la doctrina de las Autoridades independientes de transparencia y que una reforma legislativa lo contemplara expresamente. PALABRAS CLAVE Acceso a la información, transparencia, rendición de cuentas, representantes políticos, concejales, parlamentarios, artículo 23.2 Constitución española, artículo 77 lbrl, autoridades de transparencia. ABSTRACT The new public independent authorities in charge of access to information’s claims have adopted conflicting positions on the rules applicable to requests for information made by political representatives and on their own competence to hear complaints they may raise. The right of access to the information of the political representatives cannot have a smaller scope in its substantive, procedural and guarantees content than the one that the new regulation on transparency and access to the information recognizes to any person. The case law of the Supreme Court has consistently affirmed this. It would contribute to legal certainty if this criterion was followed by every new public independent authorities and it was expressly established by a future legislative reform. KEYWORDS Access to information, freedom of information, transparency, accountability, political representatives, article 23.2 Spanish constitution, article 77 local government act, transparency authorities. ARTÍCULOS 28 Emilio Guichot El acceso de los representantes políticos a la información y la nueva normativa sobre transparencia y acceso a la información ... REALA. Nueva Época – N.o 8, noviembre 2017 – ISSN: 1989-8975 – DOI: 10.24965/reala.v0i8.10439 – [Págs. 27-48] SUMARIO I. APROXIMACIÓN GENERAL: UNA CIERTA PERPLEJIDAD. II. LAS DIFERENTES POSICIONES DE LAS AUTORIDADES INDEPENDIENTES DE TRANSPARENCIA. 1. La plena libertad de los representantes políticos para determinar el bloque normativo aplicable, con admisión de las reclamaciones solo en los casos en que se ha invocado expresamente la normativa sobre transparencia, y sin posibilidad de recurrir al «espigueo» para pretender la aplicación de las previsiones más favorables de uno y otro bloque normativo. 2. Una vuelta de tuerca: la limitación de la posibilidad del representante político para acogerse a la normativa general y la consiguiente inadmisión de las reclamaciones cuando antes se solicitó la misma información en calidad de representante político. 3. La competencia de las Autoridades de transparencia para conocer las reclamaciones presentadas por representantes políticos, también cuando se invoca la normativa especial, por la aplicación supletoria de la normativa general sobre transparencia y acceso a la información y la procedencia del «espigueo» a la hora de aplicar las normas sustantivas o procedimentales de la normativa general si son más favorables al derecho de acceso. III. VALORACIÓN Y CONCLUSIONES. 1. La competencia de las Autoridades de transparencia para conocer de las reclamaciones interpuestas por representantes políticos en su condición de tales. 2. La aplicación a los representantes políticos de su normativa específica sólo en lo que sea más favorable al derecho de acceso que la normativa general. Acerca del del «espigueo». I. APROXIMACIÓN GENERAL: UNA CIERTA PERPLEJIDAD En este trabajo voy a abordar un tema concreto y actualmente polémico, cual es el de si los representantes políticos, cuando solicitan acceso a la información para el ejercicio de sus funciones, pueden acudir a la vía de reclamación ante las Autoridades independientes de transparencia previstas en la normativa general sobre transparencia y acceso a la información, estatal y autonómica, que se ha ido aprobando en estos últimos años. Haré también una reflexión inicial y final más amplia sobre la incidencia de esta nueva normativa en la interpretación de la normativa especial que regula el acceso de los representantes políticos a la información. Hemos de partir de que la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia y acceso a la información y buen gobierno (LTBG), que establece la regulación básica estatal sobre la materia, dispone en el segundo apartado de su disposición adicional primera, titulada «regulaciones especiales del derecho de acceso a la información», que «se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información» 1. La LTBG no desvela cuáles sean estas normativas específicas, a diferencia de lo que hacía el propio art. 37 de la Ley 30/1992, en su apartado sexto, en el que se enumeraban las materias que se regían por su normativa específica, entre las que se encontraba la que ahora estudiamos, sin referencia alguna a la supletoriedad. En trabajos anteriores, ya reflexioné sobre cuál había de ser la influencia que la aprobación de esta normativa habría de tener sobre la interpretación de la normativa sobre acceso de los representantes a la información pública 2. Me planteaba en ellos la posibilidad de una «relectura» de la regulación sustantiva y procedimental contenida en la normativa local a la luz de la nueva normativa general sobre transparencia y acceso a la información. Sintetizando lo entonces expuesto, la exigua legislación estatal básica se contiene en el art. 77 LBRL, desarrollada por la legislación autonómica y en lo no previsto en ésta por los también limitados arts. 14 al 16 ROF. Mi conclusión en estos trabajos era que esta normativa había de ser ahora cohonestada con la normativa sobre transparencia, a partir del principio de que, en ningún caso, los concejales, como representantes de los ciudadanos democráticamente elegidos, podían entenderse situados en una peor condición para acceder a la información municipal que los propios ciudadanos. Esta regla, consideraba y considero, debía proyectarse sobre cualquier interpretación de las reglas establecidas en la LBRL o en el ROF (o en la legislación autonómica respectiva). Por ejemplo: 1 El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estatal (CTBG) fijó su doctrina general en torno a la aplicación de la disposición adicional primera de la Ley 19/2013 sobre regulaciones especiales del derecho de acceso a la información pública en su Criterio interpretativo 8/2015, de 12 de noviembre. Pone de relieve que las únicas excepciones a la aplicación directa de la LTBG son las previstas en la disposición adicional primera, que vincula la aplicación supletoria de la Ley a la existencia de una normativa específica que prevea y regule un régimen de acceso a la información, también específico, en una determinada materia o área de actuación administrativa. 2 “La aplicación de la Ley Andaluza de transparencia en las entidades locales”, Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 90, 2014, págs. 15-55, en particular págs. 51-55; “La aplicación de la Ley de Transparencia en las entidades locales”, en VILLORIA MENDIETA, M. (dir.), Buen Gobierno, Transparencia e integridad institucional en el Gobierno local, Tecnos-Diputación de Barcelona, Madrid, 2016 (primera edición en catalán, 2015), págs. 105-124, en particular págs. 120-123; o en “Transparencia y acceso a la información en las entidades locales vascas”, Revista Vasca de Administración Pública, núm. 107-II, 2017, págs. 469-495, en particular págs. 491-495. ARTÍCULOS 29 Emilio Guichot El acceso de los representantes políticos a la información y la nueva normativa sobre transparencia y acceso a la información ... REALA. Nueva Época – N.o 8, noviembre 2017 – ISSN: 1989-8975 – DOI: 10.24965/reala.v0i8.10439 – [Págs. 27-48] • Los concejales no han de motivar la solicitud de información, al igual que no tienen por qué hacerlo los ciudadanos, como hemos visto, según la LTBG. Esta era ya la interpretación mayoritaria de la jurisprudencia, que considera que la conexión de la información solicitada con las funciones ha de entenderse implícita 3. • Sólo pueden rechazarse peticiones abusivas, lo que debe interpretarse en un sentido muy limitado, como también ha destacado la jurisprudencia 4, pues el propio art. 18.1.e) LTBG sólo permite la inadmisión, mediante resolución motivada, de las solicitudes que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia que se persigue. • La limitación del derecho a obtener copias de la información a una serie de casos tasados o al supuesto en que ello sea expresamente autorizado por el Presidente de la Comisión de Gobierno (léase, Junta de Gobierno Local), establecida en el ROF, resulta muy discutible, pues parece inconsecuente que los ciudadanos tengan derecho a solicitar el acceso mediante envío de copias, de forma gratuita si son en formato electrónico, y se le niegue a sus representantes locales, por lo que esta disposición podría entenderse superada, siempre, claro, que no se ejerza el derecho de forma abusiva pidiendo copias de series documentales extensísimas no justificadas por la finalidad de transparencia, límite que también es válido para los ciudadanos. • La indefinición sobre los límites al derecho de acceso acompañada de esta libertad de decisión de los Alcaldes o Presidentes colisiona desde luego con los principios elementales de nuestra Constitución (interdicción de la arbitrariedad, reserva de ley para la limitación de los derechos, necesidad de que los posibles límites establecidos por la ley tengan fundamento en preceptos constitucionales y sean proporcionados…). Al respecto, el catálogo de límites establecidos en la LTBG ha de entenderse vigente también en el acceso de los concejales, pues responden a derechos y bienes constitucionales que han de ser compatibilizados con el derecho de acceso. Pero cabe plantearse si respecto de éstos han de jugar de una forma más atenuada, en la medida en que la función política de los concejales conecta directamente con el art. 23.2 CE. En particular, el límite más habitual es el relativo al derecho a la intimidad y a la protección de datos, en los que en síntesis, el principio más general es que cuando se trata de datos personales no especialmente protegidos hay que ponderar el perjuicio que supondría para el afectado su revelación y el interés público para la transparencia (ergo, para la participación y control ciudadanos, en este caso a través de sus representantes) y debe prevalecer, como regla general, cuando sea información directamente atinente a la organización, la actividad o el gasto público. Además, a diferencia de la LTBG, que permite al ciudadano difundir cualquier información que obtengan a través del ejercicio del derecho de acceso (es más, se potencia la publicidad activa por la propia Administración de toda información que haya sido facilitada por esta vía), la normativa local impone a los miembros de la Corporación el deber de guardar reserva en relación con las informaciones que se les faciliten para hacer posible el desarrollo de su función, singularmente de las que han de servir de antecedente para decisiones que aún se encuentren pendientes de adopción, así como para evitar la reproducción de la documentación que pueda serles facilitada, en original o copia, para su estudio. Todo ello lleva a concluir que la protección de datos no puede suponer una «excusa» para ocultar información relevante para el ejercicio de la función del concejal conectada con el art. 23.2 CE 5. Todas estas cuestiones me parecían entonces necesitadas de aclaración por cuando se trataba de «reinterpretar» cuestiones reguladas en un sentido más restrictivo a la luz de la jurisprudencia y de la nueva normativa general sobre acceso. 3 Por todas, SSTS de 26 de junio de 1998, Ar. 6288, de 5 de noviembre de 1999, 2000/2013, o de 27 de noviembre de 2000, 2001/1328. 4 Por todas, STS de 28 de mayo de 1997, Ar. 4286. 5 En ese sentido, la propia jurisprudencia viene reconociendo el derecho de los concejales (a diferencia del común de los ciudadanos) a acceder a datos del padrón para poder ejercer su labor de control y crítica. Un tanto más restrictiva, como suele ocurrir, es la visión de la Agencia Española de Protección de Datos, que considera que en las transmisiones de información a los concejales hay una cesión de datos (lo que es discutible pues se trata de miembros de la propia corporación y no de terceras personas) y por ende cualquier transmisión debe estar justificada conforme al principio de proporcionalidad (así, en el Informe 0016/2013, en un caso de solicitud de un concejal del acceso a información sobre la identidad de las personas que tienen asignados teléfonos móviles corporativos así como el registro de llamadas entrantes y salientes, considera que la primera es proporcionada pero la segunda no). ARTÍCULOS 30 Emilio Guichot El acceso de los representantes políticos a la información y la nueva normativa sobre transparencia y acceso a la información ... REALA. Nueva Época – N.o 8, noviembre 2017 – ISSN: 1989-8975 – DOI: 10.24965/reala.v0i8.10439 – [Págs. 27-48] El tema que, sin embargo, ni me planteaba siquiera, era el de la posibilidad de los representantes locales de hacer uso de la nueva vía de garantía del derecho de acceso creada por la normativa sobre transparencia: un recurso ágil, gratuito y eficaz ante una Autoridad independiente especializada. Que una vez creada esta garantía adicional, materias que por su relevancia tenían una regulación previa como el acceso a la información ambiental o el acceso de los representantes políticos a la información se beneficiarían de esa garantía me parecía evidente, y la razón primera de la referencia a la supletoriedad de la normativa general sobre acceso a la información en lo no regulado en la normativa específica que ya se encontraba en el anterior Anteproyecto de Ley del Gobierno socialista y que adoptó también la actual LTBG 6. Sin embargo, he asistido con perplejidad a cómo por parte del CTBG y de algunos Consejos autonómicos se ha interpretado que la garantía de la que goza cualquier ciudadano de interponer una reclamación ante las autoridades independientes especializadas les queda vedada, salvo que oculten su condición de representantes políticos y no aludan a su normativa especial, sino a la normativa general sobre acceso a la información. Aún más, alguna autoridad autonómica también inadmite las solicitudes formuladas por los representantes políticos apelando a la normativa general y «ocultos» como ciudadanos de a pie si llega a advertir que primero solicitaron infructuosamente la información en su condición de representantes conforme a la normativa especial. Se les pone de relieve, en ambos casos, que su condición de representantes políticos les impide acudir a esta garantía (rápida, gratuita; eficaz, en suma) pero que, «en compensación», les abre la garantía de los recursos administrativos y contencioso-administrativo por el procedimiento de protección de los derechos fundamentales. Se obvia que estas vías se han revelado ineficientes para posibilitar la función de control y rendición de cuentas de los representantes políticos en la oposición, pues estas funciones exigen inmediatez en la respuesta 7. No hay mayor prueba de ello que constatar, como veremos, que los representantes políticos no han visto el beneficio de esa «compensación» y se han apresurado a plantear reclamaciones ante las nuevas Autoridades administrativas independientes de garantía del derecho de acceso, obteniendo un resultado dispar, pues otras Autoridades autonómicas, por el contrario, sí han afirmado con rotundidad su competencia. La perplejidad se acentúa si se tiene en cuenta que, en 2015 (por tanto, ya aprobadas la Ley estatal y buena parte de las Leyes autonómicas de transparencia, pero en el año anterior a los primeros pronunciamientos sobre este tema por parte de las Autoridades de control), el propio Tribunal Supremo aportó una argumentación que por su claridad y rotundidad resultaba esclarecedora, y que, como veremos, ha sido una referencia clave en las resoluciones favorables a admitir las reclamaciones por algunas Autoridades de transparencia y para la doctrina. En efecto, en dos sentencias del mismo día 8, el Alto Tribunal resolvió sendos recursos interpuestos por parlamentarios autonómicos valencianos ante la negativa del Gobierno de la Generalitat a remitirles documentación relacionada con casos de gran repercusión como la situación financiera y cierre de la radio televisión valenciana o el aeropuerto de Castellón. El Tribunal Supremo enmarcó la solicitud de información en el artículo 23.2 CE y precisó que: «Y, en cuanto a la posibilidad de que los diputados puedan optar entre seguir la vía ofrecida por el Reglamento de la cámara a la que pertenecen o pedir tutela judicial al derecho que les reconoce y que se integra en las atribuciones propias de su cargo público representativo, hay que recordar que son diversos los supuestos en que los interesados tienen varios caminos a su disposición para buscar la satisfacción de sus pretensiones sin que eso suponga quiebra de 6 En el caso del acceso a la información ambiental se podía aún encontrar un motivo para la duda y no ser pacífico al remitirse expresamente el artículo 20 de su Ley reguladora a las vías generales de recurso, administrativa y contenciosa, como expresé en mi trabajo Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, Tecnos, Madrid, 2014, págs. 54-55. No obstante, también en este caso expuse de forma razonada y con detalle mi juicio acerca de la pertinencia de la aplicación supletoria de la garantía en un trabajo monográfico, “El acceso a la información ambiental. Relaciones entre normativa general y normativa sectorial. En particular, el sentido del silencio y la garantía de la reclamación ante una autoridad administrativa independiente”, Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, núm. 33, 2016, págs. 125-162. 7 M. A. BLANES CLIMENT (https://miguelangelblanes.com/2017/02/08/los-concejales-pueden-presentar-la-reclamacion-prevista-en-las-leyes-de-transparencia/) subraya la inutilidad del procedimiento preferente judicial para acceder a la información en un plazo razonable, ya que se trata de un procedimiento preferente en primera instancia, pero no en las posteriores, de tal manera que se puede tardar una media de 2 años en obtener una sentencia firme, a lo que se suma el que tarda la Corporación en facilitar la información, con lo que la información puede no ser ya útil ni de interés. Se le suma el coste económico de abogado, procurador y posible condena en costas si se pierde el litigio. 8 SSTS de 15 de junio de 2015, Ar. 4591 y 4815. ARTÍCULOS 31 Emilio Guichot El acceso de los representantes políticos a la información y la nueva normativa sobre transparencia y acceso a la información ... REALA. Nueva Época – N.o 8, noviembre 2017 – ISSN: 1989-8975 – DOI: 10.24965/reala.v0i8.10439 – [Págs. 27-48] ningún principio o regla que deban ser observados. Basta con pensar en la posibilidad siempre existente de solicitar la intervención del Defensor del Pueblo o de acudir a vías diferentes de las judiciales para lograr el propósito que se desea. E, incluso, para obtener la tutela judicial hay casos en que son varios los caminos que se pueden emprender como, por ejemplo, sucede cuando cabe ensayar, incluso simultáneamente, el recurso especial para la protección de derechos fundamentales y el ordinario. Ya al margen de las circunstancias propias de este litigio y como consideración de futuro, hay que decir que, tras la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y para la Comunidad Valenciana, tras la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, el derecho de los parlamentarios a la información pública no puede sino verse fortalecido. En efecto, a fin de que estén en condiciones adecuadas para hacer frente a la especial responsabilidad que se les ha confiado al elegirlos, habrán de contar con los medios necesarios para ello, los cuales en punto al acceso a la información y a los documentos públicos no sólo no podrán ser inferiores a los que tiene ya a su disposición cualquier ciudadano en virtud de esas leyes, sino que deben suponer el plus añadido imprescindible.» 9. En estos breves párrafos se sintetizan dos ideas que parecen elementales y básicas: que las vías de protección de los derechos a menudo son diversas y acumulativas, y que los medios de los representantes políticos para obtener información para el desempeño de su tarea de representación política no podrán en ningún caso ser inferiores a los que están a disposición de sus propios representados (como he venido defendiendo desde la aprobación de la LTBG) sino que deben ser superiores. Pues bien, en las líneas que siguen expondré las resoluciones recaídas sobre este asunto y cuál es mi propia valoración jurídica. II. LAS DIFERENTES POSICIONES DE LAS AUTORIDADES INDEPENDIENTES DE TRANSPARENCIA En el aún inicial corpus doctrinal de las Autoridades independientes de transparencia, estatal y autonómicas, pueden encontrarse posturas diferentes, que pasamos a sintetizar. 1. La plena libertad de los representantes políticos para determinar el bloque normativo aplicable, con admisión de las reclamaciones sólo en los casos en que se ha invocado expresamente la normativa sobre transparencia, y sin posibilidad de recurrir al «espigueo» para pretender la aplicación de las previsiones más favorables de uno y otro bloque normativo. La posición del CTBG fue fijada a raíz de una Consulta que le elevó el Consejo de Transparencia murciano. En síntesis, interpreta que ante una solicitud de información formulada por un representante local, son de aplicación alternativa dos bloques normativos: el que regula el derecho de acceso a la información por parte de los representantes locales, en su calidad de tales, con las condiciones procedimentales, sustantivas y de garantías establecidas en la normativa local; y el que regula el derecho de acceso a la información por los ciudadanos, entre los que se encuentran, también, los representantes políticos en su cualidad de ciudadanos, con las condiciones procedimentales, sustantivas y de garantías establecidas en la normativa sobre transparencia. La primera será la vía «habitual y ordinaria», habida cuenta el alcance del acceso y las garantías jurisdiccionales con las que cuenta. El representante local goza de plena libertad para determinar el bloque normativo aplicable, bastándole para ello decidir si actúa como representante político o como ciudadano, y cuál haya sido su decisión se extrae de qué normativa haya invocado. Si actúa como representante político, en definitiva, carecerá de la garantía de la reclamación ante una Autoridad independiente de transparencia 10. 9 La cursiva es mía. 10 “Consulta sobre aplicación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno a Concejales”, formulada por el Consejo de Transparencia de la Región de Murcia, de 18 de febrero de 2016. El CTBG recuerda que el derecho de acceso a la información por los cargos representativos locales forma parte del derecho fundamental acogido en el artí- ARTÍCULOS 32 Emilio Guichot El acceso de los representantes políticos a la información y la nueva normativa sobre transparencia y acceso a la información ... REALA. Nueva Época – N.o 8, noviembre 2017 – ISSN: 1989-8975 – DOI: 10.24965/reala.v0i8.10439 – [Págs. 27-48] Con posterioridad, ha tenido ocasión de aplicar este criterio al hilo de reclamaciones interpuestas por diversos representantes locales de entidades locales pertenecientes a Comunidades Autónomas que han suscrito convenio con el CTBG para que sea éste el que ejerza la competencia para la resolución de reclamaciones frente a decisiones de sujetos de ámbito autonómico o infra autonómico, todo ello en aplicación de la disposición adicional cuarta de la LTBG. La aplicación de esta doctrina ha sido la siguiente: • En las primeras resoluciones dictadas una vez formulado el criterio general, un concejal de un mismo municipio pedía información en representación de su Grupo municipal, sin invocar normativa alguna, a las que el Ayuntamiento no dio respuesta y posteriormente en alegaciones el propio Ayuntamiento manifestó que debían entenderse interpuestas conforme a la normativa local y estimadas por silencio positivo. El CTBG no inadmitió las reclamaciones, ni las consideró estimadas por silencio, sino que entró a conocer sobre el fondo, en aplicación de la LTBG, para estimarla, en un caso, y desestimarlas, en otros 11. • Posteriormente, ha inadmitido las reclamaciones provenientes de solicitudes presentadas por el representante local invocando la normativa local (incluso si el Ayuntamiento las ha tramitado conforme a la LTBG), y admitido las presentadas apelando a la LTBG 12. culo 23.2 de la Constitución española y reconocido en el artículo 77 de la LBRL. Su desarrollo corresponde a la normativa autonómica sobre régimen local y, en su defecto, se encuentra en los artículos 14 a 16 del ROF. Este derecho tiene dos vías de protección ordinaria (el recurso potestativo de reposición y el recurso contencioso-administrativo) a las que hay que sumar dos garantías adicionales (el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona regulado en los artículos 114 a 121 LJCA y la vía del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional). Tras la entrada en vigor de la LTBG existen de este modo dos vías en que los concejales pueden ejercer su derecho de acceso. Una la reseñada, que «será la vía habitual y ordinaria de ejercicio del derecho fundamental de referencia debido, sobre todo, tanto al alcance del acceso a la información como a las garantías jurisdiccionales que incorpora», y otra la de la LTBG, conforme a sus reglas y sus propios mecanismos de recurso, incluida la reclamación ante la autoridad independiente. 11 En la Resolución RT 51/2016, de 15 de junio de 2016, se trataba de la solicitud de información acerca del destino de los ingresos obtenidos por el bar ubicado el campo de fútbol municipal, así como de la entrada al campo en los días de competición. La solicitud se presenta sin invocar la normativa de aplicación. Ante la falta de respuesta en el plazo de un mes previsto en la LTBG optó por reclamar ante el CTBG. El Ayuntamiento exponía en sus alegaciones que el solicitante no había invocado la LTBG, sino de su solicitud se deducía que formulaba una pregunta escrita para ser contestada en sesión plenaria en el capítulo de ruegos y preguntas de conformidad con el artículo 97 del ROF. El CTBG reitera la doctrina antes reproducida y señala que «en cuanto respecta al fondo del asunto planteado hay que partir, para su resolución, del objeto del mismo, así como del objeto de la LTAIBG y de su ámbito subjetivo de aplicación». Constata que los clubes de fútbol no están entre los sujetos obligados por la norma, por lo que desestima la reclamación. Obsérvese, no se inadmite por aplicación de la Disposición adicional primera en el entendimiento dado en la Consulta antes comentada. En la Resolución RT 56/2016, de 15 de junio de 2016, se trataba de la solicitud de información acerca de los ingresos obtenidos en concepto de precio público por las escuelas deportivas municipales en un período determinado. La solicitud se presenta sin invocar la normativa de aplicación. Ante la falta de respuesta en el plazo de un mes previsto en la LTBG optó por reclamar ante el CTBG. El Ayuntamiento exponía en sus alegaciones que el solicitante no había invocado la LTBG, sino de su solicitud se deducía que la formulaba de conformidad con la normativa local, por lo que debió entender la solicitud estimada por silencio. El CTBG se remite a la doctrina reproducida en su Resolución RT 51/2016, de 15 de junio de 2016. Estima que al no haberse aplicado precios públicos y no haber, pues, ingresos, no existía información y por ello objeto sobre el que ejercer el derecho de acceso, por lo que desestima la reclamación. Admitida la reclamación, la respuesta debería haber sido, creemos, otra: que procedía dar la información que en este caso era precisamente que no había ningún ingreso. Finalmente, en la Resolución RT 57/2016, de 20 de junio, se presentaron dos solicitudes de información en relación con dos contratos menores, sin obtener contestación. En las alegaciones, el Ayuntamiento adujo que no se había invocado la normativa de transparencia, por lo que era de aplicación la normativa local y debía entender concedida la información por silencio positivo. El CTBG alude a sus Resoluciones 51 y 56/2016. Recuerda que la información sobre contratos debe ser objeto de publicidad activa, lo que no obsta para que pueda solicitarse, y declara el derecho a obtenerla estimando la reclamación. 12 En la Resolución RT 71/2016, de 12 de julio de 2016 se trataba de dos solicitudes de información presentadas por un concejal de un ayuntamiento asturiano en relación con dos expedientes administrativos: uno, un plan de carreteras y otro, un expediente de contratación. La solicitud se formula con invocación del ROF. Transcurridos los cinco días a los que se refiere el artículo 14.2 ROF, entendió que se había producido el silencio positivo y acudió a los servicios municipales a consultar el expediente pero se le denegó el acceso, ante lo cual dirigió un escrito al Alcalde invocando la vulneración del artículo 23.2 CE. Finalmente, se le concedió el acceso al plan de carreteras y respecto del expediente de contratación se le dirigió un escrito en el que se le informó de que su solicitud se había tramitado conforme a la LTBG, atendiendo que en otras ocasiones había solicitado información, unas veces como concejal conforme al ROF y otras como ciudadano conforme a la LTBG, al no haber invocado la condición de concejal. Concedido el acceso, el solicitante pidió que la información se le remitiera por correo electrónico y en un plazo de diez días, aplicando lo dispuesto en la LTBG. Ante la falta de contestación a su petición, interpuso reclamación ante el CTBG pidiendo que se ordenara la entrega de la información. El CTBG invoca sus resoluciones 51 y 56/2016 y reproduce su doctrina general. Considera que las solicitudes se habían formulado en este caso en la condición de concejal y en conclusión «no cabe presentar una solicitud de acceso a la información de acuerdo con un régimen jurídico y tramitarlo en función de las especificaciones de otro régimen jurídico», por lo que inadmite la reclamación. En la Resolución 205/2016, de 2 de noviembre, estima la reclamación del Alcalde-Presidente de la Junta Vecinal de Bolmir (Cantabria) que ARTÍCULOS 33 Emilio Guichot El acceso de los representantes políticos a la información y la nueva normativa sobre transparencia y acceso a la información ... REALA. Nueva Época – N.o 8, noviembre 2017 – ISSN: 1989-8975 – DOI: 10.24965/reala.v0i8.10439 – [Págs. 27-48] • En sus resoluciones más recientes, en supuestos en que el concejal ha invocado la LTBG y el Ayuntamiento ha alegado que debía aplicarse la normativa local 13, tras apelar al criterio general antes comentado, ha añadido toda una declaración de principios, en la que pone de relieve la necesidad de determinar el régimen jurídico aplicable «a fin de garantizar la seguridad jurídica y evitar cualquier confusión en el uso de las distintas vías de acceso a la información de que disponen los cargos representativos locales». Y ello por cuanto la vía de la normativa de régimen local y la de la normativa de transparencia «obedecen a lógicas y presupuestos distintos». La primera, a la función de control político en el marco de la democracia representativa, y la segunda a la de control y participación ciudadanos. Cada una de ellas tiene un régimen acabado de procedimiento y garantías procesales y jurisdiccionales, por lo que hay que optar entre ambas, sin que quepa, por parte del representante político solicitante ni de la Administración, recurrir a la técnica del «espigueo» seleccionando la norma más favorable de cada uno de los grupos normativos, todo ello por un principio de seguridad jurídica 14. De este modo, y en el caso concreto, habiendo invocado el solicitante la LTBG, admite las reclamaciones y aplica ésta y no la normativa local. Alguna Autoridad autonómica han asumido la doctrina estatal acríticamente, sin aportar un razonamiento propio. Es el caso de la Comisión de Transparencia de Castilla y León, cuyas resoluciones se remiten a la doctrina del CTBG estatal, con expresa alusión a la respuesta que dio a la Consulta 105/2015, de 18 de febrero, y que antes expusimos, y precisan que sólo será de aplicación la normativa sobre transparencia en el caso en que así se indique expresamente en la solicitud 15. previamente había realizado una solicitud de información con invocación de la LTBG ante el Ayuntamiento de Campoo de Enmedio sobre una subvención para una fiesta vecinal, sin obtener contestación alguna. En la Resolución 282/2016, de 20 de diciembre, presenta la reclamación un vocal de la junta vecinal que había invocado en su solicitud la normativa local, lo que hace la que el CTBG inadmita su reclamación. 13 Las Resoluciones RT 192, 194, 195, 196 y 201/2016, de 5 de diciembre de 2016, 198/2016, de 7 de diciembre, 202/2016, de 16 de diciembre, 193, 197/2016, de 27 de diciembre, 199, 200 y 203/2016, de 28 de diciembre, 216/2016, de 17 de enero de 2017, comparten el supuesto de un mismo concejal que remite un escrito a un Ayuntamiento apelando a la LTBG y solicitando diversa información. Ante la falta de respuesta en el plazo de un mes, presenta reclamación ante el CTBG. En las alegaciones el Ayuntamiento aducía que la normativa de aplicación era la de régimen local y que la información solicitada era irrelevante para el control y fiscalización de la actuación municipal puesto que no iban a ser objeto de votación alguna, aparte de que sería una solicitud abusiva porque paralizaría el funcionamiento municipal. 14 Ambas vías, a pesar de compartir un vínculo común con la cláusula de Estado democrático ex artículo 1.1 de la Constitución, obedecen a lógicas y presupuestos distintos. Por una parte, la vía de acceso a la información contemplada en la legislación de régimen local –Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, legislación autonómica de desarrollo y artículos 14 a 16 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales– se enmarca en la función de «control político» que corresponde al binomio minoría que controla/mayoría que gobierna derivada del principio representativo. Esto es, la idea de control llevado a cabo a través de la minoría en la asamblea representativa local –el pleno municipal– se ubica en la democracia constitucional en un sistema que pretende, entre otras cuestiones, construir la representación política mediante el juego de los principios de transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad de los poderes públicos en el ejercicio de sus funciones. Por otra parte, la vía del acceso a la información contemplada en la LTAIBG se enmarca en el binomio ciudadano/gobierno y administración, configurándose tal vía de acceso como un derecho en virtud del cual «los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones» a fin de, por un lado, someter a escrutinio ciudadano a los responsables públicos, según se proclama en el preámbulo de la LTAIBG y, por otro lado, formar y construir un conocimiento cabal y completo de los asuntos públicos que es permita formar una opinión y participar en el juego político a través de su intervención en los procesos electorales. Tomando en consideración la distinta naturaleza de tales vías cabe advertir que ambas disponen de un régimen jurídico completo y acabado caracterizado por la regulación de un procedimiento de ejercicio del derecho de acceso –solicitud, plazos, formalización del acceso, etc.– y la previsión de diferentes técnicas para garantizar el ejercicio del derecho de acceso que incorporan –garantías procesales y jurisdiccionales–. De este modo, este Consejo considera que no resulta posible acudir por el ciudadano o por la administración a la técnica del «espigueo» consistente en seleccionar las normas más favorables de distintos cuerpos normativos para dotarse, así, de un régimen jurídico ad hoc y desvinculado de los cauces legalmente establecidos para la creación de un derecho. Entre otros fundamentos de tal aseveración se encuentra la garantía del principio de seguridad jurídica, principio que se entiende como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados, procurando «la claridad y no la confusión normativa», así como «la expectativa razonablemente fundada del ciudadano en cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho. –SSTC 46/1990, de 15 de marzo, F. J. 7, de 14 de febrero, F. J. 5; y 37/2012, de 19 de marzo, F. J. 8, entre otras–». 15 Así, en las Resoluciones 12 y 13/2016, de 9 de junio, se ventilan dos reclamaciones que traen causa de sendas solicitudes de un Vocal de una Junta Vecinal ante el órgano de gobierno de esta entidad local menor, pidiendo el acta de una sesión y una copia de la grabación, en la primera, y los criterios para el otorgamiento de beneficios a vecinos, en la segunda. La Comisión constata que la petición se realizó en calidad de vocal sin señalar que se optaba por realizar la petición por la vía de la normativa de transparencia, por lo que se aplica el régimen de la legislación local y, por ello, inadmite la reclamación. En la Resolución 21/2016, de 21 de julio y la 25/2016, de 8 de agosto, concejales de un grupo municipal piden información diversa apelando a la normativa local y reclaman por ARTÍCULOS 34 Emilio Guichot El acceso de los representantes políticos a la información y la nueva normativa sobre transparencia y acceso a la información ... REALA. Nueva Época – N.o 8, noviembre 2017 – ISSN: 1989-8975 – DOI: 10.24965/reala.v0i8.10439 – [Págs. 27-48] Paradójicamente, la Autoridad murciana, que formuló la consulta que dio origen al establecimiento de la doctrina comentada, la ha aplicado en sentido contrario, admitiendo su competencia para conocer de las reclamaciones relativas a solicitudes formuladas conforme a la normativa local 16. 2. Una vuelta de tuerca: la limitación de la posibilidad del representante político para acogerse a la normativa general y la consiguiente inadmisión de las reclamaciones cuando antes se solicitó la misma información en calidad de representante político El Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía (CTPDA) ha dado un paso más, endureciendo la doctrina estatal. Si ésta parte de la libertad de determinación por el representante político del bloque normativo aplicable, para el Consejo andaluz hay una limitación a dicha libertad, conforme a la cual éste no puede solicitar por la vía de la normativa la información que no obtuvo por la vía de la normativa local o de las peticiones de información a través de la Mesa del Parlamento, en el caso de los parlamentarios autonómicos. Y ello, incluso, si la no obtención no fue debida a la concurrencia de un límite legal, sino a la falta de contestación. El CTPDA se acercó por primera vez al tema en su respuesta a la Consulta 1/2016, de 11 de mayo de 2016, formulada por un Ayuntamiento, sobre la procedencia de dar información a un concejal sobre las ayudas sociales percibidas por los demás concejales del municipio en cuestión. Se trataba de una cuestión sobre el límite derivado de la protección de datos, pero para resolverlo el CTPDA consideró necesario cuestionarse previamente si las solicitudes de información de los concejales a sus órganos de gobierno están sujetas a la normativa sobre transparencia y, en relación a este tema, cuál es el alcance de la remisión a la normativa específica y a la supletoriedad de la normativa sobre transparencia. Nótese que el Consejo andaluz evacúa su consulta poco tiempo después de que el Consejo estatal haya fijado su doctrina en su respuesta a la Consulta de 18 de febrero de 2016. El CTPDA recuerda el contenido de la normativa estatal sobre acceso a la información por los representantes locales. Aprecia que la remisión a regímenes jurídicos específicos se refiere a «materias» («un criterio estrictamente objetivo o material») y no a sujetos, como ocurriría con los concejales, interpretación abonada por una interpretación sistemática de la propia normativa sobre transparencia, «que en ningún caso prevé una restricción o matización del derecho de acceso a la información pública de índole personal o subjetiva». Concluye que los concejales tienen una doble vía, la de la normativa local, que sería la «habitual y ordinaria» por cuanto cuenta con mayor garantía judicial y no está sometida a las restricciones de la normativa sobre transparencia, y ésta segunda, como ciudadanos que son, con la posibilidad de formular en este caso reclamaciones 17. haber obtenido sólo información oral. La Comisión inadmite la reclamación habida cuenta de que las solicitudes fueron presentadas en la condición de concejales y con invocación de la normativa local. En la Resolución 30/2016, de 7 de septiembre, un concejal pide información, identificándose en su condición de tal. La denegación apela a la normativa local. La Comisión considera que las solicitudes fueron realizadas en la condición de concejal, sin que el solicitante hubiera señalado que se optaba por realizar la petición de información al amparo de lo dispuesto en la LTBG, por lo que inadmite la reclamación. En la Resolución 61/2016, de 13 de diciembre, cuatro concejales del mismo grupo municipal, incluido su portavoz, solicitan información de gastos e ingresos de las piscinas municipales. La Comisión constata que las solicitudes fueron realizadas en la condición de concejales, sin que se señalara que se optaba por realizar la petición al amparo de la ley de transparencia y por ello inadmite la reclamación. 16 Resoluciones 30 y la 36/2015, de 17 de mayo, que estiman sendas reclamaciones. 17 «A la vista de estas consideraciones, y a fin de hallar una lectura integradora de los diversos preceptos en juego, cabe llegar a la conclusión de que el régimen de acceso previsto específicamente por la normativa local no rige de forma única y exclusiva en este ámbito –lo que conllevaría el consiguiente desplazamiento de la LTPA–, y por tanto que no está completamente cerrada a los miembros de las corporaciones locales la fórmula del derecho de acceso ex legislación de transparencia, sin que en modo alguno ésta quede limitada a operar como mero derecho supletorio. Así pues, desde la entrada en vigor de esta legislación, los cargos públicos representativos locales tienen a su disposición dos vías alternativas para canalizar las peticiones de información a los órganos de gobierno. De una parte, en su condición de cargo público, a través de la normativa de régimen local (art. 77 LrBRL y arts. 14-16 ROF), en la que se plasmaría el derecho fundamental ex art. 23.2 CE y, consecuentemente, permitiría acudir al procedimiento preferente de tutela de los derechos fundamentales (arts. 114-121 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contenciosoadministrativa) y, en última instancia, interponer el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. O bien, en cuanto ciudadanos, pueden ejercitar el derecho de acceso a la información pública regulado en el art. 24 y siguientes de la LTPA, en cuyo caso, obviamente, podría interponerse ante este Consejo con carácter potestativo la correspondiente reclamación (art. 33 LTPA). La primera de las mencionadas puede considerarse la vía habitual y ordinaria a seguir por los concejales, pues, además de ejercerse a través de ella el repetido derecho fundamental con la aplicación de las correspondientes garantías jurisdiccionales, conduce a un régimen de acceso más amplio en cuanto no está sujeto a las específicas restricciones establecidas en la legislación de transparencia en relación con las solicitudes de información.». ARTÍCULOS 35 Emilio Guichot El acceso de los representantes políticos a la información y la nueva normativa sobre transparencia y acceso a la información ... REALA. Nueva Época – N.o 8, noviembre 2017 – ISSN: 1989-8975 – DOI: 10.24965/reala.v0i8.10439 – [Págs. 27-48] Posteriormente se ha enfrentado al tema en diversas resoluciones. • En la primera de ellas, el asunto trae causa de una solicitud de información por un concejal actuando como tal, reconducida por el Ayuntamiento a la normativa sobre transparencia. El propio concejal alegaba que interponía reclamación siguiendo el pie de recurso pero que consideraba aplicable la normativa local. El CTPDA parte de su criterio en la Consulta antes expuesto y estima que la elección del bloque normativo efectuada por el solicitante vincula a la Corporación, y por tanto, no puede aplicársele causas de inadmisión de la normativa sobre transparencia. Lo curioso del caso es que, de forma incoherente con su criterio general, y siendo la normativa aplicable la LBRL y el ROF, el CTPDA no inadmite la reclamación sino que la estima, retrotrayendo, por así decirlo, las actuaciones 18. • En la segunda y en la tercera, el concejal había pedido información como cargo público utilizando un papel con el membrete oficial del Grupo municipal, sin aludir a la normativa de aplicación, en el primer caso, y aludiendo a la normativa local, en el segundo. El CTPDA se remite a la Consulta y a la anterior resolución e insiste «en lo determinante que resulta evitar toda posible ambigüedad o confusión en torno a la vía que el interesado quiere realmente transitar», advertencia dirigida a los solicitantes. En ambos casos, se considera que se había solicitado información como concejal conforme a la normativa local y se inadmite la reclamación 19. • En la cuarta, el concejal había invocado la normativa autonómica de transparencia y pedía información sujeta, de hecho, a publicidad activa. Previamente había solicitado la misma información invocando la vía local, sin obtener copia de la información sino sólo posibilidad de consulta in situ 20. El CTPD apela a la Consulta 1/2016, y a las Resoluciones 56 y 82/2016. Recuerda que 18 Resolución 56/2016, de 13 de julio, un concejal solicita información en materia de nóminas, «en lo que la legislación me ampara como representante público y a los efectos de la labor del control del equipo de gobierno». El Alcalde inadmitió la solicitud más de cinco meses más tarde de su presentación amparándose en la causa de inadmisión de necesidad de previa reelaboración de la Ley de Transparencia y dando como pie de recurso la reclamación potestativa ante el CTBG o en su caso ante el Consejo de Transparencia autonómico (sic). Casi tres meses más tarde, el Concejal interpuso reclamación, en la que hacía valer que la normativa aplicable era la normativa local y que no cabía acudir ante el Consejo de Transparencia, lo que hacía sólo «por indicación puesta al pie de la notificación». En sus alegaciones, el Ayuntamiento alegaba, además, que «tampoco queda suficientemente justificada la finalidad legítima de control de gobierno que pretende ejercer el Concejal solicitante» con base en el art. 77 de la LRBRL, «teniendo en cuenta que la información que solicita se refiere a situaciones laborales y retribuciones de personal de años atrás y firmes». El CTPDA retoma aquí la Consulta 1/2016, de 11 de mayo. Y extrae como conclusión la siguiente: «Ahora bien, una vez que el cargo representativo local en cuestión ha optado por uno de los referidos bloques normativos que permiten su acceso a la información obrante en su Corporación, esta elección vincula al órgano de gobierno, el cual debe, en consecuencia, aplicar en su integridad dicho grupo normativo, sin que en ningún caso quede a su disposición recurrir, a su albur, al sistema de límites o al régimen de garantías propios del bloque normativo que el solicitante declinó seguir. Tiene, pues, razón el ahora reclamante cuando sostiene que, en la medida en que su petición de información la realizó en su condición de cargo público y en ejercicio del derecho fundamental ex art. 23 CE, la misma debe sustanciarse de conformidad con lo previsto en la LRBRL y en el ROF y, por tanto, que su solicitud no puede ser inadmitida a trámite por el Ayuntamiento de San Roque (Cádiz) con base en una causa de inadmisión propia de la legislación en materia de transparencia». 19 En la Resolución 82/2016, de 3 de agosto, se trata de la solicitud de información por un concejal ante el mismo Ayuntamiento de San Roque sobre datos laborales de un trabajador de una empresa municipal. Se le denegó arguyendo protección de datos personales, con invocación del ROF. El CTPDA se remite a la Consulta 1/2016 y a la Resolución 56/2016. Destaca, en línea con la Resolución 56/2016, que una vez que el cargo representativo opta por uno de los referidos bloques, la elección vincula tanto al órgano de gobierno como al representante local, debiendo en lo sucesivo aplicarse en su integridad dicho grupo normativo, «sin que en ningún caso quede a disposición de las partes recurrir al sistema de límites o al régimen de garantías propios del bloque normativo que el solicitante declinó seguir inicialmente. Y habida cuenta de que la conformación del derecho a la información es muy diferente en los reiterados bloques normativos, al diferir en cuestiones esenciales tales como el trámite de admisión, el sistema de límites y el régimen de recursos, huelga insistir en lo determinante que resulta evitar toda posible ambigüedad o confusión en torno a la vía que el interesado quiere realmente transitar». En este caso la petición se hizo en la condición de cargo público –en papel con el logotipo y el membrete del partido y haciendo constar la condición de concejal, sin invocar la Ley de Transparencia– y se canalizó por la legislación de régimen local –en la reclamación sí se alude a la Ley de Transparencia estatal pero también al ROF y se habla del control «político y jurídico»–. El Ayuntamiento, por ello, la tramitó correctamente por la legislación local y, por ende, las vías de recurso son las ordinarias y no cabe reclamación ante el Consejo de Transparencia autonómico, por lo que se inadmite la reclamación. En la Resolución 86/2016, de 7 de septiembre, un concejal solicita información sobre contratación laboral por el Ayuntamiento, invocando la LBRL y el ROF. El CTPDA apela de nuevo a la Consulta 1/2016 y a las Resoluciones 56 y 82/2016 y se alude a «lo determinante que resulta evitar toda posible ambigüedad o confusión en torno a la vía que el interesado quiere realmente transitar». Por ello, habiendo invocado la normativa local y sólo en la reclamación la Ley de Transparencia, se inadmite la reclamación. 20 Resolución 89/2016, de 14 de septiembre. El concejal solicitó copia de un informe de auditoría externa sobre la gestión y las finanzas del Ayuntamiento de El Ejido, invocando la Ley autonómica de transparencia y la obligación de publicidad activa de ese tipo de informes. Se le ofrece consulta in situ. En las alegaciones el Ayuntamiento manifestó que la solicitud era reiteración de otra presen- ARTÍCULOS 42 Emilio Guichot El acceso de los representantes políticos a la información y la nueva normativa sobre transparencia y acceso a la información ... REALA. Nueva Época – N.o 8, noviembre 2017 – ISSN: 1989-8975 – DOI: 10.24965/reala.v0i8.10439 – [Págs. 27-48] aplicable a los electos locales en aquello que pueda resultar más restrictivo, pero sí en lo que pueda reforzar su derecho de acceso 36. Otros Consejos autonómicos han seguido la vía del catalán. Así, el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana considera que las solicitudes de información de los representantes locales, efectuadas en su calidad de tales, se rigen por la normativa local, básica estatal y supletoria autonómica, pero conforme a la disposición adicional primera de la LTBG, la LTBG y la normativa autonómica de desarrollo son supletorias, supletoriedad que se extiende a la posibilidad de reclamar ante el Consejo, pues la garantía de los concejales en ejercicio de su derecho fundamental, tanto sustantiva como procesal, no puede ser menor que la del resto de los ciudadanos, apelando también a reseñada jurisprudencia del Tribunal Supremo 37. Y ello más cuando que la reclamación es potestativa y no impide la utilización de las vías de tutela derivadas de la normativa local. La normativa de aplicación sería «preferentemente» la normativa local, «especialmente si son más favorables al acceso, y solo supletoriamente las disposiciones de la Ley de Transparencia» 38. Por su parte, el Comisionado de Transparencia de Canarias ha resuelto reclamaciones formuladas por representantes locales que se identificaron como tales en las respectivas solicitudes y que invocaban tanto la normativa local como la de transparencia 39. Parte de la doctrina del CTBG. Constata que hay una regulación específica, integrada por las bases estatales y la normativa de desarrollo autonómica sobre régimen local, que cuenta con dos vías de protección ordinaria –el recurso de reposición y el contencioso-administrativo– y dos adicionales –el «amparo ordinario» y el constitucional–. De este modo, tras la entrada en vigor de las Leyes estatal y autonómica de transparencia, existen dos vías en virtud de las cuales los cargos representativos locales pueden ejercer el derecho de acceso a la información de su respectiva entidad local y detecten eventuales negligencia y tratos de favor. Las consecuencias de este acceso se encuentran, además, limitadas por el deber de reserva o confidencialidad impuesto a los concejales por el artículo 164.6 TRLMRLC, y que el propio grupo municipal reclamante se compromete a observar en su escrito de solicitud». Por ello, considera que ha de entregarse la información con una lista nominal de los cargos públicos que contenga tan sólo el cargo, el número total de expedientes sancionadores archivados y el motivo del archivo. 36 Resolución de 28 de septiembre de 2016, 142/2016. Un grupo municipal solicitó información sobre las condiciones laborales de los trabajadores de empresas contratistas, sobre el coste del cumplimiento de un convenio con una asociación privada, sobre el salario de los trabajadores municipales y otras. Reitera su competencia, pese a un informe del secretario municipal sobre la no aplicación supletoria de esta garantía. La GAIP considera que la regulación del derecho de acceso de la Ley de Transparencia no es aplicable a los electos locales en aquello que pueda resultar más restrictivo, pero sí en lo que pueda reforzar su derecho de acceso, de modo que si cualquier ciudadano puede pedir a la Administración datos de sus contratistas directamente relacionados con el contrato suscrito, con más motivo lo tienen que poder hacer los cargos electos locales. 37 Resolución 6/2017, de 9 de febrero. Un concejal solicita información diversa, obteniendo la callada por respuesta. En el mismo sentido, Resolución 7/2017, de 9 de febrero. Un concejal solicita la misma información por escrito y en el Pleno, sin obtener contestación. 38 «Ahora bien, en tanto la regulación de la ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia ofrece y garantiza una mejor tutela del derecho de acceso a la información así como la vía de reclamación ante esta Comisión cosa que no abarca la Ley 6/2010 de Régimen Local, es lógico que el derecho de acceso a la información que se garantiza a cualquier ciudadano no tenga mejores garantías que el derecho reforzado de acceso a la información de los cargos electos en el ejercicio de su función institucional y del derecho fundamental del artículo 23.2 de la Constitución Española, tal y como se manifestó en la resolución del Tribunal Supremo 2870/2015, de 15 de junio al expresar que el acceso a la información y a los documentos públicos no solo no podrán ser inferiores a los que tiene ya a su disposición cualquier ciudadano en virtud de esas leyes sino que deben suponer un plus añadido imprescindible. Por tanto, de acuerdo con este criterio jurisprudencial si la Ley de Transparencia ofrece a la ciudadanía en general una vía de reclamación y garantía gratuita y unos plazos de resolución mucho más breves, los cargos electos no pueden estar en peores condiciones para obtener la tutela de su derecho de acceso, reforzado por una norma específica de la que, por expresa previsión de la Disposición adicional primera de la Ley de Transparencia, ésta es supletoria. Así, teniendo en cuenta que la reclamación ante esta comisión es potestativa y opcional, la aplicación de la Ley de Transparencia ante esta comisión no se impone ni sustituye los otros mecanismos que pueden ser utilizados igualmente por los cargos electos si lo consideran adecuado, tal y como ha solicitado XXX. Por ello, la garantía del derecho de acceso proporcionada por la reclamación ante esta Comisión es aplicable en defensa del electo local a obtener información de su propia entidad siempre que para la resolución de estas reclamaciones se aplique preferentemente el derecho a la información regulada por el artículo 128 de la Ley 6/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de Régimen Local de la Comunitat Valenciana y por las demás disposiciones de la legislación local que sean aplicables, especialmente si son más favorables al acceso, y solo supletoriamente las disposiciones de la Ley de Transparencia.». 39 Resoluciones 61/2016, de 31 de marzo, 62, 63 y 64/2016, de 1 de abril, 65 y 66/2016, de 2 de abril, 67/2016, de 4 de abril, 68/2016, de 5 de abril, 69/2016, de 6 de abril, 75/2016, de 12 de abril, 76/2016, de 13 de abril, 77/2016, de 14 de abril, 78/2016, de 15 de abril, 85/2016, de 22 de abril, 86/2016, de 23 de abril. En todos los casos, las reclamaciones habían sido interpuestas por consejeros de un mismo Cabildo salvo en el caso de la 78/2016, en que la había interpuesto el Grupo Mixto (suscrita por sus cuatro consejeros). Se había apelado en las solicitudes a la normativa local y a la de transparencia y en las reclamaciones sólo a la de transparencia. En todas ellas, el Cabildo había dado la callada por respuesta y ya una vez interpuestas reclamaciones en sus alegaciones exponía que la normativa de aplicación era la local y que se trataba de solicitudes abusivas y masivas, para cuya atención no disponía de medios humanos. ARTÍCULOS 43 Emilio Guichot El acceso de los representantes políticos a la información y la nueva normativa sobre transparencia y acceso a la información ... REALA. Nueva Época – N.o 8, noviembre 2017 – ISSN: 1989-8975 – DOI: 10.24965/reala.v0i8.10439 – [Págs. 27-48] para el ejercicio de su función. La específica prevista en la normativa local, que «debería ser la vía habitual y ordinaria para el ejercicio de acceso», si bien añade que «el día a día de este ejercicio se ha mostrado en muchas ocasiones como problemático, con numerosas reclamaciones ante los tribunales de justicia y quejas ante los órganos encargados de defender los derechos fundamentales y las libertades públicas». La segunda vía es la de la normativa de acceso a la información, desde el momento en que la titularidad se atribuya a todas las personas, que pueden también utilizar los representantes locales, «como ciudadanos cualificados por su motivación de ejercicio de cargo público». Hasta aquí el propio Comisionado canario estima que «el criterio expuesto, es coincidente con la consulta CO 105/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estatal» (si bien ya ha manifestado, nótese, que la protección por la vía especial es problemática y que cuando se actúa por la vía general se actúa como ciudadano cualificado). A continuación analiza el sentido de la referencia a la supletoriedad del párrafo segundo de la disposición adicional primera de la LTAIP, similar a nuestros efectos al correspondiente de la LTBG. Constata que la normativa local estatal, anterior en el tiempo a las Leyes de transparencia, sólo prevé los recursos ordinarios (reposición y contencioso), y que la canaria, posterior a ellas, no comprende ningún régimen específico de garantía, a diferencia de lo que hacen las leyes de transparencia, estableciendo «una vía que mejora y completa un régimen de garantía del derecho de acceso a la información de los cargos públicos, que además es gratuita, rápida y resuelta por un órgano independiente, a diferencia del sistema alternativo, en el que resuelve la propia corporación afectada por la reclamación». De tal forma que sería contradictorio y contrario a la jurisprudencia del Tribunal Supremo que un derecho reforzado como es el de los representantes locales careciera de una garantía accesible a la generalidad de los ciudadanos 40. De hecho, la afirmación tiene un carácter general que excede a la posibilidad de plantear una reclamación, para extenderse a cualquier mejora (sustantiva, procedimental) de la regulación en la normativa general sobre transparencia y acceso a la información respecto a lo dispuesto en la normativa sectorial o específica 41. Y, al igual que la Autoridad catalana, defiende que la condición de representante local ha de tomarse en consideración en la ponderación a los efectos de añadir peso en el platillo de la balanza de la transparencia 42. Aun más, considera que la normativa de aplicación preferente para resolver las reclamaciones es la de transparencia, sin que quede condicionada la aplicación de este bloque normativo a que se haya invocado en la solicitud 43. El Consejo de Transparencia de Aragón se ha pronunciado recientemente en el mismo sentido. Constata que la doctrina del CTBG y de los Consejos autonómicos que se han pronunciado sobre la cuestión 40 «El derecho de acceso de los consejeros insulares y concejales es un derecho constitucionalmente reforzado y privilegiado en comparación con el que ostentan los ciudadanos particulares. Representaría un claro contrasentido que no pudiera beneficiarse de las mismas garantías que se reservan al acceso ciudadano. Por ello, se ha de entender que será de aplicación supletoria la normativa de la LTAIP en la medida que refuerce el acceso a la información de los cargos electos locales en el ejercicio de sus funciones, en contraste con las previsiones que supongan un tratamiento más restrictivo. Y ello por la evidente razón de que el derecho de los ciudadanos no puede ser de mejor condición que el de los representantes políticos de las administraciones locales, de cabildos y ayuntamientos. El propio Tribunal Supremo ha validado esta mayor protección al derecho de acceso de los cargos representativos locales en la STS de 15 de junio de 2015 (RJ 2015, 4815), que, aunque referida a los representantes autonómicos, es plenamente aplicable a este caso. En dicha sentencia, se indica que “tras la Ley 10/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno […] el derecho de acceso de los parlamentarios a la información pública no puede verse sino fortalecido. En efecto, a fin de que estén en condiciones adecuadas para hacer frente a la especial responsabilidad que les han conferido al elegirlos, habrán de contar con los medios necesarios para ello, los cuales en punto al acceso a la información y a los documentos públicos no sólo no podrán ser inferiores a los que tiene ya a su disposición cualquier ciudadano en virtud de esas leyes, sino que deben suponer el plus añadido imprescindible”.». 41 «Por tanto, el derecho de acceso a la información de los cargos representativos locales es un régimen especial de acceso a la información reforzado, al que le es de aplicación supletoria las mejoras en el régimen de acceso a la información pública que se derivan dela LTAIP, que ha derogado implícitamente las regulaciones previstas en otras normas, como sucede, con aquellas previsiones del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales que se opongan o contradigan a la reiterada a la LTAIP y a la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, como es el caso de la vía de reclamación ante este Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública.». 42 En efecto, se plantea a continuación cuál es la legislación aplicable por la autoridad de transparencia al conocer las reclamaciones, en relación con la disposición de la Ley canaria que relaciona las reclamaciones con las resoluciones de las solicitudes de acceso «que se dicten en el ámbito de aplicación de esta ley» (dicción que difiere del art. 24.1 LTBG que se refiere a «toda resolución expresa o presunta en materia de acceso», sin apelar a ley concreta alguna). Considera que «este marco de la LTAIP, unido al principio de competencia en la actuación pública, nos delimita una aplicación preferente por el Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública a la LTAIP, considerando al consejero o concejal que reclama como un ciudadano cualificado a la hora de aplicar la proporcionalidad y justificación en la posible ponderación de los límites al derecho de acceso (artículo 37 LTAIP) y en la ponderación del interés público y los derechos de los afectados en materia de protección de datos personales (artículo 38 LTAIP)». 43 Aplicando los principios de eficacia y antiformalista, afirma que: «no obstante, se considera que el derecho de acceso a la información pública pertenece al ciudadano consejero o concejal y no puede quedar condicionado por la cuestión formal del bloque normativo alegado en su solicitud». ARTÍCULOS 44 Emilio Guichot El acceso de los representantes políticos a la información y la nueva normativa sobre transparencia y acceso a la información ... REALA. Nueva Época – N.o 8, noviembre 2017 – ISSN: 1989-8975 – DOI: 10.24965/reala.v0i8.10439 – [Págs. 27-48] contienen «planteamientos y posiciones no siempre coincidentes», comprueba que finalmente la doctrina del CTBG y de los Consejos andaluz y castellano-leonés conducen a que el representante local plantee la reclamación por la vía de la normativa de transparencia si antes lo hizo sin éxito por la vía local, para poder así acudir a la reclamación, y concluye que «por razones de carácter pragmático, la competencia para conocer de una reclamación no puede quedar condicionada por la cuestión formal del bloque normativo alegado en la solicitud, pues ello, contrariamente a lo que se afirma en las últimas resoluciones del CTBG y del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, sí que afecta al principio de seguridad jurídica» y admite la reclamación. En cuanto al fondo, un concejal solicitaba copia de los expedientes de dos contratos menores. Se le dio acceso in situ pero se denegó la copia, «por no tener derecho a la copia indiscriminada de cualquier expediente administrativo». El Consejo aragonés considera que es discutible la vigencia de la limitación al derecho a obtener copia del art. 16.1.a) ROF a la vista de la vigente normativa de transparencia, ya que «es inconsecuente que los ciudadanos tengan el derecho a solicitar el envío de copias, de forma gratuita si son en formato electrónico […], y se niegue el derecho a los representantes locales, por lo que la previsión del ROF en este punto debe entenderse superada, siempre que el derecho no se ejerza de forma abusiva en los términos que se han señalado, límite, por otra parte, también válido para los ciudadanos» 44. Otras Autoridades autonómicas aún no han fijado una doctrina clara, si bien los pronunciamientos parecen favorables a admitir las reclamaciones 45. III. VALORACIÓN Y CONCLUSIONES 1. La competencia de las Autoridades de transparencia para conocer de las reclamaciones interpuestas por representantes políticos en su condición de tales A nuestro juicio, ha de operarse con una interpretación gramatical, histórica, sistemática y teleológica de la normativa, general y especial, sobre acceso a la información. • Gramaticalmente, la disposición adicional primera se refiere en su apartado segundo a la aplicación «con carácter supletorio» de la LTBG a las materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información y muestra cuál es su entendimiento del término en su apartado tercero, que, a modo de especificación («en este sentido»), hace equivaler supletoriedad con aplicación de la Ley «en lo no previsto en sus respectivas normas reguladoras». Además, muestra un entendimiento lato del término «materia» (la información destinada a la reutilización no se refiere, como la ambiental, a un sector de la realidad, sino a una finalidad). Ello nos permite, aplicado a nuestro objeto de estudio, colegir que la regulación (sustantiva, material, de garantías) de la LTBG se aplicará al acceso por los representantes políticos a la información, que cuenta con una regulación específica, aunque en este caso no en atención a la materia, pero sí a la finalidad, cual es la de posibilitar el ejercicio del derecho fundamental del art. 23.2 CE, en lo no previsto, y lo cierto es que la normativa local no prevé ningún sistema específico de recursos en materia de acceso a la información, ni administrativos ni judiciales. Si acudimos a la regulación de la reclamación del art. 44 Resolución 6/2017, de 27 de marzo. 45 Así, en el caso de la Comisión de Transparencia de Galicia («integrada» en/por el Valedor do Pobo), la Resolución 25/2016, de 15 de diciembre de 2016, de la Comisión de Transparencia de Galicia se refiere a una solicitud por un concejal de acceso a libros de actas del Municipio anteriores a la Guerra Civil en que se invocaba el ROF. En la reclamación, invocó, además, la Ley 30/1992 y la Ley autonómica de transparencia. La Comisión considera normativa aplicable las Leyes estatal y autonómica de transparencia, y tiene en cuenta la legislación local, pero descarta que sea de aplicación porque habría precisado de justificación de que la información es precisa para el ejercicio de las funciones de concejal y además habría debido entenderse que había sido concedida por silencio positivo. La Comisión alude al artículo correspondiente de la Ley autonómica que le otorga la competencia para conocer de las reclamaciones. Ahora bien, advierte de que el acceso a esa información se rige por la normativa específica de archivos autonómica. Y, sin más razonamiento, obliga a tomar las medidas necesarias para asegurar el acceso. Por su parte, en la Resolución 50/2016, de 8 de marzo, de la Comisión de Transparencia de Galicia, una concejala pide copia de las actas de la Junta de Gobierno local, apelando a la normativa local y a la imposibilidad de ejercer su labor del control y fiscalización. El Consejo apela a la DA1 pero en lo referente a los procedimientos en curso en los que se tiene la condición de interesado. Establece las diferencias entre el bloque del art. 23.2 CE y la normativa local, de una parte, y el art. 105.b) CE y la normativa sobre transparencia, pero también alude al derecho de los interesados en el procedimiento acogido en la Ley 39/2015. Añade que la normativa gallega de transparencia dice que la información obtenida puede ser posteriormente utilizada sin autorización y que no exige la condición de interesado, mientras que la información obtenida por los concejales está sometida a deberes de cautela y de protección de la información. Considera, en fin, que es de aplicación la Disposición adicional primera en la medida en que existe un procedimiento en curso. ARTÍCULOS 45 Emilio Guichot El acceso de los representantes políticos a la información y la nueva normativa sobre transparencia y acceso a la información ... REALA. Nueva Época – N.o 8, noviembre 2017 – ISSN: 1989-8975 – DOI: 10.24965/reala.v0i8.10439 – [Págs. 27-48] 24.1 LTBG, ésta se prevé «frente a toda resolución expresa o presunta en materia de acceso», sin distinguir entre materias generales y materias objeto de regulación específica, con lo cual la literalidad no supone obstáculo alguno a la competencia 46. • Históricamente, la regulación del acceso de los representantes políticos a la información es anterior a la aprobación de la LTBG, y, por ende, a la previsión de la creación de Autoridades independientes de transparencia (y anterior también a la propia previsión en nuestro Derecho de Autoridades independientes de protección de derechos constitucionales; baste recordar que la Agencia española de Protección de Datos se creó en 1993, con posterioridad a la aprobación de la LBRL, del ROF y de la Ley 30/1992, cuyo artículo 37 reguló por vez primera el derecho de acceso de los ciudadanos a la información). Resulta, por ello, obvio que la normativa local no pudiera referirse a una garantía hasta entonces inexistente. • Sistemáticamente, resultaría de una incoherencia insoslayable que la normativa especial que desarrolla un derecho fundamental de los representantes políticos que resulta esencial para el ejercicio de sus funcionales, en que se basa el sistema de democracia representativa, se interpretara como que desprovee a éstos de una garantía con la que cuenta el común de los ciudadanos, cual es la de obtener una respuesta gratuita y rápida, por una Autoridad independiente, que posibilita la participación y la rendición de cuentas que se lleva a cabo por los representantes, como mecanismo general de democracia representativa, y por los propios ciudadanos, como mecanismo de democracia directa. La apelación como alternativa al mecanismo «privilegiado» de los representantes, que pueden acudir a un procedimiento judicial especial y sumario, quedan desmentidas, en su efectividad, a la vista de su realidad, que contrasta con la necesidad de inmediatez del acceso a la información para cumplir con su finalidad de participación, control y rendición de cuentas (sin entrar ahora en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que reconoce el derecho de acceso a la información pública como integrante de la libertad de expresión e información, de la que antes que tarde tendrá que hacerse eco el Tribunal Constitucional y la jurisdicción ordinaria, sin que parezca que nadie vaya a cuestionarse, si llega ese momento, si al contar con 46 Ciertamente, la seguridad jurídica ganaría si una cuestión como que nos planteamos en este trabajo hubiera incluido una referencia expresa en este sentido. Pudo haber ocurrido de haber prosperado alguna de las enmiendas que en este sentido se plantearon en la tramitación parlamentaria. En efecto, una enmienda planteada por el Grupo socialista en el Congreso precisaba que la reclamación cabía frente a cualquier resolución «incluidas las que puedan adoptarse en relación con materias que se rijan por normativa específica», enmienda que no se mantuvo para el debate en el Pleno. Se trataba de la enmienda núm. 476 presentada en el Congreso por el Grupo Parlamentario socialista, que pretendía la siguiente modificación del art. 21.1 del Proyecto (actual artículo 24.1 LTBG): «Frente a toda resolución expresa o presunta en materia de acceso, incluidas las que puedan adoptarse en relación con materias que se rijan por normativa específica, podrá interponerse una reclamación ante el Consejo de Transparencia…». La motivación de la enmienda era: «Extender la posibilidad de reclamación potestativa ante el Consejo Estatal de Transparencia y Acceso a la Información Pública a aquellas materias que tienen una normativa específica de acceso a la información» (BOCG, Congreso de los Diputados. Serie A, núm. 19-3, de 2 de julio de 2013, pág. 250). La enmienda no se incorporaría al Informe de la Ponencia, y el Grupo Parlamentario Socialista no la mantendría para su debate en el Pleno (BOCG, Congreso de los Diputados. Serie A, núm. 19-5, de 9 de septiembre de 2013, pág. 28). Ahora bien hacer equivaler el no mantenimiento al rechazo y extraer de ello, como hace, según vimos, el Consejo andaluz, la conclusión de que ello supone «ratificar y hacer aún más visible que la voluntas legislatoris fue excluir a las materias mencionadas en la repetida Disposición adicional de la reclamación potestativa ante las autoridades independientes de control» y ver en ello una «inequívoca voluntad del legislador que este consejo no puede soslayar en sus resoluciones» resulta ya un tanto arriesgado. En efecto, también puede interpretarse la no acogida en el Informe de la Ponencia y la posterior retirada como resultantes de la innecesariedad de tal precisión, o de la inconveniencia de extenderla a cualquier materia con regulación específica, tenga o no previsto un sistema específico de recursos (como ocurre, por ejemplo, en el ámbito de la legislación hipotecaria). Más si se tiene en cuenta que la precisión acerca de la posibilidad de presentar reclamaciones en las materias que se rigen por su normativa específica tampoco se encontraba en la proposición de Ley del propio Grupo parlamentario socialista presentada en la misma legislatura [Proposición de Ley de transparencia y acceso a la información pública, 122/000010, presentada por el Grupo parlamentario socialista (BOCG, Congreso de los Diputados. Serie B, núm. 10-1, de 27 de diciembre de 2011, pág. 8, art. 17.1], con lo que, podría también razonarse, que la voluntad del Grupo socialista había sido siempre la misma, la de extender las reclamaciones también a esos casos, y ahora sólo se pretendía su constancia expresa. Una interpretación histórica oficiosa del texto de la Ley que puedo aportar, aunque sea como «confesión» de primera mano, es la siguiente. La disposición adicional primera de la LTBG reproduce literalmente (como lo hace buena parte del articulado) su antecedente en el Anteproyecto de Ley de Transparencia del anterior Gobierno socialista y en su concepción la finalidad principal fue precisamente el juego supletorio de la garantía de la reclamación. En todo caso, la interpretación posterior demuestra que cuanto mayor precisión se lleve a cabo en un texto legal, en estas materias, menos equívocos se producen. De hecho, ni siquiera ha sido obstáculo para el Comisionado canario que la Ley canaria de transparencia que dispone que las reclamaciones se pueden interponer contra las resoluciones de las solicitudes de acceso «que se dicten en el ámbito de aplicación de esta ley» (dicción que difiere del art. 24.1 LTBG que se refiere a «toda resolución expresa o presunta en materia de acceso», sin apelar a ley concreta alguna), que declara la aplicación preferente por el Comisionado de la Ley de transparencia sobre la normativa local en el caso de las reclamaciones interpuestas por representantes locales. ARTÍCULOS 46 Emilio Guichot El acceso de los representantes políticos a la información y la nueva normativa sobre transparencia y acceso a la información ... REALA. Nueva Época – N.o 8, noviembre 2017 – ISSN: 1989-8975 – DOI: 10.24965/reala.v0i8.10439 – [Págs. 27-48] esa garantía dejaría de tener sentido la garantía adicional de la reclamación ante la Autoridad independiente de transparencia) 47. Si se quiere una constatación empírica, basta observar la propia experiencia de nuestros representantes políticos, que se han apresurado a acudir a esta nueva vía ante la inefectividad de los mecanismos generales administrativos y judiciales, como hemos podido ver a lo largo de este trabajo. Y, en todo caso, y como ha puesto de relieve la Autoridad catalana y las que le siguen, no supone impedimento jurídico alguno a la disposición de una vía adicional (y ella sí, efectiva) como es la reclamación. El Tribunal Supremo, como vimos, ha aportado, en este sentido, una argumentación que por su claridad y su influencia resulta difícil de superar, y que ha sido manejada, en las resoluciones favorables a admitir las reclamaciones por algunas Autoridades de transparencia y en la doctrina. • Teleológicamente, el mecanismo de la reclamación ante una Autoridad administrativa independiente está encaminado, precisamente, hacer frente a la inefectividad de la vía de recursos administrativos y contencioso-administrativos para satisfacer un derecho al servicio de la participación, el control y la rendición de cuentas, dado que práctica del derecho de acceso previa a la aprobación de la LTBG, bajo el imperio del art. 37 Ley 30/1992, reveló que en un sistema como aquel, de silencio positivo y recursos administrativos y contencioso-administrativos, llevó a un panorama generalizado de silencios administrativos seguidos de falta de entrega de información y de apenas conflictividad judicial, ante la inutilidad y el coste de emprender esa vía para obtener una información inútil en caso de obtenerse al cabo de años. Por ello, se estableció, en sintonía con la opción abrumadoramente mayoritaria en el Derecho comparado, la garantía de la existencia de Autoridades dotadas de independencia, inspirada en la independencia judicial, y a la vez, con gratuidad y plazos de resolución breves, característicos de los recursos administrativos, apoyándose el legislador para ello en el artículo 149.1.1.ª CE (misma base competencial utilizada para establecer las Agencias de protección de datos en la Ley orgánica 15/1999, de protección de datos de carácter personal, en defensa en ese caso de ese derecho constitucional). Pues bien, en el caso de la regulación especial del derecho de acceso a la información de los representantes locales el panorama es similar al que existía bajo la vigencia de la Ley 30/1992: silencio positivo, recursos administrativos frente a denegaciones ante la misma Administración que dictó la resolución recurso contencioso-administrativo, ante una jurisdicción incapaz de dar una respuesta ágil en breve plazo, cualquiera que sea la vía, ordinaria o preferente utilizada. Por ello, resulta evidente que, creada la vía de la reclamación como novedad institucional para poner remedio a una efectiva falta de garantías, ésta deba extenderse (en sus términos, esto es, como facultativa) también a los representantes políticos que llevan a cabo, por así decirlo, la tarea ordinaria de participación, control y rendición de cuentas en una democracia fundamente representativa. El resultado práctico, en fin, de la doctrina del Consejo estatal es que conduce a ocultar la condición de los representantes políticos y la invocación de la normativa especial en las solicitudes que formulan, a riesgo de ver inadmitidas sus posteriores reclamaciones. Y ello pese a que en todos los casos analizados, las plantean para obtener información en conexión directa con el ejercicio de su función de control político. En estos casos, gozan de libertad de elección del régimen jurídico aplicable, una elección que no obstante, en el supuesto de que no precisen que solicitan la información conforme a la normativa general (y no a la específica) les conduce a la negación de la garantía. En el caso del Consejo andaluz, además, no les basta con «ocultar» su identidad, sino que además han de tratar de evitar que, por la motivación o por sus alegaciones, o, incluso, de oficio, la Autoridad de transparencia llegue a saber que la solicitud que plantean conecta con su labor de control político (en particular, porque la hayan intentado obtener por la vía de la regulación especial sin éxito, normalmente habiendo obtenido la callada por respuesta). En fin, ver a nuestros representantes políticos ocultando su identidad, o encargando a cualquier otro ciudadano que solicite en su nombre la información para así asegurarse que la Autoridad de tutela del derecho de acceso resolverá su reclamación produce un cierto sonrojo democrático, o sonrojo tout court. En todo caso, a la vista de la disparidad de criterios en una materia en la que debe primar la máxima seguridad jurídica cual es la de las vías de garantías de los derechos, y a la espera de que próximos pronunciamientos judiciales en procesos ya en curso vayan despejando el panorama, no cabe sino desear que una 47 Sobre el particular, me remito a mi trabajo “Transparencia: aspectos generales”, en GUICHOT, E. (coord.), Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, Tecnos, Madrid, 2014, págs. 35-62, en págs. 36-47. ARTÍCULOS 47 Emilio Guichot El acceso de los representantes políticos a la información y la nueva normativa sobre transparencia y acceso a la información ... REALA. Nueva Época – N.o 8, noviembre 2017 – ISSN: 1989-8975 – DOI: 10.24965/reala.v0i8.10439 – [Págs. 27-48] futura modificación de la normativa general sobre transparencia y, en su caso, sobre acceso de representantes políticos a la información, aclare este extremo 48. 2. La aplicación a los representantes políticos de su normativa específica sólo en lo que sea más favorable al derecho de acceso que la normativa general. Acerca del del «espigueo» Junto a la aplicación supletoria a los representantes políticos de la garantía de la reclamación de la que me acabo de ocupar, y que me parece que no ofrece mucha duda jurídica (otra cosa es que por criterio de «política institucional» o incluso de carga de trabajo no se quiera asumir por algunas Autoridades de control) se plantea, como hemos visto, una cuestión de más alcance, cual es la de si la nueva normativa sobre transparencia ha de jugar también algún papel en la interpretación de la normativa especial, en aspectos sí regulados en ella, pero que lo estén de forma más restrictiva que en la normativa general. O, por decirlo en los gráficos términos del debate entre Autoridades de control, si cabe o no recurrir a la técnica del «espigueo» (término acuñado por el CTBG, por clara referencia a la doctrina opuesta de la Comisión catalana elaborada meses antes del uso de esta expresión por el Consejo estatal) 49. Esto es, si la normativa sobre acceso de los representantes políticos a la información debe ser objeto de una lectura interpretativa que, cuando menos, iguale el nivel de garantía del derecho (en lo sustantivo y en lo procedimental) al del resto de los ciudadanos. Hay que convenir que estamos aquí ante criterio que no deriva de un entendimiento clásico de la supletoriedad, cuya función propia es la de cubrir lagunas, no a convertirse en un instrumento de igualación de mínimos entre normativa general y normativa especial. Más bien se relaciona con la extensión del carácter básico de la regulación general a la sectorial. Como vimos al comienzo de este trabajo, ¿cómo justificar que la normativa que regula el acceso de los representantes locales a la información pueda obligar a motivar la solicitud o limitar el acceso a copias, por destacar sólo dos puntos? El Tribunal Supremo ya fue «reinterpretando» estas exigencias de la forma más favorable al ejercicio del derecho fundamental de los representantes políticos. Por mi parte, ya me pronuncié al respecto en 2014, tras la aprobación de la Ley estatal, apuntando el principio de que, en ningún caso, los representantes de los ciudadanos, democráticamente elegidos, podían entenderse situados en una peor condición que los propios ciudadanos, regla que debía proyectarse sobre cualquier interpretación de las normativa especial. Posteriormente, en esta misma línea, el Tribunal Supremo se ha convertido «inspirador» del «espigueo», al establecer que «a fin de que estén en condiciones adecuadas para hacer frente a la especial responsabilidad que se les ha confiado al elegirlos, habrán de contar con los medios necesarios para ello, los cuales en punto al acceso a la información y a los documentos públicos no sólo no podrán ser inferiores a los que tiene ya a su disposición cualquier ciudadano en virtud de esas leyes, sino que deben suponer el plus añadido imprescindible». De nuevo cabe decir que la LTBG perdió una oportunidad para haberlo dispuesto expresamente, abriendo así otro frente de disparidad de interpretaciones entre las Autoridades de transparencia, de modo que sería muy positivo para la seguridad jurídica, en tanto se mantenga esta disparidad, que la jurisprudencia del Tribunal Supremo inspirara una previsión legal expresa en este sentido. O bien un cambio en la normativa especial que reconociera condiciones sustantivas, procedimentales y de garantía adaptadas a la representación política y más favorables al derecho de acceso, o al menos tan favorables como las que disponen el resto de los ciudadanos. En fin, un «espigueo» del régimen legal, en otro de los sentidos del término, esto es, un crecimiento notable. 48 Hay que reseñar, en este sentido, lo previsto en el Reglamento del Parlamento de Cataluña, tras su reforma de 2015. Sus artículos 6 a 11 regulan el acceso de los parlamentarios a la información, de una forma muy favorable al mismo, tanto en lo sustantivo como en lo procedimental, más allá de la normativa general. En su artículo 8.6 dispone lo siguiente: «Los diputados pueden hacer valer su derecho de acceso a la información mediante los mecanismos de garantía establecidos con carácter general por la legislación de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. La utilización de esta vía es compatible con la aplicación de las demás medidas establecidas por el presente reglamento y no excluye dicha aplicación.». Esta garantía se une a la aplicación de las sanciones a las autoridades responsables de no facilitar la información, también previstas en la normativa general catalana sobre transparencia, que se adicionan a los mecanismos parlamentarios (inclusión si lo pide el diputado afectado, en la primera sesión plenaria que se convoque de una pregunta sobre los motivos que han impedido el acceso y si a criterio del diputado o de su grupo parlamentario la respuesta no está suficientemente fundamentada, puede presentarse una propuesta de resolución ante la comisión correspondiente, que debe incluirse en el orden del día de la primera sesión que se convoque). 49 El DRAE define espigueo como «acción y efecto de rebuscar en libros datos para algún trabajo» o, en la siega, «acción de espigar» y «tiempo o sazón de espigar», y espigar como «tomar de uno o más escritos, rebuscando acá y allá, datos que a alguien le interesan» o «coger las espigas que han quedado en el rastrojo» o, «dicho de una persona: crecer notablemente». ARTÍCULOS 48 Emilio Guichot El acceso de los representantes políticos a la información y la nueva normativa sobre transparencia y acceso a la información ... REALA. Nueva Época – N.o 8, noviembre 2017 – ISSN: 1989-8975 – DOI: 10.24965/reala.v0i8.10439 – [Págs. 27-48] A falta de precisiones legales, de una jurisprudencia definida y en este panorama de resoluciones dispares, no cabe concluir sino reseñando que por el momento, la doctrina que se ha posicionado por el momento sobre el tema lo ha hecho en este mismo sentido de forma unánime: a favor de la extensión de la competencia de las Autoridades de transparencia 50 y, más en general, a la aplicación de la normativa de transparencia en lo que sea más favorable al derecho de acceso que la regulación del ejercicio del derecho de acceso por los representantes electos 51. 50 Para I. MARTÍN DELGADO, “La reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno: un instrumento necesario, útil y ¿eficaz?”, XI Congreso anual de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo, Febrero 2016, Zaragoza; disponible en la web: http://www.ctcyl.es/archivos/documentos/1_1461669900.pdf; fecha de consulta: 8 de febrero de 2016, pág. 47, «cabe sostener la competencia del Consejo de Transparencia para conocer de reclamaciones relativas a solicitudes a las que sean de aplicación los regímenes especiales de acceso». Para M. A. BLANES CLIMENT (https://miguelangelblanes.com/2017/02/08/los-concejales-pueden-presentar-la-reclamacion-prevista-en-las-leyes-de-transparencia/) ha de reconocerse que los electos locales pueden plantear reclamación, con independencia de si la solicitud de información se ha apoyado en la legislación de régimen local o en la de transparencia, ya que el derecho fundamental de acceso a la información pública pertenece al concejal y no puede quedar condicionado por la cuestión formal del bloque normativo alegado en su solicitud, lo cual afecta gravemente al principio de seguridad jurídica, por la incoherencia que supone, y al principio de igualdad, a la vista de que la interpretación de las Autoridades de transparencia difiere en este punto. 51 GIFREU FONT, J., “La configuración del derecho de acceso a la información pública de los electos locales en el marco de la normativa sobre transparencia”, Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 181, 2016, págs. 147-189: «Esta Ley puede contribuir a reformular algunas de las cuestiones espinosas que plantea el ejercicio del derecho de información de los cargos electos pues, como quiera que el derecho de acceso de los concejales es un derecho privilegiado en comparación con el que ostentan los particulares, sería un contrasentido que no pudiera beneficiarse de las mismas garantías que se reservan al acceso ciudadano. Así las cosas, puede afirmarse que la regulación contenida en la LTBG les será de aplicación en la medida que contribuya a reforzar el acceso a la información de los cargos electos locales en el ejercicio de sus funciones, en contraste con las previsiones que supongan un tratamiento más restrictivo. Y ello por la evidente razón de que el derecho de los ciudadanos no puede ser de mejor condición que el de los representantes políticos de la Administración local.». Y pone como ejemplos de regulación más progresiva en el ámbito local el que la normativa local no establece causas de inadmisión, ni requiere la apertura de un trámite de audiencia cuando la solicitud afecta a terceros. En cambio, no contiene un régimen peculiar de defensa ante las vulneraciones del derecho de información de los representantes locales. «Pues bien, siendo el de los concejales un derecho reforzado en comparación con el reconocido a los ciudadanos, nada obsta, muy al contrario, para que puedan beneficiarse de este específico sistema de impugnación, ágil y gratuito.».