Los límites de la autonomía de los parlamentos territoriales

R.V.A.P. núm. 69 (I) 2004 LOS LÍMITES DE LA AUTONOMÍA DE LOS P ARLAMENTOS TERRITORIALES José María Morales Arroyo Introducción La Séptima Legislatura de las Cortes Generales será recordada en nuestra historia política reciente, además de por otras serie de decisiones gubernamentales y actos traumáticos, por la aprobación de la ac tual Ley Orgánica de Partidos Políticos, Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio (LOPP, desde ahora), en medio de un virulento debate científico y político que ha abarcado tanto a su articulado como a la aplicación de sus mandatos. A estas alturas se encuentra superado ya el momento para la repetición de los comentarios o la censura de los argumentos que han sustentado o combatido la calidad de una Ley Orgánica aprobada con prisas (1) , con evidentes lagunas (2) y manteniendo la regula ción de la institución de los partidos bajo un régimen que continúa siendo fragmentario (3) . Por lo demás, la norma ha sido declarada constitucional de una manera sorprendentemente veloz por un Tribunal Constitucional que media un plazo dos años, cuando no más, en la re solución de los asuntos que le son planteados (4) . Y, como resulta de sobra conocido, la Ley en una de sus partes más sensibles, la referente a la disolución de las entidades partidistas, ha sido aplicada con bastan te premura, bajo la presión de la celebración de las elecciones locales de mayo de 2003. Todo este proceder nos ha dejado con una norma que se encuentra inmaculada en el ordenamiento jurídico, y, en consecuencia, aunque de una manera más reposada continúen por su camino el estudio dogmático de su contenido y la evaluación de su eficacia, no queda otra vía que el respeto de su proceso de aplicación como ocurriría (1) Texto del Proyecto de Ley aparece publicado en el BOCG, Congreso de los Diputados , 93-1, de 24 de abril de 2002 y el texto de la Ley Orgánica entra en vigor con su publicación en el BOE , 154, de 28 de junio de 2002. (2) Los artículos sobre la estructura y el funcionamiento de los partidos siguen siendo tan parcos en su contenido como los que se recogían en la normativa sobre partidos que se deroga. (3) Se sigue manteniendo el grueso del régimen de la financiación de los partidos políticos en una Ley independiente, la Ley Orgánica 3/1987, de 2 de julio. (4) STC 48/2003, de 12 de marzo, en respuesta a una demanda de Recurso de Inconstitucionalidad planteada por el Gobierno Vasco el 27 de septiembre de 2002. José María Morales Arroyo Los límites de la autonomía de los parlamentos territoriales R.V.A.P. núm. 69 (I) 2004 con cualquier otra disposición vigente, mientras se realice de mane ra correcta (5) . Una vez que se han completado las sucesivas etapas en el proceso de creación de la Ley, nos situamos en el ámbito de su fase aplicativa. Lo advertía con un cierto afán pedagógico el diputado LÓPEZ GARRIDO du rante el debate desarrollado en la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados: «Naturalmente las leyes no se hacen para que puedan ser luego estudiadas en las facultades de derecho, explicadas por los profesores a los alumnos, sino por causas concretas, por necesidades determinadas. Las leyes son decisiones políticas en última instancia, objetivadas, pero decisiones políticas. No cabe duda de que en estos momentos en nuestro país tiene un sentido una ley de partidos que esta blezca unos límites, el límite a la violencia para los partidos políticos cuando seguimos sufriendo un fenómeno de terrorismo muy importante en nuestro país» (6) . Pero, como se apuntaba, el momento de la verdad en la aplicación de uno de los puntos más polémicos de la Ley, la posibilidad de disolver un partido cuando su actividad vulnerase de manera grave y reiterada los principios democráticos, ha llegado bastante pronto y ha tomado cuerpo en la Sentencia de 27 de marzo de 2003, dictada por la Sala Especial del Tribunal Supremo prevista en el art. 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. La resolución ha puesto fin a un proceso iniciado con sendas de mandas de ilegalización del partido BATASUNA, planteadas por el Ministerio Fiscal y el Abogado del Estado en representación del Gobierno de la Nación el 2 de septiembre, y ha seguido los trámites previstos en los ar tículos 10 y siguientes de la LOPP. El Fallo de esa Sentencia en sus dos primeros puntos ha declarado la ilegalidad y ha disuelto los Partidos de HERRI BATASUNA, de EUSKAL HERRITARROK y de BATASUNA, mientras que en los otros tres tomaba una serie de medidas para hacer efectiva las primeras decisiones: la cancelación de sus respectivas inscripciones registrales, la orden del cese de actividades partidistas y la apertura de un proceso de liquidación (5) Con respecto a la nueva Ley Orgánica de Partidos Políticos, que ha generado desde su anuncio como proyecto multitud de trabajos en prensa y congresos científicos, se pueden recomendar diversos trabajos: Roberto BLANCO VALDÉS: «A propósito de la “ilegalización” de Batasuna», en Cla ves de la Razón Práctica, 124 (2002; del mismo autor «A propósito della “illegalizazione” di Batasuna», en Quaderni Costituzionali , 4 (2002), pp. 749 a 769; Eduardo VÍRGALA FORURIA: «Los partidos políticos ilícitos tras la L.O. 6/2002», en Teoría y Realidad Constitucional , 10-11 (2003), pp. 203-261; y Luis María DIEZ-PICAZO: «Sobre la constitucionalidad de la Ley Orgánica de partidos políticos», en la revista electrónica Papeles de Ermua , 4 (2003) [www.papelesdeermua.com/docs.asp?id=163]. Ja vier TAJADURA TEJADA: «La dimensión externa del principio de constitucionalidad de los partidos políticos en el ordenamiento jurídico español», en Teoría y Realidad Constitucional , 12-13 (2003-2004), pp. 223 a 249. (6) DSCD, Comisión Constitucional , 505, de 30 de mayo de 2002, p 16281. José María Morales Arroyo Los límites de la autonomía de los parlamentos territoriales R.V.A.P. núm. 69 (I) 2004 patrimonial (7) . Con ello parecía que «muerto el perro se acabó la rabia». Sin embargo, una vez aplicada y verificada la disolución de BATASUNA y re sueltos por el Tribunal Constitucional un par de recursos de amparo plante ados contra la sentencia disolutoria de las asociaciones políticas (8) , han quedado al descubierto dos nuevos flancos jurídicos problemáticos relacionados con la representación parlamentaria y las agrupaciones de electores. De un lado, al escribir estas páginas aún quedaba pendiente de solu ción del culebrón de la continuidad o la extinción del Grupo Parlamentario Araba, Bizkaia eta Guipuzkoako Socialista Abertzaleak , integrado por siete diputados en el Parlamento Vasco. En teoría, ante el silencio del Fallo en la resolución principal , el problema se había intentado resolver a través de un Auto de la Sala especial del Tribunal Supremo de 20 de mayo, que de finía los efectos ejecutivos de la Sentencia de 24 de abril, acordando la ex tensión de los efectos disolutorios; así, en términos bastante explícitos or denaba la disolución del «Grupo Parlamentario Araba, Bizkaia eta Guipuzkoako Socialista Abertzaleak» (ABGSA) y, en consecuencia, expedía requerimiento al Excmo. Sr. Presidente del Parlamento Vasco a fin de que por la Mesa de aquella Cámara, sin demora, se llevase a efecto la disolu ción del citado Grupo Parlamentario que así ha sido acordado. Pero, una vez notificada la resolución el 21 siguiente, la Mesa del Parlamento Vasco por Acuerdo de 27 de mayo, no procedió a la aplicación directa de la decisión judicial y solicitó un informe de los Servicios Jurídi cos de la Cámara en el que se especificaran las vías estatutarias y regla mentarias para su cumplimiento. A partir de dicho informe, datado el 4 de junio, la Presidencia del Parlamento elaboró, conforme al art. 24 del Reglamento parlamentario, una propuesta de Resolución integradora, que decayó al no recibir parecer favorable de la Junta de Portavoces celebrada el 6 de junio. En el ámbito de proceder del Parlamento se ha verificado la notificación realizada por su Presidente el 9 de junio al Tribunal Supre mo, en la que le ha comunicado la imposibilidad del cumplimiento de lo ordenado por el fallo del Auto de 20 de mayo y, con posterioridad, se han producido diversas actuaciones que han suscitado reacciones judiciales (9) o que han sido consecuencia de previas decisiones judiciales (10) . (7) Un acertado comentario sobre la sentencia del Tribunal Supremo, en Eduardo VIRGALA FORU RIA: «La STS de 27 de marzo de 2003 de ilegalización de Batasuna: el Estado de Derecho penetra en Euskadi», en Teoría y Realidad Constitucional , 12-13 (2003-2004), pp. 609 a 629. (8) La STC 5/2004, de 16 de enero de 2004, que ha resuelto un recurso de amparo planteado por Batasuna y la STC 6/2004, de 16 de enero de 2004, ha resuelto un recurso de amparo interpuesto por el partido político Herri Batasuna, ambas desestimatorias. (9) Por ejemplo, la Resolución de la Mesa del Parlamento Vasco por la que se reconoce a ABGSA el derecho a cobrar su subvención como grupo parlamentario. (10) Por ejemplo, el Acuerdo de la Mesa del Parlamento Vasco ante el Auto de 2 de octubre, de 15 de octubre del mismo año, que ha originado la interposición de un recurso de nulidad de actuaciones judiciales, interpuesto por escrito de 30 de octubre y resuelto desestimatoriamente por Auto de 18 de noviembre de 2003 del Tribunal Supremo. José María Morales Arroyo Los límites de la autonomía de los parlamentos territoriales R.V.A.P. núm. 69 (I) 2004 El Tribunal Supremo, ante la actitud parlamentaria ha procedido a la toma de diferentes medidas. Primero, la Sala por Providencia de 4 de junio ha instado a la institu ción parlamentaria para que dé «cumplimiento inmediato de lo jurisdic cionalmente resuelto (...) en el plazo máximo de CINCO DÍAS, sin demora, pretexto o consideración de clase alguna» y «se haga efectiva la disolución de dicho Grupo Parlamentario». A ello se añadía un apercibi miento tanto a la Presidencia como a la Mesa de procesarles por delito de «desobediencia a los mandatos judiciales si no se lleva a cabo la disolución acordada de dicho Grupo Parlamentario». Un procesamiento inicia do con la presentación el 20 de junio de 2003 por el Ministerio Fiscal de una demanda en el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, contra el Presidente del Parlamento Vasco y dos de sus miembros de la Mesa de la Cámara por comisión de los delitos tipificados en el art. 410 del Código Penal, que finalmente ha prosperado, tras superar diferentes problemas procesales suficientemente conocidos. Segundo, un Auto de 18 de junio de 2003 por el que el Tribunal Supre mo ha procedido a través de medidas concretas de manera directa a eje cutar la Sentencia y, especialmente, el Auto de 20 de mayo, impidiendo al Grupo Parlamentario cualquier ejercicio de facultades en el interior de la Cámara, acompañando (con fecha de 19 de junio) esta decisión de reque rimientos individualizados de cumplimiento a los componentes de la Mesa de la Cámara, a los Presidentes de la Comisiones, al Letrado Mayor y al Presidente de la Cámara. Tercero, un nuevo Auto de 15 de julio que ponía fin a un recurso de nulidad planteado por el Letrado Mayor el 24 de junio, al amparo del ar tículo 109 de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, frente al auto de ejecución directa de 18 de junio. La de sestimación de sus pretensiones ha provocado la primera víctima de la guerra institucional descrita, en la medida que ha originado la dimisión del funcionario como Letrado Mayor- Secretario General de la Cámara. Y, cuarto, un Auto de 1 de octubre de 2003, por el que se han procedi do a la anulación de diversas decisiones de la Mesa del Parlamento Vas co y de la Junta de Portavoces, tomadas entre el 5 de junio y el 9 de sep tiembre, en la medida que suponen contravención de la ejecución del contenido de las resoluciones judiciales anteriores (11) . De otro lado , la aplicación en el proceso electoral de las elecciones municipales de 25 de mayo de 2003 de los nuevos párrafos 4.º del art. 44 (11) Los principales documentos del pulso entre el Tribunal Supremo y el Parlamento Vasco se pueden localizar en la página web de la institución parlamentaria: www.parlamento.euskadi.net José María Morales Arroyo Los límites de la autonomía de los parlamentos territoriales R.V.A.P. núm. 69 (I) 2004 y 5.º del art. 49 de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General, introdu cidos a través de la Disposición Adicional Segunda de la LOPP, para im pedir la presentación de listas con candidatos miembros de los partidos disueltos, que concurriesen con el apoyo de agrupaciones de electores y que supusiesen una especie de recreación de las estructuras partidistas ilegalizadas. Esa cuestión ha sido judicialmente resuelta a través de dos Sentencias de 3 de mayo de 2003, una a partir de demanda del Abogado del Estado y otra a partir de reclamación del Ministerio Fiscal, por la Sala Especial del Tribunal Supremo. Ambas resoluciones, con posterioridad, han sido declaradas conforme a Derecho por la Sentencia 85/2003, de 8 de mayo, del Tribunal Constitu cional, que, en un prodigio de síntesis, ha resuelto de manera acumulada los recursos de amparo electoral planteados por las candidaturas no proclamadas (12) . El ordenamiento de nuestro país no permite una impugnación posterior; en consecuencia, con independencia de los problemas po líticos que se planteen tras las elecciones y una vez que se inicie la actividad de las nuevas corporaciones locales, resultado de las mismas, y salvadas las posibles críticas doctrinales que aún queden por hacer a ta les resoluciones judiciales, cualquier corrección de la solución adoptada sólo puede provenir de una futura decisión del Tribunal Europeo de Dere chos Humanos y, en este caso, difícilmente provocaría una repetición del proceso electoral del que fueron excluidas las candidaturas. La sucinta crónica de la aplicación judicial de la LOPP ha dejado des tapado un empozoñado conflicto institucional entre el Parlamento Vasco y la Sala Especial del Tribunal Supremo, sobre la posibilidad y la necesidad de disolver el grupo parlamentario que se había creado con electos en las candidaturas de los partidos ilegalizados. La postura adoptada por cada órgano requiere un pausado examen de los argumentos esgrimidos en la disputa, empezando por los adoptados por el órgano judicial para justificar su mandato disolutorio. El estudio evi dentemente no puede adentrarse en todas las vertientes de un enfrentamiento, que cada día nos sorprende con una nueva crisis, cuando aún no se ha procedido al cierre de las anteriores y pretende, en consecuencia, centrarse desde una perspectiva jurídica en la valoración de en qué medida la actuación del Tribunal Supremo afecta o no afecta a la posición autónoma del Parlamento Vasco, aunque se hagan referencia a algunos temas colaterales que se derivan de los contenidos de los pro nunciamientos jurisdiccionales. (12) Un comentario a esa Sentencia constitucional en Miguel Ángel PRESNO: «El Tribunal Constitu cional como segunda instancia electoral en los amparos interpuestos por las agrupaciones de elec tores a las que se refiere el artículo 44.4 LOREG: La STC 85/2003, de 8 de mayo», en Teoría y Realidad Constitucional , 12-13 (2003-2004), pp. 587 a 605. José María Morales Arroyo Los límites de la autonomía de los parlamentos territoriales R.V.A.P. núm. 69 (I) 2004 Las bases argumentales de la disolución jurisprudencial El Tribunal Supremo con el Auto de 20 de mayo y sus decisiones pos teriores tienen de partida que lidiar con dos importantes omisiones. La Ley Orgánica de Partidos Políticos no recoge en su articulado mención al guna a los grupos parlamentarios. El olvido resulta especialmente signifi cativo en dos momentos: no los enumerara entre los considerados como órganos necesarios dentro de la estructura del partido (art. 7), ni se pronuncia sobre su eventual destino cuando en el artículo 12 fija el conteni do y alcance del fallo de las sentencias ilegalizadoras. A este respecto, la Ley sigue inconscientemente la tradición jurídica que ha colocado a los grupos parlamentarios en el ámbito de la ordenación por las normas in ternas de los propios parlamentos. Esta primera omisión ya hipotecaba en cierta medida la capacidad de actuación del órgano judicial. Pero la situación se ha complicado bastante más cuando ni en los fundamentos de Derecho ni en el Fallo de la Sentencia de 27 de marzo se encuentraban referencias al futuro del grupo parlamentario. Ante estos significativos silencios, ha sido preciso esperar hasta el Auto de 20 de mayo para que el órgano judicial manifestase de manera expresa y suficiente su posición sobre la extensión de los efectos disolutorios de la Sentencia al Grupo Parlamentario ABGSA. En esa tarea sigue básicamente dos líneas argumentales, una formal, con la que intenta jus tificar la competencia judicial para tomar la decisión de disolver el Grupo en ese momento procesal y, otra material, con la que intenta explicar la conexión vigente entre grupo y partido y, en consecuencia, tratar la diso lución de aquél como un precipitado lógico de la desaparición de éste. 1. La competencia procesal El Tribunal Supremo apoya sus facultades en dos principios inducidos a partir de la versátil jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la ejecución de las resoluciones judiciales como elemento constitutivo del derecho constitucional a la tutela judicial efectiva del artículo 24: el princi pio de la «garantía de la interpretación finalista del fallo» y el principio de la calificada como «garantía del agotamiento incidental de la ejecución». El primero lo deduce a través de la cita de tres Sentencias. La Sentencia 125/1987 parte de una reclamación planteada en amparo frente a la inejecución por la Audiencia Nacional de un conjunto de resoluciones judiciales previas. En este caso el Tribunal Constitucional se li mita a reproducir lo que supone doctrina constitucional consolidada sobre la competencia judicial para ejecutar sus propias decisiones y sobre José María Morales Arroyo Los límites de la autonomía de los parlamentos territoriales R.V.A.P. núm. 69 (I) 2004 las limitaciones de capacidad que restringen la labor del órgano constitucional para proceder a la valoración del contenido de la actuación del ór gano judicial a quo . Además de que concluye desestimando la petición de amparo, resultan significativas ciertas palabras del Fundamento Jurí dico 2.º: «Debe recordarse ante todo que el derecho a la ejecución de las Sentencias judiciales en su propios términos ha sido reconocido e numerosas ocasiones por este Tribunal como formando parte del contenido del art. 24.1 de la Constitución (...). Se satisface aquel derecho cuando los Jueces y Tribunales a quienes corresponde hacer ejecutar lo juzgado (art. 117.3 de la Constitución), según las normas de competencia y procedi miento aplicables, y con independencia de que la resolución a ejecutar haya de ser cumplida por un ente público, adoptan las medidas oportu nas para el estricto cumplimiento del fallo, sin alterar el contenido y el sentido del mismo». En la segunda resolución, la STC 92/1988, el conflicto gira en torno a la posibilidad de ejecución de ciertas reclamaciones derivadas de la apli cación de un convenio colectivo y las reticencias tanto judiciales como de la parte condenada para llevarla a cabo. Por último, la tercera resolución, la STC 148/1989, de la que se trans cribe parte de uno de sus fundamentos en el texto del Auto, se genera a partir de una demanda por cumplimiento parcial de una sentencia contencioso-administrativa realizado por la Administración educativa, que se negaba a aceptar los términos en los que se había fijado inicialmente la ejecución; pero, sin que los argumentos de su oposición se llegasen a plantear a debate contradictorio durante el incidente de ejecución. Así pues, lo que se reclama y el Tribunal Constitucional concede es el cumplimiento completo del fallo de la sentencia originaria en sus estrictos tér minos; como concluye el Fundamento Jurídico 4.º, «sólo así (...) se garan tiza la eficacia real de las resoluciones judiciales firmes y, por ende, del control jurisdiccional sobre la Administración, y sólo así pueden obtener cumplida satisfacción los derechos de quienes han vencido en juicio, sin obligarles a asumir la carga de nuevos procesos, que resultaría incompa tible con la tutela eficaz y no dilatoria que deben prestar los órganos judiciales, los cuales deben interpretar y aplicar las leyes en el sentido más favorable para la afectividad del derecho fundamental». Por su parte, el principio de la «garantía del agotamiento incidental de la ejecución» lo extrae de la STC 167/1987, en el que se solventa también un caso de verificación de una actuación administrativa que impide la ejecución de una sentencia de un órgano jurisdiccional y, en consecuen cia, enerva la tutela judicial efectiva. De esta resolución se reproduce par te de su Fundamento Jurídico 2.º, que finaliza con las siguientes palabras: «Todo ello sin perjuicio de que en el incidente de ejecución no puedan resolverse cuestiones que no hayan sido abordadas ni decididas en el fallo José María Morales Arroyo Los límites de la autonomía de los parlamentos territoriales R.V.A.P. núm. 69 (I) 2004 o con las que éste no guarde una directa e inmediata relación de causali dad, pues de otro modo no sólo se vulneraría normas legales que regulan la ejecución sino que podría resultar menoscabado, asimismo, el de recho a la tutela judicial efectiva de las otras partes procesales o de terceros». Sin entrar en el discutible detalle de que en la «mente» del Tribunal Supremo tanto por la doctrina que utiliza en su apoyo como de los supuestos a los que la misma se refiere se tiende sin el menor asomo de duda a parificar la posición de las administraciones incumplidoras y las instituciones parlamentarias representativas de la voluntad del cuerpo electoral de la Comunidad Autónoma vasca, la batería de razones utiliza das por órgano judicial si se ordenan en exclusiva a la demostración de algo que nadie le discute, que tiene competencia para ejecutar sus sentencias, suponen un corto logro, dado lo evidente de la premisa y del resultado. Ahora bien, lo que ya no resulta tan claro es que por sí mismo sea suficiente para fundamentar un concreto pronunciamiento ejecutorio del que se concluya la disolución del Grupo Parlamentario, cuando no existe mención a ello ni la Ley de Partidos ni en la Sentencia ilegalizadora del partido y en la medida que, como comprobaremos, la decisión en sí misma restringe derechos constitucionales como el derecho a participar en asuntos públicos a través de representantes (art. 23.1) y el derecho a acceder, permanecer, ejercer y perder un cargo público representativo en condiciones de igualdad conforme a la Ley (art, 23.2). El Tribunal Supremo defiende la idea, cierta en otros ámbitos, de que la falta de ejecución de una resolución judicial afecta al derecho a la tute la judicial efectiva y tal aserto justifica su proceder. Pero, ¿quién es el titu lar del derecho afectado? Un tema que no debe obviarse cuando se ma neja la doctrina del Tribunal Constitucional es el de por qué y para quién se fijan sus premisas. Las pautas de la jurisprudencia constitucional sobre la ejecución de sentencias conforman un conjunto de reglas que actú an como guía a la hora de pronunciarse sobre la regularidad del proceder de los órganos jurisdiccionales y los entes públicos en el ámbito de la ejecución de sentencias. En tales ocasiones, el Tribunal Constitucional va lora la existencia de una lesión del derecho fundamental a la tutela judi cial efectiva consecuencia de la inaplicación total o parcial de sentencias y sabe que juega siempre con competencias ajenas , cuya titularidad corresponde a los órganos de la jurisdicción ordinaria (art. 117.3 de la Constitución); de hecho, la supuesta lesión del derecho a la tutela judicial efectiva se erige en la razón que habilita la intervención del órgano de la justicia constitucional. En otros términos, en tales supuestos el órgano constitucional revisa el ejercicio de competencias de los jueces y tribuna les, sujeto siempre al principio de la mínima incidencia necesaria para restablecer el derecho constitucional lesionado. Mientras que la posición José María Morales Arroyo Los límites de la autonomía de los parlamentos territoriales R.V.A.P. núm. 69 (I) 2004 de un órgano de la jurisdicción ordinaria, en este caso la Sala especial del Tribunal Supremo, cuando ejecuta una resolución previa no hace sino dar efectividad a sus propias facultades. Así se recordaba en una relativamente reciente resolución constitucio nal, la Sentencia 83/2001, «es también doctrina constitucional consolida da que la interpretación del sentido del fallo de las resoluciones judiciales es una función estrictamente jurisdiccional que, como tal corresponde en exclusiva a los órganos judiciales. Por esa razón el control que este Tri bunal puede ejercer sobre el modo en el que los Jueces y Tribunales ejercen esta potestad se limita a comprobar si estas decisiones se adop tan de forma razonablemente coherente con el contenido de la resolu ción que se ejecuta. De ahí que sólo en los casos en los que estas resolu ciones sean incongruentes, arbitrarias, irrazonables (...) o incurran en error patente, podrán considerarse lesivas del derecho que consagra el art. 24.1 CE» (13) . La restricción competencial con la que actúa en procesos de amparo el Tribunal Constitucional para la salvaguardia del derecho a la tutela ju dicial efectiva y con la plena conciencia de que ese pronunciamiento afecta al ejercicio de competencias constitucionales ajenas, sólo relativamen te puede preocupar al Tribunal Supremo en el ejercicio de sus facultades en la ejecución de las propias sentencias en el marco de la ley y del con tenido de la resolución que aplica, salvo por el respeto de la exigencia constitucional de que lo haga de manera congruente, no arbitraria, razo nable y no sustente su decisión en un error manifiesto. Por lo que la traslación de doctrina, sin mayor cautela, entraña importantes riesgos y no responde del todo al problema de fondo. En todos los casos que se han manejado, el debate jurisprudencial viene siempre motivado por una eventual lesión del derecho a la tutela judicial efectiva, derivada de una acción u omisión de un órgano jurisdiccional o de la conducta de un ente público obligado al cumplimiento de una decisión judicial, y a cuya reclamación debe darse respuesta con la restitución del derecho constitucional al sujeto afectado. En el supuesto al que se enfrenta en esta ocasión el Tribunal Supremo se trata de una in tervención sobre los derechos fundamentales de asociación (art. 22 CE), de participación política (art. 23.1 CE) y de acceso a los cargos públicos representativos (art. 23.2 CE) y el observador (estudioso o Tribunal Cons titucional) debe valorar la suficiencia y la corrección de la razonabilidad interna de la argumentación judicial para restringir tales derechos sin salirse del marco permitido por el ordenamiento constitucional. Una solución inadecuada por parte del acto del Tribunal Supremo, además de lesionar inconstitucionalmente esos derechos, indirecta o independientemente t a m bién (13) F. J. 3. José María Morales Arroyo Los límites de la autonomía de los parlamentos territoriales R.V.A.P. núm. 69 (I) 2004 entre ambos, de forma que no tienen por qué coincidir sus voluntades (como sucedería en los supuestos en que los gru pos parlamentarios estén integrados por parlamentarios pro cedentes de distintas formaciones políticas, integrantes de co aliciones electorales y que hayan concurrido conjuntamente a las elecciones), aunque los segundos sean frecuentemente una lógica emanación de los primeros. En resumen, el posible perjuicio o repercusión que al partido político recurrente pue da causar el Acuerdo impugnado será siempre derivado del menoscabo directamente causado a los parlamentarios y a los Grupos Parlamentarios que aquéllos constituyen» (21) . También presentan puntos débiles las otras dos razones en las que se apoya el Tribunal Supremo: el interés que manifiestan los Reglamentos internos de las Cámaras por respetar la base partidista de los grupos y la confusión de la financiación pública de ambas entidades. Sobre la primera cuestión las normas parlamentarias han repetido dos tipos de reglas. De un lado, las disposiciones que tienen en cuenta la importancia de la fuerza electoral en el proceso de creación de los grupos parlamentarios y, de otro lado, las reglas que teniendo en cuenta las fuer zas políticas de origen impiden la multiplicación de los grupos parlamen tarios. Habitualmente, las normas internas de nuestros parlamentos requieren, salvo para la formación grupo mixto, la concurrencia de un número mínimo de parlamentarios a la hora de permitir la constitución de los grupos con independencia de la fuerza política de la que procedan (22) . Sin embar go, los Reglamentos de alguna Cámara autonómica, siguiendo el ejemplo marcado por el artículo 23.1, in fine del Reglamento del Congreso de los Diputados (23) , han permitido la formación de grupos más reducidos exi giendo un número mínimo de diputados y un respaldo electoral porcentual variable (Andalucía y Castilla y León), o simplemente demostrando cierto arraigo con el apoyo de un porcentaje de votos a las fuerzas políticas en cuyas listas fueron elegidos (Castilla-La Mancha y Murcia) (24) . (21) Fundamento Jurídico 1.º. (22) 15 parlamentarios en el Congreso de los Diputados, 10 en el Senado, 5 en Andalucía, 3 en Ara gón, 3 en Asturias, 4 en Canarias, 2 en Cantabria, 3 en Castilla-La Mancha, 5 en Castilla y León, 5 en Cataluña, 5 en Extremadura, 5 en Galicia, 4 en las Islas Baleares, 5 en Madrid, 3 en Murcia, 3 en Na varra, 5 en el País Vasco, 4 en La Rioja y 3 en Valencia. (23) «Podrán también constituirse en Grupo Parlamentario los diputados de una o varias formaciones políticas que, aún sin reunir dicho mínimo, hubieran obtenido un número de escaños no infe rior a cinco y, al menos, el 15 por 100 de los votos correspondientes a las circunscripciones en que hubieren presentado candidatura o el 15 por 100 de los emitidos en el conjunto de la Nación». (24) Sobre este tipo de normas y los problemas que plantean en su aplicación puede consultarse nuestro trabajo «La realidad y la ficción en las normas sobre la constitución de los grupos parlamen tarios», en Corts. Anuario de Derecho Parlamentario , 10 (2001), pp. 205 ss; especialmente las pp. 212 a 218 y las Tablas de las pp. 228 a 230. José María Morales Arroyo Los límites de la autonomía de los parlamentos territoriales R.V.A.P. núm. 69 (I) 2004 En este caso, la voluntad electoral manifestada por los ciudadanos ad quiere relevancia en el momento de constituir los grupos e, indirectamente, asumen un cierto protagonismo referencial las fuerzas políticas cuyas listas han sido destinatarias de los votos. Los Reglamentos pretenden con esas vías alternativas para la constitución de los grupos que se formen grupos de minorías políticas con una cierta implantación en el Es tado o en un territorio concreto. Pero su relevancia como condición sólo se manifiesta en el momento de la constitución del grupo, ya que con posterioridad para la disolución o la permanencia del mismo únicamente se tiene presente y resulta determinante el que continúe manteniendo un número mínimo de componentes. Con independencia del valor que se quiera atribuir a tal requisito, su ausencia o permanencia, la realidad es que la norma de organización y funcionamiento interno del Parlamento Vasco sólo prevé un procedimiento para la constitución de los grupos parlamentarios, en el que el elemento determinante no es otro que la verificación de la concurrencia de un número mínimo de diputados (25) , resultando indiferente que per tenezcan o no a la misma fuerza electoral. Si no cuentan con el número mínimo prescrito, los diputados se ven privados de la posibilidad de constituir grupo y son encuadrados automáticamente en el grupo mixto. En consecuencia, aunque desde una perspectiva «realista» o «sociológi ca» lo habitual viene siendo desde los orígenes del parlamentarismo de mocrático que cada grupo responda en su formación a la identificación con un partido, el Reglamento del Parlamento Vasco omite cualquier re ferencia a ese sustrato y permite que cinco diputados provinentes de hasta cinco formaciones electorales diferentes puedan constituir un grupo. La segunda regla también sigue un modelo originado en los Regla mentos de las Cámaras de las Cortes Generales (26) , en las que se trataba de atajar lo que había sido una práctica abusiva seguida durante el perío do constituyente y la Primera Legislatura, cuando aun se aplicaban las normas provisionales del Congreso y el Senado. Debe recordarse que se había producido un agrupamiento artificial en diferentes grupos parla mentarios de los diputados y senadores de una misma fuerza política, multiplicando el número de entes colectivos de la Cámara y ofreciendo a esa fuerza política ventajas en el funcionamiento ordinario de las Cáma ras (27) . La regla, repetida con un contenido similar en todos los reglamentos (25) Cinco diputados, según el art. 19.1. (26) Los arts. 23.2 del Reglamento del Congreso de los Diputados y 27.3 del Reglamento del Senado. (27) Un análisis más detallado de las causas de la adopción de esas reglas, el debate parlamentario que suscitaron en el proceso de elaboración de ambos reglamentos, una valoración hermenéutica de las normas y una valoración práctica de su aplicación en A. SAIZ ARNAIZ: Los grupos parlamen tarios, cit., pp. 146 ss; y J. M. MORALES: Los grupos parlamentarios en las Cortes Generales , cit., pp. 153 ss. José María Morales Arroyo Los límites de la autonomía de los parlamentos territoriales R.V.A.P. núm. 69 (I) 2004 parlamentarios, pretende al menos tres cosas. Primeramente, en la medida de las posibilidades de la vida parlamentaria una perpetuación más fiel de la voluntad electoral manifestada por los ciudadanos en las urnas a lo largo de la legislatura. En segundo lugar, el mantenimiento de un numero razonable de grupos que evite un excesivo fraccionamiento de la composición colectiva de la Cámara, que perjudicase su regular funciona miento, y un debilitamiento de las fuerzas electorales, que sería consecuencia directa de la libre multiplicación de grupos a partir de los electos en unas mismas candidaturas. Por último, en conexión con otras reglas parlamentarias como la prohibición de la constitución de nuevos grupos una vez agotado un plazo máximo de tiempo computado en días o la fijación de impedimentos para los cambios de grupo (28) , la consecución de una cierta estabilidad en el panorama de los grupos a lo largo de la legislatura. Esta regla se localiza también en el Reglamento de la Cámara vasca, en la que se establece que «no podrán constituirse ni fraccionarse en Grupos Parlamentarios diversos, quienes en las elecciones hubiesen comparecido bajo una misma formación, grupo, coalición o Partido Políti co» (art. 19.2). El deducir a partir de la norma en los términos descritos, como hace el Auto de 20 de mayo del Tribunal Supremo, una ligazón entre grupos y partidos resulta arriesgado. No se discute que el texto nor mativo utiliza como criterio el sustrato político extraparlamentario para derivar de él unas consecuencias en el ámbito parlamentario; lo que resulta más complicado de admitir es que del contenido de la restricción inicial se pueda derivar una contaminación permanente para el funcionamiento del grupo, como si durante toda la legislatura las voluntades de grupo y partido coincidieran sin fisuras. Por lo demás, la neutralidad de la norma resulta patente, puesto que la cláusula que podemos considerar de antifraccionamiento no utiliza como criterio sólo los casos en los que en el origen del grupo se encuentre en un partido, sino que alcanza a todas aquellas fuerzas que en sus diversas manifestaciones vienen autorizadas por la legislación electoral a presentar candidaturas (29) . Pero además, la prohibición resulta relevante en el momento inicial, puesto que la pervivencia del partido, federación, coalición o agrupación de electores no afecta a la subsistencia del grupo parlamentario que en su día se formase durante el resto de la legislatura. (28) Por ejemplo, obligando a los parlamentarios que abandonan un grupo a permanecer en el gru po mixto. (29) Según el art. 44.1 de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General, además de los partidos po líticos pueden presentar candidaturas las federaciones de partidos, coaliciones inscritas y agrupa ciones de electores. José María Morales Arroyo Los límites de la autonomía de los parlamentos territoriales R.V.A.P. núm. 69 (I) 2004 Sobre el tema de la financiación pública de los grupos y la confusión patrimonial con el partido también es censurable el modo de proceder del pronunciamiento judicial. La disputa entre la gestión independiente de los fondos del grupo o la gestión marcada por una ligazón con la vo luntad del partido político viene resuelta en el Auto de 20 de mayo con una genérica y poco documentada referencia en bloque a la Ley Orgánica de Financiación de Partidos Políticos; por lo tanto, no se procede a reali zar un examen de la regulación parlamentaria del problema ni se de muestra el más mínimo interés por conocer cómo se gestiona en la administración parlamentaria el régimen de cesión y de control de las subvenciones transferidas a los grupos. La interpretación de partida, intuimos, se apoya en las previsiones re cogidas en varios preceptos de la Ley Orgánica de 1987 (30) , aunque sólo se mencione al primero de los que estudiaremos. La inclusión que hace el art. 2.1, b de los fondos recibidos por los grupos parlamentarios forma dos en las Cámaras nacionales y autonómicas entre los «recursos procedentes de la financiación pública» de los partidos políticos, que con pos terioridad viene completada en el ámbito de las obligaciones contables de los partidos con el deber de que en «los libros de Tesorería, Inventa rios y Balances» del partido se incluyan los ingresos obtenidos como «subvenciones estatales» (art. 9.2, a ,4.º). No obstante, la norma más su gestiva se localiza en el artículo 8, cuando se ordena que «sólo podrán re sultar comprometidos por los partidos políticos hasta el 25 por 100 de los ingresos procedentes de la financiación pública contemplada en los apartados b) y c) del artículo 2.1 para el pago de anualidades de amortización de operaciones de crédito». Los términos del enunciado del precepto in forman sobre dos cuestiones, una, que la voluntad de los partidos políticos resulta suficiente para hacer uso los fondos recibidos por sus grupos parlamentarios conforme a las reglas internas de la formación política y, dos, que la propia ley fija una cautela, estableciendo un límite a la dispo nibilidad de los fondos de los grupos parlamentarios cuando se trata de hacer frente a cierto tipo de pagos, «la amortización de operaciones de créditos»; lo que entendido a sensu contrario , conlleva la aceptación de que para el resto de los pagos realizados por el partido no existe más límite que el autoimpuesto o el que se deriva de otras leyes, como la legislación electoral para gastos en las elecciones o, en su caso, las normas internas de las Cámaras. La conexión de ambas instituciones, partidos y grupos, resulta manifiesta; pero incompleta si no se analiza esa «realidad» que tanto dicen te ner en cuenta los pronunciamientos del Tribunal Supremo y no se olvida (30) Sobre la financiación de los partidos tanto por su calidad como por su novedad puede consul tarse María HOLGADO: La financiación de los partidos políticos (Valencia: Tirant lo Blanc, 2003). José María Morales Arroyo Los límites de la autonomía de los parlamentos territoriales R.V.A.P. núm. 69 (I) 2004 el hecho de que de las exigencias de transparencia y control de las finanzas de los partidos que inspira la Ley Orgánica no tienen por qué necesa riamente derivarse una situación de dependencia de los grupos a los par tidos. Por lo demás, la norma orgánica no agota todos los supuestos previsibles, en cuanto que las exigencias legales no se extienden a todos los grupos parlamentarios, quedando al margen, al menos, los grupos in tegrados por parlamentarios electos en las candidaturas de agrupaciones de electores o resulta bastante más confusa cuando los grupos se encuentran integrados por representantes de diversas fuerzas políticas o de coaliciones electorales. Lo que silencia la argumentación judicial es que el propio artículo 2, cuando se refiere a las subvenciones que reciben los grupos parlamentarios, se remite a lo que «establezca la propia normati va» interna de cada parlamento para su determinación, cesión, gestión y control y que el Tribunal de Cuentas viene exigiendo que la contabilidad de los partidos sea consolidada e incluya todos los fondos públicos que reciben para el control general de sus cuentas, con independencia de otros tipos de controles que se prevean en las leyes (31) . Las subvenciones a los grupos se articulan en todos los parlamentos en el ejercicio de su autonomía organizativa, funcional y presupuestaria como transferencias finalistas cuyo gasto se encuentra vinculado a las necesidades que para cada grupo se derivan del ejercicio de sus compe tencias parlamentarias, como recordaba el Fundamento 7.º de la Senten cia 214/1990 del Tribunal Constitucional: «resulta evidente que la finalidad de las diversas clases de subvenciones, establecidas en beneficio de los Grupos Parla mentarios, no es otra que la de facilitar la participación de sus miembros en el ejercicio de las funciones institucionales de la Cámara a la que pertenece, para lo cual se dota a los Grupos en que los Diputados, por imperativo reglamentario, han de integrarse de los recursos económicos necesarios». El artículo 21 del Reglamento del Parlamento Vasco lo deja meridianamente claro: «El Parlamento facilitará a los Grupos Parlamentarios loca les y medios materiales suficientes y les asignará, con cargo a su presupuesto, (31) Por ofrecer un ejemplo, en el Informe sobre el control de la financiación de los partidos del año 1998, el Tribunal de Cuentas volvía a recordar que «las operaciones de los grupos de cargos electos forman parte de la actividad del partido, considerado como una unidad económica, sin perjuicio de que lleven su propia contabilidad, que se deberá consolidar con la del resto del partido» (BOCG, Cortes Generales, serie A, núm 305, de 21 de mayo de 2002, p. 169); para con posterioridad requerir en el bloque de las recomendaciones que se acometiese «de forma armonizada y precisa la regulación de la financiación pública, dado que se ha comprobado la percepción generalizada por las formaciones políticas de subvenciones otorgadas por los Órganos de Gobierno de las Corporaciones Locales, Juntas Generales y, en ocasiones, de los Gobiernos Autonómicos y de la Administración central no contempladas en el artículo 2 de la Ley Orgánica 3/1987» (p. 170). José María Morales Arroyo Los límites de la autonomía de los parlamentos territoriales R.V.A.P. núm. 69 (I) 2004 puesto, una subvención cuya cuantía se fijará teniendo en cuenta la im portancia numérica de los Grupos, y, además, un complemento fijo igual para todos los Grupos Parlamentarios». La gestión de esos fondos la realizan los propios grupos conforme a su reglamentación interna y todo acto de control se dirige a la verificación de si las cantidades transferidas se han dedicado a gastos relacionados con la actividad del Grupo. Lo habitual es que el órgano de la Cámara que fija al inicio de cada año (con frecuencia la Mesa oída la Junta de Portavoces) las cantidades que co rresponden a cada grupo las vaya cediendo periódicamente (cada mes o trimestralmente) y de manera fraccionada mediante transferencias ban carias a las cuentas del grupo o a través talón nominal, para que cada uno libremente lo destine a sufragar sus necesidades. Al tiempo, se han establecidos controles de diversa naturaleza y eficacia: la necesidad interna de que cada grupo lleve una contabilidad específica del uso que da a las subvenciones recibidas, la obligación de que de forma facultativa o preceptiva dicha contabilidad pueda ser controlada por un órgano interno de la propia Cámara (32) , la publicación periódica de los extractos de la contabilidad de cada grupo en el instrumento oficial de publicidad de la Asamblea, etc. No se trata, en consecuencia, de un uso desregularizado o clandestino de los fondos y, en principio, su destino son las obligaciones económicas que vayan surgiendo al grupo en el ejercicio de su actividad (normalmente el pago de las retribuciones del personal al servicio del grupo, que habitualmente no se consideran trabajadores del partido). Incluso, las disposiciones reglamentarias prevén para ciertos quebranta mientos reglamentarios procedimientos sancionadores que tienen como resultado punitivo la pérdida parcial o total de las subvenciones. Todas estas cautelas no nos conducen al ingenuo convencimiento de que los partidos carecen de capacidad para disponer los fondos de los grupos y de ahí la norma general sobre la contabilidad y el límite sobre la amortización de la deuda crediticia del partido; lo que también parece claro es que son fondos gestionados por y para los grupos y cualquier conclusión diferente debe contar para cada partido y para cada parlamento con un examen exhaustivo de las normas propias que ordenan efectiva mente dicha gestión (los estatutos del propio partido y sus normas com plementarias y las disposiciones de funcionamiento de la Cámara). Sólo así se pueden obtener una visión clara y singularizada de cada caso y, a partir de su comparación, extraer consecuencias que permitan explicar la ligazón económica de grupo y partido. En el caso del ABGSA y Batasuna, el Tribunal Supremo no se ha detenido mínimamente en el análisis de los perfiles de sus relaciones económicas para decidir desde su falta de argu mentación algo tan grave como la disolución del Grupo. (32) La C o m isión de Urgencia Legislativa, Reglamento y Gobierno en el supuesto de la Cámara Vasca. José María Morales Arroyo Los límites de la autonomía de los parlamentos territoriales R.V.A.P. núm. 69 (I) 2004 Las cuestiones irrelevantes para el órgano judicial No se puede poner fin a este trabajo sin referirse aunque sea con bre vedad a aquellos temas «molestos» que omite el Tribunal en su proceso resolutivo, o bien considera no estimables en la formación del contenido de su juicio puesto que los silencios y «descartes» resultan tan significati vos como aquéllas cuestiones sobre las que se pronuncia de manera ex presa en su decisión. Quizás se localizan en este ámbito los principales motivos que integran la controversia que enfrenta al Tribunal Supremo y el Parlamento Vasco. La crisis institucional suscitada entre la Sala Especial del Tribunal Supremo y la Cámara vasca, como se apuntaba en las primeras páginas, lejos de solucionarse se acrecienta con cada nuevo episodio y con cada nueva decisión de uno u otro órgano. El conflicto ya transita por caminos políticos más que jurídicos, en parte, por las posiciones irreductibles de uno y otro órgano y, en parte, como recordaba RUBIO LLORENTE (33) , porque cada vez el ordenamiento deja menos vías jurídicas perfectas o imperfectas para la solución del problema y se comienzan a utilizar otras que más que calmarlo lo avivan (demandas por comisión delitos, requeri mientos directos a funcionarios de la Cámara, etc). La falta de mesura de mostrada por ambos entes en la disputa está erosionando gravemente su prestigio institucional ante la opinión pública. La base del conflicto se encuentra en la exigencia del Tribunal de que se proceda a la desaparición del Grupo Parlamentario ABGSA y la re nuencia de los órganos del Parlamento Vasco a su cumplimiento. Las razones que justifican ambas posiciones, descritas de una forma sencilla, son para el Tribunal Supremo, la necesidad de que en un Estado de Dere cho (art. 1.1 de la CE) los poderes públicos deban cumplir la Constitución y el ordenamiento jurídico (art. 9.1 de la CE) y, en consecuencia, vengan obligados por los deberes de cumplimiento de las resoluciones judiciales firmes y de colaboración en la ejecución de lo resuelto (art. 118 de la CE), y, para el Parlamento Vasco, la autonomía (no la soberanía) parlamentaria y la autonomía reglamentaria estatutariamente reconocidas y la negativa a colaborar en el cumplimiento de actos que lesionan los derechos constitucionales de los parlamentarios. El Supremo descarta los argumentos parlamentarios a los que tacha de «pura apreciación política ajena a las previsiones legales» y excluye que la «autonomía organizativa de la Cámara pueda suponer valladar de clase alguna al ordenamiento jurídico» (34) . La falta de prejuicios del (33) «Vernos como somos», publicado en el diario El País , de 21 de junio de 2003, pp. 13-14. (34) Fundamento 1.º, del Auto de 20 de mayo. José María Morales Arroyo Los límites de la autonomía de los parlamentos territoriales R.V.A.P. núm. 69 (I) 2004 mismo se ha acentuado en el Auto de 18 de junio de 2003 por el que la Sala Especial del Tribunal Supremo ha ejecutado subsidiariamente la Sen tencia de 27 de marzo, ante la inactividad de los órganos del Parlamen to Vasco. Sin entrar en otros detalles, en lo que se refiere a la autono mía parlamentaria el Tribunal llega a asumir directamente la tarea de interpretar las disposiciones reglamentarias para concluir que no hacía falta una norma supletoria en el proceso de disolución del grupo, ni tampoco para el envío de sus miembros al Grupo Mixto, enumera un conjunto de facultades reglamentarias que no pueden ser desarrolladas por el grupo y despacha mandatos de concreta actuación, como se ha indicado, a funcionarios y órganos de la Cámara. Nada de ello, a su entender, afecta a la inviolabilidad de la Cámara (ni siquiera que se acuse de deslealtad a su Presidente y Mesa), ni a la autonomía, en la medida en que están en juego la defensa de la tutela judicial efectiva, el princi pio democrático y «los derechos fundamentales (aún los más primarios) de los ciudadanos» ( sic ). Pero, ha sido en el Auto de 1 de octubre la resolución en la que el Su premo ha llegado más lejos poniendo en riesgo la autonomía no sólo del Parlamento Vasco, sino de cualquiera de las instituciones de esa natura leza, en la medida que contradice frontalmente la doctrina del Tribunal Constitucional sobre los interna corporis acta . En su Fundamento Segundo, tras justificar sus competencias ejecutorias para la ocasión, añade lo siguiente: «Las afirmaciones antecedentes deben ser completadas con el deslinde (...) de tres categorías de actos que pueden proceder del Parlamento y que a su vez dan lugar a diversos sistemas de control. En primer lugar se cuentan sus actos con valor de ley. Tales actos quedan excluidos, por esencia y por expresa determinación del art. 161.a) de la Constitución y 2 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, de fiscalización por la jurisdicción ordinaria. Con respecto con respecto a tales actos puede sin embargo hacerse una matización (...). Pues bien, con respecto a tales actos con fuerza de ley, decimos, cabría aún distinguir su contenido nuclear de un área separable y reglada de carácter previo. En esta área separable se comprenderían, entre otros aspectos, la competencia del órgano y el procedimiento, y, dentro de este último, la legalidad de la conformación del ór gano parlamentario. (...) Pues bien, esa parte “separable”, podría ser entonces controlado, en los mismos términos que la tercera categoría de actos (...) por la jurisdicción ordinaria. La segunda de tales categorías abarca a los llamados actos José María Morales Arroyo Los límites de la autonomía de los parlamentos territoriales R.V.A.P. núm. 69 (I) 2004 materialmente administrativos (entendidos en su sentido más propio o estricto), los cuales quedan referidos, funda mentalmente, a las materias de personal, administración y gestión patrimonial. Con respecto a ellos no existen dudas sobre su fiscalización ya que se halla atribuida a la Jurisdic ción Contencioso Administrativa por el artículo 1.3,a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio. (...) El tercer grupo estaría consti tuido por toda una clase de actos parlamentarios que son carentes de fuerza de ley pero tampoco pueden ser calificados, sin más, de actos puramente administrativos. Son actos de contenido básicamente instrumental respecto a las funciones esenciales de los Parlamentos. Con frecuencia también son poseedores de una sustancia política destacada. Pues bien, con respecto a esta tercera, residual y más compleja catego ría de actos parlamentarios ya se indicaba por la Sala en el citado Auto de 24 de julio de 2003 que « el control, de pura le galidad, del acto político parlamentario posee aspectos fuertemente diferentes al usual de los actos políticos del Go bierno, que es admitido, sin reparos en la Ley del Gobierno y en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ». Pero también se indicaba allí, pese a todos aque llos reparos, que “ esa realidad, y las extremas dificultades de cohonestar su ejercicio con los privilegios parlamentarios y la separación de poderes no pueden llevar a abdicar de la pe netración del Estado de Derecho en todos y cada unos de los rincones de la actividad pública ”». Lo extenso de la cita se justifica por las consecuencias que extrae de esa clasificación y ese modo de razonar. El descubrimiento de los «actos separables» y la afirmación del control de legalidad del proceso de for mación de los actos sin fuerza de ley permite la atribución a la jurisdic ción ordinaria del control de los interna corporis acta, con independencia de que sean instrumentales o manifiesten una decisión definitiva y com pleta de la voluntad de la Cámara o sus órganos. El concluir que la parti cipación del grupo disuelto en la formación de la voluntad del Parlamen to conlleva la nulidad de sus decisiones, al igual que ocurre con todas las medidas sean tomadas por la institución parlamentaria y que contravengan la finalidad de las resoluciones judiciales ejecutorias. La tipificación de los actos parlamentarios dibujada para la ocasión por el Tribunal Supremo desemboca en la separación, de un lado, de los actos de origen parlamentario sometidos a verificación del Tribunal Constitucional y, de otro lado, de los actos sin fuerza de ley de las Cáma ras que quedan a la disposición de la jurisdicción ordinaria. Entre los pri meros José María Morales Arroyo Los límites de la autonomía de los parlamentos territoriales R.V.A.P. núm. 69 (I) 2004 se integran los actos con «valor de Ley» (35) y los actos y disposi ciones sin fuerza de ley susceptibles de amparo siempre que lesionen derechos fundamentales y libertades públicas y se cumplan las condiciones del artículo 42 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Entre los segundos se incluirían los actos de personal, administración y gestión pa trimonial de las Cámaras (36) , los actos separados que se delimiten en el proceso de formación de la voluntad legislativa de las Cámaras por «vi cios de procedimiento» o de competencia y el resto de los actos de cual quier Parlamento que carezcan de fuerza de ley, siempre que la impugnación se sustente en problemas de legalidad y, suponemos, que no impliquen lesión de derechos constitucionalmente amparables. La carga de profundidad que este esquema conlleva para el status quo constitucional sobre la impugnabilidad de los actos y las consecuencias que se intuyen para la posición y las competencias del Tribunal Constitu cional exigen un estudio más detallado del que pueden ofrecer estás pá ginas muy vinculadas a la función descriptiva que las motiva. No obstan te, se debe hacer reseña de, al menos, tres cuestiones. La primera de orden general. Sin lugar a dudas, los principios básicos del Estado de Derecho exigen el cumplimiento de la Ley por los entes pú blicos, por todos los entes públicos; en consecuencia, también los órga nos judiciales deben respetar y aplicar el ordenamiento jurídico en su totalidad. Entre las normas del ordenamiento vigente se encuentran una serie de disposiciones que marcan la especial posición del Parlamento autonómico y que tienen que ser también valoradas en esta ocasión por el supremo órgano judicial. La Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, que aprueba el Estatuto de Autonomía para el País Vasco, establece en el párrafo 2.º de su artículo 25 que «el Parlamento Vasco es inviolable» y en el apartado 2.º del párrafo 1.º del artículo 27 que «el Parlamento fijará su Reglamento interno que deberá ser aprobado por la mayoría absoluta de sus miembros». Ambas son normas de derecho necesario y de obligada aplicación por los órganos de justicia cuando sea relevante al caso; por lo tanto, hubiese sido conveniente, cuando no imprescindible, un esfuerzo interpretativo previo del alcance de ambos preceptos antes de despreciarlos y entrar directamente a intervenir en el funcionamiento de la Cá mara vasca. No nos detendremos en un análisis pormenorizado del significado y la naturaleza de unas garantías que se consolidaron en un parlamentarismo (35) Más correctamente con «fuerza de ley», según el art. 161.1, a CE y arts. 2 y 27.2, a de la Ley Or gánica del Tribunal Constitucional. (36) Controladas, respectivamente, por el Tribunal Supremo cuando se trata de actos del Congreso y del Senado y por los Tribunales Superiores de Justicias cuando se trate de actos de los antes par lamentarios autonómicos, según los arts. 58.1 y 74.1, c de la Ley Orgánica del Poder Judicial y los arts. 10.1, c y 12.1, c de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativo.