Fundamentos políticos y tipología de los presuspuestos participativos.

ISSN 1982-0496 V. 8, n. 8, (jul./dez. 2010), p. 31-64. UniBrasil - Faculdades Integradas do Brasil Rua Konrad Adenauer, 442, Tarumã. CEP: 82820-540 Curitiba - PR - Brasil Telefone: 55 (51) 3361.4200 revistaeletronicardfd.unibrasil.com.br/ 31 FUNDAMENTOS POLÍTICOS Y TIPOLOGÍA DE LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS CONTEXTO POLÍTICO E TIPO DE ORÇAMENTO PARTICIPATIVO 1 POLITICAL BACKGROUND AND TYPE OF PARTICIPATORY BUDGETING Vicente Barragán 2 Rafael Romero 3 José M. Sanz 4 Sumário: 1. Fundamentos políticos de los Presupuestos Participativos; 1.1 Teorías sobre la democracia; 1.2. Democracia representativa y elitismo competitivo; 1.3. La democracia participativa; 1.4. El momento actual de la democracia; 2. Principios básicos de los Presupuestos Participativos; 2.1. Tipología de los Presupuestos Participativos; 2.2. Innovación en la gestión y para la ciudadanía; 2.3 Igualdad del poder político y distribución del poder para el empoderamiento en las prácticas de la democracia participativa; 2.4. Principios y componentes: fundamentaciones políticas; 3. Bibliografía. 1 FUNDAMENTOS POLÍTICOS DE LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS La democracia en la actualidad disfruta de un auge histórico nunca antes conocido, se ha instalado como modelo hegemónico no sólo en occidente, sino en casi todo el planeta. A mediado de los años 70 sólo un tercio de los estados podían considerarse democráticos; hoy en día son dos tercios los que pueden considerarse democracias. Sin embargo, las características de cada uno de estos regímenes democráticos, lo que dicen o lo que hacen, es radicalmente diferente. En el campo de la teoría política se han definido un consenso de mínimos respecto de las características que ha de cumplir un sistema político para ser considerado como 1 Artigo recebido em: 19/11/2010. Aceito para publicação em: 03/12/2010. 2 Professor na Universidade de Sevilha – Espanha. Contato: Universidad de Sevilla. C/ S. Fernando, 4, C.P. 41004-Sevilla, España. Centralita exterior: 954551000. E-mail: [email protected]. 3 Contato: Universidad de Sevilla. C/ S. Fernando, 4, C.P. 41004-Sevilla, España. Centralita exterior: 954551000. 4 Contato: Universidad de Sevilla. C/ S. Fernando, 4, C.P. 41004-Sevilla, España. Centralita exterior: 954551000. ISSN 1982-0496 V. 8, n. 8, (jul./dez. 2010), p. 31-64. UniBrasil - Faculdades Integradas do Brasil Rua Konrad Adenauer, 442, Tarumã. CEP: 82820-540 Curitiba - PR - Brasil Telefone: 55 (51) 3361.4200 revistaeletronicardfd.unibrasil.com.br/ 32 democrático. Como exponente de este consenso podríamos atener a la definición formal de Norberto Bobbio 5 , quien identifica estos componentes: • Elecciones libres en las que el voto de todos los ciudadanos tiene el mismo valor. • Sufragio universal. • Gobierno producto de una mayoría salida de las votaciones. • Libertades políticas: o derecho a oponerse al gobierno y a presentarse a elecciones, o derecho a formar asociaciones, o libertad de pensamiento, información y expresión en todos los asuntos públicos. A pesar de la mayor o menor adecuación de las democracias existentes a estas características, lo cierto es que la Democracia se ha convertido en el principio fundamental de legitimación política. De hecho, sólo existen en el mundo cuatro estados que no se autodenomina democracias, estos son: Ciudad del Vaticano, Arabia Saudita, Myanmar y Brunéi. Sin embargo, en aquellas que consideramos como democracias estables y arraigadas, las de Europa occidental, Japón y EE.UU, desde hace algún tiempo se está produciendo una creciente insatisfacción pública con la política y con los representantes políticos. Esto se traduce en un descrédito de las instituciones y en el descenso de participación electoral 6 . El barómetro sobre la calidad de la democrática en España, año 2010, elaborado por el IESA-CSIC, concluye que la visión de la democracia expresada por la población difiere bastante de las aportaciones teóricas anteriormente apuntadas. Según este informe, las características con que la gente identifica la democracia son, de mayor a menor importancia, las siguientes 7 : 1. Pleno empleo. 2. Pocas diferencias de riqueza. 3. Información sobre los asuntos importantes. 4. Libertades políticas. En contraste con la definición formalista de Bobbio, la población tiene una concepción de la democracia que va más allá del mero procedimiento. Incorporando valores y resultados como elementos definitorios de la noción de democracia. 5 N. Bobbio, Qué es socialismo, 1987. Citado por David Held, en Modelos de Democracia, 6ª edición, Alianza Editorial, 1996. 6 S.J. Phar y R.D. Putman (editors). Disaffected Democracies. What's Troubling the Trilateral Countries, 2000. ISSN 1982-0496 V. 8, n. 8, (jul./dez. 2010), p. 31-64. UniBrasil - Faculdades Integradas do Brasil Rua Konrad Adenauer, 442, Tarumã. CEP: 82820-540 Curitiba - PR - Brasil Telefone: 55 (51) 3361.4200 revistaeletronicardfd.unibrasil.com.br/ 33 A estas diferencias expuestas, hay que añadir, el amplio descontento respecto a la actuación de los partidos políticos, y de lo que se ha dado en llamar la democracia de partidos, consagrada como base de nuestro sistema político 8 . Una muestra de este descontento general, queda recogido en el Barómetro Global de la corrupción 2007, elaborado por la ONG Transparency International: los partidos políticos son la institución más corrupta, en opinión de la ciudadanía española, con una valoración de 3,9 sobre un máximo de 5, para más del 60% de los encuestados. No obstante, pensamos que no se puede hablar de una deslegitimación de la idea de democracia entre la ciudadanía; sino, más bien, de insatisfacción con respecto a su funcionamiento y sus resultados. Existe una gran distancia entre las expectativas y las experiencias que la población tiene con respecto a la democracia y a su actualización en el modelo liberal existente. 1.1 Teorías Sobre la Democracia En la lucha entre las diferentes posturas teóricas por definir su contenido, destaca la discusión por determinar si la idea de democracia implica alguna forma de poder popular. Para las distintas corrientes, la democracia puede hacer referencia a una forma de vida en la que los ciudadanos participan en su autogobierno; puede referirse a un método en el que la ciudadanía participa de alguna manera en la toma de decisiones; o puede entenderse únicamente como modo de legitimar las decisiones de los elegidos para ejercer el poder. Siguiendo estas diferencias, David Held establece que los modelos de democracia pueden dividirse en dos tipo generales: • Un primer tipo denominado Democracia Liberal o Representativa, caracterizadas por ser un sistema de gobierno formado por cargos electos que asumen la representación de los intereses de los ciudadanos en el marco del imperio de la ley. Giovanni Sartori lo define como un sistema político en que el pueblo ejerce el poder hasta el punto en que tiene facultad para cambiar a sus gobernantes, pero no hasta el punto de gobernarse a si mismo 9 . • El segundo tipo lo representa la Democracia Directa o Participativa, esta se define como un sistema de toma de decisiones para las cuestiones publicas en el que los ciudadanos participan directamente. Para la actual discusión sobre el alcance y los limites de la democracia en el mundo, tenemos que centrarnos en una serie de teorías desarrolladas durante la segunda mitad del siglo XX. Todas estas teorías están referidas a sociedades capitalistas, industriales y en el marco del estado nación. 8 En concreto, para el caso español, la constitución consagra este principio en su artículo 6º. 9 G. Sartori, Aspectos de la democracia, 1965. Citado en Hacia una democracia participativa, de Ana María Silva, Revista de Derecho, Valdivia, Vol. VIII, diciembre 1997, pp. 113-122. ISSN 1982-0496 V. 8, n. 8, (jul./dez. 2010), p. 31-64. UniBrasil - Faculdades Integradas do Brasil Rua Konrad Adenauer, 442, Tarumã. CEP: 82820-540 Curitiba - PR - Brasil Telefone: 55 (51) 3361.4200 revistaeletronicardfd.unibrasil.com.br/ 34 1.2 Democracia Representativa y Elitismo Competitivo Esta corriente surge en conexión con la teoría liberal, y servirá de sustento teórico de los sistemas democráticos de estados de bienestar occidentales de posguerra. Se presenta como una teoría realista, identificando la forma de democracia existente con el ideal de democracia. Es una línea teórica fuertemente orientada hacia la legitimación del estus quo y la búsqueda de la estabilidad institucional. Las teorías elitistas plantean la democracia como un método para obtener decisiones políticas que aseguren la eficiencia de la administración y de la economía, y que a la vez sea sensible a la opinión publica. Según Schumpeter la democracia es un método; es decir, un arreglo institucional para llegar a decisiones políticas, legislativas y administrativas, confiriendo a ciertos individuos el poder de decidir en todos los asuntos como consecuencia de su éxito en el sistema electoral. Estas ideas quedan recogidas en los dos autores principales de esta corriente elitista: Shumpeter con “Capitalismo, socialismo y democracia” (1942), y Frederic Hayek, que con su obra “Camino de servidumbre” (1944) inaugura el pensamiento neoliberal. La idea neoliberal o neoconservadora de la democracia, pasará a ser la dominante desde principio de los años 80, con la extensión de la globalización y el debilitamiento de la URSS. Difiere de la línea original al abandonar el compromiso que la teoría elitista mantenía con el Estado como mecanismo central para la regulación de la económica y de la sociedad, y otorga este papel al mercado. a) Los fines de la democracia en la teoría elitista En opinión de Schumpeter, la democracia puede servir a una gran variedad de fines, pero es importante no confundir estos fines con la democracia misma. Para esta corriente es la forma de tomar decisiones lo que es democrático, no el contenido de esas decisiones. La búsqueda de fines sociales como la igualdad y la justicia social quedan al margen de la política democrática. En su versión neoliberal, Hayek considera que el Estado debe abandonar toda función redistributiva; el Estado va más allá de sus límites cuando se propone como instrumento para promover la igualdad, y obliga a unos a ayudar a los otros. Para esta visión, las cuestiones que incumben a las desigualdades económicas, sociales, de género o de raza son consideradas asuntos privados y fuera del ámbito de la política. Para Hayek, la democracia no es un fin en si mismo, sino un mecanismo, un instrumento útil para salvaguardar el fin social más elevado que no es otro que la libertad del individuo dentro del mercado. b) Democracia y capitalismo en la teoría elitista La teoría de la democracia elitista implica una economía capitalista con escaso control político. El papel regulador del Estado sobre los mercados debe quedar en manos de funcionarios de carrera, técnicos expertos que actúen con independencia de los gobiernos. En la versión neoliberal, el Estado debe abstenerse por completo de ISSN 1982-0496 V. 8, n. 8, (jul./dez. 2010), p. 31-64. UniBrasil - Faculdades Integradas do Brasil Rua Konrad Adenauer, 442, Tarumã. CEP: 82820-540 Curitiba - PR - Brasil Telefone: 55 (51) 3361.4200 revistaeletronicardfd.unibrasil.com.br/ 35 intervenir en la economía, su única función es la de mantener las condiciones para la libertad de mercado. El buen funcionamiento del sistema económico necesita quedar al margen de la discusión política. c) La participación en la teoría elitista La participación de la ciudadanía en la política debe limitarse a la elección de representantes. La forma de legitimación de un sistema político viene únicamente dada por la existencia de elecciones. Para estos autores el sistema representativo y el sistema de partidos son en si la Democracia. De esta forma, la ciudadanía queda dividida entre una élite que posee capacidad, conocimiento y compromiso con los asuntos públicos; y una gran masa de población, carente de conocimiento y de interés por lo político. Asimismo, desde esta perspectiva se entiende la lucha política como un sistema de mercado, un terreno de prueba para los líderes potenciales, en el se elimina a los débiles y se eleva al poder a los más competentes mediante los votos. Las elecciones no tratan sobre programas o ideas, las elecciones sirven para medir la popularidad o credibilidad de un determinado grupo de líderes o de élites políticas. Para Schumpeter, la democracia no significa, y no puede significar que el pueblo gobierne realmente, sólo significa que el pueblo tiene la oportunidad de aceptar o rechazar a las personas que pueden gobernar. La democracia es el gobierno de los políticos, y la política, es una carrera profesional. Los ciudadanos deben comprender que una vez elegido a un líder, la acción política ya no es asunto suyo. De hecho, este autor considera la pasividad de la ciudadanía como uno de las condiciones imprescindibles para un funcionamiento satisfactorio de la democracia. Como expone posteriormente Sartori, la democracia depende de la calidad de su liderato no de la de su ciudadanía. Para los demócratas elitistas los votantes no deben intervenir en política, deben respetar la división del trabajo entre ellos y los políticos profesionales, se deben limitar a entregar su confianza a los políticos y no deben retirarla tan fácilmente entre una elección y otra. En las democracias liberales, formalmente, todo el mundo es libre para competir por el liderazgo, pero la participación política depende tanto de la voluntad como de la capacidad real para participar, y estas teorías no toma en consideración las enormes desigualdades de poder político y económico que se dan entre clases, ni el acceso diferencial a los medios de comunicación que poseen. Así, la política se ve reducida a la lucha entre líderes políticos rivales organizados en partidos; no puede ser de otra manera debido al sistema electoral y al coste publicitario de las campañas electorales. La función de la ciudadanía consiste de este modo, en escoger y autorizar un a gobierno para que actúe en su nombre. Como hemos visto hasta ahora, las teorías elitistas de la democracia poseen un concepto restringido de política. La economía, la cultura y la vida cotidiana quedan excluidas del ámbito de la política y esta se reduce a la lucha por el poder entre los ISSN 1982-0496 V. 8, n. 8, (jul./dez. 2010), p. 31-64. UniBrasil - Faculdades Integradas do Brasil Rua Konrad Adenauer, 442, Tarumã. CEP: 82820-540 Curitiba - PR - Brasil Telefone: 55 (51) 3361.4200 revistaeletronicardfd.unibrasil.com.br/ 36 distintos líderes o élites. De esta forma, para Schumpeter, como para el resto de teóricos de esta corriente, su teoría presenta a las democracias contemporáneas en su funcionamiento real. Sin embargo, si aplicamos sus criterios, se llega a una definición tan restrictiva que lo que diferencia un sistema autoritario de uno democrático sería sólo la existencia de una competencia pacifica entre los miembros de la élite para ocupar el poder, es decir, la posibilidad de sustituir un líder por otro y protegerse del riesgo de que los políticos sean inamovibles. Los estudiosos de la democracia coinciden en afirmar que toda definición de democracia contiene una parte descriptiva y otra prescriptiva. Las teorías de la democracia elitistas se presentan así mismas como teorías realistas y carentes de ideología, ocultan de esta manera su dimensión normativa por medio de la identificación entre el ser y el debe ser. Pero el hecho de que la democracia funcione en la practica como estas teorías la describen no implica que haya que aceptar esta realidad como inamovible. Bien podemos usar su descripción de la forma en que operan las democracias reales, como un punto de partida para evaluar sus limitaciones y plantear alternativas a la forma actual de democracia. 1.3 La Democracia Participativa La Democracia Participativa representa una rama del pensamiento político resultante del desarrollo de las nuevas fuerzas políticas surgidas durante los años 60; de los debates internos de la izquierda durante esos años; y de la insatisfacción tanto con la herencia de la teoría política liberal como marxista. Esta rama está constituida por ideas inspiradas en Rousseau, ideas anarquistas y por posturas marxistas que podríamos denominar como “libertarias”. Carole Pateman y C.B.Macpherson van a ser los autores que inician esta corriente con sendos libros publicados en 1970 y 1977 respectivamente 10 . La democracia participativa surge vinculada los movimientos que protagonizan el llamado mayo del 68: los nuevos movimientos sociales y a las luchas por democratizar el lugar de trabajo. No se desarrolla como un contraataque a la teoría neoliberal o neocon, sino que parte de una necesidad propia de esto movimientos, de su insatisfacción con el socialismo real y con el estado de bienestar. Para estos grupos veinte años continuados de socialdemocracia no habían conseguido reducir las diferencias de poder ni de riqueza en las sociedades occidentales, las políticas socialdemócratas se centraron en pequeñas reformas que no alteraron las desigualdades sociales. La teoría liberal asume que los derechos formalmente reconocidos tienen un contenido real, pero al dejar fuera del ámbito de lo político tanto la propiedad de los medios de producción privados, como las desigualdades de clase, genero o raza, 10 Carole Pateman, La participación y la teoría democrática (1970); y C.B. Macpherson, La democracia liberal y su época (1977). ISSN 1982-0496 V. 8, n. 8, (jul./dez. 2010), p. 31-64. UniBrasil - Faculdades Integradas do Brasil Rua Konrad Adenauer, 442, Tarumã. CEP: 82820-540 Curitiba - PR - Brasil Telefone: 55 (51) 3361.4200 revistaeletronicardfd.unibrasil.com.br/ 37 tampoco tienen en consideración como las grandes asimetrías de poder afectan al contenido de la igualdad y de la libertad a la hora de ponerlas en práctica. Para los autores de la corriente participativa, la democracia no es sólo un método, posee también una dimensión ética. Apostar por la igualdad y la libertad implica la defensa de ciertos medios y fines sociales; medios y fines que abarca no sólo a las instituciones gubernamentales, sino también aquellos espacios en los que se decide lo que afectan al conjunto de la sociedad, como es el caso de las decisiones económicas. a) Insatisfacción con la democracia representativa Pateman considera que la poca participación y las desigualdades sociales están íntimamente unidas. Sólo mediante la participación puede alcanzarse la igualdad de derechos. Para que haya una sociedad más equitativa es necesario un sistema político más participativo. En palabras de Macpherson, la libertad y el desarrollo individual sólo pueden alcanzarse plenamente con la participación directa de los ciudadanos en la regulación de la sociedad y el estado. Según esta corriente, la democracia representativa es claramente insuficiente y produce una serie de efectos que van en contra de la participación de la ciudadanía. La democracia representativa aleja las instituciones de la ciudadanía y de sus intereses. La delegación que supone el sistema representativo, con la reducción de la participación al voto en las elecciones, no consigue generar ciudadanos, crea consumidores o súbditos en su relación con las instituciones. El sistema de partidos, en que se sustenta, no responde a las inquietudes de la población. Los partidos políticos son solamente maquinas electorales carentes de democracia interna. Producen políticos profesionales vinculados a los intereses de grande corporaciones y alejados del sentir ciudadano. Al contrario que la teoría liberal, aquí no se consideran al Estado como una autoridad independiente o un regulador imparcial, sino que se le observa como responsable del mantenimiento y la reproducción de las desigualdades. En consecuencia, esta corriente entiende el sistema representativo, y la delegación que este supone, como un mecanismo insuficiente para garantizar la responsabilidad y el control ante la ciudadanía de las fuerzas realmente implicadas en el gobierno. Desde la democracia participativa se propone dos líneas de acción, democratizar el Estado y al mismo tiempo democratizar la sociedad civil. El estado debe ser democratizando haciendo al parlamento, a las burocracias estatales y a los partidos políticos más accesibles y responsables ante los ciudadanos. A la vez, se debe democratizar la sociedad mediante el aumento de la participación ciudadana en los movimientos sociales: movimientos feministas y ecologistas o vecinales, y por medio de la participación de los trabajadores en la dirección de las empresas. Sobre esta idea, Macpherson plantea un sistema político que combine la representación mediante partidos políticos con organizaciones de democracia directa. Un sistema compuesto por partidos políticos participativos, operando dentro de las estructuras parlamentarias, y estas completadas y controladas por organizaciones de ISSN 1982-0496 V. 8, n. 8, (jul./dez. 2010), p. 31-64. UniBrasil - Faculdades Integradas do Brasil Rua Konrad Adenauer, 442, Tarumã. CEP: 82820-540 Curitiba - PR - Brasil Telefone: 55 (51) 3361.4200 revistaeletronicardfd.unibrasil.com.br/ 38 autogobierno en los lugares de trabajo y en las comunidades locales. Una concepción piramidal de la democracia, con democracia directa en la base, y democracia representativa en los niveles superiores. Según este autor, la participación directa llevada a cabo en la política local y en otras áreas de la sociedad, lograrían un control real sobre la vida cotidiana y reducirían el ámbito de la política nacional representativa. El sistema de partidos a su vez, debería organizarse internamente de acuerdo con principios que haga a los dirigentes responsables ante sus afiliados, es decir, con arreglo a principios y procedimientos de democracia directa. b) Participación y ciudadanía activa La participación en la vida política no es sólo necesaria para la protección de los intereses de los individuos, sino también para la creación de una ciudadanía informada, capaz y comprometida. Pateman desarrolla esta idea y plantea que la democracia participativa descansa en dos hipótesis: por un lado, la función educativa de la participación; por otro, el rol central del trabajo en la sociedad 11 . La atomización social y la apatía solo pueden ser combatidas a través de la participación en las cuestiones que son de absoluta relevancia en la vida cotidiana de las personas. Existe, según esta autora, la posibilidad de acabar con la relación que se da en las democracias liberales entre apatía política y escaso sentimiento de pertenencia política concurrente en los sectores de bajo estatus socioeconómico. Esta correlación desaparecería si la democracia contase en la vida cotidiana de las personas, es decir, si se extendiera la esfera del control democrático a aquellas instituciones en las que la mayoría de las personas desarrollan sus actividades. Si las personas son sistemáticamente marginadas o pobremente representadas, es probable que piensen que raramente se tomara en cuenta su opinión; en consecuencia, encontrarán pocas razones para participar en los procesos de toma de decisiones que afectan a sus vidas. En las democracias liberales muchos ciudadanos de clase obrera, mujeres, personas pertenecientes a minorías étnicas o inmigrantes, tienen esta concepción de la democracia. Por el contrarío, si las personas saben que existen oportunidades para una participación efectiva en la toma de decisiones, es probable que participen activamente. La evidencia demuestra que se aprende a participar participando; también que las personas están más interesadas y tienen una opinión más formada en los problemas y asuntos que afectan a su vida de forma directa. Para Pateman la democracia participativa reduce la sensación de enajenación respecto al poder y fomenta la sensación de eficacia política, contribuye de este modo a la formación de una ciudadanía activa, capaz de actuar políticamente, preocupada por los problemas colectivos y conscientes de las cuestiones de gobierno. 11 D. Held, Modelos de Democracia, Ibid. ISSN 1982-0496 V. 8, n. 8, (jul./dez. 2010), p. 31-64. UniBrasil - Faculdades Integradas do Brasil Rua Konrad Adenauer, 442, Tarumã. CEP: 82820-540 Curitiba - PR - Brasil Telefone: 55 (51) 3361.4200 revistaeletronicardfd.unibrasil.com.br/ 39 1.4 El Momento Actual de la Democracia El momento actual de globalización capitalista trae con sigo una mutación en las democracias liberales. El sociólogo británico Colin Crouch identifica una serie de tendencias que apuntan hacia la disminución de la calidad democrática en los sistemas políticos representativos 12 : - Desplazamiento de las instituciones parlamentarias por centros de poder no elegidos y delegación del estado de asuntos claves en manos del mercado. - Creación de mecanismos que otorga una amplia libertad a los grupos de presión para influir en los gobiernos. - Extensión del desinterés respecto a la política entre la ciudadanía. Todas estas tendencias las resume en el concepto de “pos-democracia” y deriva de ellas una serie de consecuencias que observamos en muchas sociedades. Entre ellas destaca la reducción del Estado de Bienestar, que pasa secuencialmente a convertirse en algo residual, algo que tiene que ver exclusivamente con los pobres y los necesitados, en lugar de constituir un derecho para el conjunto de la ciudadanía. Destaca asimismo, el aumento de las diferencias sociales y creación de amplios grupos de población marginados sin perspectivas de integración; acompañado de la perdida paulatina del carácter redistributivo del sistema impositivo y disminución del poder de los sindicatos. Con respecto al sistema político, la lucha electoral tiende a centrarse cada vez más en la personalidad de los líderes, con el consiguiente empobrecimiento del debate político e ideológico. Los partidos políticos y los gobiernos están cada vez más atentos a los intereses empresariales. Como consecuencias se produce un importante descenso de la participación electoral, y un gradual desinterés en el proceso político por parte de los grupos sociales mas desfavorecidos. a) ¿Qué puede aportar la participación en este contexto? Desde el punto de vista que aquí se defiende, la forma de contrarrestar estas tendencias, consiste en aumentar la participación ciudadana; democratizando las instituciones y fomentando la construcción de una ciudadanía con capacidad real para ejercer influencia sobre los asuntos políticos. Las teorías de la democracia participativa, con su apuesta por la inclusión de formas de democracia directa dentro del sistema representativo, suponen una vía de innovación democrática que puede aportar alternativas a la situación actual. En concreto los intentos de implementación a nivel local de formas de democracia participativa, a través de Presupuestos Participativos, suponen un salto cualitativo en las formas de participación ciudadana. Implican una cesión de poder real y efectivo, ya que los resultados de este proceso se verán recogidos en el documento capital de la política municipal, el presupuesto. A la vez, incorpora una dimensión pedagógica y 12 C. Crouch, Posdemocracia. Taurus editores, 2004. ISSN 1982-0496 V. 8, n. 8, (jul./dez. 2010), p. 31-64. UniBrasil - Faculdades Integradas do Brasil Rua Konrad Adenauer, 442, Tarumã. CEP: 82820-540 Curitiba - PR - Brasil Telefone: 55 (51) 3361.4200 revistaeletronicardfd.unibrasil.com.br/ 46 sacar a estos de su posición clientelar y posicionándolos frente a espacios de decisión colectiva. Se trata de la construcción de unas relaciones que fomenten la interacción de los ciudadanos con la Administración; cuyo fin más ambicioso puede ser el de transformar la estructura social y vital. a) Cambios políticos en el Estado y en la sociedad civil Se busca un reencuentro con lo político. Éste versará sobre dos aspectos: un cambio del Estado y otro de la posición de la sociedad civil (Held y Santos, anteriormente esta idea fue desarrollada por McPherson, como señalamos en el primer apartado). En cierto modo, se apela a una renovación democrática paralela del Estado y de la sociedad civil. Ambas van unidas. Santos relaciona el cambio con un necesario abandono por parte del Estado de los criterios exclusivistas empresariales, para conectar con la comunidad. Acentúa la necesidad de mirar hacia la comunidad (entendiendo esta como el conjunto de la ciudadanía, sobre la base de un proyecto social equitativo). Continúa el autor considerando que estamos asistiendo al nacimiento de una estructura sociopolítica en la que el Estado está inmerso y potenciará su papel, aunque esta nueva relación no esté aún clarificada. (...) A mi entender, estas transformaciones son tan profundas que, bajo la misma denominación de Estado, está surgiendo una nueva forma de organización política más vasta que el Estado; una organización integrada por un conjunto de híbridos de flujos, redes y organizaciones en el que se combinan e interpretan elementos estatales y no estatales, tanto nacionales, como locales y globales, y del que el estado es articulador... Esta nueva red, que no tiene un centro, se coordina sobre una aparente desregulación, produciéndose un ajuste más fuerte, que por medio de la fragmentación, da respuesta a la heterogeneidad de la sociedad de la información. Santos, nos describe un entramado político que recoge las características propias de la era global y el siglo informacional. Esta estructura de red responde a las especificidades propias de la estructura social y política emergente 21 . La heterogeneidad de visiones, actores y estamentos administrativos que conforman la realidad 22 -distintos agentes, con concepciones distintasperfilan una línea necesaria de actuación política que reformule al Estado, y a la sociedad civil, sobre “obligaciones políticas horizontales”, asentándose los valores en el concepto de comunidad más que en el de ciudadanía. No obstante, el pacto político debe consolidarse sobre la ciudadanía. (…) Desde un punto de vista de la nueva teoría de la democracia, resulta tan importante reconocer los límites del Estado en el mantenimiento efectivo de ese pacto como su insustituabilidad en el mantenimiento efectivo de las reglas del juego y las reglas políticas que deben inspirarlo. Continúa la aclaración: Los caminos para una política progresista se perfilan hoy en día en la 21 Para profundizar más en esta idea: Boaventura de Sousa Santos, Reinventar la democracia, reinventar el estado. Edit. Sequitur (libros del ciudadano). Madrid, 1999. Página 77 a 87. 22 Santos conceptualiza esta multitud de actores como subcontratación política estableciendo un símil de profunda actualidad. Ibidem. ISSN 1982-0496 V. 8, n. 8, (jul./dez. 2010), p. 31-64. UniBrasil - Faculdades Integradas do Brasil Rua Konrad Adenauer, 442, Tarumã. CEP: 82820-540 Curitiba - PR - Brasil Telefone: 55 (51) 3361.4200 revistaeletronicardfd.unibrasil.com.br/ 47 articulación virtuosa entre la lógica de la reciprocidad propia del principio de comunidad y la lógica de la ciudadanía propia del principio del Estado 23 (…). Fuentes: Elaboración propia a partir de los esquemas de presentación del modelo IXa autonomía democrática y el modelo IXb democracia cosmopolita en D. Held, op. cit. pp. 362 – 363 y pp. 398 – 399, respectivamente. En este punto, se propone un modelo que va más allá. Procura una democracia en la vida cotidiana o la democracia de la cotidianeidad (Santos, Rosa y Encina). Pueden abrir espacios de articulación y tomas de decisiones entre el estado y la ciudadanía, encaminados hacia una planificación estratégica que recoja la complejidad de los grupos sociales, de sus necesidades y de sus formas de organización y relación 24 . Los Presupuestos Participativos se han impuesto en la estructura política mundial, sobre todo en aquellas propuestas políticas progresistas, como herramienta de un nuevo concepto de relación administrativa. b) Los procesos comienzan con el replanteamiento de los presupuestos. Para comprender el proceso, como señala Santos, es necesario comenzar nuestro análisis entendiendo la implicación política de los presupuestos. 23 Ibidem. 24 M. Rosa y J. Encina, op. cit. pag. 23. Algunas características de la sociedad civil en un sistema democrático en la sociedad de la información • Diversidad de tipos de familias y fuentes de información, instituciones culturales, grupos de consumidores, etc. (recogidos por el principio de participación directa). • Servicios comunitarios, como el cuidado de niños, los centros de salud o la educación, organizados sobre el principio de participación directa, estableciendo las prioridades de los usuarios. • Prioridad de inversión en el marco público fijadas mediante deliberación general y decisiones gubernamentales, pero amplia regulación mercantil del resto de los bienes y del trabajo. • Creación de una diversidad de asociaciones y grupos autogestionados en la sociedad civil. • Desarrollo y experimentación con empresas autodirigidas (de propiedad nacional, si se trata de industrias vitales, y si no, de propiedad social y cooperativa). • Diversas formas de empresas privadas para promover la innovación y la flexibilidad económica. • Economía multisectorial y pluralización de las pautas de propiedad y posesión. • Apoyo a soluciones no estatales y no mercantiles en la organización de la sociedad civil. • Experimentación sistemática de diferentes formas de organización democrática en la economía. • Provisión de recursos a quienes ocupen las posiciones sociales más vulnerables, para defender y articular sus intereses. ISSN 1982-0496 V. 8, n. 8, (jul./dez. 2010), p. 31-64. UniBrasil - Faculdades Integradas do Brasil Rua Konrad Adenauer, 442, Tarumã. CEP: 82820-540 Curitiba - PR - Brasil Telefone: 55 (51) 3361.4200 revistaeletronicardfd.unibrasil.com.br/ 48 El presupuesto (municipal) es la herramienta por la cual el ejecutivo (local) lleva adelante sus políticas. Las decisiones presupuestarias son decisiones políticas fundamentales. Es el instrumento con el cual el gobierno pone en práctica sus políticas y desarrolla su programa de gobierno. El presupuesto es el instrumento básico del contrato público subyacente a esas relaciones, así como de las interacciones entre los diferentes organismos estatales encargados de ejecutar dicho contrato. Y es igualmente, como señala Santos, el instrumento de control ciudadano sobre el Estado 25 . De tal forma, en el momento en el que el ejecutivo -por decisión políticacede parte de esta prerrogativa a los ciudadanos, se apuesta por cambiar las relaciones clásicas de relaciones políticas y administrativas entre el gobierno y los ciudadanos, haciéndole copartícipe y reorientando las relaciones de poder, en mayor o menor grado según las experiencias. Al menos, en lo que a la ejecución presupuestaria de las políticas se refiere. Así, con este cambio de paradigma, nos encontramos con una forma de gobierno público que intenta romper con la tradición patrimonialista de las políticas públicas (…) 26 . De nuevo volvemos a la idea que de este apartado, se introduce una relación diferente entre gobierno y ciudadanía en la que el primero voluntariamente cede poder de decisión, otorgando más capacidad de decisión y control al segundo. Este principio es el que analizaremos a continuación. 2.3 Igualdad del Poder Político y Distribución del Poder Para el Empoderamiento en las Prácticas de la Democracia Participativa “El Alcalde de Porto Alegre decide mucho menos que cualquier otro, pero sus decisiones han sido fundadas en decisiones colectivamente articuladas y eso le hace un alcalde mucho más fuerte que los otros. Renuncia a decidir muchas cosas, pero eso amplía extraordinariamente su representación política”. Tarso Genro, alcalde de Porto Alegre (1993-96 y 2001-02) y ministro de educación de Brasil. 27 “La pasión por los objetos de consumo debe ser remplazada por la pasión de los asuntos comunes” Cornelius Castoradis, Una sociedad a la deriva (1974- 1977) 25 B. de Sousa Santos, Democracia y participación: el presupuesto participativo de Porto Alegre. Quito, Abya- Yala. 2004. 26 Ibidem. 27 Citado por F. Francés y A. Carrillo en Guía metodológica de los Presupuestos Participativos. Colectivo PREPARACCIÓN, Alicante, 2008. ISSN 1982-0496 V. 8, n. 8, (jul./dez. 2010), p. 31-64. UniBrasil - Faculdades Integradas do Brasil Rua Konrad Adenauer, 442, Tarumã. CEP: 82820-540 Curitiba - PR - Brasil Telefone: 55 (51) 3361.4200 revistaeletronicardfd.unibrasil.com.br/ 49 Pensadores clásicos como Tocqueville valoraban la democracia por ser un sistema que permite la crítica. De esta forma, la confrontación abierta de diferentes pareceres no es posible si no abre espacios a la igualdad, proporcionando una práctica educativa que conquiste prácticas determinadas de tolerancia y proporcione autonomía a los participantes. Si volvemos a confiar en el análisis de Tocqueville debemos entender que la democracia, en su base, tiene el objetivo de ampliar espacios, es su razón de ser: a medida que se echa hacia atrás el límite de los derechos electorales, se siente la necesidad de echarlo más hacia atrás; porque, después de cada nueva concesión, las fuerzas de la democracia aumentan, y sus exigencias crecen con su nuevo poder 28 . El modelo de democracia participativa -y los presupuestos participativos como instrumento de éstase mueven en esta premisa, fuerzan los límites de la democracia representativa para compartir con los representantes la posible toma de decisiones. Los representantes políticos electos no pierden funciones, no hacen dejación de funciones, como en muchos casos se ha escuchado al comenzar un proceso de este tipo, sino que deben seguir realizando sus tareas legislativas. La diferencia estriba en que ahora su poder representativo está más fiscalizado, más controlado, más orientado, gracias a la apertura de canales horizontales de comunicación (Souza, Navascues). Los Presupuestos Participativos como herramienta participativa se sustentan en la consolidación de los procedimientos, la cultura política y las instituciones democráticas. Aspectos que nos sitúan en un espacio de replanteamiento de las relaciones de poder, por lo tanto del concepto de política. Nuestras sociedades ya no pueden mirar la democracia sin ampliar el concepto de lo político. El concepto no se puede limitar al simple juego de la gobernabilidad, sino que necesita ampliarse; para ello, es necesario entenderlo de forma dinámica, como la capacidad de los ciudadanos para mantener o transformar su medio, social o físico 29 . De esta forma, ampliamos el concepto de política a la vez que abrimos considerablemente los caminos y ámbitos de decisión y participación, ya que esta extensión del campo de trabajo requerirá de un número más amplio de cuestiones fundamentales y de personas afectadas. El poder se hace de esta forma consensual y es inherente a la existencia misma de la comunidad política. La importancia, de esta forma, pasa al procedimiento más que a la decisión misma 30 . a) Aportaciones desde la teoría crítica Así, participar implica proceder a un intercambio sobre la interpretación de la realidad. Se abren campos para una construcción colectiva. Estas interpretaciones pueden ser contrarias o diferentes a las expresadas por las instituciones. De esta forma, se está dando protagonismo a la ciudadanía, dotando a grupos sociales de la posibilidad de tener una visión propia de la realidad. Siguiendo este procedimiento, se fomenta la 28 Alexis de Tocqueville, De la démocratie en Amérique (1835-1840). Nuestra edición, selección de textos de La democracia en América, Edit. Orbis. Barcelona, 1985. Pag. 42. 29 D. Held, entiende la participación en estos términos, op. cit. pag. 346. 30 Rafael del Águila, “La política: el poder y la legitimidad”. En Manual de Ciencias Políticas. Rafael del Águila (coord.) Editorial Trotta. Madrid, España, 1ª edición 1997, 2º edición 2000. Página 29 a 34. ISSN 1982-0496 V. 8, n. 8, (jul./dez. 2010), p. 31-64. UniBrasil - Faculdades Integradas do Brasil Rua Konrad Adenauer, 442, Tarumã. CEP: 82820-540 Curitiba - PR - Brasil Telefone: 55 (51) 3361.4200 revistaeletronicardfd.unibrasil.com.br/ 50 autonomía de los sujetos, así como una apertura de espacios de socialización, haciéndose público lo estatal y acercando lo privado al estado; una descentralización y autonomización de las decisiones 31 . Se enfatiza el procedimiento y nos centrarnos en la participación, y ésta comienza a ser un sistema redistributivo del poder. No obstante, una cuestión tan compleja como el poder -o los mecanismos políticos que permiten ejercer tal privilegio- en la participación debe observarse desde una doble vertiente. Por un lado, está la relación entre los ciudadanos y al ejecutivo por medio de la administración (permitiendo discrepar al primero con el segundo). Y por otro, la misma participación muestra las diferencias estructurales, las asimetrías, a veces veladas, que se produce dentro de la propia sociedad civil. La heterogeneidad de visiones y posiciones sociales quedan sobre la mesa cuando la participación entra en juego, y, al colocarse de manera abierta sobre la arena política participada, requiere, inevitablemente, del debate y de la reflexión de estas posiciones. Este encuentro comunitario tiene como objeto derribar las posiciones del plano individual a favor del desarrollo de una consciencia colectiva, permitiendo, como exponen Rosa y Encina, no sólo una construcción social de la realidad sino, a la vez, la posibilidad de una desconstrucción en la medida que permite poner en cuestionamiento los sistemas individuales de significación 32 . De esta forma se cumple el principio de igualdad de poder político analizado por Herrera en base a los procesos participativos y a la democracia directa 33 . Se pretende participar de la construcción de significaciones imaginarias sociales – como las definiría Castoriadis-. Quiere esto decir que la metodología participativa debería tener en su interior la finalidad de trasladarnos por medio de la praxis a un conjunto de herramientas sociales (lenguaje, maneras de hacer, normas, valores, etc.) con otras estructuras lógicas y subjetivas que encadenen nuevas relaciones (representaciones). Como significaciones se desarrollan para orientar y dirigir la vida social; como imaginarias, no responden a la razón u objetividad, sino a la parte creativa de las personas, a la imaginación colectiva 34 . Principio de distribución del poder político Nace de las luchas sociales. La democracia no se otorga, se conquista. Complementa el concepto de libertad otros, tales como el de igualdad material; o lo que es lo mismo, conjunto de condiciones económicas, sociales y culturales. ar a En la raíz de la democracia están los aspectos decisorios. Estos son los aspectos en los que se tiene que profundizar. 31 Estas reflexiones sobre las aportaciones de la participación pertenecen a Montse Rosa y Javier Encina, Ibid. 32 Ibidem. 33 J. Herrera Flores, Ibid. 34 C. Castoriadis, Las significaciones imaginarias, en Una sociedad a la deriva. Katz editores, Buenos Aires, 2006. ISSN 1982-0496 V. 8, n. 8, (jul./dez. 2010), p. 31-64. UniBrasil - Faculdades Integradas do Brasil Rua Konrad Adenauer, 442, Tarumã. CEP: 82820-540 Curitiba - PR - Brasil Telefone: 55 (51) 3361.4200 revistaeletronicardfd.unibrasil.com.br/ 51 Distribución del poder político como base para el disfrute por parte de todas y todos del estado de derecho y la libertad. Los consensos deben ser explícitos al contrario del Principio de igualdad de poder político donde los consensos son implícitos. Nos debemos comprometer a todas y todos explícitamente en la construcción de espacios de igualdad material. Se requiere de una participación activa de la ciudadanía que llegue a realizar propuestas institucionales y ciudadanas que permitan acceder a los bienes políticos que se propone en el sistema democrático. El consenso se establece como mecanismo para que la representación, credibilidad y eficacia institucional tenga el objetivo preciso de empoderar a la ciudadanía. De esta forma, con este principio se profundiza en democracia, que supone un proceso participativo y decisorio que sea ascendente y no al revés. La libertad no termina donde comienza la del otro, como si de individuos egoístas se compusiese la sociedad. La libertad comienza cuando comienza la del otro, pues sólo a través de procesos colectivos y solidarios podremos llevar a la práctica lo que intuitivamente entendemos por democracia (J. Herrera) Lo realmente característico del proceso comenzado es que la Participación se revaloriza más allá de su concepción utópica. Las nuevas visiones sobre la gobernanza han posicionado a la participación, convirtiéndola en una herramienta que posibilita mejorar la eficiencia y eficacia gerencial (Kliksberg). Esto es debido a que se genera mayor autonomía en las comunidades que experimentan con la participación 35 .La gerencia que incluye participación aporta excelencia a los proyectos implementados gracias al empoderamiento que ofrece a la población; se posibilita el desarrollo de nuevas habilidades organizacionales y, en consecuencia, un fortalecimiento de la organización comunitaria. A este respecto, los proyectos participativos alimentan dos aspectos de la subjetividad. Por un lado, se produce una elevación de la autoestima individual y colectiva, otorgando potencialidades. Por otro lado, refuerza los sentimientos de pertenencia a los proyectos, que rebasan la propia concepción inicial de la experiencia. Esta optimización en la gestión viene avalada también por su propio esquema metodológico: se parte de un esquema activo o pragmático que va reduciendo riesgo, ya que funciona sobre el ensayo y el error; y se sustenta sobre una evaluación continuada. Esto es, al ser la comunidad beneficiaria y parte activa, está ayudando a la detección de necesidades y a las priorizaciones necesarias de los proyectos. Son los participantes/beneficiarios los que nos advierten de las necesidades y dificultades. Igualmente, el esquema de funcionamiento se construye sobre los saberes de la comunidad, favoreciendo la retroalimentación continuada y una generación de 35 A este respecto, B. Kliksberg, en Siete tesis no convencionales sobre la participación, apoya estas tesis en un número nada despreciables de experiencias de desarrollo en las que la participación ha sido esencial para el éxito de los objetivos. En Centro de Documentación en Políticas Sociales. Documentos/18. Pp. 5 a 10. ISSN 1982-0496 V. 8, n. 8, (jul./dez. 2010), p. 31-64. UniBrasil - Faculdades Integradas do Brasil Rua Konrad Adenauer, 442, Tarumã. CEP: 82820-540 Curitiba - PR - Brasil Telefone: 55 (51) 3361.4200 revistaeletronicardfd.unibrasil.com.br/ 52 información, gracias al esquema de devoluciones. Esto se ve apoyado por un mayor control y fiscalidad por parte de la comunidad en general. En resumen, nos encontramos con un esquema que centra el impulso en lo subjetivo: los actores y sus valores como activos del proceso, más que el fin propio de las experiencias. La autoconstrucción permite rescatar un modelo de interacción entre lo individual y lo colectivo; entre la dependencia y la autonomía. Influenciado siempre por los contextos sociales y de relaciones que lo posibilitan. El fin es el reconocimiento y el fortalecimiento de las estrategias colectivas de vida desde la cultura, las identificaciones, y los valores y prácticas propias 36 . Un modelo local participativo de base comunitaria se construye desde una orientación política cuya intención es la creación de nuevos valores desde la práctica social. La descentralización en la planificación y la gestión se compagina con la ampliación de espacios deliberativos. La estrategia de actuación enlaza los distintos objetivos estratégicos: políticos, técnicos y vecinales 37 . La propuesta que hemos tratado, sin embargo, no está asentada sobre un esquema fijo, al contrario, está en un ámbito más difuso, cargado de interacción y subjetividad, que cuestiona los espacios y el tiempo actuales. Esta conceptualización de la democracia tiene una orientación más radical, democratiza las estructuras. La participación que nos debe interesar es aquella que implica y beneficia a una amplia mayoría y crea instituciones nuevas. El día a día se construye desde la práctica y desde la ruptura con los caminos esperados para elaborar un futuro de decisiones compartidas. De esta forma, en el camino de apertura de espacios y canales, se recogerán y materializarán las verdaderas demandas de la población. 2.4 Principios y Componentes: Fundamentaciones Políticas Para atender a los principios y componentes que los desarrollan, es necesario atender, como apuntábamos, a la trayectoria histórica de las experiencias y apuntar aquellos posicionamientos políticos e ideológicos consensuados 38 . Las redes conformadas en torno a las prácticas participativas municipales, así como las declaraciones surgidas de sus encuentros, clarifican en gran medida las características sociopolíticas que subyacen a los planteamientos de los Presupuestos Participativos; a saber: 36 Estos puntos pertenecen a un conjunto de elementos inspiradores del modelo de intervención participativa señalados por Montse Rosa y Javier Encina. Las cursivas son conceptos propios de los autores. M. Rosa y J. Encina, ibid. 37 Este párrafo señala los aspectos que estos autores vinculan a su denominado modelo local participativo de base comunitaria. M. Rosa y J. en Democracias participativas e intervención social comunitaria desde Andalucía (construyendo ciudadanía, 5). Javier Encina Coord. Atrapasueños Edit. y Univ. Pablo de Olavide. Sevilla, 2004. 38 Recomendamos observar el anexo I[0] ISSN 1982-0496 V. 8, n. 8, (jul./dez. 2010), p. 31-64. UniBrasil - Faculdades Integradas do Brasil Rua Konrad Adenauer, 442, Tarumã. CEP: 82820-540 Curitiba - PR - Brasil Telefone: 55 (51) 3361.4200 revistaeletronicardfd.unibrasil.com.br/ 53 a) La democracia participativa como instrumento de transformación social; como alternativa del deterioro institucional y de la ciudadanía que lleva a cabo la globalización neoliberal. Fortalecimiento de ciudadanía e instituciones públicas como alternativa contra el ataque feroz del mercado. Defensa de lo público. b) La democracia participativa como nueva forma de gobierno fundamentada en desarrollar procesos participativos que generan espacios públicos y desarrollan sus propias estrategias para intervenir en el entorno. c) La democracia participativa para facilitar el empoderamiento económico, político, social y cultural de la ciudadanía. Especialmente de la población más excluida. Herramienta para la inclusión social. d) El objetivo principal es la promoción de la ciudadanía activa. e) Los Presupuestos Participativos como instrumentos para combatir la corrupción; como herramienta de planificación local basada en la transparencia. f) Fomento de una nueva cultura participativa que camine hacia la construcción de estrategias para la planificación y la gestión participada del territorio. De este esquema interpretativo de los procesos se desprenden, como apunta Herrera, dos exigencias que reinterpretan la comprensión de la democracia, estas son 39 : 1. La exigencia “política”, de ir más allá del mero hecho de la representación para promover una gestión de los recursos democráticos de forma equitativa y eficiente. 2. La exigencia “social”, que nos sitúa ante la necesidad de accionar las capacidades cognitivas de la sociedad en general (individuos, comunidades, organizaciones públicas y privadas, sindicatos, partidos políticos, etc.) para desarrollar proyectos e iniciativas de detección de problemas y propuestas de soluciones. Estas dos exigencias son condiciones para generar un proceso de empoderamiento ciudadano, en lo que lo democrático sea entendido como un proceso secuencial en los que se suman los criterios de información, participación, deliberación, decisión y control de dicha decisión. No obstante, cualquiera podría alegar que esto no es más que un posicionamiento ideológico. Cierto es, como señala Castel, desde el momento que nos posicionamos en esto principios, estamos realizando juicios de valor. Tomamos partido con la intención de primar la cohesión social o el mantenimiento de una solidaridad orgánica entre los miembros de una sociedad como finalidades de la existencia humana superiores a la maximización de la productividad a cualquier precio 40 . 39 J. Herrera Flores, Ibid. 40 R. Castel, La sociología y la respuesta a la demanda social. En Programas de subversión/sociología crítica. Revista Archipiélago, Nº 53/2002. Madrid. ISSN 1982-0496 V. 8, n. 8, (jul./dez. 2010), p. 31-64. UniBrasil - Faculdades Integradas do Brasil Rua Konrad Adenauer, 442, Tarumã. CEP: 82820-540 Curitiba - PR - Brasil Telefone: 55 (51) 3361.4200 revistaeletronicardfd.unibrasil.com.br/ 54 De todos modos, Santos nos orienta aún más a este respecto: en el momento en que la modernidad acciona los principios de ciudadanía y derechos humanos, el universalismo es tenido en cuenta políticamente; y es referencia como aspecto reductor de las desigualdades y la exclusión. Se acciona como elemento emancipador de la ciudadanía, de la población; como dispositivo ideológico de lucha contra la desigualdad y la exclusión 41 . Evitándose de este modo toda desigualdad y exclusión que puede estar basada en aspectos jerarquizados, contradictorios en la base con la idea del gobierno del pueblo. Hechos estos apuntes, las propias redes y declaraciones imponen una serie de criterios o sentidos mínimos a los presupuestos que recogen, de manera pragmática, los posicionamientos políticos sobre los que descansan los Presupuestos Participativos. a) Proceso universal La universalidad del proceso hace referencia a la apertura de la participación de la ciudadanía no organizada. Esto es lo que Francés y Carrillo entienden como dimensión de inclusividad 42 . En cierto modo, con esta variable nos estamos preguntado la apertura del proceso en cuestión a la ciudadanía no organizada. Generalmente, las experiencias que se llevan a cabo están abiertas a la participación de todos los habitantes de la ciudad 43 . B. Santos afirma que una de las características básicas del proceso es que todas y todos los ciudadanos tengan derecho a participar (ya que existen diversas organizaciones comunitarias como consejos, comisiones, tribunales de cuentas, foros, etc. que establecen ciertas prerrogativas a la participación). No obstante, el conjunto de experiencias, sobre todo en Europa, está marcado por una diversidad de ejemplos que se establece desde la participación total y no restringida de la ciudadanía (Sevilla), a la participación por medio de las asociaciones legamente constituidas y registradas (Albacete). Igualmente, nos encontramos procesos con diversos papeles y grados de importancia en las votaciones de las propias asociaciones y grupos organizados. Estas diferencias nos sitúan ante una pregunta ¿qué tipo de inclusividad se requiere en los procesos? Los Presupuestos Participativos, como herramienta de democracia participativa, experimentan sobre la base de ofrecer a la ciudadanía espacios compartidos que construyan lugares comunes para la deliberación y la decisión política. Para ello, se 41 Boaventura concretamente fija estas características en el universalismo antidiferencialista. En Boaventura de Sousa Santos, El Milenio Huérfano, Ensayos para una nueva cultura política. Edit. Trotta, 2005. Pag. 195 a 202. 42 F. Francés García y A. Carrillo Cano, Ibid. 43 Es habitual en las enmiendas periódicas al autorreglamento de los Presupuestos Participativos de la ciudad de Sevilla, siendo la participación en el proceso de carácter universal, encontrar debate sobre las condiciones que habilitan a los residente de la ciudad como participantes de las asamblea del proceso, en función de la edad, el lugar de trabajo o residencia, documentos acreditativos de residencia, etc. Cuestiones que dejan ver la importancia de la inclusividad. ISSN 1982-0496 V. 8, n. 8, (jul./dez. 2010), p. 31-64. UniBrasil - Faculdades Integradas do Brasil Rua Konrad Adenauer, 442, Tarumã. CEP: 82820-540 Curitiba - PR - Brasil Telefone: 55 (51) 3361.4200 revistaeletronicardfd.unibrasil.com.br/ 55 procura establecer mecanismos que posibiliten la concurrencia de los ciudadanos en espacios comunes para que esas decisiones sean decisiones compartidas. Se quiere consagrar un espacio público que se base en lo común y en la necesaria reflexión sobre la gestión de los recursos públicos. A este respecto, se entiende lo público como un espacio compartido por todos. Y, a la vez, la participación se entiende en términos implicativos 44 . La ciudadanía se comprende desde una dimensión activa (reflexiona y decide). De esta forma, no se queda en el simple hecho de la toma de decisión, sino que, a la vez, quiere llevar a cabo dinámicas de toma de conciencia. Desde estas características, entendemos que la participación debe ser universal y no privilegiar la ciudadanía organizada. Ciudadanía que, además, tiene aparte otros cauces para ejercer su representación y participación, basados en órganos de consulta o control. La participación y la asistencia al proceso, no debe ser un mero resultado cuantitativo, sino que tiene como obligación un resultado cualitativo que permita que la ciudadanía profundice en los principios expuestos anteriormente: proceso pedagógico, inclusión social y proceso abierto y ciudadano. Esto implica desarrollar un proceso que desborde esta herramienta que son los Presupuestos Participativos, a favor de un aumento de la participación con un contenido en la acción participativa. Además, el principio orientador de participación individual se traduce, en términos de asistencia, en que los individuos no pertenecen ya tanto a grupos singulares como a redes sociales, lo que les confiere una dimensión mayor al hecho participativo 45 . b) Deliberación y planificación. Cogestión y corresponsabilidad Se pretende generar un procedimiento político y ciudadano que habilita espacios para la discusión y búsqueda de criterios para la planificación pública. En la base está posibilitar la realización de una estructura horizontal y simétrica entre el gobierno y las instituciones que hagan surgir procedimientos de toma de decisión conjunta. Igualmente, se opta por hacer copropietaria a la ciudadanía. El debate no es sobre cuestiones individuales y particulares, no es el reparto de los recursos lo que está en juego simplemente, sino la organización de los existentes siempre limitados 46 . Debate que se fundamenta sobre criterios públicos y de manera participada. De esta forma, es necesario un entendimiento que parta de bases consensuadas entre los criterios técnicos y vecinales, fundamentándose al máximo en la ausencia de arbitrariedad. Tenemos que consolidar una serie de ideas. La corresponsabilidad y la cogestión están vinculadas con la toma de decisión. Es necesario producir un procedimiento de toma de decisiones. Para ello, es necesario distinguir entre aquellos métodos que 44 E. Ganuza y C. Álvarez, Ciudadanía y democracia: los presupuestos participativos, en Democracia y presupuestos participativos, Ganuza Fernandez, E. y Álvarez de Sotomayor, C. (coords). Icarias edit., 2003. Pp. 27 a 29. 45 Ibidem. 46 E. Ganuza y C. Álvarez, ibid. ISSN 1982-0496 V. 8, n. 8, (jul./dez. 2010), p. 31-64. UniBrasil - Faculdades Integradas do Brasil Rua Konrad Adenauer, 442, Tarumã. CEP: 82820-540 Curitiba - PR - Brasil Telefone: 55 (51) 3361.4200 revistaeletronicardfd.unibrasil.com.br/ 62  “Democracias participativas desde la praxis local”. En Democracias participativas e intervención social comunitaria desde Andalucía (construyendo ciudadanía 5). Javier Encina (coord). ACNUR – Andalucía, Atrapasueños Edit. y Univ. Pablo de Olavide. Sevilla, 2004. Silva, Ana María. Hacia una democracia participativa, Revista de Derecho, Valdivia, Vol. VIII, diciembre 1997. Sintomer, Yves. ¿Empujar los límites de la democracia participativa? La democracia participativa en Europa y en Porto Alegre. Texto perteneciente a un seminario titulado: “O Orçamento Participativo visto pelos seus investigadores”. Porto Alegre, 31/05-2/06/2001  El imperativo deliberativo. En Revista de Estudios Políticos, nº 24. Medellín Colombia, 2004.  Los presupuestos participativos en Europa: retos y desafíos, en Reforma y democracia, Revista del CLAD, febrero de 2005.  From Porto Alegre to Europe: Potentials and Limitations of Participatory Budgeting. En colaboración con Herzberg, C. y Röcke, A. IJUPR review, 2005. Sintomer, Y. Herzberg, C. y Röcke. 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CEP: 82820-540 Curitiba - PR - Brasil Telefone: 55 (51) 3361.4200 revistaeletronicardfd.unibrasil.com.br/ 63 CUADRO I.- COMPARATIVA DE DECLARACIONES SOBRE LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS A NIVEL ESTATAL Y GLOBAL. REDES Y DECL ARACI ONES RED INTERNACIONAL DE PPS/ RED FAL (AÑO 2001) DECLARACIÓN DE MÁLAGA (AÑO 2007) RED ESPAÑOLA PPS (AÑO 2008) DECLARACIÓN DE ANTEQUERA (AÑO 2008) DECLARACI ÓN DE PORVENIR (AÑO 2009) Comisión de inclusión social y democracia participativa. Encuentro de gobiernos locales en Sevilla. Previamente Jornadas Internacionales de PPs en Málaga II Asamblea de la Red estatal de los PP. Contexto de crisis económica internacional. Proyecto conjunto URBAL 9 (sede Barcelona) Grupos de trabajo PP de la Red FAL Nacimiento 2005 Unificación con movimiento mundial de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU) Trabajos de Málaga y conclusiones grupo de trabajo Democracia Participativa y presupuestos participativos de la FAL en Nairobi. Red municipalista abierta a la participación de movimientos sociales, investigadores y vecinos Democracia participativa como instrumento de transformación social. Fortalecimiento de ciudadanía e instituciones públicas y como alternativa a la globalización neoliberal Democracia Participativa como alternativa del deterioro institucional y ciudadanía de la globalización neoliberal. Fortalecimiento ciudadanía e instituciones públicas contra el ataque feroz del mercado. Democracia participativa como nueva forma de gobierno fundamentada en desarrollar procesos participativos que genere espacios públicos y desarrolle sus propias estrategias para intervenir en el entorno. Los PP como instrumentos para combatir la corrupción. PP como herramienta de planificación local basada en la trasparencia. Es necesario impulsar nuevas formas de gestión participativa que favorezcan a la ciudadanía y a las instituciones públicas Criterios centrales Los PP deben ser un elemento articulador de las diversas iniciativas de democracia participativa. Preocupación porque el nacimiento de experiencias desvirtúe su potencial de movilización ciudadana y transformación social. Generen empoderamiento económico, político, social y cultural de la ciudadanía. Especialmente de la población más excluida. Los PP son una oportunidad para la organización social y sectores más desfavorecidos. ISSN 1982-0496 V. 8, n. 8, (jul./dez. 2010), p. 31-64. UniBrasil - Faculdades Integradas do Brasil Rua Konrad Adenauer, 442, Tarumã. CEP: 82820-540 Curitiba - PR - Brasil Telefone: 55 (51) 3361.4200 revistaeletronicardfd.unibrasil.com.br/ 64 Herramienta para la inclusión social Defensa de lo público Objetivo principal democracia participativa es la promoción de la ciudadanía activa. Fomento de una nueva cultura participativa que camine hacia la construcción de estrategias para la planificación y gestión participada del territorio Autorreglamentado Autorreglamentado Vinculante Vinculante Delegados con mandato imperativo Espacios deliberativos previos al proceso espacios deliberativos previos al proceso Seguimiento y control social Democracia directa Rendición de cuentas Seguimiento y control social Rendición de cuentas Inclusión social y superación desigualdades Formación para la propia ciudadanía Modelo de presupuestos participativos Instituciones al servicio del proceso Servir de referente a gobiernos locales y la ciudadanía