La Política de Cooperación al Desarrollo de la Unión Europea

V REUNION DE ECONOMÍA MUNDIAL (Sevilla 2003) La Política de Cooperación al Desarrollo de la Unión Euroepa. Isabel Victoria Lucena Cid. Universidad Pablo de Olavide.Sevilla Teléfono: 954 34 97 33 [email protected] La Política de Cooperación al Desarrollo de la Unión Europea es considerada como uno de los componentes fundamentales del sistema de relaciones exteriores que el Tratado de la Unión (TU) ha establecido junto a la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y al Política Comercial Común (PCC). Los contenidos básicos de esta Política de Desarrollo los proporcionan los acuerdos con los países en vías de desarrollo (PVD), creando un marco de cobertura comercial e institucional necesario para la gestión de las políticas de cooperación, tanto de la Unión como de los Estados miembros. Sin embargo, uno de los objetivos de la Política de Desarrollo que desarrollaremos posteriormente, es mejorar la eficacia de esta política estableciendo “mecanismos de coordinación y coherencia entre esta última política y las dimensiones externas de diversas políticas comunitarias, como puede ser la Política Agraria Común y la Política Comunitaria de Pesca, la Política de Investigación y Desarrollo Tecnológico o la Política de Medio Ambiente"; así mismo, se hace necesario la articulación entre estas políticas comunitarias y las políticas nacionales de cooperación al Desarrollo de los Estados miembros1. Esta perspectiva global se fundamenta en el Tratado de la Unión Europea (TUE), donde al definirse la estrategia comunitaria en materia de Cooperación al Desarrollo la va a apoyar sobre dos grandes criterios: uno la complementariedad y el otro el de la articulación; esto es: “complementaria" de las políticas de cooperación llevadas a cabo por los Estados miembros (art. 130 U, 1 del TUE) y “articulada" al resto de las políticas comunes que aplique la Comunidad. (Art. 130 V del TUE), con objeto de hacer frene a la perjudicial dispersión de los esfuerzos a favor del desarrollo de los Estados miembros y la Comunidad, y alcanzar “el desarrollo económico y social duradero de los países en desarrollo, y particularmente de los mas desfavorecidos; la inserción armoniosa y progresiva de los países en desarrollo en la economía mundial y la lucha contra la pobreza" (art. 177 CE) (antiguo art.130 U)2. La acción a favor del desarrollo, como veremos, constituye una constante en la historia de construcción europea, aspecto que junto a los fundamentos jurídicos, económicos y políticos; los principios, conceptos y objetivos de la Política de Cooperación al Desarrollo, conforman el contenido esencial del presente capítulo. 1.- LA POLÍTICA COMUNITARIA DE COOPERACIÓN AL DESARROLLO: ANTECEDENTES Y EVOLUCIÓN HISTÓRICA. Históricamente la política comunitaria de Cooperación al Desarrollo surgió hace mas de cuarenta años con el deseo de no perjudicar las relaciones preferenciales que buena parte de los Estados miembros fundadores de la comunidad mantenían con sus posesiones de ultramar (africanos principalmente), cuando se firmaba el Tratado de Roma en 1957 y que en muchos caos continuaban sometidos a su administración colonial o bien habían accedido a la independencia recientemente. Desde este momento las relaciones de Cooperación para el Desarrollo, especialmente con los países de África Subsahariana, estarán marcadas fundamentalmente por una estrategia regional iniciada con el Régimen de Asociación con los países y territorios de Ultramar, previsto en la parte IV del Tratado de Roma (Art. 131 a 136 bis), adaptándose progresivamente y unilateralmente desde entonces, mediante decisiones del consejo de Ministros, a la incorporación de nuevos Estados miembros3. La firma del Tratado de Roma coincidió, como decíamos anteriormente, con el proceso de independencia de muchas colonias europeas, con la consecuente aparición de nuevos Estados en la esfera internacional y que necesitaban un marco jurídico distinto al establecido por el Régimen de asociación que recogía el Tratado de Roma. Se hacían necesarios, pues, nuevos mecanismos y estrategias de relación. Ante la ausencia de líneas concretas de acción en los tratados fundacionales de la Comunidad Europea (CE) fue necesario definir una trayectoria de actuación distinta basados en el art. 238, 235 y 113 del Tratado de roma, que progresivamente se iría plasmando en la conclusión de una serie de acuerdos que posibilitaron la consolidación y posterior expansión de las relaciones de Cooperación al Desarrollo de la Comunidad. El objetivo esencial en aquel momento consistió en “adaptar a las nuevas circunstancias resultantes de la constitución de una unión aduanera entre los Estados miembros de la CE el complejo entramado de regímenes comerciales preferenciales que éstos venían aplicando en sus relaciones con aquellos países o territorios. El lastre de esta impronta colonial del que (…) la política comunitaria de Cooperación al Desarrollo aún no ha conseguido desembarazarse por completo, ha condicionado y limitado sobremanera su evolución posterior".4 1.1 Política regional de Cooperación al Desarrollo Analizando los primeros instrumentos regionales de Cooperación al Desarrollo a través de los cuales la CE ha desplegado su política durante mas de cuatro décadas, encontramos como primera explicitación concreta, los convenios negociados entre los Estados soberanos que configuraron la Política de Yaundé I (20 de Julio de 1963) y Yaundé II (29 de Julio de 1969). Durante este periodo que abarca desde 1963-1974, la ayuda europea se concentró fundamentalmente en África negra francófona, acogidos al Régimen unilateral de asociación previsto, como decíamos, por la IV Parte del Tratado de Roma. A mediados de la década de los setenta el contexto internacional cambia. El deseo de varios Estados miembros de ampliar la política de Cooperación a otras regiones del mundo y la adhesión del Reino Unido a la Europa comunitaria fueron elementos que condujeron a una reorientación profunda de la política comunitaria de cooperación. No podemos obviar en este momento las preocupaciones europeas vinculadas a la primera crisis petrolífera (1973), es decir, el miedo a carecer de materias primas y el deseo de mantener unos mercados exteriores privilegiados, ya que estas circunstancias vinieron a sumarse a los intereses geoestratégicos y a un supuesto sentimiento de responsabilidad derivado del pasado colonial, para justificar el primer acuerdo de asociación entre la CE y los países africanos de Commonwealth, algunos países del Caribe y del Pacífico, así como otros países de África Subsahariana, deseosos de unirse a esta primera negociación entre grupos de países, dando así lugar al nacimiento del denominado grupo de países ACP. 1.1.1 Las relaciones de UE-ACP: Convenios de Lomé. El Convenio de Lomé I, firmado en la capital de Togo en 1975, inauguró esta nueva relación consensual de Cooperación para el Desarrollo entre la CE y los países ACP. Los principios que regiría esta relación sería el “partenariado (respeto a la soberanía e igualdad de las partes) previsibilidad de la ayuda y diálogo institucionalizado"5 El primer Convenio de Lomé constituyó en aquel momento un modelo único de cooperación Internacional que desencadenó un amplio debate sobre el contexto del Derecho Internacional para el Desarrollo. El principio de asociación ha sido desde la fecha de la firma del convenio (1975), fundamental, “traduce una concepción de la cooperación basada en compromisos mutuos para la realización de objetivos comunes propios como la negociación global (de grupo a grupo y referida a diversos aspectos de cooperación), el diálogo con cada Estado ACP en el marco de instituciones partidarias, el carácter contractual y previsible de los recursos de ayuda disponibles, se convirtieron en la base de la política europea de cooperación en el marco de los acuerdos de Lomé".6 Los convenios sucesivos permitieron a los socios adaptar los objetivos y los instrumentos de la cooperación. En 1979 y 1984 se pusieron en marcha los Convenios Lomé II y III, respectivamente. El IV convenio de Lomé firmado el 15 de diciembre de 1989, afectó, después de la incorporación de la República de Sudáfrica el 24 de Abril de 1997, a 71 Estados de ACP y a los 15 Estados miembros de la UE y a la propia CE.7 El IV Convenio de Lomé recogía no sólo “la cooperación comercial (los productos originarios de los países ACP entran, sin reciprocidad, libres de arancel en la Comunidad), la cooperación en el ámbito de los productos básicos (la CE garantiza unos precios mínimos a las importaciones de un número de productos agrícolas – vía Stambex – y mineros - a través del programa Sysmin – de los países ACP, y un tratamiento particularizado a ciertos productos como el azúcar o los plátanos) y la cooperación financiera y técnica (a través del Fondo Europeo de Desarrollo (FED) y del (BEI) Banco Europeo de Inversiones). También incorpora nuevos aspectos como el respeto a los Derechos Humanos, la protección del medio ambiente, la cooperación cultural y social, la cooperación agrícola y de seguridad alimentaria, la cooperación descentralizada a través de instituciones públicas y privadas, el apoyo al ajuste estructural y la liberación de la carga e la Deuda,”8 aspectos que desarrollaremos posteriormente. Este Convenio se ha mantenido en vigor durante un periodo de 10 años sobre “una estructura institucional paritaria, y la elaboración con el consenso de los Gobiernos locales de acciones planificadas de desarrollo a través de los Programas Indicativos Nacionales (PIN) y los Programas Indicativos Regionales (PIR)."9 En Noviembre de 1995, se firmó en Mauricio el Acuerdo de Revisión del IV Convenio de Lomé. Junto a las innovaciones que hemos referido anteriormente, se encuentra la elaboración de un nuevo Protocolo financiero y la aprobación del VIII FED. En materia de intercambios, la revisión incorporó un Protocolo sobre la utilización sostenible y la conservación de las selvas tropicales utilizados para la producción de maderas. Por otro lado y apelando al Art. 5 del Convenio, ampliado por esta revisión, se mejoró sensiblemente la visibilidad y el compromiso con los principios democráticos y la defensa de los Derechos Humanos, como fundamento de la cooperación, suscrito por la CE y que reforzó el mecanismo de apoyo directo a los procesos de ajuste estructural en los que se hallan inmersos la mayoría de estos países. Una vez que la política de Lomé ha concluido, la Comisión Europea ha hecho un balance global y se une a distintos análisis que sugieren que la ayuda asignada por el conjunto de los donantes a los países ACP ha tenido probablemente unos efectos positivos, aunque escasos, en el crecimiento, la inversión y la mejora de los indicadores sanitarios, y que estos efectos varían sensiblemente de unos países a otros en función de su situación inicial y de las condiciones de política económica.10 A pesar de que los sucesivos convenios de Lomé han representado un marco único y pionero para la Cooperación al Desarrollo de la UE y los países ACP, las limitaciones del convenio radican en no haber sido realista y por basarse en hipótesis sobre las capacidades institucionales y las políticas de los países ACP que no se han verificado en el transcurso de los años, además de que ha sido un modelo de cooperación que nunca consiguió desprenderse completamente de sus reminiscencias coloniales. En la actualidad la UE y los 71 Estados ACP, tras 18 meses de complejas negociaciones y coincidiendo con la expiración del IV Convenio de Lomé en febrero de 2000, han alcanzado finalmente un acuerdo acerca del nuevo marco jurídico que habrá de regir sus relaciones de cooperación durante los próximos 20 años. El nuevo Acuerdo que ya no llevará el nombre de la capital de Togo puesto que ha sido firmado en Cotonou (Benin) introduce profundas modificaciones en los tres capítulos fundamentales de la cooperación con los países ACP: el diálogo político, las estrategias de desarrollo y la cooperación económica y comercial.11 En el campo del diálogo político aparece como prioritario la inclusión de la inmigración como un problema de interés común al que las partes prestaran especial atención, así como la referencia al “buen gobierno" y la lucha contra la corrupción como elementos básicos del Acuerdo. Con respecto a las estrategias del desarrollo, la UE se compromete a concentrar todos sus esfuerzos en la reducción de la pobreza como objetivo prioritario de la cooperación, revisando los instrumentos y métodos aplicados con anterioridad. Por último, es en la esfera de lo económico y comercial en las que se han producido las novedades más relevantes. No obstante “hasta el año 2008 se mantendrá el actual régimen de preferencias comerciales de carácter unilateral, con una serie de mejoras para los países menos avanzados del grupo ACP, que en el 2005 deberían obtener la liberación absoluta del acceso de todos sus productos al mercado comunitario, a lo largo de este periodo habrá de ser reemplazado por una pluralidad de nuevos acuerdos regionales de asociación económicos compatibles con las normas de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Ello supondrá la creación de zona de libre comercio con los distintos subgrupos regionales de países ACP, lo que a su vez debería favorecer el desarrollo y la consolidación de los procesos de integración económica entre ellos".12 En este nuevo Acuerdo, desaparecerán algunos instrumentos conocidos en la política de Lomé como el Stambex o el Sysmin, que se habían mostrado ineficaces a la hora de cumplir los objetivos para los que fueron proyectados. Encontramos en su lugar otros mecanismos de apoyo directo a los presupuestos de aquello Estados que se vean mas afectados por bruscas fluctuaciones, en sus ingresos por exportación. Por otro lado, se potenciará el sector privado en aquellos países beneficiarios de la cooperación. Para el periodo 2000-2007, el IX FED aprobado, estará dotado de 13.500 millones de Euros, a los que se sumaran otros 1.700 millones en prestamos del BEI y unos 10.000 millones aproximadamente que proceden de los anteriores fondos y que todavía no se han utilizado. Los desembolsos anuales, en relación a los países ACP, en el contexto del actual convenio, podían alcanzar los 3.500 millones de Euros.13 1.1.2 Proceso de mundialización de la Cooperación para el Desarrollo de la UE. Si bien la Política de Lomé, ahora regida por el Acuerdo de Cotonou, ha sido y es el eje central de la actividad comunitaria, la proyección externa de la UE ha tenido ha tenido una gran incidencia desde el punto de vista político y económico en otras zonas del mundo. Ya desde la Cumbre de Paris en 1972, se realzaron esfuerzos por globalizar el alcance de la política de cooperación internacional de UE. Hoy, tras el desmantelamiento del COMECOM en 1990 y la caída del muro de Berlín, se ha visto alterado el marco político y económico internacional. La creciente internacionalización de la economía se enfrenta a nuevas circunstancias de ámbito mundial y a los retos de la globalización que ha desencadenado el desarrollo tecnológico. Esta transformación a nivel mundial ha hecho que la UE redefina sus objetivos y a abrir progresivamente a través de acuerdos bilaterales o regionales, el restringido circulo inicial de los países africanos beneficiarios de la cooperación a otros países de Europa Central y Oriental (PECO), Nuevos Estados Independientes (NEI) procedentes de la desintegración de la antigua URSS, países del área del Mediterráneo y de América Latina y Asia (ALA). Aunque muy brevemente, presentaremos las línea generales de la Cooperación para el Desarrollo de la UE en estas áreas. a) La política en el área del Mediterráneo. La celebración de la Conferencia Euromediterránea de Barcelona (1995) ha sido un momento de revisión y refundación de la política mediterránea, diseñadas en la Cumbre de Paris de 1972. El nuevo marco global acoge como elementos destacados la Declaración y el Programa de trabajo “que pretende establecer una nueva asociación Euromediteránea sustentada en la idea de asegurar la paz, la estabilidad y la prosperidad del Mediterráneo".14 En la actualidad podemos hablar de una estrategia de conjunto “que ha comenzado a concretarse mediante la sustitución de los viejos instrumentos convencionales de los años 70 por nuevos acuerdos Euromediterráneos de asociación, concluidos hasta la fecha con Tunes, Marruecos, Israel, Jordania, Egipto y la Organización para la Liberación de Palestina (OLP), en nombre de la Autoridad Nacional Palestina, y en curso de negociaciones con Argelia, Siria y Líbano"15 Los mecanismos sobre los que descansa el proyecto de cooperación son el diálogo político reforzado, que asuma como compromiso esencial el respeto de los Derechos Humanos y de los principios democráticos, y en cuyo seno pueda abordarse cualquier cuestión relativa a la seguridad en el Mediterráneo; una cooperación mas avanzada en el ámbito económico y financiero y una renovación social, cultural y humana, que permita profundizar en la senda abierta del los Programas previstos para esta zona. b) La política de cooperación con los países en vías de desarrollo de América Latina y Asia (ALA) Podemos distinguir cuatro momentos en la trayectoria de la relación de los países ALA y la UE. En los años setenta ambos grupos de países establecieron una serie de acuerdos comerciales no preferenciales (Acuerdos de I Generación) sobre la base del Art. 133 CE (antiguo art. 113), que consistía en un trato de la CE que favorecía el comercio a sus socios. A mediados de los años setenta, se planteó un objetivo más ambicioso, “es el caso de los acuerdos de los Acuerdos de II Generación (de alcance comercial y económico donde se contenían ciertas preferencias comerciales) y, finalmente, desde los años noventa un alcance más amplio, como es el Acuerdo de III Generación, o acuerdos marcos de cooperación, sustentados en el respeto de los principios democráticos y a los Derechos Humanos, ampliando también los sectores cubiertos por la cooperación al desarrollo".16 A su vez se ha desarrollado un diálogo político-económico con varias áreas subregionales de este continente que se percibe como una nueva categoría de acuerdos, catalogados como de IV Generación que la UE (CE + Estados miembros) han concluido con determinados países latinoamericanos desde finales del 1995. Se han firmado tres acuerdos de estas características: uno interregional, con MERCASUR (1995) y dos bilaterales: Chile y México, 1996 y 1997 respectivamente. Esta asociación política y económica “está basada en los principios de reciprocidad e interés mutuo, que supera abiertamente el marco de los instrumentos tradicionales de la cooperación al desarrollo, y cuyo objetivo último consiste en el establecimiento de zonas de libre comercio y de un diálogo político reforzado con cada uno de estos socios".17 c) La relación del UE con los países de Europa Central y Oriental y los Nuevos Estados Independientes. La aparición de nuevos Estados en el Centro y Este de Europa y en el territorio de la antigua URSS, ha hecho que la UE establezca una política de asociación con los mismos enmarcados en los Acuerdos Europeos de Asociación, concluidos desde finales de 1991. Los países que se han beneficiado son Polonia, Hungría, Rep. Checa y Eslovaca, Bulgaria, Rumania, Estonia, Letonia, Lituania y Eslovenia. Estos acuerdos además de incidir en todos los ámbitos de la cooperación económica y comercial, están favoreciendo la convergencia de los sistemas legislativos de estos países al comunitario. El programa PHARE supone un respaldo financiero para esta política de asociación, dotado con 6.693 millones de euros, procedentes del prosupuesto comunitario para el periodo 1995-1999. Con respecto a los NEI, surgidos de la disolución de la antigua URSS, a excepción de las tres Repúblicas Bálticas que forman parte del grupo PECO, encontramos una nueva categoría de acuerdos, igualmente significativos desde el punto de vista político, y que son denominados Acuerdos de Asociación y Cooperación; son acuerdos que se sitúan a medio camino entre los acuerdos de cooperación económica y comercial y los acuerdos europeos de asociación. Recogen previsiones concretas sobre diálogo político y colaboración en la prevención y supresión de organizaciones criminales, la inmigración clandestina y otras actividades ilegales. Se proyecta un volumen de ayuda financiera y técnica puestos a disposición de estos países a través del Programa TACIS y que para el periodo 1995-1999 ha sido de 2.224 millones de Euros. Por otro lado, se están negociando nuevos acuerdos de cooperación económica y comercial con Rusia, Ucrania, Moldavia, más relevantes que los firmados con el resto de las Repúblicas asiáticas (Armenia, Azerbaiyán, Georgia, Kazajstán y Kirguiztan). Los últimos acontecimientos mundiales, desencadenados tras los atentados a Nueva York y Washington en septiembre de 2001, tendrán como consecuencia que la UE y los países aliados redefinan su política de cooperación en esta región. 1.2 Instrumentos de Cooperación horizontal. Con la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea (TUE), toda una serie de acciones horizontales que carecían de fundamento jurídico quedan respaldadas adecuadamente por el Art. 179 CE (antiguo 130 W), recibiendo así un gran impulso de la Comisión y propiciando diversos reglamentos, que retoman y actualizan instrumentos puntuales de cooperación que ya venían aplicándose sobre la base del antiguo Art. 235 de la CE. Cuando hablamos de instrumentos horizontales de cooperación nos referimos a aquellas acciones unilaterales no vinculadas a una zona geográfica definida. En el campo de la ayuda alimentaria se ha propiciado la renovación y simplificación de los instrumentos normativos que existían antes de TUE. “El nuevo Reglamento18 profundiza en la concepción de la ayuda alimentaria como elemento fundamental de una estrategia global de apoyo a la seguridad alimentaria a largo plazo en los países en desarrollo",19 y cuyos objetivos a lograr a través de una ayuda financiera, que en 1999 era de 505 millones de Euros, son “aumentar la cobertura nutricional de las poblaciones beneficiarias; apoyar los esfuerzos por incrementar la producción agrícola local, contribuir al desarrollo económico y social equilibrado de los países beneficiarios; reducir los desequilibrios de la balanza de pagos de los países con déficit alimentario estructural".20 Esta ayuda llega a países en desarrollo de forma directa o indirecta. Por un lado, son ayudas que financian programas y proyectos de desarrollos destinados a mejorar la producción alimentaria nacional o a apoyar los presupuestos. Por otro lado, la ayuda se canaliza a través de Organizaciones Intergubernamentales (OIG) o por Organizaciones no Gubernamentales (ONG) y van dirigidas a las capas mas desfavorecidas de la población. Las ayudas humanitarias de la CE, en caso de guerra, urgencia por catástrofes naturales, etc, fueron institucionalizadas en 1970 con un volumen financiero tal que convirtió a la Comunidad en la principal donante de este tipo de ayuda a escala mundial. Con motivo de los múltiples conflictos que han ido proliferando en el escenario internacional tras la caída del muro de Berlín, la Comunidad se ha visto obligada a redoblar sus esfuerzos en un ámbito, que en el año 1994 (guerra de Yugoslavia y Ruanda) llegó a absorber el equivalente al un 18 por 100 del volumen global de recurso financieros dedicados a la cooperación. Para gestionarlos se creó en 1997, bajo la responsabilidad directa del Comisario de Pesca y Consumo, la Oficina europea de Ayuda Humanitaria (ECHO). Sobre las operaciones que financia esta oficina, el 85 por 100 son desarrolladas sobre el terreno por algunas de las mas de 170 entidades con las que mantiene una relación permanente de colaboración, y articuladas jurídicamente a través de un documento básico (Acuerdo Marco de colaboración), destinado a simplificar la organización y las condiciones en las que se aplican. Son entidades nacionales e internacionales, Organizaciones no Gubernamentales para el Desarrollo (ONGD) y organismos especializados de Naciones Unidas (NNUU) (ACNUR, PAM, UNICEF; PNUD...) y a veces, aunque menos frecuentemente, directamente. La Comunidad se ha dotado también de un instrumento específico destinado a financiar acciones de rehabilitación y reconstrucción en países en desarrollo,21 cuyo fin es contribuir al restablecimiento del sistema productivo y de la red de infraestructuras básicas de los territorios destrozados por catástrofes naturales o conflictos provocados por el hambre, a la reinserción social de refugiados, personas desplazadas, prevención de catástrofes y a la restauración de las capacidades institucionales necesarias para reemprender un proceso de desarrollo. Asegurar una correcta distribución de la ayuda, rehabilitación y el desarrollo han de ser un objetivo prioritario de la actual política de cooperación europea, más aun ahora tras las emergencias humanitarias que han surgido del conflicto por los atentados de Nueva York y Washington, y la respuesta militar de EEUU y los aliados sobre Afganistán. Otro sector de enorme relevancia son las ayudas a las ONG especializadas en el desarrollo. En 1976 la CE crea una línea específica de cofinanciación de proyectos de desarrollo a través de las ONGD, y después otra línea destinada a financiar programas de concienciación de la opinión pública europea sobre este tema. La participación de estas ONGD en proyectos de ayuda alimentaria se canaliza a través de una asociación de ONGD europeas e internacionales denominada EURONAID, encargada de la distribución y transporte de este tipo de ayuda. En la actualidad más de 1000 millones de Euros del presupuesto comunitario para la Cooperación son gestionados por ONGD. Encontramos también el apoyo comunitario y jurídico en el marco de la política de cooperación, a las acciones e iniciativas de desarrollo que llevan a cabo los agentes de la cooperación descentralizada (poderes públicos locales, agrupaciones profesionales, sindicatos, instituciones de enseñanza e investigación, etc.). Por último, el Sistema de Preferencias Generalizadas es un instrumento de cooperación que tiende a “impulsar el desarrollo de los países más pobres mediante concesiones estrictamente arancelarias, consistentes en la reducción o supresión no recíproca de los aranceles a la importación de ciertos productos – especialmente productos industriales manufacturados o semimanufacturadosde países en vías de desarrollo beneficiarios".22 Nos queda por añadir a este elenco de instrumentos de la cooperación comunitaria dos Reglamentos o cláusulas adicionales que se han aprobado por la Comunidad en 1998 y 1999 respectivamente. El primero de ellos es sobre la integración de las cuestiones relativas a la desigualdad entre los sexos (cuestiones de género) como elemento fundamental de todas los procesos de desarrollo en los que participa la UE,23 y el segundo por el que se fijan los requisitos para la aplicación de las acciones comunitarias de cooperación al desarrollo que contribuyan a alcanzar el objetivo general de consolidar la democracia y el Estado de Derecho, así como el respetar los Derechos Humanos y las libertades fundamental en terceros países.24 2.- FUNDAMENTOS JURÍDICOS, POLÍTICOS Y ECONÓMICOS DE LA COOPERACIÓN AL DESARROLLO. Los cuarenta años de expansión, crecimiento y consagración de la práctica comunitaria en cooperación al desarrollo han convertido a la CE en uno de los principales motores de la cooperación internacional y la ayuda al desarrollo. Si bien este dato revela el importante papel de la acción de la Comunidad en este sector, ante la descoordinación y la falta de articulación entre la ayuda comunitaria y las ayudas nacionales que debilitaba su eficacia, se hizo necesario el establecimiento de cauces adecuados que favorecieran la armonía y la coordinación de ambas ayudas. Esta necesidad “enfrentaba a dos órdenes de dificultades, el primero derivado del hecho de constituir la ayuda o cooperación al desarrollo un elemento esencial de las políticas exteriores de cada Estado miembro, quienes celosamente defendían la plena autonomía respecto de las mismas. Y, el segundo originado por la ausencia de una política comunitaria de cooperación al desarrollo hasta que el TUE, firmado en Febrero de 1992, consagra por fin jurídicamente esta práctica comunitaria"25 La inclusión en el TUE de una política en el ámbito de la cooperación para el desarrollo, supone el punto de partida de una política que pretende, por una parte, responder a los desafíos de un mundo cada vez mas interdependiente y en continua transformación, y por otro lado, establecer las bases fundamentales necesarias para desarrollar una acción coordinada, complementaria y por lo tanto más eficaz, en el ámbito de la ayuda al desarrollo. Son estos fundamentos básicos de la acción comunitaria para la cooperación al desarrollo los que examinaremos con mayor detalle llegados a este punto. 2.1 Fundamento Jurídico. Por otro lado, la política de cooperación al desarrollo comunitaria debe estar coordinada con la de los Estados miembros y los objetivos acordados en el marco de otras instituciones internacionales (Naciones Unidas, los Estados Unidos, Canadá, Japón y Australia, así como el FMI y BM). En el esfuerzo de lucha contra la pobreza habrá de lograr que resulte eficaz y facilitar no sólo la cooperación sino la complementariedad y la coherencia con respecto a las otras políticas aplicadas por la Comunidad. Para ver cumplidos estos objetivos los agentes de la política de cooperación al desarrollo necesitarán tener un conocimiento totalmente actualizado en relación a los países beneficiarios de la ayuda, la política en materia de desarrollo, los avances científicos-técnicos y todas las tendencias a escala global en el entorno económico, político y social que puedan ser de importancia a la hora de formular políticas de desarrollo para centrarse en aquellos ámbitos que sean factores clave de cualquier medida centrada en la erradicación de la pobreza (por ejemplo, el apoyo a las políticas sociales) o aquellos en los cuales, por razones pragmáticas y operativas, resulta mas eficaz el coordinar los esfuerzos a nivel europeo (la seguridad alimentaria y la ayuda humanitaria en situaciones de conflictos o catástrofes naturales), o bien sean campos en los que los intereses de la UE resulten mejor atendidos por una acción a nivel Comunitario de conformidad con el principio de subsidiariedad (por ejemplo, la resolución de conflictos, la estabilización económica, los movimientos migratorios, etc.) En definitiva, la política de desarrollo de la Comunidad se apoya, fundamentalmente, en el principio de un desarrollo humano y social sostenible, equitativo y participativo y cuyo objetivo principal deber ser reducir la pobreza. Partiendo del enunciado de estos objetivos en el art. 177 CE (antiguo 130 U), analizaremos su trascendencia política en la actualidad. 3.1 Desarrollo económico y social duradero de los países en desarrollo, especialmente mas desfavorecidos (art. 177 1-1 CE) (antiguo 130 U 1-1). Esta manifestación general se inscribe en el marco más amplio de la acción exterior de la Unión, de la que se traduce la necesidad de un reparto de la ayuda y los recursos teniendo en cuenta la situación diferenciada de los países en vías de desarrollo y por lo tanto, su impacto en la reducción de la pobreza. Con respecto a aquellos países que están mas avanzados, lo que se pretende es favorecer la apertura de los mercados de los países industrializados y la creación de un marco de cooperación económica como objetivos esenciales. En el caso de países que “están en una situación de cesación de pagos, la prioridad reside en la obtención de recursos financieros para hacer frente a la carga de la deuda y poder sostener los procesos de reformas iniciadas".43 Por último y en relación a los países menos avanzados mencionados anteriormente, “lo que importa, antes que nada es que se les garantice la satisfacción de sus necesidades más elementales, como la alimentación y la salud, dada las incapacidades crónicas contra las que se enfrentan, se trata, en fin, de evitar los fenómenos actuales de marginación y exclusión".44 3.2 Inserción armoniosa y progresiva de los países en desarrollo en la economía mundial. (art. 177 1-2 CE) (antiguo art. 130 U 1-2). El crecimiento económico es una condición esencial, aunque no suficiente, para la reducción de la pobreza. La integración de los países en desarrollo, y en particular de los menos avanzados, en la economía mundial es un requisito necesario para su crecimiento y su desarrollo económico-social sostenible. Por tanto, favorecer el acceso a los mercados de los países industrializados a estos países, es objetivo ineludible de la política de cooperación al desarrollo de la Comunidad, teniendo en cuenta las condiciones de competitividad de estos países ya que la apertura de estos mercados beneficiará desigualmente a unos y otros. 3.3. La lucha contra la pobreza en los países en desarrollo (art. 177 1-3 CE) (antiguo art. 130 U 1-3). El fenómeno de la pobreza, según la Comunidad, “no se define económicamente por la falta de ingresos y recursos económicos, sino que también incluye la noción de vulnerabilidad y factores como la imposibilidad de acceder a una alimentación adecuada, a la educción y a la sanidad, a los recursos naturales y al agua potable, a la tierra, al trabajo y al crédito, a la información y a la participación política, a los servicios y a las infraestructuras. Todos estos elementos son necesarios para que las poblaciones desfavorecidas puedan controlar su desarrollo, disfrutar de la igualdad de oportunidades y vivir en un entorno mas seguro".45 En un mundo donde la pobreza afecta a más de un tercio de la humanidad, donde más de 800 millones de personas, de las cuales 200 son niños, sufren de desnutrición crónica, reducirla significaría un cambio estructural de orden global. No obstante, y ante la falta de una voluntad de una revisión y cambio del orden actual, la política de cooperación al desarrollo tendría que apoyar acciones “que alivien determinadas formas de miserias y que compensen los costes sociales producidos por las políticas de reformas (de ajustes) y de reestructuración de las economías (...). La inserción de este objetivo de lucha contra la pobreza, permitirá reequilibrar geográficamente la ayuda al desarrollo, puesto que podrá también aplicarse a países mediterráneos y latinoamericanos de renta media, en cuyo seno existen capas de población sumidas en la más extrema pobreza".46 3.4 Desarrollo y consolidación de la democracia y del Estado de Derecho, así como el respeto a los Derechos Humanos y de las libertades fundamentales (art. 177.2 CE) (antiguo art. 130 U 2). Como hemos podido deducir a través de estas páginas, la política de cooperación al desarrollo de la CE se ha diseñado tomando como referencia de desarrollo el de un Estado democrático y liberal, respetuoso de los Derechos Humanos y libertades fundamentales. Sin embargo, los Estados beneficiarios en múltiples ocasiones han manifestado que el modelo occidental de desarrollo no se ajusta adecuadamente a sus tradiciones y culturas. En la Resolución aprobada por el consejo de “Desarrollo" el 28 de noviembre de 1991, sobre los Derechos Humanos, la democracia y el desarrollo, se asienta la nueva filosofía comunitaria en la materia, se le concede mayor importancia a estos dos elementos que deberán ser tenidos en cuenta a la hora de diseñar y ejecutar los proyectos y programas de cooperación al desarrollo.47 A través de esta Resolución del Consejo se declara: “La Comunidad y sus Estados miembros harán constar de forma explícita la consolidación de los Derechos Humanos como elemento de sus relaciones con los países en vías de desarrollo; se incluirán cláusulas en materia de Derechos Humanos en sus futuros acuerdos de cooperación". Estas “cláusulas democráticas" que figuraban ya en el art. 5 del Convenio de Lomé de 1989, están siendo incluidos en todos los acuerdos que se realizan actualmente entre la UE y los países beneficiarios. 48 Como ya hemos señalado anteriormente, “la condicionalidad democrática actúa como requisito previo y como amenaza permanente. Como requisito previo la cláusula democrática interviene con ocasión de la conclusión de un acuerdo internacional, subordinándolo al respecto por el interlocutor comunitario de los Derechos Humanos, y como amenaza previamente, esta cláusula puede justificar la interrupción momentánea de ciertas concesiones comerciales autónomas a favor del país beneficiario que atenta gravemente contra los Derechos Humanos".49 Fomentar el proceso democrático en estos países es esencial, no obstante, no se conoce estabilidad en estos procesos si no existe equivalencia en el terreno económico, por lo que se hace imprescindible el apoyo determinante para la creación de tejidos económicos democráticos implicando la participación de las sociedades civiles en la gestión de la ayuda, y apoyando a la vez, la “reforma de las estructuras administrativas y de los medios de gestión del Estado, tendentes a reforzar las bases de una gestión mas trasparente y eficaz (…) de la ayuda pública, de la descentralización administrativa regional y de una gestión municipal participativa".50 Lo que queda claro “es que el comportamiento del Estado beneficiario de la cooperación se ha convertido en un criterio esencial para determinar dónde y cómo se van a conceder los recursos destinados a la ayuda al desarrollo",51 condicionalidad que habrá que establecer a partir de criterios objetivos y equitativos y que en muchos casos, hoy por hoy, no se aplican. 3.5 Métodos para aumentar la eficacia de la cooperación al desarrollo. Para potenciar el impacto y la eficacia de la ayuda Comunitaria, ésta considera necesaria mejorar, como ya hemos visto, los déficits de la política de cooperación al desarrollo apoyándose sobre dos grandes criterios: mejorar la articulación con las demás políticas Comunitarias y complementariedad con las actividades de los Estados miembros en este campo. En esta nueva estrategia en materia de cooperación al desarrollo la Comunidad está llevando a cabo una reestructuración de su gestión de la ayuda exterior. Para ello se ha propuesto reforzar el proceso de programación, crear un grupo de apoyo a la calidad encargado de velar por la coherencia de las estrategias que se definan para todos los países en desarrollo, y propiciar un movimiento de desconcentración y descentralización que permita acercar las decisiones a los países asociados. La introducción de un sistema de programación rotatorio, que favorezca que se tengan en cuenta las necesidades y los resultados de los países beneficiarios, así como su evolución en el tiempo, junto con la mayor utilización de los apoyos sectoriales y ayuda presupuestaria directa, puede contribuir a hacer más eficaz la gestión y la asignación de recursos. Con respecto a la coordinación, el Tratado constitutivo de la CE prevé que la Comunidad y sus Estados miembros coordinarán sus programas de ayuda, también en el marco de las organizaciones internacionales y de conferencias internacionales. Se contempla la posibilidad de emprender acciones conjuntas y de que los Estados miembros contribuyan a la ejecución de los programas de ayuda comunitarios. El esfuerzo de la complementariedad, responde a la necesidad de establecer una mejor división del trabajo entre la Comunidad y los Estados miembros. Se prevé, igualmente, favorecer una mayor participación de las Organizaciones no Gubernamentales, tanto en Europa como en los países en vías de desarrollo y fomentar el desarrollo de capacidades de los agentes no estatales en los países asociados, con objeto de facilitar su participación en el diálogo sobre las estrategias y en la aplicación de los programas de cooperación. Por último, es necesario alcanzar, según la Comunidad, una mayor coherencia entre las diferentes políticas comunitarias centradas en el desarrollo sostenible. Deberá realizarse un esfuerzo para que en los objetivos de la política comunitaria de desarrollo se tenga en cuenta la concepción y la aplicación de las demás políticas que incidan en los países en vías de desarrollo. Los medios para alcanzar dicho fin son un análisis sistemático y detallado de los efectos indirectos de las acciones directas en ámbitos especialmente delicados.52 En relación a estas estrategias de acción coordinada, complementaria y coherente de la política comunitaria sobre desarrollo, hay que destacar las dificultades evidentes derivadas del hecho de que esta coordinación funciona esencialmente en una sola dirección: Comunidad—Estados miembros, lo que constituye un déficit de coordinación de difícil superación por la falta de información y colaboración entre unos y otros. Igualmente, sucede si atendemos a analizar la articulación y coherencia entre las políticas de cooperación al desarrollo y otras políticas Comunitarias (política de pesca común, de pesca, de comercio, de medio ambiente, de comercio…), en las cuales prevalece el interés de la Comunidad a la hora de la ejecución de dichas políticas, como vimos en el punto anterior. BIBLIOGRAFÍA • AA.VV. 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(ed.). “Acción Externa de Unión Europea y Comunidad Internacional", Universidad Carlos III de Madrid. BOE, Madrid, 1998 4 GONZALES ALONSO, L. N.: "La política comunitaria de Cooperación al Desarrollo" en LOPEZ E. M. Y MARTIN PÉREZ DE N. J. (eds): “Derecho Comunitario Material", McGraw-Hill, Madrid, 2000 5 SOBRINO HEREDIA, J.M. “ La EU y el Desarrollo: aspectos recientes" en MARIÑO MENENDEZ, F. M. Y FERNANDEZ LIESA, C.R., (eds), “El desarrollo y la cooperación Internacional", Universidad Carlos III de Madrid, BOE, Madrid, 1997 p. 110 6 COMISIÓN DE LA CCEE. Libro Verde. “Sobre las relaciones entre la UE y los países ACP en los albores del siglo XXI". Oficina de Publicaciones Oficiales de la CCEE. Bruselas, 1996. pág. 11 7 SOBRINO HEREDIA. J.M.: “La Cooperación al Desarrollo de la U.E", en MARIÑO MENENDEZ, F.M. (ed.). “Acción Externa de Unión Europea y Comunidad Internacional”, Universidad Carlos III de Madrid. BOE, Madrid, 1998, pág. 489 8 SOBRINO HEREDIA, J.M., “La Unión europea y el desarrollo: aspectos recientes” op. cit. pág. 111 9 Ibíd. 10 COMISIÓN DE LA CCEE. LIBRO VERDE. op. cit. pág. 13 11 GONZALEZ ALONSO, L.N. op. cit. pág. 447 12 GONZÁLEZ ALONSO L.N. o. c. p. 448 13 Ibíd. 14 SOBRINO HEREDIA. F.M. op. cit. pág. 115 15 GONZALEZ ALONSO, L.N. op. cit. pág. 448 16 SOBRINO HEREDIA, J. M. op. cit. pág. 115 17 GONZALEZ ALONSO, L. N. op. cit. pág. 45 18 Reglamento (CE) nº 1292/96 de 27 de Junio de 1996, donde encontramos las acciones concretas y los instrumentos que existen en la actualidad. Y (DO L 166 de 5.7.96 p. 1) relativo a la política y gestión de la ayuda alimentaria y de las acciones específicas de apoyo a la seguridad alimentaria. 19 GONZALES AONSO, L.N. op. cit. pág. 45 20 SOBRINO HEREDIA, J.M., op. cit. pág. 113 21 Reglamento (CE) nº 2258/96 de 22 de Noviembre de 1996 (DO L 306 de 28.11.96 p.1) 22 SOBRINO HEREDIA, J. M. o. c. p 114 23 Reglamento (CE) nº 2836/98 del Consejo de 22 de Diciembre de 1998 (DO L 354). 30.12.98, p.5) 24 Reglamento (CE) nº 975/1999 del Consejo de 29 de Abril de 1999 (CO L de 8.5.1999 p. 1) 25 SOBRINO HEREDIA, J. M. op. cit. pág. 117 26 GONZÁLEZ ALONSO. L. N. op. cit. pág. 441. 27 Ibíd. 28 GONZALES ALONSO, L. N. op. cit. pág. 442 29 Ibíd. 30 Bangladesh, Costa Marfil, Costa Rica, Etiopía, Mozambique y Perú. 31 Informe de la Comisión de 1 Marzo de 2000 (COM (2000) 108 final) 32 GONZALEZ ALONSO, L. N. op. cit. pág. 443 33 SOBRINO HEREDIA, J. M. op. cit. pág. 509 34 Boletín de la CE nº 11-1991. págs. 124-126 35 COM (1995) 575 final. “La Unión Europea y los aspectos exteriores de la política de Derechos Humanos: de Roma a Maastricht y en adelante” 36 GONZALEZ ALONSO, L. N. op. cit. pág. 445 37 GRAWFORD, G. “Los Derechos Humanos, la Democracia y el Desarrollo: hacia una trato justo e igualitario" en Revista Española de Desarrollo y Cooperación, nº 1 IUDC-UCM, Madrid, 1997 38 GONZALEZ ALONSO, L. N. op. cit. pág. 446 39 GONZALEZ ALONSO, L. N. op. cit. pág. 444 40 Ibíd. 41 GONZÁLEZ ALONSO, L. N. op. cit. pág. 444 42 Art. 177.1 CE (antiguo art. 130.1 U) 43 SOBRINO HEREDIA, J. M. op. cit. pág. 121 44 Ibíd. 45 Declaración del Consejo de la Comisión sobre política de desarrollo de la C.E. Normas legales de la UE. Bruselas, 2000. 46 SOBRINOHEREDIA, J. M. op. cit. pág. 122 47 BOL. CE. Noviembre 1991, págs. 124-126 48 SOBRINO HEREDIA, J. M. op. cit. pág. 123. 49 Ibíd. 50 Ibíd 51 Ibíd. 52 Sobre este tema, véase la “Declaración del Consejo de la Comunidad sobre la política de desarrollo de la CE”. op. cit.