La Contribución de las Naciones Unidas a la Pacificación del Espacio Mediterráneo

231 LA CONTRIBUCIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS A LA PACIFICACIÓN DEL ESPACIO MEDITERRÁNEO Pablo Antonio Fernández Sánchez Eulalia Wladimir Petit de Gabriel I. Introducción. El espacio mediterráneo ha sido y sigue siendo, una encrucijada entre continentes, entre culturas y sistemas sociopolíticos muy diversos. Es un espacio geográfico multiforme, otrora cuna y vía de comunicación y expansión de sucesivas civilizaciones: la fenicia, la cartaginesa, la griega, la romana, la judeocristiana, la musulmana, etc. Hoy es prueba de la convivencia necesaria entre sistemas políticos y conceptos culturales, sociales, económicos y humanos bien diversos. Quizás el denominador común de todos los pueblos que habitan sus riberas sea el pasado, la Historia. Por ello es difícil analizar el conjunto mediterráneo como una región por se homogénea. Pero quizás, también por ello, por la Historia, se pueda analizar como un espacio común e indivisible. Desde una perspectiva de paz y seguridad, el Mediterráneo es un espacio geográfico inestable. En este sentido, el Mediterráneo ha sido considerado "el área más volátil del mundo"1 o en palabras del que fuera Secretario General de la Organización de las Naciones Unidas, Javier Pérez de Cuéllar, "el área más sensible"2 del mundo. Boutros Boutros Ghali, antiguo Secretario General, indica en Un Programa de Paz que "las fuentes de los conflictos y las guerras son hondas y multifacéticas. Para llegar a ellas deberemos hacer todo lo que esté a nuestro alcance por consolidar el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales, promover un desarrollo económico y social sostenible a fin de alcanzar una prosperidad más generalizada, mitigar los sufrimientos (...)"3, pero quizás en el espacio mediterráneo no sea éste el problema clave sino la superposición de civilizaciones y el conglomerado de los diversos grupos humanos que se asientan en sus orillas. Una vez más, la Historia es su identidad, pero al mismo tiempo su inestabilidad. 1.- WHITE,- N.D.: Keeping the peace - The United Nations and the maintenance of international peace and security, Manchester University Press, Manchester and New York, 1993, p. 217. 2.- Documento NU S/15956 (1983). 3.- Doc. A/47/277 y S/24111, de 17 de junio de 1995, par. 5. 232 Por ello ha sido objeto de preocupación en los distintos foros internacionales. La inquietud por la paz y la seguridad en el Mediterráneo es percibida en la actualidad de forma clara y acuciante. En el marco de Naciones Unidas, siempre ha habido una especial atención a esta región, hecho que vemos confirmado por el volumen de operaciones de mantenimiento de paz que se ha desplegado en este marco físico. Y en la actualidad, esa atención se muestra más integradora, probablemente por haber deducido de todos los procesos de pacificación realizados en el Mediterráneo que esta región requiera soluciones globales. Prueba de ello es que a partir de 1981 la Asamblea General de Naciones Unidas decidió desglosar del punto general de su agenda relativo a la "Revisión de la Declaración sobre reforzamiento de la seguridad internacional" un apartado específico dedicado al "Reforzamiento de la seguridad y la cooperación en la región mediterránea"4. En 1982, la Asamblea General, con un criterio más realista, consideró que "la seguridad del Mediterráneo y de las regiones adyacentes eran interdependientes y que eran necesarios nuevos esfuerzos para crear las condiciones de seguridad y cooperación fructífera en todos los ámbitos y para todos los Estados y pueblos del Mediterráneo"5. En 1993, la Asamblea General volvió a afirmar que la seguridad en el Mediterráneo estaba estrechamente ligada tanto a la seguridad europea como a la paz y seguridad internacionales. Asimismo expresó su satisfacción por los continuados esfuerzos de los Países Mediterráneos y su contribución activa para la eliminación de todas las causas de tensión de la región y para la consecución de soluciones justas y duraderas, por medios pacíficos, a los persistentes problemas de la región, y ello a través de la retirada de las fuerzas extranjeras de ocupación, mediante el respeto a la soberanía, independencia e integridad territorial de todos los Estados del Mediterráneo y del principio de autodeterminación de los pueblos6. Esta preocupación por la paz y la seguridad en el Mediterráneo se ha visto recogida en otros foros intergubernamentales: así, la primera reunión regular del Consejo Presidencial de la Unión Árabe del Maghreb, que tuvo lugar en Túnez, en enero de 1990; las decisiones adoptadas en la segunda reunión ministerial de los Estados del Mediterráneo Occidental, en Argel (octubre de 1991); la Declaración del Consejo Europeo de Ministros relativa a las relaciones entre Europa y el Maghreb, en Lisboa (junio de 1992); las conclusiones y recomendaciones de la primera Conferencia Inter-Parlamentaria de Seguridad y Cooperación en el Mediterráneo, en Málaga (junio de 1992); el Documento de Helsinki "Los desafíos del cambio", adoptado por los Jefes de Estado y de Gobierno de la Conferencia de Seguridad y Cooperación en Europa (julio de 1992); las conclusiones de la Décima Conferencia de los Jefes de Estado y de Gobierno de los Países No-Alineados, en Jakarta (septiembre de 1992); los parágrafos 37 y 38 del comunicado adoptado en la reunión de Jefes de Estado y de Gobierno de los países miembros de la Commonwealth, en Chipre, en octubre de 19937. 4.- En la agenda preliminar de trabajo de la Asamblea General para la sesión de 1994 este punto figuraba con el número 70. Vid. Doc. A/49/100, de 26 de julio de 1994. 5.- Resolución 37/118. 6.- Resolución 48/81. 7.- Esta preocupación intergubernamental por la paz y la seguridad en el Mediterráneo tendrá un momento culminante con la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en el Mediterráneo que tiene prevista la Presidencia española de la Unión Europea, como uno de los ejes de su política exterior, que se desarrollará durante el segundo semestre de 1995. 233 En ámbitos no gubernamentales, también encontramos una multiplicidad de iniciativas sobre la paz y la seguridad en el Mediterráneo. Por ejemplo, el congreso internacional sobre el futuro de la región mediterránea celebrado en Túnez en noviembre de 1992; los dos seminarios organizados bajo los auspicios de la Unión Europea Occidental en Madrid en octubre de 1992 y en Roma en marzo de 1993, respectivamente; o el seminario organizado por la Conferencia de Seguridad y Cooperación en Europa en Valletta en mayo de 1993. Ahora bien, una cuestión es la preocupación expresada por estas reuniones y documentos y otra los conflictos reales abiertos en el Mediterráneo que han necesitado, y que sin duda y a riesgo de parecer pesimistas, aún puede que necesiten la contribución de la ONU. Por ello, en este trabajo nuestro análisis se inclinará por la faceta operacional de la participación de esta Organización Internacional, completado por una reflexión de conjunto, en clave jurídica. Dentro de esa primera delimitación hemos escogido aquellos conflictos, pasados o actuales, en los que su naturaleza ha permitido desplegar una operación de mantenimiento de la paz por la Organización de las Naciones Unidas en algún país ribereño del Mediterráneo8. Por supuesto que este examen que proponemos se limitará, como hemos dicho, a las operaciones de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz, en el sentido de considerarlas como un medio de arreglo pacífico que ofrecen las Naciones Unidas para contribuir a la pacificación de la zona. Por operación de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz entendemos, siguiendo Un Programa de Paz del Secretario General de las Naciones Unidas, Sr. Boutros Boutros Ghali, "el despliegue de una presencia de las Naciones Unidas en el terreno, hasta ahora con el consentimiento de todas las partes interesadas y, como norma, con la participación de personal militar o policial de las Naciones Unidas y, frecuentemente, también de personal civil"9. Sin embargo, esa reflexión de conjunto nos obligará a ver otros aspectos dado que los conflictos objeto de estas operaciones han sido el centro de otras acciones pacificadoras: 8 .- No trataremos la operación de mantenimiento de la paz desplegada entre Libia y Chad denominada UNASOG: Grupo de Observadores de las Naciones Unidas en la Faja de Aouzou, más que nada porque su desarrollo operacional no se configura en el espacio mediterráneo, sino hacia el interior, en la frontera entre Libia y Chad. En cualquier caso se trata de una OMP muy particular, por lo que a continuación resumimos sus elementos esenciales: de común acuerdo, Libia y Chad solicitaron a Naciones Unidas el envío de una misión de observación para la retirada de tropas de una frontera en el marco de aplicación de la sentencia de la Corte Internacional de Justicia de 3 de febrero de 1994 sobre una controversia fronteriza. Mediante la Resolución 910, de 14 de abril de 1994, el Consejo de Seguridad decide enviar un equipo de reconocimiento para comprobar sobre el terreno la viabilidad de una OMP. Para ello excepciona la prohibición de sobrevuelo de territorio libio establecida en la resolución 748 de 1992. En la Resolución 915, de 4 de mayo de 1994 el Consejo de Seguridad crea UNASOG. No se pronuncia sobre la existencia de una situación susceptible de poner en peligro la paz y la seguridad internacionales, sino que se trata de una ayuda para la ejecución de una sentencia sobre una cuestión fronteriza. Se actúa por petición de las partes, previo informe favorable del Secretario General. El mandato de esta misión es supervisar la retirada, con una duración de 40 días. La misión estuvo compuesta por 9 observadores y 6 personas de apoyo. Además, esta resolución estableció en un cuerpo aparte, y fundamentado en el Capítulo VII, una exención a la resolución 748 de 1992 para el traslado y desplazamiento del grupo de observación. La Resolución 926, de 13 de junio de 1994 da por terminado el mandato de la UNASOG al cumplirse los objetivos fijados en el plazo indicado inicialmente, verdadera muestra de mandato claro, preciso y viable y de la temporalidad de la operación. 9.- Doc. A/47/277 y S/24111, de 17 de junio de 1992, par. 20. 234 unas veces por parte de la propia Organización de las Naciones Unidas, otras por los Estados implicados, con el concurso de terceros y, muchas veces, por organizaciones regionales. Es más, a menudo todas estas acciones se han desarrollado o se desarrollan simultáneamente. Nosotros haremos referencia a algunas de estas acciones cuando examinemos los conflictos de los que nos ocupamos. Por tanto, vamos a partir del estudio de la naturaleza de los conflictos en los que Naciones Unidas ha intervenido con una operación de mantenimiento de paz, con especial consideración del momento y condiciones en que se despliega. Con ello intentaremos obtener la suficiente perspectiva para, analizando los elementos esenciales de tales operaciones de forma comparada, establecer los elementos comunes que puedan identificar al espacio mediterráneo en la perspectiva de la paz y la seguridad internacionales. Para empezar situándonos históricamente, es necesario reseñar que aunque actualmente todos los países ribereños del Mediterráneo son miembros de Naciones Unidas, ello no ha sido siempre así. De todos los Estados ribereños son miembros originarios de Naciones Unidas: Francia, Yugoslavia, Grecia, Turquía, Siria y Líbano10 y Egipto. Las causas para la no pertenencia originaria de los demás son diversas y en algunos casos complejas. Por ejemplo, Italia por ser país enemigo y España por haber estado alineada con las potencias del eje durante la Segunda Guerra Mundial. Israel ni siquiera existía como Estado en aquellos momentos. Otros eran territorios coloniales 11 como Túnez12, Marruecos13, Chipre14, Argelia15, Malta16. Por su parte Libia, como colonia italiana 10.- Se trataba de dos territorios bajo mandato confiado por la Sociedad de Naciones a Francia (tipo A). En 1936 sendos tratados (Francia-Siria y Francia-Líbano) pusieron fin al régimen de mandato. Preveían una alianza permanente entre el antiguo mandatario y los nuevos Estados, una política exterior común en lo relativo a sus intereses comunes y la posibilidad de que Siria y Líbano pudieran recurrir a la asistencia francesa para garantizar su propia seguridad. El estallido de la Primera Guerra Mundial impidió que ambos Estados entrasen en la Sociedad de Naciones, pues ni siquiera había dado tiempo para que el Parlamento francés ratificase los tratados. La independencia fue proclamada en 1941 fuera del marco de la Sociedad de Naciones, por el General De Gaulle, y debía realizarse de forma progresiva con base en los tratados de 1936. Las negociaciones se prolongaron excesivamente, por lo que estalló una revuelta en la primavera de 1945. Ello dio lugar a una intervención británica. El 13 de diciembre de 1945 fue confirmada la independencia de estos países mediante dos acuerdos franco-británicos, tratados que disponían asimismo la retirada de las tropas francesas y británicas, que se produciría en la práctica antes de finales de 1946. 11 .- Téngase en cuenta que en este caso tales territorios sí estaban dentro de la Organización, en tanto que gozaban de las garantías del régimen de mandatos. Sin embargo, al no ser Estados soberanos e independientes no podían disfrutar de la cualidad de Miembros de la Organización. 12 .- Túnez se encontraba bajo protectorado francés desde el Tratado del Bardo, de 12 de mayo de 1881, completado por la Convención de Marsa de 8 de junio de 1883. Sin embargo, la práctica administrativa francesa tuvo tendencia a sobrepasar las disposiciones de estos tratados, estableciendo una auténtica administración directa de la metrópoli sobre el territorio tunecino. Los tratados franco-tunecinos de 3 de junio de 1955 establecieron una autonomía más acorde con el concepto de protectorado. El régimen establecido en estos acuerdos era una transición hacia la total independencia, la cual sería reconocida en el acuerdo de 20 de marzo de 1956, completado por un acuerdo ulterior, de 15 de junio de 1956, relativo a la representación diplomática de Túnez y a la cooperación entre ambos Estados (Francia y Túnez) en materia de política exterior. 13.- La situación internacional de Marruecos fue, durante mucho tiempo, sumamente compleja. En el plano económico, el territorio marroquí se encontraba regido por el llamado principio de "la puerta abierta" establecido en el Acta General de la Conferencia de Algeciras de 7 de abril de 1906 (Gaceta de Madrid, 7 235 durante la Segunda Guerra Mundial siguió la suerte de otras colonias de los vencidos, es decir, su administración fiduciaria por parte de las Naciones Unidas 17. Albania18 y Bulgaria19 luchaban en aquellos momentos por su configuración ideológica, lo que les impidió participar en la Conferencia de San Francisco. de enero de 1907), confirmado por la convención franco-alemana de 4 de noviembre de 1911, que permitía la adhesión de terceros Estados. En el político, el tratado de Fes de 30 de marzo de 1912 estableció un protectorado francés sobre Marruecos. Sin embargo, el régimen era bastante más complejo debido a la existencia de tres zonas: una zona francesa, una zona española y una zona internacional (Tánger). Un tratado de 27 de noviembre de 1912 reconoció a España, en el llamado Marruecos español, una cierta competencia jurisdiccional y administrativa, superpuesta a la que poseía el representante del Sultán para esa zona (el Califa). La ciudad de Tánger estaba sometida a un régimen internacional desde el 27 de noviembre de 1912. El protectorado francés, como también ocurriera en Túnez, se había desnaturalizado, consistiendo en realidad en una administración directa del territorio. El régimen fue derogado mediante una declaración común francomarroquí de 2 de marzo de 1956, que reconocía que el tratado de Fes no se correspondía con las necesidades modernas, así como proclamaba la independencia de Marruecos. Las competencias internacionales fueron traspasadas a Marruecos mediante el tratado de 28 de mayo de 1956, aunque se preveía una cooperación en materia de relaciones exteriores. 14.- Turquía cedió la administración de la isla de Chipre a Gran Bretaña mediante un tratado de 4 de junio de 1878. El Reino Unido pronunció formalmente la anexión mediante una orden de 5 de noviembre de 1914. Chipre accedió a la independencia en 1960 conforme a los acuerdos de Londres de 1959, concluidos entre Grecia, Turquía y el Reino Unido. 15.- Desde el dominio de la Kabilia en 1859 tuvo un estatuto de colonia francesa y durante la Segunda Guerra Mundial, su capital Argel se convirtió incluso en la sede del Comité Nacional de Liberación. El 1 de septiembre de 1947 la Asamblea Nacional francesa le otorga la condición de Departamento. Sin embargo en la realidad práctica, esta Ley estatutaria nunca llegó a aplicarse, lo que condujo a las revueltas que finalizaron con la obtención de la independencia de Francia el día 3 de julio de 1962, fecha de la proclamación oficial de su independencia. Forma parte de las Naciones Unidas desde el 8 de octubre de 1962. 16.- Durante la Segunda Guerra Mundial, Malta estuvo sometida como colonia británica a intensos ataques italianos. Sin embargo resistió y en 1947 se le otorgó una Constitución con cierta autonomía, pero sin independencia, que no llegaría hasta el 21 de septiembre de 1964. Es miembro de Naciones Unidas desde el 2 de diciembre de 1964. 17.- Tras la rendición incondicional de Italia, la Tripolitania y Cirenaica (hoy Libia) quedaban en manos de la ONU para que determinara su estatuto jurídico. Provisionalmente el territorio obtuvo un régimen de administración fiduciaria. El 21 de noviembre de 1949 la Asamblea General decidió crear un Estado independiente con el nombre de Libia, que obtuvo su constitución como Reino Unido de Libia el 1 de enero de 1952, ingresando en Naciones Unidas el 14 de diciembre de 1955. 18.- En 1939 Albania fue anexionada a Italia y durante le Segunda Guerra Mundial sirvió de doble campo de batalla. Uno contra los ocupantes y otro para la conquista del poder entre posturas ideológicas opuestas. En 1944 Enver Hoxha consiguió el poder central y estableció un sistema comunista que fue proclamado en 1946, bajo el control de la Unión Soviética. Entonces se proclamó la República y se estableció una nueva Constitución. Esto quiere decir que no participó en la Conferencia de San Francisco debido a la situación política interna. Entró a formar parte de las Naciones Unidas el 14 de diciembre de 1955. 19.- Durante la Segunda Guerra Mundial Bulgaria mantuvo una actitud extraña, dado que había declarado la guerra a Gran Bretaña y a los Estados Unidos, mientras en 1941 las tropas alemanas ocupaban el país. Tras el cambio de signo de la guerra, Bulgaria se declaró neutral el 26 de agosto de 1944 en la guerra rusogermana y negoció la paz con los poderes occidentales. Sin embargo, la URSS no aceptó dicha neutralidad y le declaró la guerra el 5 de septiembre. El 28 de octubre se consigue un armisticio mientras Bulgaria le declararía la guerra a Hitler. Todas estas circunstancias unidas al proceso revolucionario que se producía en aquellos momentos en el país impidieron su participación en la creación de la ONU. El 9 de septiembre de 1946 se proclamó la República Popular. Entró a formar parte de las Naciones Unidas el 14 de diciembre de 1955. 236 Así, podemos decir que hay tres grandes etapas en el camino hacia un espacio mediterráneo, en el que todos los Estados ostentan la condición de miembros de Naciones Unidas. Un primer momento en 1945, en el que sólo son miembros de Naciones Unidas los Estados ya citados como miembros originarios: Francia, Yugoslavia, Grecia, Turquía, Siria, Líbano y Egipto (una incorporación aislada sería la de Israel, en 1949). Un segundo momento sería en 1955, cuando el 14 de diciembre se incorporan España, Italia, Albania, Bulgaria y Libia, gracias al acuerdo de los grandes bloques ideológicos. Un tercer momento a partir de 1956 cuando gradúa y escalonadamente se van incorporando los Estados surgidos de la descolonización. Así, Túnez y Marruecos, en 1956; Chipre, en 1960, Argelia, en 1962 y Malta, en 1964. Con posterioridad las únicas modificaciones derivan de la desaparición de la antigua Yugoslavia. La admisión de las Repúblicas resultantes se produce entre 1992 y 1993, con el difícil y aún sin resolver problema de la condición de la República Federativa de Serbia y Montenegro en tanto que miembro sucesor de la antigua Yugoslavia20. Existen varios puntos de inflexión o ejes, en torno a los que podemos hacer un análisis de la naturaleza de los conflictos que generaron las operaciones de mantenimiento de paz (OMP en adelante) en el Mediterráneo por lo que la opción metodológica puede ser muy variada, dependiendo dónde queramos incidir. Dado que lo importante es conocer la contribución de las Naciones Unidas al mantenimiento de la paz o a la pacificación del espacio mediterráneo, nos permitimos hacer una clasificación en torno a la propia naturaleza de las OMPs, es decir reflejar inicialmente la naturaleza de los conflictos que dieron lugar a OMPs de interposición y otras funciones, por orden cronológico y, finalmente aquellos conflictos que dieron lugar a OMPs con grupos de observación. Ahora bien, aunque metodológicamente se haga esta presentación, hay que partir del principio de que no todas las OMPs son de naturaleza pura. Por ello a la hora de su análisis nos encontraremos aspectos o funciones que podrían haber sido analizados en otros apartados. De esa forma, expondremos dentro de las operaciones de interposición y otras funciones: UNEF I21 - Fuerza de Emergencia de las Naciones Unidas; UNFICYP - Fuerzas de las Naciones Unidas en Chipre; UNPROFOR - Fuerzas de Protección de las Naciones Unidas; y, ONURC - Operación de Naciones Unidas para el Restablecimiento de la Confianza en Croacia. 20 .- Los Estados de Croacia, Bosnia Herzegovina y Eslovenia fueron admitidos como miembros de la Organización de las Naciones Unidas el 22 de mayo de 1992; Macedonia fue admitida e 8 de abril de 1993. En cambio, aun cuando la República Federal de Serbia y Montenegro se pretende continuadora de la antigua Yugoslavia en su condición de miembro, el Consejo de Seguridad consideró que debía solicitar su admisión como miembro de la Organización, dado que no la reconocía como continuadora de la antigua República Federativa de Yugoslavia (Resolución 777, de 19 de septiembre de 1992). La Asamblea General asumió esta recomendación del Consejo en su Resolución 47/1 de 22 de septiembre de 1992. 21.- Utilizamos las siglas más conocidas. 237 Dentro de las operaciones de observación: UNSCOB - Comité Especial de las Naciones Unidas en los Balcanes, así como la Subcomisión de Observadores Militares de los Balcanes; UNTSO - Fuerza de las Naciones Unidas para la Supervisión de la Tregua; UNOGIL - Fuerza de Observación de las Naciones Unidas en Líbano; UNEF II - Fuerza de Emergencia de las Naciones Unidas; UNDOF - Fuerza Disuasoria de Observadores de las Naciones Unidas; y, UNIFIL - Fuerza Interina de Naciones Unidas en Líbano. Sin embargo podríamos haber atendido al orden cronológico de las mismas22, o bien al hecho de que la operación estuviese en vigor o se hubiese dado ya por concluida 23, e incluso haberlas trabajado en función del espacio del Mediterráneo donde se han desarrollado, sea el europeo o el de Oriente Próximo24. La razón de no escoger una presentación por áreas geográficas, que nos facilitaría la comprensión de los problemas subregionales, es para entender cómo estas misiones se corresponden con la naturaleza de los conflictos en sí mismos y no porque se trate de una sub-región determinada. Ello nos ayudará a comprender mejor la contribución de la ONU en la pacificación de los mismos en un único espacio mediterráneo. Hemos incluido al final del trabajo un cuadro en el que se sistematizan algunos de los elementos de las operaciones de mantenimiento de la paz aquí estudiadas. Dicho cuadro, en cambio, está ordenado cronológicamente, lo que nos permite observar la evolución de este tipo de actuaciones de la Organización de Naciones Unidas a través de sus elementos esenciales. II. El establecimiento de operaciones de las naciones unidas para el mantenimiento de paz con fuerzas de interposición y otras funciones. 1. Fuerza de Emergencia de las Naciones Unidas (UNEF), 1956-1967. A. La naturaleza del conflicto del Canal de Suez. Como es bien sabido, las relaciones entre los países árabes e Israel han sido tensas desde el mismo momento del nacimiento del Estado judío, produciéndose continuas incursiones y 22.- Desde una perspectiva diacrónica y tomando como referencia la fecha de establecimiento de la operación, la exposición hubiera debido ser UNSCOB (1947), UNTSO (1949), UNEF (1956), UNOGIL (1958), UNFICYP (1964), UNEF II (1973), UNDOF (1974), UNIFIL (1978), UNPROFOR (1992), ONURC (1995). 23.- Son seis las operaciones que en la fecha presente continúan estando activas, con despliegue de efectivos y un mandato concreto: UNFICYP (Chipre), UNPROFOR (ex-Yugoslavia) y ONURC (Croacia), en el Mediterráneo europeo; UNTSO (Palestina), UNIFIL (Líbano) y UNDOF (Siria), en el Mediterráneo del Oriente Próximo. 24 .- Esta opción podría llegar a confundir y ver el espacio mediterráneo como dos espacios marcados, y la verdad es que la acción de las Naciones Unidas viene determinada por los condicionamientos de la historia política de los Estados implicados, sin que exista respuesta marcadamente europea y otra para Oriente Próximo. 238 escaramuzas en las fronteras. Ello provocó que el 24 de febrero de 1949 Israel y Egipto firmaran un Acuerdo de Armisticio que sería observado por UNTSO como luego veremos. Recordemos también que durante la segunda mitad del siglo XIX se había construido un Canal Internacional artificial de 168 kilómetros que unía el Mar Mediterráneo con el Mar Rojo25 y que era muy codiciado por las potencias occidentales, sobre todo por Francia y el Reino Unido. Ante las pretensiones de Nasser de nacionalizar el Canal de Suez, británicos y franceses quisieron intervenir haciendo uso, incluso, de la fuerza llegado el caso. El decreto de nacionalización fue firmado el 26 de julio de 195626 y la reacción inmediata de Francia y el Reino Unido fue considerarla ilegal27. Se estuvo pensando en la utilización de la fuerza para evitar esta nacionalización. Sin embargo, no podía apoyarse esta posición jurídica de legítima defensa que hasta el Presidente EISENHOWER había rechazado28, e incluso los servicios jurídicos del Foreign Office británico29. El 28 de agosto de 1956 el Reino Unido remitió el caso al Consejo de Seguridad por razones jurídicas, políticas y tácticas30. En el seno de este órgano no se logró en principio aprobar resolución alguna. Acudieron franceses y británicos a conversaciones secretas con Israel, donde planearon un ataque israelí a Egipto para el 29 de octubre31. Tal como estaba previsto, el 29 de octubre de 1956 se produjo un ataque israelí en territorio egipcio, llegando casi a alcanzar la zona del Canal. Ello suponía la ruptura del acuerdo de Armisticio firmado entre ambos países, ruptura denunciada por UNTSO. Nuevamente, el Consejo de Seguridad se vio paralizado por el ejercicio del derecho de veto de Francia y Reino Unido. La beligerancia de estos dos últimos países era patente y con la excusa jurídica de proteger la libre circulación a través del Canal de Suez y la 25.- Este Canal fue posible por los Tratados firmados el 30 de noviembre de 1854 y el 5 de enero de 1856 entre Gran Bretaña, Francia y Egipto, gobernado este último por un Virrey que representaba al Sultán de Turquía, entonces soberano del territorio egipcio. 26.- Su texto puede consultarse en U.S. Departament of State Publication, núm. 6392, "The Suez Canal Problem", 1956, p. 31. 27.- Los argumentos jurídicos de franceses y británicos pueden consultarse en MATTHEWS,- Robert O.: “The Suez Canal Dispute: A Case Study in Peaceful Settlement”, en International Organization, vol. XXI, 1967 pp. 79101. 28.- EISENHOWER,- D.D.: The White House Years: Waging Peace, 1956-1961, Doubleday, Garden City, New York, 1965, pp. 664-665. 29.- Véase un análisis del informe de FITZMAURICE al respecto en MARSTON,- Geoffrey: “Armed intervention in the 1956 Suez Canal crisis: the legal advise tendered to the British Government”, en International and Comparative Law Quarterly, vol. 37, núm. 4, 1988, p. 789. 30.- POGANY señala, en el aspecto jurídico el artículo 37-1 de la Carta, el pre-requisito político de referir al Consejo una cuestión antes de utilizar la fuerza y la necesidad de que la Unión Soviética no capitalizara tácticamente el tema. Ver su obra POGANY,- Istvan S.: The Security Council and the Arab-Israeli Conflict, St. Martin's Press, New York, 1984, p. 60. 31.- PINEAU,- Christian: 1956 Suez, Ed. Laffont, Paris, 1976, pp. 149-154. 239 protección de sus nacionales32, el día 31 de octubre enviaron 240 aviones que destruyeron los principales aeropuertos egipcios y estacionaron tropas en la zona del Canal. Ante la inactividad del Consejo de Seguridad, el tema fue trasladado a la Asamblea General a propuesta de Yugoslavia, votándose como cuestión de procedimiento (escapando así al ejercicio del veto de los miembros permanentes). El fundamento jurídico de esta remisión fue la Resolución UNIÓN PRO PAZ, que permitía este nuevo procedimiento. La Asamblea General, el día 1 de noviembre de 1956 se reunió en sesión especial de emergencia para tratar esta crisis. B. La acción de las Naciones Unidas. La primera reacción de la Asamblea General fue la de solicitar el alto el fuego y la retirada de Israel a sus líneas de armisticio33 y de las tropas británicas y francesas34, hasta que el día 2 de noviembre de 1956, la Asamblea decidió la creación de una fuerza internacional de emergencia: la UNEF35. Su misión esencial sería la de "asegurar y supervisar el cese de las hostilidades". HAMMARSJÖLD, Secretario General de las Naciones Unidas por aquellos entonces, negoció la retirada de las tropas anglo-francesas, lo que se produjo en diciembre de 1956, y la de las tropas israelitas, que se consiguió a principios de 1957. Ello permitió acuerdos concretos con todas las partes implicadas en el conflicto, con la intención de un despliegue de personal militar que colaborara estrechamente en la pacificación del conflicto. Las funciones de la UNEF fueron escrupulosamente negociadas entre las Naciones Unidas y Egipto, por desarrollarse en territorio egipcio, y se plasmaron en documentos jurídicos que cubrían todas las cuestiones relativas al despliegue36. Su llegada a Egipto se produjo el 12 de noviembre de 1956. Las áreas y las funciones asignadas fueron las siguientes: - En el área de Suez se interpondrían entre las fuerzas egipcias y las fuerzas extranjeras, especialmente las francesas y británicas que permanecieron hasta el 22 de diciembre de 1956; colaborarían con las autoridades locales de Puerto Said y Puerto Fuad en el mantenimiento de la ley y el orden; evitarían sabotajes a los campos petrolíferos; liberarían los campos de minas; contribuirían al intercambio de prisioneros; protegerían los buques franceses y británicos estacionados en el Canal; investigarían las situaciones de violaciones del cese el fuego, contrabando y desaparecidos; y, finalmente, vigilarían los vehículos y los materiales de UNEF en Puerto Said. - En la Península de Sinaí (entre diciembre de 1956 y marzo de 1957): tomarían posesión de las zonas liberadas por las tropas israelíes, incluido el Monasterio de Santa Catalina; interposición de fuerzas; intercambio de prisioneros; liberación de campos de 32.- MARSTON, Geoffrey: “Armed intervention in the 1956 Suez Canal crisis: the legal advise tendered to the British Government”, en International and Comparative Law Quarterly, vol. 37, núm. 4, 1988, pp. 799 y ss. 33.- Resolución 997 (ES-I), de 2 de noviembre de 1956. 34.- Resolución 1002 (ES-I), de 5 de noviembre de 1956. 35.- Resolución 998 (ES-I) de 3 de noviembre de 1956. 36.- Véase un comentario a este documento en KAY,- Zachariah: “The U.N. Forces in Korea and Sinai”, en International Relations, vol. II, núm. 3, 1961, p. 175. 246 "Decide establecer, bajo su autoridad, una Fuerza de Protección de las Naciones Unidas (UNPROFOR) de acuerdo con el Informe del Secretario General y el plan de mantenimiento de paz de las Naciones Unidas". Esta operación que nacía como una acción protectora y no coercitiva contó con el consentimiento de todas las facciones que operaban en el territorio de la antigua Yugoslavia, tenía el mandato político de crear las condiciones de paz, solución provisional para facilitar el que se llegue a un arreglo pacífico del conflicto, y observar el respeto del cese el fuego. Se creó en un marco de temporalidad y sin la posibilidad del uso de la fuerza, lo que en ocasiones ha sido muy criticado con el desarrollo de los acontecimientos, pero consecuente con la naturaleza jurídica de una OMP. El 29 de febrero de 1992, el Gobierno de musulmanes y croatas de Bosnia-Herzegovina decidió en un referéndum su propia independencia. Al poco de conocerse los resultados de la votación, el 1 de marzo de 1992, dos nacionalistas musulmanes y un croata ametrallaron a los asistentes a una boda serbia en Sarajevo, desencadenando la guerra civil entre BosniaHerzegovina y Serbia69. El 6 de abril de 1992, los Estados de la Comunidad Europea reconocieron a BosniaHerzegovina, cuyo líder era Alija Izetbegovic, mientras que el 7 de abril lo haría Estados Unidos, junto con el reconocimiento de Croacia y Eslovenia. En protesta por el reconocimiento de Bosnia-Herzegovina por los Estados Miembros de la Comunidad Europea, esa misma noche Serbia proclamó la República Serbia de BosniaHerzegovina. Serbia en realidad buscaba que no se reconociese a Bosnia-Herzegovina como entidad política independiente por las implicaciones que ello acarrearía. Mientras tanto, "los cascos azules no quisieron líos y retiraron sus fuerzas, unos 250 militares, de la capital bosniaca, instalando el cuartel general en Belgrado"70. Boutros-Ghali reconoció que la operación de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas estaba en peligro. Los tres nuevos Estados -Croacia, Eslovenia y Bosnia-Herzegovinafueron admitidos como Miembros de las Naciones Unidas el 22 de mayo de 1992. En este momento se renovaron las sanciones, pero con específica sustitución del sujeto al que se imponen, no se trata ya de Yugoslavia 71 , sino de sanciones a Serbia y Montenegro72. El Consejo de Seguridad, teniendo en cuenta que la continuidad automática de la antigua República Federativa Socialista de Yugoslavia en las Naciones Unidas no había 69.- De acuerdo con el censo de 1991 la población Bosnia estaba formada por un 43'7% de musulmanes, un 31'3% de serbios y un 17'3% de croatas. 70.- ARIJA,- José Manuel: “Yugoslavia, la tierra del odio”, en Historia 16, núm. 198, Octubre 1992, p. 20. 71.- El Consejo de Seguridad había comenzado a hablar de la "antigua República Federativa Socialista de Yugoslavia" en la Resolución 752, de 15 de mayo de 1992. 72 .- Fueron renovadas tanto las sanciones unilaterales -por ejemplo, la suspensión por parte de los Estados Unidos de los derechos de aterrizaje de compañías yugoslavas en su territorio y otras sancionescomo las institucionales por parte de la Comunidad Europea, el GATT y otras organizaciones internacionales. 247 sido aceptada para Serbia y Montenegro, actuando bajo el capítulo VII, condena a Serbia y Montenegro73 estableciendo un embargo y otras prohibiciones. Uno de los problemas más graves en el conflicto era -y esel desplazamiento de la población, el flujo de refugiados y la asistencia a la población, así como los problemas de abastecimiento de productos básicos (alimentos, medicinas, etc.). Este aspecto del conflicto está siendo cubierto, esencialmente, por la labor de ACNUR y del Comité de Ayuda de Emergencia, coordinado por Jan Elliasson, así como por la Cruz Roja74. A la par, el Consejo de Seguridad excepcionó del embargo impuesto a la antigua Yugoslavia los productos y artículos de primera necesidad o destinados a la asistencia humanitaria75. En este contexto, UNPROFOR ha visto ampliado sucesivamente su mandato, hasta el punto que el apoyo a la distribución de la asistencia humanitaria ha llegado a constituir el grueso de la labor que las Fuerzas de Protección desempeñan en la ex-Yugoslavia. Si inicialmente el mandato de UNPROFOR era observar el respeto del acuerdo de cese el fuego y el más genérico mandato de crear las condiciones de paz, la magnitud del conflicto y, sobre todo, sus consecuencias sobre la población, llevaron al Consejo de Seguridad a decidir sucesivamente: .- que UNPROFOR garantizara el acceso al aeropuerto de Sarajevo con fines humanitarios y que garantizara la llegada y distribución de la asistencia humanitaria76; .- que UNPROFOR controlara la inmigración y las aduanas en el cometido de sus funciones77; y, .- que UNPROFOR vigilara las zonas de protección y zonas rosas creadas por el Consejo de Seguridad78. 73.- Resolución 757 (1992), de 30 de mayo. Dicha resolución prohibe las importaciones desde Yugoslavia; las exportaciones hacia Yugoslavia; la venta de cualquier producto que no sea estrictamente necesario para cuestiones médicas o de alimentación. Igualmente entre las sanciones que impone se encuentran: 1.- La prohibición del permiso de vuelo, sobrevuelo, aterrizaje o despegue de aviones yugoslavos. 2.- La prohibición de hacer mantenimiento o equipamiento de los aviones yugoslavos. 3.- Reducción del personal diplomático y consular en Belgrado. 4.- Prohibición de participación en eventos deportivos. 5.- Suspensión de la cooperación científica, técnica y cultural y de visitas oficiales. Para el cumplimiento de este embargo general, la Resolución dicta que el Comité creado por la Resolución 724 (1991) de 15 de diciembre sea el encargado de su vigilancia. 74.- Consciente de esta situación, y ante las denuncias del Comité Internacional de la Cruz Roja, la Resolución 770 (1992) de 13 de agosto, bajo el mandato constitucional del capítulo VII de la Carta el Consejo de Seguridad: "Solicita que el acceso continuo y sin impedimento a todos los campos, centros de prisioneros o detención, sean garantizados inmediatamente al Comité Internacional de la Cruz Roja y otras relevantes organizaciones humanitarias". 75.- Resolución 760 (1992), de 18 de junio. 76.- Resolución 758 (1992), de 8 de junio. 77.- Resolución 769 (1992), de 7 de agosto. 78.- Resolución 802 (1993), de 25 de enero. 248 Junto a este núcleo de funciones humanitarias, las Fuerzas de Protección se han visto atribuidas algunas otras en ámbitos bien distintos: respecto del comportamiento de las partes en conflicto y no relativas a la asistencia de la población que padece las consecuencias del mismo. De un lado, UNPROFOR recibió autorización para controlar los acuerdos de retirada completa del ejército yugoslavo de Croacia, la desmilitarización de la península de Prevlaka y la retirada de las armas pesadas de las áreas vecinas a Croacia y Montenegro79. Días después, el Consejo de Seguridad decidió que la UNPROFOR vigilara el cumplimiento de la prohibición de vuelos militares, en particular, mediante el emplazamiento de observadores, cuando fuera necesario, en campos de aviación en el territorio de Bosnia Herzegovina, estableciendo un mecanismo apropiado de autorización e inspección80. De otro lado, el Consejo de Seguridad decidió establecer una presencia de UNPROFOR en la antigua República Yugoslava de Macedonia 81 , con personal militar, civil y administrativo, para el que requirió el consentimiento de la ex-República Yugoslava de Macedonia82. Su misión era, y es83, un despliegue preventivo, pues no existen signos de guerra como en Bosnia. Finalmente, el mandato de UNPROFOR ha sido ampliado a la remoción de minas, la información pública y la policía civil84. Queda por tratar el punto relativo al uso de la fuerza y la relación entre las acciones militares llevadas a cabo por la OTAN y la misión de la UNPROFOR. Asimismo es necesario diferenciar los usos de fuerza dirigidos a forzar el cumplimiento del embargo y demás sanciones impuestas por el Consejo a la antigua Yugoslavia y el uso de fuerza destinado a garantizar el cumplimiento del mandato de UNPROFOR. El punto de partida es el momento de creación de las Fuerzas de Protección. En ese instante inicial no se hacía indicación alguna respecto al uso de fuerza85. Pero un año después, el Consejo de Seguridad estableció que los componentes de UNPROFOR se dotaran de los medios de defensa necesarios para su protección86. No hay que perder de vista que se habla de protección personal u operacional. A partir de esta resolución, las fuerzas de la ONU en la antigua Yugoslavia estarán dotadas de los medios 79.- Resolución 779 (1992), de 6 de octubre. 80.- Resolución 781 (1992), de 9 de octubre. 81.- Resolución 795 (1992), de 11 de diciembre. 82 .- Esta nueva función de UNPROFOR se debe a la significativa mayoría serbia de Macedonia y a los intereses encontrados que respecto a ese territorio tenían Albania, Grecia, Serbia y Bulgaria. Los propios países limítrofes a Macedonia estaban preocupados, hasta el punto de que Bulgaria y Hungría solicitaron un despliegue de observadores de la Comunidad Europea a lo largo de sus fronteras para prevenir cualquier violación fronteriza y para testificar su conducta correcta. Sin embargo, la Comunidad Europea no accedió a efectuar tal despliegue. 83.- A partir del 31 de marzo de 1995 la facción de la UNPROFOR desplegada preventivamente en Macedonia se conoce con las siglas de UNPREDEP: Fuerzas de Despliegue Preventivo de las Naciones Unidas. No se crea una nueva operación sino que se le da nombre propio a una parte de la UNPROFOR. 84.- Resolución 947 (1994), de 30 de septiembre. 85.- Resolución 743 (1992), de 21 de febrero. 86.- Resolución 807 (1993), de 19 de febrero. 249 militares precisos para repeler eventuales ataques u obstáculos en el cumplimiento de sus misiones. Mucho más allá fue, sin embargo, la Resolución 836 (1993), de 4 de junio. En la misma, el Consejo de Seguridad autorizaba a UNPROFOR para que repeliera los ataques contra las áreas seguras establecidas en la Resolución 824 (1993) en Bosnia Herzegovina, así como para que observara el cese el fuego y promoviera la retirada de las unidades militares y paramilitares de aquellos puntos claves que impidiesen la llegada de la asistencia a la población civil. Para ello, autorizó a UNPROFOR, en el marco de la autodefensa, para que tomara las medidas necesarias, incluido el uso de la fuerza, para repeler los bombardeos contra las áreas seguras de cualquiera de las partes o las incursiones dentro de ellas, o cualquier obstrucción deliberada alrededor de dichas áreas para la libertad de movimiento de UNPROFOR o de los convoyes de ayuda humanitaria. El Secretario General con base en esta resolución solicitó a la OTAN que efectuara ataques aéreos selectivos para impedir el estrangulamiento de Sarajevo87. La Resolución 958, de 19 de noviembre de 1994, estableció que la autorización contenida en la Resolución 836 para adoptar todas las medidas necesarias para hacer cumplir las áreas seguras de Bosnia Herzegovina también era aplicable a las medidas que se adopten en la República de Croacia88. De estos usos de fuerza vistos hay que distinguir claramente aquellos destinados a imponer el cumplimiento del embargo y demás sanciones de la Resolución 757 (1992), de 30 de mayo, ya citada. Así, el Consejo de Seguridad estableció el 31 de marzo de 1993, mediante su Resolución 816, que, de acuerdo con el Secretario General y con UNPROFOR, los Estados Miembros, por sí o a través de organizaciones o arreglos regionales, adoptaran todas las medidas necesarias en el espacio aéreo de Bosnia Herzegovina para garantizar la prohibición de vuelos, de forma proporcionada a las circunstancias específicas y al carácter de los vuelos. En el mismo sentido, las acciones llevadas a cabo el 25 de mayo de 1995 por fuerzas de la OTAN iban dirigidas a forzar la retirada del armamento pesado en el entorno de Sarajevo89. 87.- Ello obedece a que la naturaleza de las OMPs no les permite hacer uso de la fuerza más allá de la legítima defensa. El Secretario General, consciente de ello, prefirió que fuese una organización regional quien cumpliese la misión prevista en la Resolución 836 (1993). 88.- Tras la crisis iniciada el 26 de mayo de 1995, cuando fuerzas serbias hicieron más de doscientos cincuenta rehenes entre miembros de las fuerzas de UNPROFOR y observadores militares de la OTAN, utilizando a algunos de ellos como escudos humanos, Francia solicitó una ampliación del mandato de UNPROFOR, vista la desprotección en que quedaban los cascos azules en el seno del conflicto. 89 .- Una cuestión de relevancia, aunque no podamos tratarla extensamente en este trabajo es la tensión originada entre el Consejo de Seguridad y el Secretario General en cuanto al mando y control de las acciones de fuerza llevadas a cabo por la OTAN. El Secretario General había mantenido ante el Consejo de Seguridad que una vez adoptada la decisión política, el mando y el control sobre el momento pertinente para ejecutar las acciones de fuerza por parte de las organizaciones regionales le correspondería a él. En aquel momento, el Secretario General fue reacio a asumir esa misma responsabilidad, vistas las consecuencias producidas por una acción de la OTAN: el secuestro como rehenes de miembros de las Fuerzas de Protección y de observadores militares de la OTAN, y la utilización de algunos de ellos como escudos humanos. 250 Serbia y Montenegro, a comienzos de 1995, han adoptado medidas para cerrar la frontera internacional que mantienen con Bosnia con idea de ganarse la credibilidad internacional. De esta forma se podrá controlar la ayuda que envían a sus hermanos serbios de Bosnia, lo que le ha supuesto una felicitación por parte del Consejo de Seguridad en su Resolución 970 (1995), de 12 de enero. Pero en el transcurso de 1995 se ha creado un nuevo frente relacionado con la permanencia de UNPROFOR en Croacia. El Gobierno croata solicitó primero la retirada de la operación, aunque luego accedió a una reducción de los contingentes desplegados. Finalmente ha sido necesario establecer una nueva operación, de manera que su contingente sustituya formalmente al de UNPROFOR. Una vez más se detecta la importancia del consentimiento para el despliegue, e incluso, para el mantenimiento de una presencia de las Naciones Unidas en un territorio. 4. Operación de las Naciones Unidas para el Restablecimiento de la Confianza en Croacia (ONURC), 1995- ... A. La naturaleza del conflicto de Croacia.- Ya hemos dicho que Croacia había expresado su deseo de que UNPROFOR se retirara de su territorio porque estaba incómoda por la situación en que se hallaba la Krajina, una parte de su territorio pero que, sin embargo, estaba bajo control serbio. Las fuerzas de UNPROFOR estaban actuando en dicho territorio, bajo el mandato general establecido por el Consejo de Seguridad. Estas circunstancias hicieron temer que Croacia no autorizara más allá del 31 de marzo de 1995 el despliegue de UNPROFOR en su territorio, de conformidad con la resolución 947 (1994). Ya Croacia había enviado a las Naciones Unidas una carta en la que explicaba su opinión sobre estas circunstancias y solicitaba el establecimiento de una nueva OMP que llevara incorporado el nombre de Croacia, para separarla totalmente de UNPROFOR90. El Secretario General era consciente de las dificultades de la situación y además era conocedor de las circunstancias en que deben operar las misiones de las Naciones Unidas. Resulta imprescindible contar con el consentimiento del soberano territorial y la cooperación de todos los implicados, por tanto, debía negociar con Croacia las condiciones del mantenimiento de UNPROFOR o dar otra solución al problema. De lo contrario, las fuerzas de las Naciones Unidas deberían salir de Croacia, con las consiguientes consecuencias de dejar la situación en manos de la violencia bruta. Su decisión, negociada con las autoridades de Croacia, fue proponer al Consejo de Seguridad una nueva operación de mantenimiento de paz que sustituyera a los cascos azules desplegados en territorio croata, aunque tuviese una estructura de mando coordinada con UNPROFOR. B. La acción de las Naciones Unidas. El Consejo de Seguridad considerando estos nuevos acontecimientos y la opinión del Secretario General, puesta de manifiesto en su Informe de 22 de marzo de 1995 91, y 90.- Doc. S/1995/206. 91.- Doc. S/1995/222 y Corr. 1. 251 actuando de nuevo en el marco del capítulo VII, decidió establecer bajo su autoridad la Operación de las Naciones Unidas para el Restablecimiento de la Confianza en Croacia (ONURC)92, con el siguiente mandato: "a) Desempeñar plenamente las funciones contempladas en el Acuerdo de Cesación del Fuego de 29 de marzo de 1994 concertado entre la República de Croacia y las autoridades locales serbias93; b) Facilitar la aplicación del Acuerdo Económico de 2 de diciembre de 1994 concertado bajo los auspicios de los Copresidentes de la Conferencia Internacional sobre la exYugoslavia94; c) Facilitar la aplicación de todas las resoluciones pertinentes del Consejo de Seguridad, incluidas las funciones descritas en el párrafo 72 del mencionado informe95; d) Asistir en la fiscalización, mediante la supervisión y la presentación de informes, del cruce de personal militar, equipo militar, suministros y armas, a través de las fronteras internacionales entre la República de Croacia y la República Federativa de Yugoslavia (Serbia y Montenegro), en los cruces de frontera que están bajo la responsabilidad de la ONURC, según se establece en el plan de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz en la República de Croacia96; e) Facilitar la prestación de asistencia humanitaria internacional a la República de Bosnia y Herzegovina a través del territorio de la República de Croacia; f) Supervisar la desmilitarización de la península de Prevlaka de conformidad con la Resolución 779 (1992)". La naturaleza de esta OMP quedó establecida al decidir el propio Consejo de Seguridad que la ONURC "sea un arreglo provisional para crear las condiciones que conduzcan a una solución negociada consecuente con la integridad territorial de la República de Croacia y que garantice la seguridad y los derechos de todas las comunidades que vivan en una zona concreta de la República de Croacia". Dado que fue establecida en el marco del capítulo VII, mencionado de forma expresa, y al mismo tiempo el Consejo la calificó como arreglo provisional, parece que se pudiera estar refiriendo al artículo 40, como base jurídica para su establecimiento. Sin embargo, dice "arreglo provisional" y no "medida provisional", que es lo adecuado a la terminología de la Carta. Quizás no sea más que un error de traducción y no tenga mayor importancia. Sin embargo, creemos que hay una diferencia cualitativa entre "arreglo" y "medida". Por nuestra parte consideramos que, a pesar de la mención expresa del capítulo VII, el Consejo de Seguridad está pensando en una medida de arreglo pacífico. No creemos que se trate de diplomacia preventiva ni de aquellas medidas que el Secretario General de las Naciones Unidas llamaba de consolidación de la confianza en su 92.- Resolución 981 (1995), de 31 de marzo. 93.- Doc. S/1994/367. 94.- Doc. S/1994/1375. 95.- Se refiere al Informe del Secretario General de 22 de marzo de 1995, Doc. S/1995/222 y Corr. 1. 96.- Doc. S/23280, anexo III. 252 Programa de Paz97. Es cierto que estas medidas están pensadas inicialmente para acuerdos intergubernamentales, en el sentido de intercambiar misiones militares o hacer maniobras conjuntas, traspasar información, etc. Sin embargo, también son posibles estas medidas en el marco institucional multilateral, como ha dejado manifiestamente claro SCHRICKE, al estudiar el marco de la CSCE98. El propio Secretario General en su Programa de Paz cuando habla de ellas, incorporándolas a la Diplomacia Preventiva, las ve en este doble sentido: no obstante, las concibe pensando en el marco regional, y nunca advierte la posibilidad de su utilización por parte de las Naciones Unidas. Debemos decir que tampoco la descarta expresamente. En este sentido, el Programa de Paz dice: "La confianza y la buena fe son esenciales para reducir la probabilidad de conflictos entre los Estados. Existen muchas medidas de esa índole a disposición de los gobiernos que quieran emplearlas. Ejemplos de ellas son el intercambio sistemático de misiones militares, la formación de centros regionales o subregionales de reducción de riesgos y las medidas de fomento de la libre circulación de la información, incluida la supervisión de los acuerdos regionales sobre armamentos. Pido a todas las organizaciones regionales que estudien qué nuevas medidas de consolidación de la confianza podrían aplicarse en sus regiones y que informen a las Naciones Unidas de los resultados de esos estudios. Organizaré consultas periódicas sobre medidas de consolidación de la confianza con las partes en controversias potenciales, actuales o pasadas, y con las organizaciones regionales, ofreciéndoles el asesoramiento que la secretaría pueda aportar"99. Por tanto, puede decirse que, a pesar de la coincidencia terminológica del nombre de la OMP en Croacia -Operación de Naciones Unidas para el Restablecimiento de la Confianza en Croaciay esta figura jurídica de la diplomacia preventiva -medidas para la consolidación de la confianza-, no se trata de este tipo de medidas. Es claramente una OMP clásica en el sentido de que sus funciones de control de la cesación del fuego, control de armas y cruce de personal militar, aplicación de acuerdos económicos y de resoluciones del Consejo de Seguridad, prestación de asistencia humanitaria y supervisión de la desmilitarización de la península de Prevlaka, son funciones que llevan a cabo los cascos azules en el marco de las OMPs. Un elemento novedoso quizás lo suponga el control -coordinación más biende las fuerzas de las Naciones Unidas destacadas en esta OMP. Parece deducirse de la Resolución 981 (1995) de 31 de marzo que aquellas están bajo la autoridad del Consejo de Seguridad, por supuesto, pero coordinadas por un "Comandante de la Fuerza de las Naciones Unidas en el teatro de operaciones". Creemos que ha utilizado una elipse literaria para evitar el nombre de UNPROFOR. Sin embargo, hay que deducir que toda la actividad de las fuerzas de las Naciones Unidas en la antigua Yugoslavia funcionaron coordinadamente, ya se trate de las fuerzas de UNPROFOR en Bosnia-Herzegovina, en Macedonia (UNPREDEP), o estas nuevas de ONURC en Croacia. El mando y control, por tanto de esta OMP es idéntico, en términos operativos. 97.- Doc. S/24111 y A/47/277, de 17 de junio de 1992. 98.- Ver artículo BOUTROS BOUTROS,- Ghali: “L'Agenda pour la Paix. Analyse et premières reactions”, en Annuaire Français de Droit International, 1992, p. 14. 99.- Parágrafo 24. 253 Otro elemento que sorprende menos pero que merece ser mencionado es la autorización que hace a los Estados Miembros, actuando en el ámbito nacional o por conducto de las organizaciones o acuerdos regionales, para que puedan actuar, coordinadamente con el Secretario General y el Comandante de la Fuerza, con "todas las medidas necesarias para prestar apoyo aéreo inmediato al territorio de la República de Croacia en defensa del personal de la ONURC en el desempeño de su mandato". Con esta autorización trata de dar respuesta al problema de la protección del personal, pero también al de la misión. Por tanto, opta porque sean los Estados Miembros, aislada o colectivamente los que se enfrenten a un eventual uso de la fuerza y no los propios cascos azules. El 28 de abril de 1995, el Consejo de Seguridad decidió unánimemente autorizar el despliegue de ONURC conforme a lo indicado en el informe del Secretario General del 18 de abril de 1995. En este informe, el Secretario General reducía drásticamente el número de efectivos que pasarían de los 12.000 iniciales a 8.750, decidiéndose igualmente la supervisión de las fronteras de Croacia con Bosnia Herzegovina y la República de Yugoslavia. Sin embargo, los rebeldes serbios se niegan a ello, por lo que las tropas de las Naciones Unidas tendrán que limitarse a una presencia simbólica en los puestos fronterizos, lo que obviamente no satisface al Gobierno croata. No obstante todavía es demasiado pronto para hacer un balance, aunque sea meramente jurídico, de esta OMP recién estrenada. Habrá que dejar que transcurra un tiempo prudente. III. El establecimiento de operaciones de las naciones unidas para mantenimiento de la paz con grupos de observación 1. Comité Especial de las Naciones Unidas en los Balcanes (UNSCOB: 1947-1952) y Subcomisión de Observadores Militares de los Balcanes (1952-1954) A. La naturaleza del conflicto de Grecia Grecia, junto a Yugoslavia, fue ocupada por el ejército alemán durante la Segunda Guerra Mundial. El 28 de mayo de 1941 el rey Jorge II y su Gobierno se exiliaron, primero en El Cairo y luego en Londres. En los últimos meses de la guerra, tras regresar a Atenas el gobierno de Unidad Nacional de Jorge Papandreu, Churchill obtuvo de Stalin que Grecia fuera considerada zona de influencia reservada a Gran Bretaña. En diciembre de 1945 las tropas inglesas neutralizaron y alejaron de la capital a la principal organización guerrillera100, con lo que quedaron como fuerzas principales los monárquicos y el partido comunista (EAM). En las elecciones de marzo de 1946 triunfaron aquellos y Tsaldaris se convirtió en primer ministro, pero su incapacidad para hallar soluciones a la crisis económica reavivó la guerra de guerrillas. Desde Yugoslavia y la frontera Norte pasaban constantemente armas para los comunistas. ¿Iba a convertirse Grecia en un país comunista?; ¿llegaría la órbita soviética al Mediterráneo central? En una nota de 21 de febrero de 1947 Londres comunica a Washington que no tiene capacidad para continuar su ayuda económica y militar al gobierno heleno; un mes después Truman decide el apoyo norteamericano. Es un hecho sintomático de la era de las superpotencias; Joseph 100.- El ELAS -Ethnikos Laikos Apeleftherotikos Stratoso Ejército Popular de Liberación Nacional, brazo armado del EAM -Ethnikos Apeleftherotikos Metopoo Frente de Liberación Nacional. 254 Jones, funcionario del Departamento de Estado y redactor de la doctrina Truman, exclama: "Inglaterra, en esta hora, ha traspasado la función de líder mundial, con todas sus cargas y toda su gloria, a Estados Unidos"101. En este contexto político de reconstrucción nacional tras la ocupación alemana, de áreas de influencia del comunismo y de los intereses británicos primero y norteamericanos después, las acciones pacificadoras en sentido amplio no comienzan por la creación de una operación de mantenimiento de la paz, sino que éste será su punto de llegada. Hubo una acción inicial multilateral, para la observación de las elecciones griegas de fines de 1945. Con base en el acuerdo de Varkiza, de 12 de febrero de 1945, los Gobiernos Británico, Francés y Americano aceptaron invitaciones para enviar observadores para supervisar las futuras elecciones102 . El Gobierno Soviético, por el contrario, rehusó participar argumentando que era una interferencia en los asuntos internos de Grecia103. De cualquier manera, esto era ya un presagio del desacuerdo entre Londres y Moscú sobre la deseada "área de influencia" británica en los Balcanes. A finales de noviembre de 1945 llegaron a Atenas los Miembros de AMFOGE 104, es decir, la Misión Aliada para Observar las Elecciones Griegas. B. La acción de las Naciones Unidas. En enero de 1946, el Gobierno Soviético utilizó la primera reunión del Consejo de Seguridad para solicitar la retirada de las tropas británicas de Grecia, sin éxito, debido, como es lógico, al veto británico y al de los otros aliados105. Dicha demanda, realizada el 21 de enero de 1946, se basaba en que la situación en aquel país de la Península Balcánica era extremadamente tensa y que la presencia de tropas británicas, no dictada por la necesidad, no sólo suponían una presión externa sobre los asuntos internos griegos sino que era aprovechada por grupos reaccionarios contra las fuerzas democráticas dentro del país106. El mismo Diciembre de 1946107, Tsaldaris solicitó al Consejo de Seguridad que enviara una Comisión de Encuesta a Grecia, con el objetivo de investigar la participación de Yugoslavia, Albania y Bulgaria en las infiltraciones y ayuda a la guerrilla. En este estado de cosas, "ninguna de las Grandes Potencias vio a la Organización como un instrumento de conciliación"108, pero a pesar de ello, el 19 de diciembre de 1946, el Consejo de Seguridad votó unánimemente el establecimiento de una Comisión de Investigación, actuando bajo el artículo 34 de la Carta y con el objetivo de investigar las 101.- Citado en FERNÁNDEZ,- Antonio: Historia Universal: Edad Contemporánea. Volumen IV, Vicens Universidad, Barcelona, 1990, p. 611. 102.- Las elecciones se celebraron el 31 de marzo de 1946, tal como estaban previstas, bajo la supervisión de los observadores aliados y dio como resultado el triunfo de los conservadores monárquicos, debido, entre otras cosas, al boicoteo de las elecciones por la izquierda griega. 103.- WOODHOUSE,- C.M.: The story of modern Greece. Faber and Faber, London, 1968, pp. 256-257. 104.- Se corresponde con las palabras inglesas Allied Mission for Observing Greek Elections. 105.- WOODHOUSE, C.M.: The story ..., op. cit., p. 257. 106.- Security Council Official Records, 1st. year, 1st ser., p. 74. 107.- Security Council Official Records, 1st year, 2nd ser., suppl. 10, annex 16, pp. 169-72 (S/203). 108.- COUFOUDAKIS,- Van: “The United States, the United Nations, and the Greek Question, 1946-1952”, en el libro editado por IATRIDES,- John O.: Greece in the 1940s. A Nation in Crisis, University Press of New England, Hanover and London, 1981, p.289. 255 alegadas violaciones de las fronteras entre Albania, Bulgaria, Yugoslavia y Grecia. Esto, como dice HIGGINS, "marcó la primera tentativa de las Naciones Unidas hacia el mantenimiento de la paz a través del establecimiento de órganos subsidiarios"109. La Resolución 339 (1946), de 19 de diciembre, en la que se establece dicha Comisión de Investigación indica que debía componerse de los Representantes de cada uno de los Estados que fueran Miembros del Consejo de Seguridad en 1947110. Asumió sus poderes en Atenas el día 29 de enero de ese mismo año. El 25 de junio de 1947 la Comisión de Investigación hizo público su primer informe. En él consideraba, por mayoría, que Yugoslavia, Albania y Bulgaria habían ayudado a la guerra de guerrillas en Grecia; que Bulgaria y Yugoslavia habían ayudado al movimiento separatista entre Eslavo-Macedonios en Grecia con la intención de incorporar a Macedonia a la Federación de Yugoslavia; y que las violaciones fronterizas no conectadas con las actividades guerrilleras no eran deliberadamente provocadas y que los incidentes no evidenciaban intenciones agresivas. Por supuesto que la minoría era la Unión Soviética y Polonia, quienes consideraron, por el contrario que la evidencia citada por la mayoría era contradictoria y poco convincente. Así, el informe de esta Comisión no pudo producir ninguna Resolución por parte del Consejo de Seguridad, dado que se vio paralizado por el ejercicio del derecho de veto, unas veces de la Unión Soviética y otras de los Estados Unidos. No fue hasta mediados de septiembre de 1947 cuando se volvió a pronunciar nuevamente el Consejo de Seguridad mediante la Resolución 34, de 15 de septiembre de 1947. En ella, se decide sacar de la lista de temas a estudiar por el Consejo la controversia entre Grecia de un lado y Albania, Bulgaria y Yugoslavia de otro, requiriendo al Secretario General para que entregara a la Asamblea General toda la documentación necesaria que sobre el tema pudiera requerir. Desde su primera intervención en el asunto y gracias al reenvío del Consejo de Seguridad, la Asamblea General creó una operación de mantenimiento de la paz. Aun cuando se manejaban dos proyectos de resolución, uno soviético y otro americano, fue éste último el que salió adelante al contar con 36 votos favorables, 6 en contra y 10 abstenciones. La Resolución de la Asamblea General 109 (II) de 21 de octubre de 1947 instituyó el Comité Especial de las Naciones Unidas para los Balcanes. NACHMANI considera que "el establecimiento de UNSCOB fue producto de la convicción de los Estados Unidos de que los griegos eran incapaces de manejar sus propios asuntos"111. El establecimiento de este Comité Especial se hizo con el objetivo de observar el acuerdo de los cuatro Gobiernos de la zona en las recomendaciones dadas en la Resolución 109.- HIGGINS,- Rosalyn: United Nations Peacekeeping. Vol., IV, Europe, 1946-1979, Oxford University Press, New York, 1981, p. 5. 110 .- Estos fueron los siguientes: Australia, Bélgica, Brasil, China, Colombia, Estados Unidos, Francia, Polonia, Reino Unido, Siria y la Unión Soviética. Por su parte, Albania, Bulgaria, Grecia y Yugoslavia nombraron unos oficiales de enlace para servir a la Comisión. 111.- NACHMANI,- Amikan: International Intervention in the Greek Civil War. Praeger, New York, 1990, p. 37. 262 UNOGIL existió sólo durante 6 meses, desde el 11 de junio hasta el 9 de diciembre de 1958 y emitió cinco informes, el último de los cuales, de 17 de noviembre de 1958, recomendó la retirada por completo de la misión. Hay que entender que UNOGIL no fuera totalmente capaz de cumplir con su mandato, dado que hubo cuatro factores que lo imposibilitaron, a juicio de Mona GHALI: su tamaño, el área y la naturaleza del terreno en el que operaba, las restricciones de movimiento que tuvo y el equipo inadecuado con que se le proveyó142. En efecto, el Secretario General solicitó un aumento de observadores y de puestos de observación, así como equipos y dinero; sin embargo, la respuesta fue la contraria, su disminución. El 21 de noviembre el Secretario General emitió un informe, una vez que ya el Gobierno del Líbano había entablado relaciones cordiales con el de la RAU y estaba en disposición de que UNOGIL se retirara ordenadamente, lo que se produjo el 9 de diciembre de 1958. 4. Fuerza de Emergencia de las Naciones Unidas (UNEF II), 1973-1979 A. La naturaleza del conflicto entre Egipto e Israel. En 1973 se produjo un ataque coordinado egipcio y sirio a Israel para intentar recuperar los territorios que éste último había ocupado tras la Guerra de los Seis Días (1967). Egipto, con la ayuda de la Unión Soviética143, pudo atravesar el Canal de Suez y adentrarse en los territorios ocupados por Israel desde la Guerra de los Seis Días. Consecuentemente, se estaba violando la línea del armisticio vigilada por UNTSO. Los observadores de UNTSO informaron al Secretario General de esta nueva violación de las líneas de observación. Por su parte Siria atacó otro frente, el de los Altos del Golán, pero su estudio lo dejaremos para un momento posterior144. Dos días después del primer ataque egipcio en la Península del Sinaí, Israel intentó contraatacar los dos frentes abiertos pero se encontró con dificultades en el de Egipto. Estas circunstancias animaron a Jordania a entrar en el conflicto, en apoyo de sus hermanos árabes. Sin embargo, la suerte de Israel cambió sustancialmente desde el 14 de octubre de 1973. En esta fecha rechazó las ofensivas egipcias y en dos días incluso consolidó sus posiciones iniciales145. En el plazo de tres días, Israel consiguió cercar al Tercer Ejército egipcio en el Sinaí y aproximarse a Damasco e incluso amenazó con tomar la ciudad de Suez, situada en pleno territorio egipcio en el continente africano. 142.- GHALI,- Mona: “United Nations Observation Group in Lebanon: 1958”, en DURCH,- William J.: The Evolution of UN Peacekeeping - Case Studies and Comparative Analysis, St. Martin's Press, New York, 1993, p. 175. 143.- ROSTOW,- Eugene V.: “The illegality of the arab attack on Israel of October 6, 1973”, en American Journal of International Law, vol. 69, núm. 2, 1975, p. 272. 144.- Véase el apartado E.- Fuerza Disuasoria de Observadores de las Naciones Unidas en Siria (UNDOF), 1974 - ...- 145.- BAR-YAACON,- Nisim: “Keeping the Peace between Egypt and Israel, 1973-1980”, en Israel Law Review, vol. 15, núm. 2, 1980, p. 204. 263 Lo que comenzó siendo un enfrentamiento entre estos países se convirtió pronto, ante la reacción enérgica de Israel, en un riesgo de escalada, al verse implicados intereses económicos146, así como las dos superpotencias. B. La acción de las Naciones Unidas. Esta nueva crisis en plena orilla sur del Mediterráneo complicaría enormemente la situación del mundo por aquellos tiempos. El Consejo de Seguridad se mostraba inoperante y Egipto, que primero aceptó una fuerza multinacional compuesta por contingentes americanos y soviéticos, retiró su consentimiento por las complicaciones de su despliegue147. Simultáneamente, los países árabes exportadores de petróleo decidieron subir el precio del barril hasta en un 130%, reduciendo a su vez las exportaciones. No fue hasta el 25 de octubre de 1973 cuando el Consejo de Seguridad, tras una propuesta de Kenia, decidió la constitución y envío de una Fuerza de Naciones Unidas148 (UNEF II). La Fuerza fue aceptada por Egipto y su despliegue se produjo en menos de 36 horas. No se trataba de una fuerza de interposición como UNEF, sino de una operación de observación y vigilancia del alto el fuego. Su mandato específico era la vigilancia del cese el fuego y la observación de la vuelta a las posiciones iniciales ocupadas el 22 de octubre de 1973149. Por tanto, como dice MANIN, "un órgano pasivo que observa y da cuenta"150. La Unión Soviética aceptó, por primera vez, contribuir a los gastos de una operación de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz, y los Estados Unidos aceptaron que Polonia, en aquellos años tras el telón de acero, participase en el contingente. Por su parte, Israel se comprometió a no destruir el Tercer Ejército egipcio, al cual tenía totalmente rodeado y colapsado. El 18 de enero de 1974, Egipto e Israel firmaron el Acuerdo Sinaí I151 sobre la retirada parcial de Israel de los territorios ocupados en el Sinaí, donde UNEF II quedaba como garante. Ello supuso en la realidad que UNEF II quedaba estacionada en una zona-tampón entre las tropas israelíes y las egipcias. El 1 de septiembre de 1975 se firmó el Acuerdo Sinaí II152, en el que Egipto favorecería a Israel con la libertad de tránsito comercial marítimo a través del Canal de Suez y la libertad de navegación a través del Bab el Mandeb, a cambio de una nueva retirada israelí de la zona oriental y de los campos de petróleo egipcios de Abu Rudeis. UNEF II estuvo operando sobre el terreno hasta 1979, observando los acuerdos que se habían alcanzado en 1974 y 1975 entre Egipto e Israel, los primeros realizados entre un país árabe e Israel hasta la firma de los Acuerdos de Camp David, el 17 de septiembre de 1978. 146.- Recordemos el embargo general de petróleo de Arabia Saudita a los Estados Unidos y Holanda. 147.- FABIAN,- Larry L.: “Toward a Peacekeeping Renaissance”, en International Organization, vol. 30, núm. 1, 1976, p. 154. 148.- Resolución 340, de 25 de octubre de 1973. 149.- No se tuvo en cuenta las posiciones del 5 de octubre que eran favorables a Israel ni las del 10, claramente favorables a Egipto, sino una intermedia, la del 22 de octubre, casi una media entre las dos anteriores. 150.- MANIN,- Philippe: “L'O.N.U: et la Guerre du Moyen-Orient”, en Annuaire Français de Droit International, 1973, pp. 553-554. 151.- Doc. S/11198 y Anexos, de 18 de enero de 1974. 152.- Doc. S/11818, Add. 1, de 2 de septiembre de 1975. 264 El 24 de julio de 1979 UNEF II culminó su retirada, habiendo cumplido con su misión de observación y garantía de todos los acuerdos concluidos entre Israel y Egipto, que se cumplieron ejemplarmente. 5. Fuerza Disuasoria de Observadores de las Naciones Unidas (UNDOF), 1974 - ...- A. La naturaleza del conflicto de Siria. En 1949 se estableció un armisticio entre Israel y Siria, contemplándose en el acuerdo de armisticio una línea de separación observada por UNTSO. A mediados de los años sesenta, grupos palestinos empezaron a operar desde territorio sirio con el apoyo de Hafez-al-Assad, quien, en esos momentos de Guerra Fría, se sentía protegido por la Unión Soviética. Como ya se ha dicho, en la guerra de 1967, Israel ocupó los Altos del Golán, una franja de tierra siria, situada a unos 75 kms. de Damasco. Con los ataques de Siria y Egipto a Israel el 6 de octubre de 1973, Siria inicialmente recuperó parte de estos territorios pero por poco tiempo. El 10 de octubre Israel contraatacó las recién conquistadas posiciones sirias y se adentró en los Altos del Golán más aún de lo que antes lo estaba. Llegó a casi 20 kms. de Damasco. Entre el 23 y el 25 de octubre de 1973, Israel y Siria aceptaron el cese el fuego que fue observado por UNTSO. Tras dos meses de intermitentes hostilidades se celebró en Ginebra una Conferencia de Paz en la que Siria se negó a participar. Egipto e Israel llegaron a un acuerdo interino para conseguir un cese de las hostilidades que abriera el mundo de la confianza mutua. Por su lado, Siria e Israel habían aceptado reunirse en Washington con el Secretario de Estado Norteamericano Henry Kissinger para tratar de llegar a un acuerdo, que no llegó hasta que ambas delegaciones consiguieron llegar a un consenso. Hafez-al-Assad, Presidente de Siria, era consciente que sólo conseguiría los adelantos diplomáticos con Israel a través de los Estados Unidos, a pesar del apoyo que le prestaba la Unión Soviética153. El 29 de mayo de 1974 los dos Gobiernos aceptaron firmar un Acuerdo por el que ambos cesarían el fuego. El Acuerdo fue efectivamente firmado el 31 de mayo154. Este Acuerdo no es en sí mismo un acuerdo de paz, porque tal como recoge Mona GHALI, a instancia de Siria, el acuerdo hace mención específica de que no es un tratado de paz, sino 'sólo un paso hacia una paz justa y duradera en base a la Resolución del Consejo de Seguridad 338'155. Este Acuerdo estableció también tres zonas de desmilitarización que habían de ser ocupadas por una Fuerza de las Naciones Unidas y otras dos zonas de limitación de armas y fuerzas. Además de todo esto se preveía un intercambio de prisioneros y la repatriación de los cadáveres. El Apartado E de dicho Acuerdo establecía que todas estas circunstancias serían inspeccionadas por personal de las Naciones Unidas, conocido en dicho Acuerdo como Fuerza Disuasoria de Observadores de las Naciones Unidas. 153.- JAMES,- Alan: “The United Nations on Golan: Peacekeeping Paradix”, en International Relations, vol. IX, núm. 1, 1987, p. 67. 154.- El Acuerdo puede consultarse en International Legal Materials, vol. XIII, nº 4, 1974, pp. 880-897. 155.- GHALI,- Mona: “United Nations Disengagement Observer Force”, en DURCH; WILLIAM,- J.: The Evolution of UN Oeacekeeping ..., op. cit., p. 154. 265 A la vista de las circunstancias y de que este proyecto incluía la solicitud de creación de una Fuerza de Naciones Unidas que se hiciera cargo de las áreas desmilitarizadas, los Estados Unidos solicitaron urgentemente una reunión del Consejo de Seguridad que se celebró el día 30 de mayo. B. La acción de las Naciones Unidas. El mismo día de la firma del Acuerdo, el Consejo de Seguridad tomó la decisión de adoptar la Resolución 350 (1974), de 31 de mayo, en la que da la bienvenida a estos Acuerdos y decide establecer inmediatamente la Fuerza Disuasoria de Observadores de las Naciones Unidas, bajo su autoridad. Sería, como dice PELCOVITS, "un complejo mecanismo de seguridad que supuso responsabilidades políticas arduas y sin precedente en una fuerza internacional"156. Para el establecimiento de UNDOF no hizo falta consentimiento, ya que éste fue automático al contemplarse su propia creación en el Acuerdo de mayo de 1975157. El Secretario General de las Naciones Unidas dirigió el primer informe de UNDOF al Consejo de Seguridad el 17 de noviembre de 1974. En él manifestaba el éxito de la misión por haber conseguido no sólo mantener la calma en el área sino también hacer progresos para establecer una paz justa y duradera en la región158, por lo que se renovó el mandato de UNDOF en la Resolución 363 (1974), de 29 de noviembre159. Hay dos factores que justifican el éxito de UNDOF: su modesto mandato y la cooperación que recibió de Israel y Siria. Por tanto puede hablarse de que la solución del caso vino por la vía diplomática y no por la vía militar. Probablemente, como señala WHITE, la razón por la que Siria no intervino directamente cuando Israel invadió Líbano en 1978 y 1982 fue la presencia de UNDOF en la zona160. En 1981, se produjo un nuevo factor de desestabilización en la zona al aprobar el Parlamento israelí el 14 de diciembre una Ley de "Aplicación de la legislación israelí en los Altos del Golán"161 . Siria solicitó inmediatamente la reunión urgente del Consejo de Seguridad162 , quien tres días más tarde adoptó la Resolución 497 (1981), de 17 de diciembre. En dicha Resolución se decidía que la imposición del Derecho israelí, la jurisdicción y administración en los territorios ocupados de los Altos del Golán sirios son nulos y no tienen efectos jurídicos internacionales. 156.- PELCOVITS,- N.A.: “UN Peacekeeping and the 1973 Arab-Israeli Conflict”, en ORBIS, vol. XIX, núm. 1, 1975. 157 .- SOMMEREYNS,- Raymond: “United Nations Peace-Keeping Forces in the Middle East”, en Brooklyn Journal of International Journal, vol. VI, núm. 1, 1980, p. 23. 158.- Doc. S/11563. 159.- Esta renovación ha sido permanente y sigue siendo permanente, puesto que aún dura la misión en los Altos del Golán, probablemente a la espera de un acuerdo definitivo de Paz entre Siria e Israel. 160.- WHITE, N.D.: Keeping the peace..., Op. cit., p. 244. 161.- International Legal Materials, vol. XXI, núm. 1, 1982, p. 163. 162.- Doc. S/14791. 266 Al persistir Israel en justificar la necesidad de aplicar el Derecho israelí, justificando un vacío legal en la zona, el Consejo de Seguridad, en su Resolución 500 (1982), de 28 de enero, decidió trasladar esta cuestión concreta a la Asamblea General163. La Asamblea General el 5 de febrero de 1982 también condenó a Israel declarando que la aplicación del Derecho israelí equivaldría a la anexión efectiva del territorio y esto es contrario al Derecho Internacional. La forma en que UNDOF está contribuyendo a mantener la paz entre Siria e Israel es mediante la prevención de incidentes, reduciendo la ansiedad y neutralizando las crisis164. En septiembre de 1992 Israel y Siria comenzaron a discutir sobre sus diferencias y hasta la fecha siguen discutiendo: la paz está cada vez más cerca, una vez obtenida en Egipto, Palestina y Jordania. Sólo quedan Siria y Líbano, donde, dicho sea de paso, las diferencias no son tan grandes como las existentes entre aquellos que ya han logrado la paz. Y para Siria la guerra es muy costosa. Hasta 1988 llevaba un saldo negativo de 7.000 muertos, 21.000 heridos, 600 tanques, 165 aviones y 7 barcos destruidos, el territorio de los Altos del Golán perdido, así como destrucciones de la infraestructura económica del país165. Un buen comienzo de un posible desenlace fue la declaración del Gobierno israelí reconociendo la soberanía siria sobre los Altos del Golán166. 6. Fuerza Interina de Naciones Unidas en el Líbano (UNIFIL), 1978 - ...-. A. La naturaleza del conflicto de Líbano.- La sociedad libanesa estaba cada vez más profundamente dividida en facciones políticas, organizaciones armadas, etc. En 1975 comenzó una guerra civil, a partir de la que sólo ha reinado la anarquía en dicho país. Los países vecinos estaban atentos a cualquier evolución del conflicto libanés y cada uno de ellos apoyaba a un grupo diferente. Siria estaba atormentada con la idea de que Israel tuviera influencias sobre Líbano y a finales de mayo de 1976 decidió enviar tropas167 con la idea inicial de equilibrar las circunstancias políticas de Líbano, sobre todo atacando al Movimiento Nacional Libanés168. Su idea de una invasión ostensible era la de terminar una guerra civil y restaurar la paz 169. Desplegó sus tropas inicialmente al lado de los Cristianos Maronitas. Sin embargo, el curso de los acontecimientos le iba a llevar a ayudar al Grupo Amal contra el Grupo Hezbollah, sostenido por Irán170. Más tarde sostuvo la causa 163.- Doc. S/Agenda/2329/Rev.1. 164.- JAMES,- Alan: The United Nations on Golan..., op. cit., pp. 78-84. 165.- COLLELO,- Thomas (Ed.): Syria - a country study. Headquarters. Department of the Army, Washington DC, EEUU, 1988, pp. 242-243. 166.- El País, lunes 29 de mayo de 1995, p. 4. 167.- Para entender mejor la intervencion de Siria, vease LAWSON,- Fred H.: “Syria's intervention in the Lebanese civil war 1976: a domestic conflict explanation”, en International Organization, vol. 38, núm. 3, 1984, pp. 451-480. 168.- COLLELO,- Thomas: Syria ..., op. cit., p. 31. 169.- SASSEN,- Sandra M.: “The Taif Accord and Lebanon's Struggle to Regain its Sovereignty”, en American University Journal of International Law and Policy, vol. 6, núm. 1, 1990, p. 62. 170.- Irán también sostenía a las Fuerzas Revolucionarias Iraníes, que era un grupo evidentemente No-Libanés. Sin embargo, con el trascurso del tiempo fue reduciendo su ayuda inicial, sobre todo tras la muerte del Ayatollah 267 de los Suníes contra los Cristianos Maronitas del General Michel Aoun. Con esto, Líbano se iba a convertir en un país ocupado por dos Estados, Siria e Israel, y víctima de dos revoluciones, la palestina y la iraní171. Una Conferencia celebrada en Riyadh, Arabia Saudita, el 16 de octubre de 1976, terminó formalmente con la guerra civil libanesa. Ese mismo mes la Liga Árabe determinó establecer una Fuerza Disuasoria Árabe, destacada en Líbano, para imponer y supervisar un cese el fuego que legitimara la presencia siria en Líbano 172. Su misión estricta era supervisar la retirada de las fuerzas palestinas del Norte y el Sur de Líbano, asegurar que todas las fuerzas regresaran a sus lugares de ocupación de antes de abril de 1975 y mantener bajo su control las armas pesadas173. Esta Fuerza Disuasoria Árabe entró en conflicto con el Ejército Libanés y con las tropas libanesas cristianas en varias ocasiones y estuvo a punto de provocar mayores conflictos. A raíz de las frecuentes incursiones árabes en territorio israelí procedentes del Sur de Líbano, Israel como medida de represalia atacó Líbano, con un saldo de 2.000 muertos y más de 25.000 desplazados. B. La acción de las Naciones Unidas. El día 15 de marzo de 1978 el Gobierno libanés, considerando que no era responsable de la presencia de palestinos en el Sur de Líbano, protestó ante el Consejo de Seguridad por la invasión de Israel. El Consejo de Seguridad se reunió a los dos días y al cabo de otros dos adoptó la Resolución 425 (1978), de 19 de marzo. En ella el Consejo de Seguridad ordenó un cese inmediato de las acciones militares de Israel contra el territorio de Líbano y exigió la retirada de las fuerzas israelíes. Igualmente decidió establecer una fuerza interina de Naciones Unidas (UNIFIL) al sudeste de Líbano para que confirmara la retirada de las fuerzas israelíes. La misión de UNIFIL era confirmar la retirada de las fuerzas israelíes de la zona, el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales y la ayuda y asistencia al Gobierno de Líbano para que mantuviera su autoridad en el área. En la Resolución citada aparece la expresión "sin dilación" (y no inmediatamente); Se determina, además, como ámbito de aplicación espacial todo el territorio libanés. Ello provocó dificultades en orden a entender la amplitud de la retirada y el calendario propuesto, ya que el objetivo de la retirada había que complementarlo con el del restablecimiento de la paz y seguridad internacionales y con el de ayuda al Gobierno Libanés para asegurar la restauración de su autoridad efectiva en la región. Además, no Jomeini. Ver NORTON,- Augustus Richard: “Lebanon after Ta'if: Is the Civil War over?”, en The Middle East Journal, vol. 45, Summer 1991, p. 471. 171.- SASEN,- Sandra M.: “The Taif Accord ...”, Op. cit., p. 57. 172.- De sus 30.000 componentes en enero de 1977, 27.000 eran sirios. 173 .- Resolución de 18 de octubre de 1976 de la Conferencia Árabe de Riyadh, localizada en KHALIDI ,- Walid: Conflict and violence in Lebanon: confrontation in the Middle East. Center for International Affairs, Harvard University, Cambridge, MA, EEUU, 1979, pp. 197-199. 268 podía considerarse que restablecer la autoridad libanesa en el Sur pudiera disociarse del restablecimiento de la autoridad en el resto del país, sobre todo en Beirut174. La misión de restaurar la autoridad efectiva del Gobierno Libanés resultó ser una misión sin precedente y una tarea compleja y delicada para las Naciones Unidas175. Esta Fuerza Interina debía estar coordinada con UNTSO, responsable de controlar la línea del armisticio del Acuerdo de 1949. Israel se fue retirando en fases sucesivas del territorio libanés, a lo largo de 1978 y de acuerdo con UNIFIL. Sin embargo, no dejaron de producirse incursiones durante los años siguientes. En 1981, el Consejo de Seguridad reiteró su llamamiento al cese del fuego y de las luchas. Este llamamiento fue permanentemente desoído por todas las partes en el conflicto, que no olvidemos eran muchas y muy variadas: desde el Ejército libanés, liderado por el General Lahhud; el Grupo Amal, apoyado por Siria y liderado por Nabih Berri; el Grupo Hezbollah, apoyado por Irán; los Drusos del Partido Socialista Progresista de Walid Jumblatt; las Fuerzas Libanesas de Samir Jaja, auspiciadas por Irak; el Ejército del Sur de Líbano, del General Antoine Lahd, instigado por Israel; las Fuerzas Revolucionarias Iraníes, por Irán; hasta las Fuerzas israelíes, palestinas de la OLP y sirias176. Todas luchaban contra todas, en un descontrol que afectaba a la seguridad de puertos, aeropuertos, medios de comunicación, etc. Los métodos de lucha iban desde las clásicas incursiones militares a las tácticas de guerrilla, incluido el terrorismo, dentro y fuera del país. Incluso se empezó a hablar del "síndrome de Beirut"177. El 4 de junio de 1982 un atentado contra el embajador israelí en Londres desencadenó nuevos ataques contra las posiciones palestinas en el sur del Líbano. El Consejo de Seguridad volvió a solicitar el alto el fuego178; sin embargo, Israel comenzó su segunda invasión de Líbano, conocida como Operación Paz para Galilea. Minutos después de la invasión, el Comandante en Jefe israelí informó al Jefe de las fuerzas de UNIFIL. Esta invasión modificó las circunstancias en las que operaba técnicamente UNIFIL, dado que ahora tenían que operar tras las líneas israelíes y aumentar su ayuda y protección a la población civil. Sin embargo, se consideró plausible su continuidad, por lo que su mandato fue renovado por el Consejo de Seguridad en la Resolución 511 (1982), de 18 de junio. Los meses siguientes fueron profundamente tensos y violentos. 174.- MARTINEZ,- Jean-Claude: “La Force Intérimaire des Nations Unies au Liban”. Annuaire Français de Droit International, 1978, pp. 501-503. 175.- Ibidem, p. 503. 176.- Un recuento de estas fuerzas y su número, así como su área de operaciones puede consultarse en GHALI,- Mona: United Nations Interim Force in Lebanon, en DURCH,- William J.: The Evolution of UN Peacekeeping ..., op. cit., p.182. 177 .- Recuérdense las crisis de los secuestros producidos en Beirut, sobre todo la de 1985. Véase en este sentido, COLLELO,- Thomas: Syria ..., Op. cit., pp. 228-231. 178.- Resolución 508 (1982), de 5 de junio de 1982. 269 Los Estados Unidos iniciaron contactos diplomáticos con Israel y Líbano para intentar llegar a un acuerdo de retirada de tropas179. Se logró el 17 de mayo de 1983180, pero nunca se intercambiaron los instrumentos de ratificación, por lo que nunca entró en vigor181. El 14 de enero de 1985 Israel anunció un plan de retirada en tres fases. Sin embargo el Gobierno libanés no lo consideró satisfactorio. Desde 1986, UNIFIL ha dividido su área de operaciones en cuatro partes: el área noroccidental, el área central, el área controlada por las fuerzas israelíes y el sector Norbatt182. El 26 de septiembre de 1989, el Comité de Mediación de la Liga Árabe -compuesto por el Presidente de Argelia, el Rey de Arabia Saudita y el Rey de Marruecosconvino un acuerdo de cese de las hostilidades entre las distintas facciones político-militares que operaban en Líbano. El 30 de septiembre reunió a los 62 Miembros del Parlamente Libanés, supervivientes de los 99 iniciales, en la ciudad de Taif (Arabia Saudita). Allí acordaron iniciar las conversaciones que culminaron con el Acuerdo de Taif destinado a poner de nuevo el país en marcha. El General Aoun no lo recibió muy bien dado que quería garantías de una total retirada de las tropas sirias183. Como dice Mona GHALI, "UNIFIL puede ser juzgada en dos niveles, como una fuerza de mantenimiento de paz y como una organización humanitaria. En su primer nivel, su experiencia ha sido sombría"184. Esta misma autora auguraba cuatro soluciones para el de UNIFIL. Una su retirada, que sería perjudicial desde el punto de vista psicológico, porque desarmaría sicológicamente a los habitantes del Sur de Líbano y los animaría a trasladarse hacia zonas del Norte; y desde el punto de vista político, porque crearía un vacío que sería aprovechado por las distintas facciones que operan en la zona. Otra opción sería interponer fuerzas que no sean de la ONU, pero habría que encontrar a suficientes voluntarios. Quizás Francia respondería pero posiblemente no por mucho tiempo, y ni siquiera Estados Unidos se atrevería. En tercer lugar, si se reinterpretara el mandato de UNIFIL surgirían problemas que la ONU ahora no desea, además de que complicaría en exceso su mandato. Finalmente, mantener el status quo a la espera de generosos acuerdos por parte de los implicados185. IV. Análisis de los elementos esenciales Si bien en los apartados anteriores hemos analizado la naturaleza de los conflictos y las circunstancias del establecimiento de las operaciones de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz, aquí vamos a separar tan sólo algunos elementos de la acción pacificadora y, sobre todo, de las OMPs desplegadas. En realidad, no se trata de hacer tanto 179.- Para conocer la política de los Estados Unidos respecto al Líbano en estos momentos, véase SIGLER,- John H.: “United States policy in the aftermath of Lebanon: the perils of unilateralism”, en International Journal, vol. XXXVIII, núm. 4, 1983, pp. 556-576. 180.- Este Acuerdo fue reproducido por International Legal Materials, vol. XXII, núm. 4, 1983, pp. 708-735. 181.- UNITED NATIONS: The Blue Helmets - A review of United Nations Peace-keeping. United Nations Publications, New York, 1990, p. 146. 182.- Para conocer la situación de UNIFIL durante los años 1986 y 1987, véase ISSELE,- Jean-Pierre: “La situation de la F.I.N.U.L. en 1986-1987”, en Annuaire Française de Droit International, 1987, pp. 107-128. 183.- SASSEN,- Sandra M.: The Taif Accord ..., Op. cit., p. 67. 184.- GHALI,- Mona: United Nations Interim..., op. cit., p. 197. 185.- Ibidem, pp. 200-203. 270 un estudio exhaustivo de cada una de ellas, pues habría trabajo suficiente para escribir tantos libros como operaciones, sino, más en consonancia con la extensión de este trabajo, de un análisis de algunos de sus elementos. Se han escogido en razón de que puedan ilustrarnos acerca de la evolución seguida por esta técnica de las operaciones de mantenimiento de la paz, adaptándose a las cambiantes Naciones Unidas y a la cambiante realidad de las relaciones internacionales. Muy especialmente, se ha intentado hacer hincapié en los aspectos más relevantes para una visión general y completa del esfuerzo pacificador de las Naciones Unidas en el Mediterráneo. En esa línea, es de interés analizar primero de forma global, el tipo de conflicto en el que se ha actuado, luego el órgano que ha dispuesto la creación de la operación de mantenimiento de la paz; en tercer lugar, el mandato encomendado y, por tanto, el tipo de operación. Finalmente, no está de más un análisis de las actuaciones paralelas. 1. La tipología de los conflictos. Los conflictos que han sido vistos a lo largo de las páginas anteriores pueden presentar elementos comunes y de ello podemos sacar provecho. Nos permitimos señalar dos rasgos diferenciados de los conflictos: uno, son las causas y orígenes históricos de los conflictos tratados; el otro es el grado de internacionalización de los mismos. A. Causas y orígenes históricos. El origen de todos los conflictos que han merecido la atención pacificadora de las Naciones Unidas en el área mediterránea no guarda relación con las estructuras económicas o sociales de un país determinado, como sería el caso de Centro América, por ejemplo. El origen no es, por tanto, estrictamente ideológico186, si exceptuamos el conflicto de Grecia. En todos los conflictos están presentes los elementos étnico-religiosos, que, por otro lado, no suponen una novedad histórica. No hay que olvidar que fue el Emperador Teodosio quien ya separó con una línea divisoria Oriente de Occidente en donde hoy se encuentra Bosnia-Herzegovina. Esta tensión ha estado siempre presente, ya sea de forma manifiesta o de forma latente. La línea divisoria se ha ido modificando en función de las distintas épocas históricas, pero siempre sujeta a un radio de acción muy limitado. De ahí las permanentes tensiones en los Balcanes primero y en Oriente Próximo después. La desmembración del Imperio Otomano permitió que la avaricia de las potencias occidentales de la época se hiciera con territorios con grupos humanos que habían estado subyugados a dicho Imperio durante siglos. Ello acarreó una fricción cultural que terminó provocando la mayoría de los conflictos que hemos analizado. Cuando Turquía fue vencida se colonizaron sus antiguas provincias, que a su vez habían sido arrebatadas a sus propios pueblos o a las potencias occidentales de antaño. Los nuevos colonizadores, sobre todo Gran Bretaña, la superpotencia de la época, empezó a dar síntomas de fatiga en su liderazgo mundial tras la II Guerra Mundial y traspasó los poderes 186.- Aunque en el área mediterránea también se producen conflictos ideológicos, como el de Argelia, por ejemplo, aquí no se analizan dado que sólo nos referimos a aquellos que hayan supuesto el establecimiento de una operación de mantenimiento de la paz. 271 a los Estados Unidos. Ello se manifiesta claramente en el conflicto de los Balcanes. Esa misma impotencia se vio en el caso de Chipre y en el de Palestina. A partir de la posguerra mundial, cuando los Estados Unidos se hace con el liderazgo occidental y la Unión Soviética con el socialista, uno de los puntos de fricción entre ambas superpotencias va a ser el Mediterráneo, indistintamente el europeo-continental o el de la orilla sur. Las Naciones Unidas tuvieron la oportunidad de desplegar operaciones de mantenimiento de paz sólo en aquellos conflictos en cuyo seno, aun siendo campo de la influencia de la tensión Este-Oeste, subyacía un elemento histórico -ya sea étnico o religiosono bien resuelto, tal como en el fondo está sucediendo hoy día en África. B. Grado de internacionalización. En la actualidad se considera un avance histórico en la función de mantenimiento de la paz y en el desarrollo de las OMPs, el que hayan estado o estén desplegadas varias OMPs en algunos países debido a una situación de desgobierno interno o de falta de estructuras, lo cual lleva a graves desastres humanitarios, a ser campo abonado de guerras civiles, etc.: Camboya, Ruanda, Somalia son algunos ejemplos. El despliegue de una OMP en estas condiciones se considera una función novedosa por la conjunción de una doble circunstancia. De un lado, la naturaleza del conflicto, interno y no internacional. De otro lado, las funciones desempeñadas por las fuerzas de mantenimiento de la paz, dejan de ser tan sólo funciones de contención de las partes para ampliarse a la organización de elecciones, la asistencia humanitaria, el desempeño de funciones de policía e incluso de administración y representación del Estado, etc. Consideramos que la novedad referida reside en la conjunción de los factores (conflicto interno y naturaleza de las funciones desempeñadas por la OMP), puesto que desde el comienzo de la historia de las OMPs han existido algunas desplegadas en un Estado o en razón de un conflicto interno, sin que se consideren precedentes inmediatos de esta tendencia. Ello es debido a que, tratándose de conflictos internos, las funciones desempeñadas por las OMPs son las más clásicas: observación de fronteras o interposición entre dos fuerzas contrarias. Asimismo, entre las OMPs más antiguas encontramos algunas, cuyas funciones son distintas a las de observación, supervisión e interposición, como es el caso de la asistencia a la población civil o a las instituciones gubernamentales necesitadas de ayuda para lograr el control efectivo sobre un territorio. Ambos elementos se dan en las operaciones desplegadas en el Mediterráneo, pero de forma separada: algún conflicto de bajo nivel de internacionalización -sin que exista enfrentamiento directo entre dos Estados-, así como alguna OMP que desempeña funciones novedosas, más allá de la interposición o de la observación. Este segundo caso lo trataremos al analizar el contenido del mandato. En cuanto al primero, la participación de una OMP en un conflicto interno, pensamos que no existe ninguno de carácter estrictamente interno de entre los estudiados. Sin embargo podemos hacer una clasificación en función del grado de internacionalización del conflicto. 278 despliegue. Por ello es usual que las OMPs sean un medio de apoyo para facilitar otros medios de arreglo pacífico como pueden ser la negociación entre las partes, la investigación de los hechos, la mediación, los buenos oficios ... Este último aspecto quedará claramente de manifiesto cuando analicemos el siguiente apartado. Es necesario tener en cuenta estas precisiones para entender la virtualidad y eficacia del mandato encomendado a cada una de las fuerzas estudiadas en este trabajo. Vamos a tratar en primer lugar las funciones que cumplen las OMPs (observación, interposición, funciones humanitarias, etc.), en segundo lugar, el carácter evolutivo de los mandatos, y, en tercer lugar, la cuestión de la modificación de la nomenclatura en el caso de modificación del mandato o del territorio en que se despliegan las operaciones. A. Funciones de las operaciones de mantenimiento de la paz. Las operaciones desplegadas en el Mediterráneo nos permiten observar la evolución desde unas OMPs cuya función podría definirse como pasiva (observación de fronteras o de un alto el fuego o interposición entre los contendientes) hacia el desarrollo de mandatos de participación activa en la vida de las personas y partes afectadas por el conflicto (así, los mandatos de protección de civiles, prestación de asistencia en tareas de policía, prestación o garantía de la asistencia humanitaria y alimentaria, etc.). Haciendo un ejercicio de sistematización podemos clasificar las funciones de las OMPs en observación, interposición y otras funciones, esencialmente humanitarias. En la práctica, la mayoría de las OMPs no son de un tipo puro, sino que desempeñan funciones diversas. De las nueve operaciones desplegadas en el Mediterráneo, siete tienen el carácter de operaciones de observación: UNSCOB, UNTSO, UNOGIL, UNEF II, UNDOF, UNIFIL y UNPROFOR (despliegue preventivo en Macedonia). Cuatro operaciones conllevaron el despliegue de fuerzas de interposición: UNEF, UNFICYP, UNPROFOR y ONURC. Al menos cuatro operaciones tienen funciones de carácter humanitario: UNFICYP, UNIFIL, UNPROFOR y ONURC. Estas dos últimas son operaciones sumamente complicadas por lo que es difícil encasillarlas: sus mandatos, como veremos, son múltiples y aunque el más notorio de UNPROFOR es el de garantizar el puente aéreo y los convoyes para la distribución de ayuda humanitaria, tiene asimismo funciones de interposición y de observación en frontera, así como de observación del cese el fuego, lo mismo ocurre con ONURC. Entre las operaciones de observación hay diferentes objetos de "observación": las fronteras, en el caso de UNSCOB, UNOGIL, UNPROFOR (frontera de Macedonia) y ONURC; una tregua, el alto el fuego o un acuerdo de armisticio, como en UNTSO, UNEF II y ONURC; y, finalmente, zonas desmilitarizadas, como en el caso de UNDOF y en UNTSO. Esta última vio muy pronto ampliado su mandato inicial al poco tiempo de ser creada, en concreto, tras los armisticios de 1949. Desde entonces incluye esta función de observación respecto a las zonas desmilitarizadas por tales acuerdos. Este último supuesto, el de observación de zonas desmilitarizadas, fue nuevamente revitalizado por el Secretario General Boutros Boutros-Ghali al concebirlo, en su Programa de Paz, como una medida de diplomacia preventiva (o también de consolidación de la paz, medida simétrica de la diplomacia preventiva). No cabe duda que este tipo de despliegue 279 venía siendo realizado por las fuerzas de mantenimiento de la paz, bien con finalidad preventiva bien como medida de asegurar un alto el fuego o un acuerdo de paz. "Como norma, hasta ahora se han establecido zonas desmilitarizadas por acuerdo entre las partes al concluir un conflicto. Aparte del despliegue de personal de las Naciones Unidas en esas zonas como parte de las operaciones de mantenimiento de la paz, debe estudiarse ahora la utilidad de tales zonas como una forma de despliegue preventivo, a ambos lados de una frontera, con el acuerdo de las dos partes, con objeto de separar a beligerantes potenciales, o a un lado de la línea fronteriza, a petición de una parte, con objeto de eliminar cualquier pretexto para un ataque. Las zonas desmilitarizadas serían símbolos del interés de la comunidad internacional en que se prevenga el conflicto"202. El concepto de diplomacia preventiva en el momento en el que UNDOF asume esta función de observación de zonas desmilitarizadas alcanzaba tan sólo a ciertas actividades de consulta llevadas a cabo por el propio Secretario General. A raíz del Programa de Paz se va a ampliar el concepto de diplomacia preventiva -al menos en la terminología que emplea Boutros Ghalipara dejar de ser actividad privativa del Secretario General y no limitarse tan sólo a consultas con las partes. Finalmente, las fuerzas de UNPROFOR están cumpliendo un mandato de observación de frontera de carácter preventivo en la ex-República Yugoslava de Macedonia 203. Esta República no es combatiente ni beligerante en el conflicto yugoslavo, sin embargo, los intereses encontrados de Grecia y otros Estados limítrofes han llevado al punto de extender una parte de los cascos azules de la UNPROFOR a la zona macedonia fronteriza. Técnicamente, y aún cuando es un mandato de observación, se está conociendo como "despliegue preventivo". La finalidad preventiva de la figura es clara: no existiendo un conflicto real actualmente abierto en ese territorio, las posibilidades de que llegue a ocurrir son numerosas. El Secretario General Boutros Boutros Ghali ha recogido esta figura en su Programa de Paz, ya citado. "Ha llegado el momento de elaborar planes para las circunstancias en que se justifique un despliegue preventivo, lo que podría hacerse en diversos casos y de distintos modos. Por ejemplo, en situaciones de crisis nacional, podría procederse a un despliegue preventivo a petición del gobierno o de todas las partes interesadas, o con su consentimiento; en las controversias entre Estados, ese despliegue podría efectuarse cuando dos países considerasen que la presencia de las Naciones Unidas a ambos lados de su frontera podría reducir el riesgo de hostilidades; también podría efectuarse un despliegue preventivo cuando un país se considerase amenazado y solicitara el despliegue de una presencia apropiada de las Naciones Unidas solamente a lo largo de su frontera"204. 202.- Parágrafo 33 del Programa de Paz, Doc. S/24111, A/47/277, de 17 de junio de 1992. 203 .- Resolución 795 (1992), de 11 de diciembre. Es con posterioridad a este despliegue cuando Macedonia solicita la admisión en la Organización de las Naciones Unidas (S/25147), admisión que es recomendada por el Consejo de Seguridad a la Asamblea General en la Resolución 817 (1993), de 7 de abril. Vemos un nuevo supuesto de operación desplegada, en este caso durante unos meses, en un Estado que aún no es miembro de las Naciones Unidas. Recordemos que ya había sucedido con ocasión de la auto-ampliación del mandato de UNSCOB y el estacionamiento de grupos de observación en Bulgaria y Albania en 1947. Albania y Bulgaria no se incorporaron a las Naciones Unidas hasta 1955. 204.- Parágrafo 28, doc. S/24111, A/47/277, de 17 de junio de 1992. 280 El supuesto macedonio se corresponde, dentro del esquema utilizado en el parágrafo por el Secretario General, con el último de los supuestos: se trataba de un despliegue solicitado por Macedonia, y que se realizó exclusivamente a lo largo de la frontera en territorio macedonio. Entre las fuerzas de interposición el mandato era uniforme: intentar la separación de los combatientes y la retirada de unos y otros a sus posiciones iniciales o de negociación. En uno y otro tipo de operación encontramos funciones novedosas y, sobre todo, de participación activa de las fuerzas en la vida interna del conflicto. Quede claro que con ello no queremos decir que las fuerzas de interposición tomen partido por alguna de las partes implicadas en el conflicto. Muy al contrario, las fuerzas de OMP se caracterizan por su imparcialidad, lo cual ha condicionado históricamente la participación de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad en esas fuerzas. B. Carácter evolutivo de los mandatos. De forma difusa pero desde los inicios de la actividad de la Organización de las Naciones Unidas en la pacificación de los conflictos, la tendencia nos lleva desde unas fuerzas de interposición entre partes hasta unas fuerzas dedicadas a proteger y garantizar unas ciertas condiciones a la población civil del entorno del conflicto. En concreto, en fecha tan temprana como 1956, las fuerzas de UNEF tienen que asumir tareas de policía para ayudar y reforzar las de las propias autoridades de Egipto. Sin tratarse de una situación interna de desarticulación del Estado como ha podido ocurrir en Camboya, estamos ante el embrión de líneas de actuación futura para las operaciones de mantenimiento de la paz. Poco a poco, las operaciones dejan de ser exclusivamente fuerzas de interposición o de observación -funciones de presencia pasiva de las Naciones Unidas, a nuestro juiciopara desempeñar tareas activas en favor bien del sostenimiento de las autoridades de un Estado en crisis (sea por amenazas externas o, con el paso del tiempo, también en los supuestos de problemas internos) o la asistencia a su población civil. Esto último es lo que sucede poco después con las fuerzas de UNFICYP que, a partir de 1974, van a desempeñar tareas de protección de civiles. Asimismo, UNIFIL a partir de 1982, tras la segunda invasión de Israel en el Líbano, al quedar las fuerzas de mantenimiento de la paz tras las líneas israelíes, desempeñará actividades humanitarias como la asistencia, ayuda y protección de la población civil. Con ello se trataba de evitar los desplazamientos masivos de los Altos del Golán y el Sur del Líbano hacia al Norte del país, lo que tendría por efecto la consolidación de la presencia israelí en la franja Sur de Líbano. Pero el punto álgido, dentro del Mediterráneo, de esta tendencia es el despliegue en 1992 de UNPROFOR, uno de cuyos mandatos es facilitar la distribución de la ayuda humanitaria, primero en Croacia y luego en Bosnia Herzegovina y garantizar "zonas seguras" y reductos en torno a determinadas ciudades, acosadas por el fuego y la guerra, con miras a proteger y salvaguardar la población de las mismas. UNPROFOR, como ya hemos indicado, ha desempeñado además funciones de interposición y de observación de los sucesivos cese el fuego, acordados para ser sistemáticamente violados, en Croacia y Bosnia Herzegovina. 281 En términos generales, el caso yugoslavo -en el que hemos podido comprobar que el mandato de la OMP va cambiando y creciendono es el único ni mucho menos. Sin ser tan notorios ni complejos existen supuestos anteriores dentro del ámbito mediterráneo. Por ejemplo, en la primera de las operaciones desplegadas -UNSCOBfue la propia operación la que interpretó el contenido de su mandato para determinar que la creación de grupos de observación se encontraba incluida. Dichos grupos de observación se desplegaron en Estados distintos al que inicialmente había recibido la operación, Grecia. Así la propia OMP recabó el consentimiento de Albania, Bulgaria y Yugoslavia. Es más, los dos primeros -Albania y Bulgariano eran en aquella época (1947) miembros de las Naciones Unidas, y no lo serían hasta 1955, como hemos dicho. Algún Estado hubo que objetó y denunció esta ampliación de mandato desde dentro de la propia operación, pero recibió la confirmación posterior de la Asamblea General, por lo que su legalidad quedaba salvada, cuando menos a posteriori. Poco tiempo después, UNTSO, cuyo mandato inicial era la supervisión de la tregua, vio como su mandato se extendía al mantenimiento de las líneas de cese el fuego y la supervisión de zonas desmilitarizadas fruto de los acuerdos de armisticio de 1949. En realidad esta ampliación de mandato no cambia sustancialmente el tipo de actuación que hasta entonces habían desplegado los observadores de UNTSO. No es ese el caso, en cambio, en Chipre. Las nuevas funciones que en un momento dado se encomendaron a UNFYCIP eran de carácter bien distinto a las originales: a partir de 1974 -la operación había sido desplegada en 1964las fuerzas de UNFICYP no sólo están encargadas de la interposición entre las partes sino de la protección de los civiles. Esta misión sí constituye un hito en la evolución de las funciones de las fuerzas, que no tienen ya por destinatarios las partes en el conflicto -contendientes y beligerantessino la población que sufre pasivamente las consecuencias de los conflictos, como también ya ha sido señalado. Lo mismo había de ocurrir tras la segunda invasión israelí en el Líbano en 1982. Si el mandato inicial era la observación de la retirada de las fuerzas a las líneas del acuerdo de armisticio, cuando los israelíes rebasan nuevamente estas líneas en 1982, la población del Sur de Líbano queda a merced de los israelitas, perdiendo Líbano el control efectivo sobre su territorio. Por ello, el Consejo de Seguridad extiende el mandato de UNIFIL a la asistencia, ayuda y protección de la población civil. Finalmente, en UNPROFOR la ampliación de mandato no es sólo ratione materiae, sino también ratione loci. Esto es, el mandato inicial de observación del cese el fuego acordado entre Croacia y Serbia y Montenegro, se amplía a la garantía de acceso de la ayuda humanitaria tanto al aeropuerto de Sarajevo, como en su posterior distribución a las ciudades ocupadas. Pero más tarde, de las mismas fuerzas de UNPROFOR se destaca una parte en Macedonia como observadores, en una misión preventiva, pues en la antigua República Yugoslava de Macedonia no existían, ni existen en la actualidad, combates. Por tanto, el contenido del mandato se ha visto acrecentado tanto en el tipo de funciones que cumple UNPROFOR como en el escenario en que los ha ido desempeñando. El despliegue en Croacia fue substituido por una nueva operación de mantenimiento de paz, ONURC, como hemos explicado. 282 C. Modificaciones en la nomenclatura. Suele ocurrir a menudo que el cambio de mandato de la operación conlleve un cambio de nomenclatura, así UNAVEM I y UNAVEM II, ONUSOM I y ONUSOM II. Sin embargo, durante décadas no ha sido esa la técnica utilizada en ninguna de las operaciones desplegadas en el Mediterráneo por parte de la Asamblea o del Consejo, según el caso. Pues UNEF y UNEF II, pese a compartir nombre, se correspondían con conflictos completamente distintos, entre partes diferentes y, por tanto, con mandatos radicalmente diferentes. No obstante, asistimos en el momento presente a un fenómeno similar en el Mediterráneo en el caso del conflicto en la antigua Yugoslavia. De un lado, se ha desgajado ONURC de UNPROFOR; de otro lado, el despliegue preventivo en Macedonia ha recibido nombre propio: UNPREDEP205. Y decimos que el fenómeno es similar, pretendiendo decir que no es idéntico. En estos dos supuestos, ONURC y UNPREDEP, el cambio de nomenclatura no deriva de una nueva modificación o ampliación del mandato: éste sigue siendo el que las fuerzas de UNPROFOR desplegadas en cada territorio venían teniendo. El cambio de nomenclatura no conlleva, además, la extinción de la operación anterior, UNPROFOR, que continúa actuando en el ámbito territorial de Bosnia Herzegovina. Por el contrario, se produce una coexistencia entre las tres operaciones. La relación entre ONURC y UNPROFOR, de un lado, y UNPREDEP y UNPROFOR, de otro, no se organiza sobre las mismas bases. En el caso de ONURC-UNPROFOR, se trata de dos operaciones de mantenimiento de la paz separadas y distintas. Sin embargo, existen mecanismos para asegurar la transición entre las fuerzas de UNPROFOR y ONURC, así como medios de colaboración entre ambas fuerzas, que deberán funcionar tras el completo y efectivo despliegue de ONURC, como por ejemplo, el mantenimiento de estructuras de apoyo de UNPROFOR en la República de Croacia, incluida su sede206. En cuanto a la relación entre UNPREDEP-UNPROFOR, se trata de un cambio de designación de los destacamentos de UNPROFOR que operan en Macedonia. La Resolución 983 (1995), de 31 de marzo, dispone en su párrafo segundo: "Decide que la UNPROFOR dentro de la ex República Yugoslava de Macedonia se llame Fuerza de Despliegue Preventivo de las Naciones Unidas (UNPREDEP) con el mandato establecido en el párrafo 85 del informe del Secretario General de 22 de marzo de 1995, y que continúe el mandato de la UNPREDEP por un período que termine el 30 de noviembre de 1995". Como queda claro en el texto de la Resolución no se crea una nueva operación. Esta distinción queda más clara aún si analizamos las Resoluciones aprobadas el 30 de marzo de 1995. Una es la relativa a ONURC -la Resolución 981 (1995)-; otra es la relativa a UNPREDEP -Resolución 983 (1995); la Resolución intermedia entre ambas -la 982 (1995)- es la relativa al estatus de UNPROFOR y al período transitorio hasta el completo despliegue de ONURC. No existe una coordinación similar ni disposiciones equivalentes 205.- Resolución 983 (1995), de 30 de marzo. 206.- Véanse las resoluciones 981 y 982 (1995), de 30 de marzo, en todos sus párrafos dispositivos. 283 respecto a UNPREDEP en una hipotética Resolución ulterior, puesto que UNPREDEP es UNPROFOR. En el fondo, la diferencia entre ONURC y UNPREDEP responde a condicionamientos políticos. Como hemos explicado anteriormente, a principios de 1995 comenzó a fallar el consentimiento croata respecto a los contingentes de UNPROFOR desplegados en su territorio. La solución política a esa crisis se encontró mediante la negociación e institución de una operación de mantenimiento de la paz separada. El caso macedonio, sin embargo, no obedece a condicionamientos políticos de la situación del despliegue, sino a lo que consideramos una política de estética de la presencia de Naciones Unidas en Yugoslavia. Aprovechando el justificado cambio en Croacia, se desliga formalmente, que no en su funcionamiento operativo, el despliegue preventivo de UNPROFOR. Con ello quizás se evita que se carguen las tintas en las críticas a UNPROFOR, obviando las funciones que, como el despliegue preventivo, venía realizando a satisfacción. 5. Las actuaciones paralelas. Como decíamos al comienzo del apartado anterior, las operaciones de mantenimiento de la paz no solucionan por sí mismas los conflictos entre las partes. Su función es mucho más modesta: crear unas condiciones mínimas, estabilizando el conflicto para que las partes puedan acercar sus posiciones y buscar una solución a través de medios pacíficos. Por ello, es muy usual encontrar al mismo tiempo del despliegue de la OMP otros mecanismos de auto o resolución de controversias. En primer lugar, la OMP no suele ser la primera medida adoptada. Es muy usual que se hayan considerado otras medidas con anterioridad, bien en el marco institucional de las Naciones Unidas bien en otro marco (institucional o no). Así, en casi todos los conflictos que hemos visto, el despliegue de una OMP no es una primera medida. Recurrir al establecimiento de una OMP, por su coste, por lo que compromete a las partes y a terceros Estados, requiere intentos previos de arreglo. Entre otras razones, los medios de arreglo iniciales servirán para encontrar el consentimiento y cooperación suficiente y necesario de las partes para poder desplegar la operación. Sin ánimo de ser exhaustivos recordemos algunas de las medidas de carácter previo al despliegue de las OMPs en los conflictos que hemos visto. En el conflicto de los Balcanes hubo una acción multilateral para la supervisión de las elecciones. Nótese que en la actualidad la observación de elecciones se puede estar convirtiendo en uno de los mandatos posibles de las operaciones de mantenimiento de la paz207. En el año 1946 se veía aún como algo propio del ámbito interno del Estado y ni siquiera el consentimiento de Grecia bastó para que la Organización de las Naciones Unidas desarrollase tal labor: el riesgo de injerencia retrajo a alguno de los miembros del Consejo de Seguridad208, por lo que esta acción pacificadora fue llevada a cabo por una coalición multilateral. En este mismo conflicto intervino también una Comisión de Investigación creada por el Consejo de Seguridad, de composición intergubernamental, antes de crear y desplegar la OMP. 207.- En realidad, la primera vez que una OMP tuvo el control de unas elecciones en un territorio soberano fue en el caso de ONUCA, en febrero de 1990. Véase Doc. ONUSAL, El Salvador, Hoja de Información nº 2, "El papel de las Naciones Unidas en el proceso de paz de Centroamércia", p. 3. 208.- En concreto a la Unión Soviética. 284 En el caso de Palestina, antes que la OMP -cuya creación es sumamente curiosa, nunca establecida de forma expresala Asamblea General desarrolló una labor pacificadora a través de un Comité Especial para la Partición, una Comisión para la supervisión de la retirada británica, y otros esfuerzos colectivos. En Chipre se desplegaron tropas multilaterales en diciembre de 1963 y el Secretario General nombró un observador, todo ello antes de crearse UNFICYP en 1964. En el Líbano, a parte de las negociaciones entre las partes, constante en todos los conflictos del Mediterráneo con frutos más o menos inmediatos pero sin duda esenciales, hubo un despliegue de una Fuerza Disuasoria por parte de la Liga Árabe, con una actuación un tanto desafortunada. En Yugoslavia hubo desde un principio un esfuerzo negociador animado por la Conferencia de Seguridad y Cooperación en Europa (hoy, OSCE) y la Comunidad Europea, así como una labor del Secretario General para acercar a las partes y rebajar la tensión a través de su Representante Personal. Una vez desplegada la OMP, ésta coexiste con esos otros medios de arreglo, pero muy especialmente con las negociaciones entre las partes, muchas veces intervenidas por un tercero en calidad de mediador, de buenos oficios, etc. Un supuesto muy especial lo constituye el conflicto en la antigua Yugoslavia. En estas operaciones, sobre todo en UNPROFOR, coexisten medidas pacificadoras como las ya citadas y medidas sancionadoras, como el embargo, cuyo contenido fuera ampliado desde las armas hasta todo tipo de importaciones y exportaciones, salvo los alimentos y productos de primera necesidad y las medicinas. Pero además, han sido autorizadas medidas de fuerza no sólo para hacer efectivo y hacer respetar el embargo sino, lo que es mucho más llamativo, medidas de fuerza para garantizar y permitir el desarrollo de la función de las fuerzas de paz. La naturaleza de las operaciones de mantenimiento de la paz no permite que sean contingentes de la OMP los que garanticen con el uso de la fuerza el acceso al medio en el que han de operar. Pueden, por supuesto, hacer uso de la fuerza en legítima defensa o en defensa de la misión, pero no disponen de armamento ofensivo. Por ello, el Secretario General articuló el recurso a las fuerzas de la OTAN, cumpliendo así las previsiones de la Carta que permiten que las medidas de fuerza que adopte el Consejo sean ejecutadas por organismos regionales209. Sin embargo, esta rara combinación, que no se ha producido con anterioridad, ha resultado a nuestro juicio negativa. El conflicto yugoslavo ha servido de banco de prueba en más de una ocasión: en lo que respecta a la combinación de coerción y operación de mantenimiento de la paz creemos que puso de manifiesto su incompatibilidad pues la debilidad estructural -en cuanto a las posibilidades de hacer uso de la fuerzade la misión de paz de las Naciones Unidas las convierte en rehenes del conflicto210. 209.- Artículo 53, parágrafo 1, de la Carta de las Naciones Unidas: "El Consejo de Seguridad utilizará dichos acuerdos u organismos regionales, si a ello hubiere lugar, para aplicar medidas coercitivas bajo su autoridad. Sin embargo no se aplicarán medidas coercitivas en virtud de acuerdos regionales o por organismos regionales sin autorización del Consejo de Seguridad, ...". 210.- Y si hasta hace poco esta no era más que una frase de estilo, desde el pasado 26 de mayo de 1995 se ha hecho dolorosa realidad en el caso yugoslavo. 285 No debemos ser tan hipercríticos que desconozcamos la positiva labor de las fuerzas de UNPROFOR en cuanto a su mandato de garantizar la distribución de la ayuda humanitaria. ¡Sin duda la situación sería aún peor de no estar allí UNPROFOR!. Pero, por otro lado, el debate crítico debe ir más allá de justificar una actuación como el menor de los males. V. Conclusiones y perspectivas de futuro Lo primero que puede concluirse respecto al espacio mediterráneo en tanto en cuanto espacio donde se desarrollan operaciones de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz es que la respuesta de las Naciones Unidas ha sido generosa. De las 38 OMPs que se han establecido hasta la fecha, 10 han tenido el espacio mediterráneo como escenario; es decir, más de un veinticinco por ciento de las operaciones desplegadas por la ONU se han desarrollado en los países con litoral mediterráneo. Ello demuestra el interés de las Naciones Unidas por este espacio. Lógicamente las Naciones Unidas no responden per se sino en función del respaldo de los Estados Miembros de la Organización, en especial de las Grandes Potencias. A pesar de haber sido un escenario donde las tensiones Este-Oeste han estado presentes, la fragilidad y la vulnerabilidad de toda la zona no la han hecho propicia para una conflagración más directa como las habidas en el Sudeste Asiático, en Centroamérica o en el África subsahariana. Por tanto, la amortiguación de las crisis ha sido posible gracias al acuerdo de las grandes potencias y a la labor de las Naciones Unidas. Es verdad que las Naciones Unidas no han podido actuar más que en aquellos conflictos en que los Estados Miembros le han permitido hacerlo. Sin embargo, en el Mediterráneo éstos han sido numerosos si lo comparamos con otras zonas del mundo, lo que demuestra el interés estratégico del espacio mediterráneo para la paz y seguridad internacionales. La comentada fragilidad de esta zona -recordemos las palabras de Javier Pérez de Cuéllar con que comenzábamos nuestro estudio, y que caracterizaban al Mediterráneo como "el área más sensible del mundo"- se debe a la naturaleza de los conflictos, y no tanto al enfrentamiento de las potencias en la época de Guerra Fría. El Mediterráneo fue un escenario más de esa contienda, pero la actuación de las Naciones Unidas tiene en este espacio rasgos característicos, como son la continua presencia, en el tiempo y en el espacio, o la multiplicación e innovación en cuanto a las funciones desarrolladas por las fuerzas de mantenimiento de la paz. Todas estas características de las OMPs derivan de la vulnerabilidad del Mediterráneo en razón de la tipología de los conflictos pasados y presentes: en todos ellos está presente el elemento étnico-religioso, característica, por tanto, de todos los conflictos donde han operado y operan las misiones de paz de las Naciones Unidas en el área mediterránea. En nuestra opinión ello es así por el peso histórico de las grandes religiones monoteístas del mundo que tradicionalmente han luchado por ser hegemónicas en esta zona. Ello incitaba al poder político que ha mantenido permanentes guerras desde hace siglos. La desintegración del Imperio Romano, la del Imperio Otomano y, finalmente, la del Imperio Austro-Húngaro dejó muy viva la llama de la intolerancia, que ha sido alimentada por la mezquina influencia de las Potencias Occidentales, que se precipitaron en la total descolonización corriendo los riesgos que hoy conocemos todos. Naciones Unidas, a través de sus operaciones, nunca ha distinguido el espacio mediterráneo de la orilla norte y el de la orilla sur. Por el contrario en ambas orillas ha 286 desplegado imparcialmente sus misiones de paz. Tanto en una como en otra se han desarrollado OMPs de observación, de interposición de fuerzas y otras funciones, entre ellas la humanitaria. Igualmente en ambas orillas ha intervenido tanto el Consejo de Seguridad como la Asamblea General, indistintamente. De la misma forma, se han desplegado simultáneamente observadores de las Naciones Unidas en varios territorios, sujetos al mandato de una única operación, en ambas orillas. Es decir, se confirma la existencia de un espacio único, en el que las causas de inestabilidad provienen siempre de la cesura histórica que de Norte a Sur se produce en el espacio mediterráneo medio-oriental entre culturas y religiones de carácter dominante. Esta zona ha permitido a las Naciones Unidas perfilar su contribución a los esfuerzos pacificadores, inventando no pocas cuestiones relacionadas con la seguridad colectiva en este área del mundo. Diez OMPs han supuesto un importante acervo a la construcción de esta institución en el marco de las Naciones Unidas. Por tanto, el escenario mediterráneo también ha contribuido a perfilar la acción de la ONU en esta fase de los conflictos. Pero claro está, hay que tener siempre en cuenta que las OMPs no bastan para resolver un conflicto, tan sólo amortiguan, congelan el conflicto o, desde hace ya un tiempo, asisten a la población, sujeto pasivo del conflicto. Por ello, están siempre acompañadas de otras medidas de pacificación que pueden o no ser institucionales, y de serlo, pueden estar protagonizadas por las Naciones Unidas o por alguna organización regional. Esto último ocurre sobre todo con respecto a los conflictos de Oriente Próximo, en los que el papel de la Liga Árabe, entre otros, es importante. Asimismo, queremos repetir, pues es la clave de bóveda del sistema, que las OMPs no deben ser la primera medida que se adopte: debe ser una medida subsidiaria, por cuanto que la utilización de otros medios en primer lugar ayuda a lograr el necesario consentimiento y colaboración de las partes. Además, es necesario una comprobación mínima de la voluntad de las partes por la pacificación, puesto que de existir sólo formalmente llegamos a situaciones como la de UNPROFOR en Yugoslavia, enfrentada a las partes para poder hacer llegar la ayuda humanitaria y hacer cumplir las zonas seguras, no disponiendo, sin embargo, de los medios suficientes para imponer su presencia, por ser ello incongruente con la propia naturaleza jurídica de las OMPs. El Mediterráneo nos muestra la realidad de estas afirmaciones, como creemos haber puesto de manifiesto a lo largo de las páginas anteriores. Es verdad que la Organización de las Naciones Unidas no ha intervenido en todos los conflictos habidos en el Mediterráneo, sino sólo en aquellos en que las partes han consentido, y los Estados Miembros estaban dispuestos a colaborar. Esa es la razón por la que no interviene actualmente en Argelia. En este país del Magreb se trata de un conflicto interno en el que las violaciones de derechos humanos son muy graves, siendo la represión político-religiosa una de las características del conflicto. No cabe duda que las Naciones Unidas han actuado en los últimos años sobre situaciones similares -aunque no incluían el peligroso ingrediente del integrismo religioso-, sin embargo para actuar mediante una OMP serían necesarios ciertos pasos que no se han dado: reconocimiento de partes en el conflicto, consentimiento de las mismas para una presencia institucional, predisposición para cooperar con las fuerzas de mantenimiento de la paz y para lograr una solución pacífica de la controversia. 287 Otro conflicto es el genocidio del pueblo kurdo, hasta ayer como quien dice a manos de los iraquíes, hoy a manos de los turcos211212. En este caso también faltan los elementos básicos -tanto jurídicos como políticosque permitirían un despliegue de fuerzas de mantenimiento de la paz213. Se habla de retirar las fuerzas de las Naciones Unidas en Bosnia y en Croacia 214 y quizás no les falte razón a los que creen que hay que repensar el papel de las Naciones Unidas en esta zona caliente. Pero si ello es así, qué razones hay para mantener las operaciones en Oriente Próximo o en Chipre, o para que Turquía reprima a sus anchas a los kurdos. Los intereses occidentales no bastan, porque de lo contrario estaremos condenados a una permanente inestabilidad en el Mediterráneo. Pero además, la paz y la seguridad en el Mediterráneo no es tan sólo una cuestión de intereses entre potencias -aunque los haya-, sino un problema profundo, herencia histórica cultural y religiosa, que se expresa en tendencias de dominación e imposición entre las propias culturas y sociedades que habitan sus riberas. Como decíamos al principio de nuestro trabajo, el Mediterráneo debe ser hoy resistente a la prueba de "la convivencia necesaria entre sistemas políticos y conceptos culturales, sociales, económicos y humanos bien diversos". Hemos visto que la inestabilidad del Mediterráneo se alimenta precisamente de la superposición de civilizaciones, culturas y religiones. Pero esta Historia común, más que una tragedia, es la garantía de la convivencia necesaria para un futuro compartido. Sevilla, 31 de mayo de 1995 211 212.- Y ello gracias al consentimiento tácito de Irak, que no protestó por la invasión de su territorio por el ejército de Turquía -que se dirigía contra población y objetivos kurdoshasta tres días después de haberse producido. 213.- No hay que perder de vista además que Estados Unidos ha apoyado, y no condenado, la actuación turca, por cuanto estaba dirigida a reprimir a los terroristas kurdos que actuaban desde territorio iraquí contra intereses turcos. 214.- Véase al respecto DROZDIAK, William: “New Fighting Forces UN to Rethink Its Balkans Role” en Herald Tribune, May 13-14, 1995, pp. 1 y 4; y DOBBS, Michael: “U.S. Risks Grow in Balkan Quagmire”, en Herald Tribune, May 15, 1995, pp. 1 y 6