Economía circular en la Unión Europea: ¿ una política económica y ambiental realista?

2 Resumen En los últimos años la Unión Europea ha mostrado un notable interés en la economía circular, anunciándola como una estrategia capaz de conciliar las necesidades ecológicas y económicas. En este trabajo analizo las implicaciones del concepto de economía circular y valoramos la labor legislativa europea en esta materia. Ello nos lleva a afirmar que la política de circularidad es segmentada e insuficiente. Posteriormente llevo a cabo un análisis de los indicadores de circularidad que la UE ha elaborado para el seguimiento de sus políticas, centrándome en 3 países: España, Rumanía y Países Bajos. Esto me permite identificar un progreso desigual hacia la economía circular en la UE. Finalmente, indago en ciertos interrogantes sobre la viabilidad teórica y práctica del concepto de circularidad. Argumento que la economía circular es una imposibilidad científica y ofrezco recomendaciones y propuestas para el futuro. Palabras clave: economía circular, circularidad, Unión Europea, Comisión Europea, Eurostat, reciclaje, desacoplamiento. Abstract In recent years, the European Union has shown considerable interest in the circular economy, announcing it as a strategy capable of reconciling both ecological and economic needs. In this project I analyse the implications of the concept of circularity and I value the European legislative work in this field. This leads me to affirm that the circular economy policy is segmented and insufficient. Subsequently, I carry out an analysis of the indicators that Eurostat has developed to monitor circularity, focusing on 3 countries: Spain, Romania and the Netherlands. This allows me to identify uneven progress across the EU towards a circular economy. Finally, I investigate certain questions about the theoretical and practical viability of circularity models. I argue that the circular economy is a scientific impossibility and offer recommendations and proposals for the future. Key words: circular economy, circularity, European Union, European Commission, Eurostat, recycling, decoupling. 3 Índice 1. INTRODUCCIÓN, OBJETIVOS Y METODOLOGÍA ..................................................... 4 1.1. Introducción ...................................................................................................................... 4 1.2. Objetivos ........................................................................................................................... 4 1.3. Metodología y fuentes ...................................................................................................... 5 2. CONCEPTO DE ECONOMÍA CIRCULAR ....................................................................... 7 3. EVOLUCIÓN LEGISLATIVA EN LA UE ........................................................................ 10 3.1 Antecedentes .................................................................................................................... 10 3.2 Primer Plan de Acción para la Economía Circular. .................................................... 11 3.3 Nuevo Plan de Acción de la UE para la Economía Circular. ...................................... 12 4. INDICADORES DE LA ECONOMÍA CIRCULAR ......................................................... 17 4.1. El Marco de Seguimiento de la Economía Circular .................................................... 17 4.2. Análisis de 3 países de la UE: España, Rumanía y Países Bajos. ............................... 19 4.3 Conclusiones .................................................................................................................... 25 5. INTERROGANTES Y SUGERENCIAS DE CARA AL FUTURO ................................. 28 5.1. Críticas a la posibilidad científica de la economía circular ........................................ 28 5.2. Recomendaciones para la política de circularidad europea ....................................... 31 6. CONCLUSIONES FINALES ............................................................................................... 34 7. BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................... 35 4 1. INTRODUCCIÓN, OBJETIVOS Y METODOLOGÍA 1.1. Introducción En los últimos años, la creciente preocupación por la amenaza del deterioro medioambiental ha provocado que la Unión Europea aumente su compromiso con el medio ambiente, destacando especialmente la firma del Acuerdo de París de 2016 y la presentación del Pacto Verde Europeo en 2019. La necesidad de mejorar el bienestar ambiental a la vez que se estimula el crecimiento económico ha dado pie a que surja una nueva alternativa al crecimiento sostenible: la economía circular. La economía circular pretende acabar con el modelo lineal de “tomar, usar y tirar” para construir una sociedad más ecológica, donde el valor de los productos se mantiene dentro de la economía mediante el reciclaje y el reaprovechamiento, reduciéndose al mínimo los residuos y las emisiones contaminantes. Pero la circularidad es un discurso en continuo proceso de evolución y redefinición, sin que exista un consenso unánime sobre lo que debe significar. Para algunos autores la economía circular va más allá del mero reciclaje de recursos, comprendiendo conceptos tales como durabilidad, reparación, economía colaborativa, desacoplamiento y regeneración; de hecho, para algunos una economía circular debe precisamente evitar el reciclaje. Al promover la economía circular, la Unión Europea no solo busca cumplir su agenda medioambiental. Al mismo tiempo persigue incrementar la eficiencia y productividad, abriendo la puerta a nuevas oportunidades empresariales y económicas. Pero al desacuerdo sobre lo que economía circular entraña se le unen ciertas incógnitas sobre su viabilidad científica y económica. Este panorama se ve complicado aún más por la labor legislativa europea. La UE ha elaborado desde 2014 toda una serie de Reglamentos y Directivas sobre todo tipo de sectores económicos —todo ello bajo la presentación de dos Planes de Acción para la Economía Circular—. Se trata de un período de tiempo extraordinariamente pequeños para tantas iniciativas, las cuales son diversas y referidas a ámbitos muy concretos. Lo que es más: los efectos de estas políticas se han sentido de forma muy distinta a lo largo de la Unión, con algunos Estados destacando en economía circular y otros quedándose muy atrás. Todo ello hace interesante y necesario investigar a fondo esta cuestión 1. 2. Objetivos El objetivo general de este trabajo es evaluar la política de circularidad europea y valorar si está consiguiendo —o puede conseguir— su propósito: es decir, descubrir si la economía circular es capaz de solucionar la emergencia medioambiental y simultáneamente estimular el crecimiento de la economía europea. 5 En el transcurso del trabajo se han perseguido una serie de objetivos específicos necesarios para lograr el objetivo general. Dichos objetivos específicos en cuestión son: 1. Sistematizar la normativa europea promulgada hasta la fecha, identificando sus características y carencias. 2. Conocer el grado de implantación que estas políticas están teniendo en los Estados Miembros y si éste está siendo uniforme por todo el territorio comunitario. Ello requiere llevar a cabo una labor empírica, recopilando datos e indicadores capaces de representar —dentro de lo posible—la circularidad de una economía. 3. Identificar los problemas teóricos y prácticos que la economía circular plantea, tanto en general como para la Unión Europea en particular. 4. Establecer recomendaciones y propuestas para futuras medidas que la Unión Europea pueda implementar en este ámbito. 1. 3. Metodología y fuentes El siguiente trabajo se estructura en 4 partes. En una primera sección hemos estudiado brevemente los antecedentes y evolución del concepto de economía circular, así como sus implicaciones generales. Posteriormente, hemos llevado a cabo una investigación detallada de la legislación y regulación que se ha hecho sobre economía circular en la Unión Europea, resumiendo y destacando sus rasgos esenciales. En la tercera parte del trabajo hemos realizado un análisis empírico de distintos indicadores sobre economía circular. Para ello hemos usado los propios indicadores que la Unión Europea proporciona en Eurostat, como parte del seguimiento de la implicación que los Estados Miembros tienen en las políticas de circularidad europea. Para comprender las diferencias entre los distintos países europeos, hemos optado por comparar 3 Estados Miembros: España, Países Bajos y Rumanía, contrastando sus datos entre sí y con la media de la Unión. La elección de estas tres naciones se debe a que cada una es representativa de un distinto estadio de éxito en el cumplimiento de los objetivos de economía circular: los Países Bajos muestra un gran desempeño, Rumanía un reducido rendimiento, y España se sitúa en un punto intermedio. Finalmente, en la última parte hemos llevado a cabo una revisión exhaustiva de toda la literatura sobre economía circular, para conocer las posibilidades y limitaciones de esta política, tanto en general como en lo que respecta a la Unión Europea en particular. Seguidamente, proponemos recomendaciones para superar los obstáculos identificados e incrementar los avances positivos. Para la realización de este Trabajo de Fin de Grado nos hemos valido tanto de fuentes directas como indirectas. Las fuentes directas están formadas por los propios Reglamentos, 6 Directivas y Comunicaciones de la Unión Europea, así como la base de datos de Eurostat. También nos hemos valido, en ocasiones, de las propias webs institucionales de la Unión Europea. Igualmente, para desarrollar este trabajo hemos usado fuentes indirectas, en la forma de un gran número de artículos científicos y jurídicos que otros autores han elaborado sobre este tema. En cuanto al período elegido, los datos analizados en la sección empírica corresponden siempre a la última fecha disponible, mientras que en la revisión legislativa hemos tomado el punto de partida en 2014, aunque para comprender los antecedentes hemos podido recurrir a fechas más antiguas. Dado que la economía circular es un concepto de reciente creación y que se encuentra en constante cambio, hemos considerado que es primordial usar fuentes que, en lo posible, sean recientes. En algunas ocasiones hemos recurrido a usar figuras en la forma de imágenes, tablas y gráficos cuando fuese necesario para ilustrar los conceptos y los datos. 7 2. CONCEPTO DE ECONOMÍA CIRCULAR La definición más habitual que la propia Unión Europea ha dado sobre Economía Circular — abreviada a veces en la literatura como EC o CE, por sus siglas en inglés— es que esta es el sistema económico donde el valor de los productos, materiales y recursos se mantienen en la economía por el mayor tiempo posible y la generación de residuos se reduce al mínimo (Comisión Europea, 2022a). Pero obtener una imagen clara de lo que economía circular significa es sumamente difícil, y ello se debe a que el proceso de definirla e interpretarla todavía sigue en curso (Kovacic, Strand y Völker, 2019). La propia UE ha ofrecido, como veremos, conceptos contradictorios sobre la misma. Debido a esta dificultad, con frecuencia se acude a definir negativamente la economía circular contrastándola con conceptos antagónicos, como el modelo económico lineal de “tomar, fabricar y desechar o tirar”. También se suele contraponer a la obsolescencia programada, que implica un plan de diseño en el que los productos no son funcionales tras un período determinado (Gudín, 2019). Frente a estos sistemas, Kovacik, Strand y Völker (2019) señalan que la circularidad tiene que ver principalmente con el reciclaje, la durabilidad, la reparación y la restauración. Según Gudín (2019), economía circular sería aquella donde todo deshecho es un recurso potencial, los productos se diseñan para desmontarlos y recuperarlos, y se depende de energías renovables. E incluso para otros autores, y para la propia UE, las consecuencias de la circularidad van más allá de reducir el daño al entorno natural e implican participar activamente en la regeneración del mismo (Mhatre et al, 2021). Como mínimo apreciamos, por tanto, un consenso de que circularidad significa reusar y reciclar. ¿Por qué reusar y reciclar parece ser más deseable que usar y tirar? Aunque la respuesta pueda parecer obvia, políticamente se ha defendido por razones distintas dependiendo del momento. En ocasiones se han señalado las ventajas que supuestamente ofrecía para el crecimiento económico, la competitividad y la eficiencia (Martinho y Mourão, 2020; Grünsch, 2022), y la propia UE empezó, como veremos, con una postura en la que conciliaba los intereses económicos con las inquietudes medioambientales. Pero en el contexto actual de crisis climática y degradación del entorno, la circularidad ha pasado a estar inequívocamente relacionada con la sostenibilidad (Comisión Europea, 2022a). El antecedente de la economía circular puede encontrarse en los debates sobre la naturaleza finita de los recursos y, en consecuencia, sobre la tensión que necesariamente debe existir entre el hombre y el medio ambiente. Podemos considerar que Thomas Malthus ya habla de “sostenibilidad” en 1798, al observar que la población crecía a mayor velocidad que los alimentos necesarios para mantenerla. La “catástrofe malthusiana” establecía que la raza humana 8 llegaría a extinguirse como consecuencia de esta tensión entre el hombre y su entorno, y el autor llegó a dar incluso una fecha para dicho acontecimiento, que predijo sería en 1880. Los pronósticos de Malthus no se cumplieron debido a las mejores tecnológicas y a la transición demográfica, y durante el siglo XIX y hasta gran parte del siglo XX persistió la idea de que era posible tener un crecimiento económico ilimitado (Kovacic et al, 2019). Este paradigma económico despreocupado fue llamado cowboy economy por Kenneth Boulding, en The Economics of the Coming Spaceship Earth (1966), refiriéndose así al carácter explotador, romántico y violento que —según él— caracterizaba el crecimiento económico del momento, además de así aludir a la “interminables llanuras” del oeste de EEUU, país que, como es lógico, representaba al máximo este tipo de sistema económico. La metáfora de la Tierra como una nave espacial fue muy influyente en autores posteriores y sirve para comprender intuitivamente el problema de la dependencia humana de la Tierra. Cualquier nave espacial —la Estación Espacial Internacional, por ejemplo— depende del exterior para sus suministros y a su vez expulsa al espacio sus residuos: funciona como un sistema lineal. A Boulding se le unieron más voces críticas —autores como Carson o Mishan— que empezaron a advertir de los costes del crecimiento económico en los años 60 (Næss y Høyer, 2009). El siguiente paso en el debate sobre la sostenibilidad ocurrió en 1972, con la publicación de los “Los límites del crecimiento”. El grupo de investigadores que dirigieron el informe llegó a decir que: “si el actual incremento de la población mundial, la industrialización, la contaminación, la producción de alimentos y la explotación de los recursos naturales se mantiene sin variación, alcanzará los límites absolutos de crecimiento en la Tierra durante los próximos cien años”(Meadows, Randers and Meadows, 1972). Esta renovada preocupación por el medio ambiente ha crecido extraordinariamente en los últimos años, especialmente después del Acuerdo de París de 2016, tras el cual la agenda medioambiental dejó de basarse en problemas concretos para pasar a exigir cambios sistémicos en la economía y en el modo de gobernar (Kovacic et al, 2019). Es esta inquietud por la degradación del entorno la que ha causado la popularidad de la economía circular. Antes hemos dicho que la economía circular se presenta como una alternativa a la economía de usar y tirar, pero ello no es exactamente correcto. Lo que la economía circular pretende corregir es el sistema “abierto”: aquel donde se extraen recursos para producir bienes, el consumo de los cuales produce residuos que se liberan al medio ambiente. El flujo económico es abierto en dicho sistema porque hay entradas y salidas —la extracción de recursos y la liberación de residuos— que se consideran responsables de la degradación del medio ambiente (véase la figura 1). La economía circular pretende cerrar ese círculo de inputs y outputs —de ahí el adjetivo 9 “circular”—, reinsertando los residuos en la economía como materias primas y minimizando así la interacción del ser humano con el medio ambiente (Kovacic et al, 2019). Figura 1.- Los pasos que llevan a una economía circular Fuente: Parlamento Europeo (2015) 16 en efecto, una economía que devuelve y restaura es un círculo abierto, no cerrado. Algunos autores apoyan este nuevo carácter restaurativo, pero mientras convivan simultáneamente definiciones contradictorias de la economía circular, dará la impresión que la UE está confundida sobre lo que la misma significa. (Grünsch, 2022). En definitiva, el uso por parte de la UE de términos imprecisos y demasiado generales hace que el Nuevo Plan de Acción sea ambicioso pero poco concreto y realista. Así se amplía la división entre palabras y acciones que describía Friant y otros (2019). Sin embargo, algunos autores sí aprueban la mayor ambición del Nuevo Plan, dado que la escala planetaria de la crisis medioambiental exige medidas más comprensivas. Lo que critican es la falta de medios para cumplir los objetivos (Grünsch, 2022). 17 4. INDICADORES DE LA ECONOMÍA CIRCULAR 4.1. El Marco de Seguimiento de la Economía Circular La Unión Europea sigue una filosofía por la cual cree que las políticas deben de estar basadas en la evidencia científica. Este interés ha aumentado en los años recientes debido a los debates sobre la “posverdad” o las llamadas fake news. La Comisión Europea organizó en 2017 un evento llamado EU4Facts (que traducido vendría a ser algo así como “la Unión Europea por los hechos”), cuyo objetivo principal era precisamente fortalecer la confianza en la ciencia. El boom del llamado “big data” también ha fomentado el interés de las instituciones en elaborar indicadores para defender la legitimidad de sus acciones. Así se explica la proliferación global de todo tipo de indicadores, como por ejemplo el Índice de Desarrollo Humano. No es ninguna sorpresa, por tanto, que para sus políticas de economía circular la UE haya ideado toda una serie de indicadores con las que medir el progreso en esta materia (Kovacic et al, 2019). En 2016, la Comisión Europea publicó el primer Marcador de Materias Primas, donde aparecieron por primera vez indicadores sobre la economía circular. Más tarde, la Comisión desarrolló un Marco de Seguimiento —Monitoring Framework en inglés— consistente en una serie de indicadores que supuestamente medirían el progreso hacia la economía circular (Völker, Kovacic y Strand, 2020). En el Marco de Seguimiento aparecen 10 grupos de indicadores agrupados bajo 4 apartados. Todos ellos están disponibles en la página web de Eurostat y son actualizados con regularidad. Figura 3.- Indicadores de economía circular Producción y consumo 1. Autosuficiencia de la UE en cuanto a materias primas. 2. Contratación pública ecológica. 3. Generación de residuos. 4. Residuos alimentarios. Gestión de residuos 5. Tasas globales de reciclaje. 6. Tasas de reciclaje para flujos de residuos específicos. Materias primas secundarias 7. Contribución de los materiales reciclados a la demanda de materias primas. 8. Comercio de materias primas reciclables. Competitividad e innovación 9. Inversiones privadas, empleo y valor añadido bruto. 18 10. Patentes. Fuente: Comisión Europea (2018a) Para comprender a grosso modo el funcionamiento de estos indicadores, examinemos el primero de ellos: el indicador de autosuficiencia de la UE en cuanto a materias primas. Se trata de un medidor relativamente sencillo, al ser el único que exclusivamente se proporciona a nivel de la UE. Eurostat proporciona una descripción sobre el indicador, definiéndolo como el grado de dependencia que la UE tiene respecto al resto de mundo en cuanto a materias primas. Igualmente nos proporciona la fórmula para calcularlo: 𝐀𝐮𝐭𝐨𝐬𝐮𝐟𝐢𝐜𝐢𝐞𝐧𝐜𝐢𝐚 = 1 − Dependencia de las Importaciones Donde la dependencia de las importaciones es: Dependencia de las importaciones =Import netas Consumo aparente =Import - Export Producción doméstica+Import - Export El valor del indicador varía entre 0 % (absolutamente dependiente) y 100 % (absolutamente independiente). Dado que se desagrega por materiales, el indicador permite detectar que la UE es más autosuficiente en algunas materias primas que en otras. Así, en 2018 la UE tenía un grado de autosuficiencia del 94, 3 % para la piedra caliza y del 62, 3 % para el cobre. Sin embargo, para un gran número de elemento la UE es absolutamente dependiente del exterior: para el borato, el disprosio, el europio, el molibdeno, el neodimio, el tantalio y el itrio, el grado de autosuficiencia es 0. A ellos se podría sumar otras materias primas como el grafito o el cobalto cuyos números son aproximadamente nulos. Adicionalmente, Eurostat nos proporciona la evolución de estos datos a lo largo de los años, de forma que nos permite constatar que el grado de autosuficiencia se redujo recientemente para, por ejemplo, el aluminio, mientras que se incrementó para el litio. En definitiva, resulta fácil imaginar las posibilidades que ofrecen estos indicadores, pudiendo el resto de ellos además desagregarse por los Estados Miembros. Varias críticas se han formulado respecto a los indicadores del Marco de Seguimiento. La mayor parte de estas variables se centran en la conservación de materias primas en el ciclo económico a través del reciclaje y el aprovechamiento de los residuos. Los residuos a su vez pueden medirse de distintas formas: según el flujo de residuos (plástico, alimentos, electrónica...) o bien por el origen (residuos municipales, residuos de la construcción, etc.). Por ello, un obstáculo notable en la gestión de residuos es saber cuántos realmente se generan y, por tanto, qué flujos necesitan ser regulados. También está el problema de cómo medir los residuos: si por su peso en términos absolutos, su peso per cápita, por sus materias primas críticas, por sus materiales peligrosos... Algunos autores piensan que esta complejidad ha llevado a que la UE se centra en los datos que más fáciles son de obtener; por ejemplo, muchos de los indicadores se 19 refieren a los residuos municipales, a pesar de que estos solo son aproximadamente el 10 % del total de residuos de la UE (Völker et al, 2019). Entre los indicadores de residuos se echan en falta ciertas magnitudes. Por ejemplo, no hay estadísticas sobre los residuos producidos por la agricultura o por la minería. Esto significa que si bien se pueden monitorizar ciertos sectores, no es posible obtener una imagen global de los residuos en la UE. En palabras de Völker y otros autores (2020), “es difícil saber si la Comisión Europea está monitorizando el 10 % o el 80 % de su producción de residuos”. Por otra parte, hay varias omisiones importantes. No hay indicadores sobre la reparación, el reuso, el “sharing” —o economía colaborativa—, la durabilidad de los productos o la estandarización de los diseños. Al principio de este trabajo dijimos que todos estos conceptos tenían que ver con la Economía Circular, y que la propia UE tiene una idea de la circularidad como algo que va más allá de los residuos. Pero conforme a las medidas propuestas por el Marco de Seguimiento, da la sensación de que circularidad únicamente significa reciclar (Kovacic et al, 2019). Para un gran número de gobiernos e instituciones, los indicadores se vuelven muy atractivos por “su aura de objetividad”. A pesar de ello, son profundamente políticos, en el sentido que reflejan las motivaciones y preocupaciones de quienes los crearon. El riesgo es que los indicadores y la estadística se construyan de modo que apoyan a las políticas que se crearon antes, en vez de que la estadística determine la política (Kovacic et al, 2019). 4.2. Análisis de 3 países de la UE: España, Rumanía y Países Bajos. La posibilidad de poder desagregar los indicadores del Marco de Seguimiento por Estados Miembros hace que sean un instrumento ideal para comparar el rendimiento de los distintos países en esta materia. Ahora bien, como hemos dicho, estos indicadores no llegan a dar una imagen integral de la circularidad económica. Con respecto a ciertos objetivos pueden servir para evaluar el desempeño de los Estados Miembros pero también ignoran las diferencias sociales y económicas de estos países y en consecuencia, sus capacidades de gestión (Giannakitsidou, Giannikos y Chondrou, 2022). En este apartado analizaremos el desempeño de España respecto a la media de la UE y a dos países situado en los extremos de la transición hacia la economía circular: Rumanía y Holanda. Para ello nos centraremos en tres de los indicadores más generales: la generación de residuos per cápita (kg per cápita), la tasa de reciclaje de residuos municipales y la tasa de uso de material circular (también denominada tasa de circularidad). La generación de residuos per cápita y la tasa de reciclaje de residuos municipales no tienen mucha complejidad. Estos indicadores miden los residuos recogidos por las autoridades municipales y el porcentaje de ellos reciclados 20 sobre el total de residuos en dicho municipio. Eurostat afirma que el concentrarse en los residuos municipales permite ver los patrones de consumo de las familias sin que se tenga en cuenta la presencia o ausencia de una fuerte industria en el territorio. En cuanto a la tasa de material de uso circular, o tasa de circularidad, se trata de un indicador que no aparecía expresamente mencionado en el Marco de Seguimiento, y que se agrupa bajo la categoría de materias primas secundarias. Mide el porcentaje de materias recicladas y reintroducidas en la economía en el total de materias usadas en un país, evitándose así la extracción de materias primas. Por uso de materiales incluye los flujos de gases fósiles y productos energéticos, pero no incluye los flujos de agua. La necesidad de que el indicador sea en forma de ratio viene dada por el hecho de que la cantidad de materias primas reintroducidas puede aumentar al mismo tiempo que aumenta el uso total de materias primas. Por ello se opta por calcular la tasa de circularidad a partir del ratio del uso circular de materiales (U) entre el uso total de materiales (M). 𝑻𝒂𝒔𝒂 𝒅𝒆 𝒄𝒊𝒓𝒄𝒖𝒍𝒂𝒓𝒊𝒅𝒂𝒅 = 𝑈 𝑀 Donde U y M son: 𝑴 = 𝐶𝑜𝑛𝑠𝑢𝑚𝑜 𝑚𝑎𝑡𝑒𝑟𝑖𝑎𝑙 𝑑𝑜𝑚é𝑠𝑡𝑖𝑐𝑜 𝑎𝑔𝑟𝑒𝑔𝑎𝑑𝑜 (𝐷𝑀𝐶)+ 𝑢𝑠𝑜 𝑐𝑖𝑟𝑐𝑢𝑙𝑎𝑟 𝑑𝑒 𝑚𝑎𝑡𝑒𝑟𝑖𝑎𝑙𝑒𝑠 (𝑈) 𝑼 = 𝑅𝑒𝑠𝑖𝑑𝑢𝑜𝑠 𝑟𝑒𝑐𝑖𝑐𝑙𝑎𝑑𝑜𝑠 (𝑅𝐶𝑉𝑅)− 𝑅𝑒𝑠𝑖𝑑𝑢𝑜𝑠 𝑖𝑚𝑝𝑜𝑟𝑡𝑎𝑑𝑜𝑠 (𝐼𝑀𝑃𝑊)+ 𝑅𝑒𝑠𝑖𝑑𝑢𝑜𝑠 𝑒𝑥𝑝𝑜𝑟𝑡𝑎𝑑𝑜𝑠 (𝐸𝑋𝑃𝑊) De ahí que esta expresión se pueda expresar también cómo: 𝑻𝒂𝒔𝒂 𝒅𝒆 𝒄𝒊𝒓𝒄𝒖𝒍𝒂𝒓𝒊𝒅𝒂𝒅 = 𝑈 𝑀 =𝑈 𝐷𝑀𝐶 + 𝑈 =𝑅𝐶𝑉𝑅−𝐼𝑀𝑃𝑊+𝐸𝑋𝑃𝑊 𝐷𝑀𝐶 + (𝑅𝐶𝑉𝑅−𝐼𝑀𝑃𝑊+𝐸𝑋𝑃𝑊) Cuanto más alta sea la tasa de circularidad, mayor es el número de materias primas secundarias que sustituyen a las originarias. Una economía en la que la totalidad de los materiales sean reintroducidos en el ciclo económicos como materias primas secundarias tendría una tasa de circularidad del 100 %. Por el contrario, una economía que obtiene materias primas exclusivamente de forma originaria, extrayéndolas del medio ambiente, tendría una tasa de circularidad del 0 %. En los últimos años, Rumanía y Malta van alterándose el puesto de país a la cola de estos indicadores; finalmente se ha decidido por analizar Rumanía pues para el último período disponible —2020— mostraba la tasa de circularidad más reducida de la UE. La misma decisión se ha tomado con respecto a los Países Bajos, en relación a Bélgica y Alemania. 21 En primer lugar, analizamos los dos primeros indicadores: la generación de residuos municipales y la tasa de reciclaje de los mismos. Figura 4.- Indicadores de economía circular para el año 2020. Rumanía España Europa de los 27 (media) Países Bajos Generación de residuos municipales (kg per cápita) 287 kg. 455 kg. 505 kg. 534 kg. Tasa de reciclaje de los residuos municipales (%) 13,7 % 36, 4 % 47, 8 % 56, 8 % Fuente: Eurostat (2022). Como vemos, la Unión Europea (sin contar el Reino Unido) se sitúa de media entre España y los Países Bajos en los tres indicadores, mientras que Rumanía a su vez se sitúa por detrás de España. Llama la atención que tanto España (455 kg per cápita) como Rumanía (287) generen menos residuos per cápita que los Países Bajos (534) y que la media de la UE (505). Ahora bien, pese a que nuestro país produce menos residuos, recicla tan sólo un 36,4 % de estos; en el caso de Rumanía, un pequeño 13,7 % de sus residuos municipales son reciclados. En comparación, Holanda recicla más de la mitad de los residuos municipales que recoge (56,8 %); la UE se sitúa de media a poca distancia de la mitad (47,8 %). Esto se debe a que la Generación de residuos municipales es una magnitud relacionada directivamente con la productividad económico y los patrones consumo, los cuales son mayores en los países con rentas más elevadas. Aunque generan más residuos, su mayor riqueza les sirve para emplear tecnología con la que poder reciclar o tratar sus residuos. Estos a su vez contienen más materiales de embalaje o electrónica: productos más propensos a reciclarse. En los países con rentas bajas, los residuos suelen ser orgánicos y se desprende de ellos en vertederos. Esto supone que haya mayores riesgos sanitarios en estos países, donde gran parte de los residuos traspasan al medio ambiente (Mazzanti y Zoboli, 2008; Kathiravale y Muhd Yunus, 2008). En consecuencia, los países con mayor renta acaban contaminando mucho menos que aquellos países que en principio generan pocos residuos. Véase a tal efecto la figura 5, obtenido a través de multiplicar la tasa de reciclaje por la generación de residuos municipales. Los residuos no reciclados de España y Rumanía (289,3 y 247,68 kilogramos, respectivamente) acaban siendo en la práctica superiores a los de los Países Bajos (230,69 kilogramos). Figura 5.- Residuos municipales efectivamente reciclados. 22 Rumanía España Europa de los 27 (media) Países Bajos Generación de residuos municipales (kg per cápita) 287 kg 455 kg 505 kg 534 kg Residuos municipales reciclados (kg per cápita) 39,319 kg 165,62 kg 241,39 kg 303,31 kg Residuos municipales no reciclados (kg per cápita) 247,68 kg 289,38 kg 263,61 kg 230,69 kg Fuente: Eurostat (2022), elaboración propia La Comisión Europea (2021b) también recuerda que existen diferencias en cómo los Estados Miembros gestionan los residuos de los comercios, la Administración Pública o la industria; en algunos casos, los residuos procedentes de estas instituciones se administran a nivel municipal conjuntamente con los provenientes de las familias. De nuevo, aquellos países con mayor riqueza cuentan con mayores capacidades de recolectar residuos eficientemente. Decíamos en la revisión de la legislación europea que la Directiva Marco de Residuos fue reformada, y en su artículo 11.2 se introdujo el objetivo de alcanzar determinadas tasas de reciclaje que culminarían con el 65 % de los residuos municipales reciclados para 2035. Conforme a los datos que hemos visto, resulta improbable pensar que España, no digamos ya Rumanía, alcance esa cifra para 2035, teniendo en cuenta que ya han incumplido el objetivo de alcanzar al menos una tasa de reciclaje del 50 % para 2020. Los Países Bajos (y también otros Estados Miembros como Bélgica y Eslovenia) se encuentran en el camino marcado por la Directiva, y tendrían que alcanzar unas tasas de reciclaje del 55 % para 2025. Pero el Estado Miembro con el desempeño más espectacular en esta área es Alemania, que en 2020 tenía una tasa de reciclaje del 67 %. Esto significa que 15 años antes de 2035 ha superado el objetivo marcado para dicha fecha Diversos autores han notado que los países del Este y especialmente del Sur de Europa van a tener problemas para alcanzar los objetivos de reciclaje marcados por la Directiva Marco de Residuos, debido a que estos Estados se han especializado en desechar sus residuos —en ocasiones más del 50 % de estos— en vertederos. Al mismo tiempo, países como Dinamarca o Finlandia incineran más del 35 % de sus residuos municipales, y han desarrollado tales actividades 23 dedicadas al efecto que se produce en la UE un intra-comercio de residuos hacia estos países; esto también contribuye a que estos Estados presenten mayores cifras de residuos generados, cuando en realidad lo están importando de otros territorios. Holanda también presenta una tasa de incineración superior al 35 %; aunque por ahora ha alcanzado el objetivo de reciclar el 50 % de sus residuos municipales para 2020, corre el riesgo de no alcanzar las tasas marcadas para 2030 y 2035 a menos que se produzcan cambios en su política de residuos (Giannakitsidou et al, 2020; Zisopoulos et al, 2022). Figura 6.- Tasa de circularidad (%) para el año 2020. Rumanía España Europa de los 27 (media) Países Bajos Tasa de circularidad (%) 1,3 % 11, 2 % 12, 8 % 30, 9 % Fuente: Eurostat (2021) Pasemos ahora a analizar la tasa de circularidad. Los porcentajes de este ratio son mucho más reducidos que los de las tasa de reciclaje, pues esta última solo tiene en cuenta los residuos, mientras que la tasa de circularidad engloba un campo más amplio al medir todos los materiales que se reintroducen en la economía (Comisión Europea, 2019b). Aun así, los Países Bajos siguen teniendo una cifra destacable y se sitúan muy por encima de la media europea, con un 30,9 %. Desde 2010 se situaron en el primer puesto en cuanto a tasa de circularidad y es uno de los pocos Estados de Europa con la ambición de volverse completamente circular para 2050. De hecho, se sitúa a bastante distancia de todos los Estados Miembros: el país con la segunda mayor tasa de material de uso circular es Bélgica con un 23 %. En cuanto a la tasa de circularidad española (11,2 %), esta es levemente inferior a la de la media europea (12,8 %). El aparentemente reducido porcentaje de la media de la UE se puede explicar por el escaso desempeño de numerosos Estados Miembros con tasas de circularidad muy reducidas, y cuyo peso acaba arrastrando a la media total. En concreto, dieciséis Estados Miembros tienen tasas inferiores al 10 %: Bulgaria, Dinamarca, Irlanda, Grecia, Croacia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Portugal, Rumanía (1,3 %, la más reducida de toda la UE), Eslovaquia, Finlandia y Suecia. Sorprende en particular encontrar a países escandinavos como Dinamarca (7,7 %), Finlandia (6,2 %) y Suecia (7,1 %) con tasas inferiores incluso a la española. Sin embargo, para entender estas diferencias hay que analizar la estructura económica de los países. Antes dijimos que la tasa de circularidad viene dada por dividir el uso circular de materiales (U) entre el uso total de materiales (M). El uso total de materiales viene dado por el consumo doméstico de materias primas o DMC. Si un país tiene un consumo doméstico reducido, 24 su tasa de circularidad puede resultar elevada con independencia de su capacidad de reaprovechar los residuos. En efecto, cuando desagregamos la tasa de circularidad en U y DMC vemos que Finlandia o Suecia, países con reducidas tasas de circularidad, cuentan con un DMC muy elevado, mientras que los de España e Italia son muy reducidos (véase la figura 6). Esto significa que aunque España reintroduce en la economía un 12 % de sus residuos, en términos absolutos su capacidad de reciclar residuos es muy limitada. Figura 6.- Comparación de DMC, U y Tasa de circularidad para el año 2020. Fuente: Eurostat (2021), elaboración propia La tasa de circularidad puede además desagregarse por materiales, lo cual nos permite identificar avances desiguales. En la figura 7 se observa que el material con la mayor tasa de circularidad en la UE es el mineral metálico. Un 25 % de los minerales metálicos usados en la UE provienen de materiales reaprovechados o reintroducidos en el ciclo económico. Le siguen los minerales no metálicos (como el cristal), la biomasa (alimentos, papel, etc.) y los materiales de gases fósiles en último lugar. Figura 7.- Tasa de reciclaje de la UE (%) según los materiales, para el año 2020 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 0,00 5,00 10,00 15,00 20,00 25,00 30,00 35,00 España Italia Suecia Finlandia Países Bajos Bélgica Tasa de circularidad (%) Toneladas per cápita DMC (miles de toneladas) U Tasa de circularidad 25 Fuente: Eurostat (2022) La Comisión Europea reconoce que el progreso en la biomasa es difícil debido a que los alimentos, por ejemplo, no se pueden reciclar (Comisión Europea, 2019). Pero dado que en esa categoría se incluyen también todos los textiles, señala que se pueden realizar avances reciclando estos. Lo mismo con la mayoría de los gases fósiles, que se usan para producir energía. Como en la categoría se incluye el plástico, hecho por materiales refinados a partir del petróleo y gas natural, un mayor reciclaje de plástico podría suponer un progreso en la tasa de circularidad de dicho apartado. 4.3 Conclusiones Los datos que hemos analizado corroboran las observaciones de diversos autores sobre el estado de la economía circular en la UE: los países que lideran las posiciones medioambientales y de circularidad son los Países Bajos, Alemania y Bélgica, mientras que a la cola encontramos Rumanía, Malta, Grecia o Chipre (Giannakitsidou et al, 2020; Mazur-Wierzbicka, 2021). España se encuentra en un estadio intermedio, pero casi siempre inferior a la media de la Unión. Lo que distintos autores observan es que las antiguas diferencias entre el Este y Oeste de Europa han desaparecido en los últimos años, pero que la tradicional división Norte-Sur sigue existiendo. Así se explica que países incorporados en la expansión de la UE hacia el este, como Polonia y especialmente Eslovenia, hayan adelantado a países como España (Giannakitsidou et al, 2020). Los objetivos marcados por las políticas europeas han sido excesivamente ambiciosos para algunos Estados. Mientras que Alemania se adelanta 15 años a sus objetivos de tasa de reciclaje, los países del sur no sólo no están cumpliendo los límites marcados para 2020 —y 12,8 9,6 25,3 15,8 3,2 0 5 10 15 20 25 30 Materiales de gases fósiles Minerales no metálicos Minerales metálicos Biomasa Total 32 Otros autores, como Friant, Vermeulen y Salomone (2021), abogan por aumentar los medios. Hasta ahora, la Comisión Europea ha presentado en sus comunicaciones —incluidos los dos Planes de Acción—una visión general y holística de la economía circular, pero las medidas de articulación de la misma son segmentadas. En consecuencia sería positivo elaborar más medidas, tales como hacer los manuales de reparación gratis y públicamente accesibles o aumentar el período de garantía de los productos. Además de electrodomésticos —productos con una vida útil relativamente larga—, la directiva de Ecodiseño debería incluir productos electrónicos de consumo rápido —teléfonos móviles y ordenadores—. (Friant et al, 2021; Dodick y Kauffman, 2017). Sin embargo, más que medidas de carácter cualitativo se considera necesario transformar la política fiscal. En muchas ocasiones esta sigue incentivando el modelo lineal. Que en la mayor parte de la UE los impuestos para el transporte por ferrocarril sean más altos que los impuestos por carretera o por aire impide alcanzar una economía con cero emisiones de carbono. En muchos Estados existen subsidios para la energía que provocan que las materias primas originarias sean artificialmente baratas, e igualmente se conceden tipos de gravamen reducidos a los materiales de construcción. Mientras los precios, como señales, favorezcan a los modelos lineales, las empresas serán reacias a actuar de manera circular. Estas prefieren elaborar productos con materias primas porque son menos caras que aquellos producidos con materiales reciclados. La UE podría solucionar esto incorporando los costes de las externalidades en el precio de los recursos, estableciendo subsidios económicos, gravando más el trabajo que los recursos, etc. También sería recomendable aumentar las tasas medioambientales, que en la actualidad no suelen ser muy altas —constituyen en torno a un 6 % de lo recaudado en total en la UE—. Pero todas las medidas de carácter fiscal son sumamente difíciles de alcanzar, dado que las competencias recaen mayormente en los Estados miembros —y aun cuando recaen en la UE, requiere la unanimidad en el Consejo Europeo—. (Kirchher et al, 2018; Domenech y Bahn-Walkowiak, 2019; Friant et al, 2021)). También sería fundamental incluir una visión más integral en el seguimiento de la economía circular. El indicador de empleo es el único social de entre los que recoge Eurostat. Todos los demás son datos relativos al reciclaje, y todo ello con bastante incertidumbre: el foco se ha puesto sobre los residuos municipales, pero estos solo representan una décima parte de los totales. No sabemos, por tanto, cuánto se recicla ni cuántos residuos se generan (Kovacic et al, 2019). En consecuencia, deben incluirse más categorías de residuos e indicadores de áreas distintas al reciclaje, tales y como el porcentaje de consumo de productos ecológicos, índices de riqueza y de Gini, número de empresas que invierten en circularidad, etc. (Friant et al, 2021). 33 Por último, sería recomendable redefinir la economía circular. En ese sentido, la nueva definición —incorporada en el Nuevo Plan de Acción— de la circularidad como un sistema regenerativo es muy positiva. Pero la UE debería aclarar conceptos, pues esta concepción de la economía circular regenerativa convive simultáneamente con discursos sobre el desacoplamiento o cerrar los círculos. Frente al concepto ilusorio del desacoplamiento, Grünsch (2022) habla de volver a reacoplar la economía con la ecología. En vez de buscar ciclos económicos que mantengan el valor de los productos, aboga por conseguir que los procesos económicos imiten a la naturaleza (economía biomimética). El planteamiento implícito de la economía circular era que el ser humano debía mantenerse en un plano distinto del medio ambiente; la clave debería ser que el ser humano encontrase su lugar en la biosfera. Grünsch (2022) pone como ejemplo de esta circularidad regenerativa el MycoComposite, un material de embalaje producido a partir de raíces de setas, y que por tanto es orgánico y biodegradable. El funcionamiento de este material es lineal, porque no se busca reaprovecharlo, sino que se degrade naturalmente en el entorno. Ahora bien, ningún reciclaje ni circularidad regenerativa será capaz de detener la degradación planetaria mientras no se planteen cambios en el estilo de vida. Por ello todos los autores están de acuerdo que cualquier solución a la sostenibilidad del planeta implicará reducir el consumo total. Lo que es más importante: si la UE realmente se preocupa por la sostenibilidad, deberá sacrificar el objetivo del crecimiento económico, pues ambas cosas no se pueden seguir a la vez (Kovacic, 2019; Friant et al, 2021). Que una economía no tenga el crecimiento como objetivo principal puede parecer descabellado, pero algunos autores señalan que economías en el pasado no siempre han aspirado al crecimiento. Desde la Gran Depresión, los economistas keynesianos introdujeron la ideología de que el crecimiento es algo positivo que trae mejoras en la igualdad. Pero la reciente experiencia de países en vías de desarrollo, cuyo extraordinario crecimiento no se ha visto acompañado de avances en la sanidad o el bienestar, así como los efectos de la crisis financiera de 2008, han planteado de nuevo dudas sobre los beneficios del crecimiento económico. (Grünsch, 2022). Establecer una economía circular biomimética que no tenga el crecimiento constante como objetivo principal, y que busca reducir el consumo masivo, sería un auténtico cambio de paradigma económico, una “segunda revolución industrial”. Algunos autores dan algunas recomendaciones sobre cómo la UE podría ir avanzando en dicha dirección. Los Estados tendrían que promover aspiraciones que no sean materiales, inspirando a la población a llevar un estilo de vida “frugalmente abundante” (Friant et al, 2021). Friant y otros, en especial, recomiendan reducir la jornada laboral a 30 horas o menos, gravar toda la publicidad (a la que consideran responsable de la cultura del consumo) y cambiar a una dieta basada en vegetales, para así evitar los problemas de la industria alimentaria. 34 6. CONCLUSIONES FINALES En este trabajo de fin de grado hemos visto que la economía circular es una estrategia económica y medioambiental bienintencionada pero irrealizable. China y la Unión Europea han tomado la iniciativa en el mundo en cuanto a esta política. La UE ha aumentado progresivamente sus ambiciones en esta materia y ha elaborado una gran cantidad de normativa, pero sus mayores aspiraciones no se han traducido en acciones trascendentales. El aparato de medidas implementado por la UE es disperso y segmentado. La atención se ha centrado en la reducción de los deshechos y en promover ciertos cambios en los productos mediante el ecodiseño, pero no se ha considerado modificar estructuralmente el sistema fiscal y económico. Del mismo modo, el desempeño de los Estados Miembros es muy irregular. En algunas ocasiones los objetivos fijados no parecen tener en cuenta el desigual estatus socio económico de los Estados: mientras países como Alemania no tienen problema en alcanzar los objetivos con años de antelación, los países del sur y sureste europeo se van incapaces de cumplir las metas marcadas por las Directivas y Reglamentos. De incorporar sanciones por incumplimiento de objetivos, la economía circular podría acabar siendo una nueva política que castiga al sur de Europa pero premia al norte. El reciclaje eterno —el “cerrar el círculo económico”— es una imposibilidad científica dada por las leyes de la termodinámica. Fomentar el reciclaje, el reaprovechamiento o la reparabilidad tiene efectos positivos, pero es incapaz por sí solo de detener el agotamiento de los recursos naturales. Si la UE no es honesta con las posibilidades de la economía circular, corre el riesgo de crear unas expectativas en la población que pueden verse no cumplidas en un futuro. El objetivo general de este trabajo era constatar si la Unión Europea puede detener la degradación del medio ambiente al mismo tiempo que impulsa la economía. Los hallazgos descubiertos nos impiden afirmar que esa solución sea posible. Mientras no se abandone el crecimiento económico constante y el estilo de vida consumista, el deterioro ambiental será imposible de evitar. La pregunta es si la UE será capaz de asumir esta realidad y liderar un avance, no solo en Europa sino en todo el mundo, con el objetivo de reorientar la economía y salvar el planeta. 35 7. BIBLIOGRAFÍA Boulding, K. E. (1966). The economics of the coming spaceship earth. New York, 1-17. Comisión Europea (2015). COM(2015) 614 final. Cerrar el círculo: un plan de acción de la UE para la economía circular. Comisión Europea (2016): COM(2016) 773 final. Plan de Trabajo de Ecodiseño 2016-2019. Comisión Europea (2018a): COM(2018) 29 final. Monitoring Framework for the circular economy. Comisión Europea (2018b). Circular material use rate. Calculation Method. Recuperado el 11 de mayo de 2022, de: https://ec.europa.eu/eurostat/documents/3859598/9407565/KS-FT18-009-EN-N.pdf/b8efd42b-b1b8-41ea-aaa0-45e127ad2e3f Comisión Europea (2019a). 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