Estrategias y políticas: nuevas concepciones

357 ESTRATEGIAS Y POLÍTICAS: NUEVAS CONCEPCIONES. Luis Camilo Ortigueira Sánchez RESUMEN: El autor plantea una concepción sistémica de las estrategias o políticas públicas vinculadas a cualquier organización. Desde este enfoque ilumina diversas cuestiones de gran orden teórico y práctico del denominado “Sistema de Estrategias o Políticas Públicas”, como son sus fronteras y relaciones externas e internas y sus problemas epistemológicos. También, los estados y modos de representación, las propiedades externas e internas, los aspectos de carácter dinámico y otras consideraciones. PALABRAS CLAVE: Estrategia, política, sistemas de estrategias y sistemas de políticas ABSTRACT: This paper presents a systemic approach to the strategies or public policies in organizations. In essence, the concept of Strategies System or Public Policies with several important topics: frontiers, external and internal relations, epistemology problems, states, representations forms, external and internal properties, dynamic aspects and other considerations. KEY WORDS: Strategies, Policies, Strategies and Policies System. 1. CONCEPCIÓN DEL SEPP. La literatura relativa a las organizaciones privadas y públicas es abundante y variopinta a la hora de conceptuar la acción de pilotar, administrar, dirigir, gestionar o gobernar a las mismas. Lo que se pretende en esta tarea de gobierno es que cualquier entidad pase de una “Situación Actual” a una “Situación Futura Deseada”. Para conseguirlo es preciso encontrar respuestas a tres interrogantes fundamentales: ¿Qué hacer? - ¿Cómo hacerlo? - ¿Cuándo hacerlo? Estas contestaciones constituyen la fórmula, en ocasiones “mágica”, denominada “estrategia” o “política pública”. La tarea de despejar la incógnita que cada interrogante conlleva no resulta sencilla. Exige buenas dosis de información, de conocimiento y de inventiva, lo que justifica la dificultad de encontrar buenos diseñadores de “estrategias” o “políticas públicas”. En la estructura relacional que se obtiene al asociar cada “Qué” con sus “Cómo”, y cada uno de estos “Cómo” con sus “Cuándo”, plantea tres problemas importantes: 1) la elección de la mejor cadena “qué-cómo-cuándo”, no siempre es fácil; 2) la falta de información, conocimiento o imaginación da lugar a la omisión de provechosas cadenas alternativas “Qué- Cómo-Cuándo”; 3) la naturaleza negociada que puede tener el proceso de elección, debido a la intervención de diversidad de intereses, percepciones, ideologías, compromisos, valores, notoriedades y caprichos, puede conducir a cadenas poco ventajosas. CITIES IN COMPETITION 358 Las estrategias o políticas en el orden de las entidades privadas se pueden clasificar a tenor de criterios diversos (funcionales, orgánicos, etc.). En el orden público, y a tenor de su carácter, pueden ser generales o sectoriales, en tanto que por su contenido pueden ser regulativas, distributivas, redistributivas e institucionales. Por lo general casi todas las estrategias o políticas públicas hacen uso de estas medidas. Cada estrategias o política pública constituye una entidad que se caracteriza por el objetivo u objetivos asociados a ella, por los recursos o medios financieros, humanos, físicos (materiales o energéticos), informativos y organizativos que le fueron asignados, y por las acciones que su ejecución impone. Las estrategias o políticas que en un momento determinado están vigentes en una entidad X cualquiera, de naturaleza privada o pública, están relacionadas entre sí. Estas relaciones, que según los casos y circunstancias pueden tener un mayor o menor grado de intensidad, justifican que tales estrategias o políticas no se contemplen como un conjunto, sino como un “Sistema de Estrategias o Políticas Públicas” (SEPP). Ello se debe, tal como ilustra la figura 1, a que las categorías filosófica (finalidades) y política (fines) que subyacen en cualquier “Situación Deseada”, también son, en mayor o menor grado, un conjunto de elementos relacionados, es decir, un sistema. Así pues, la concepción de las estrategias o políticas públicas de una entidad en términos de sistema (elementos relacionados) no es fruto de una elucubración mental, sino consecuencia de esa “Situación Deseada”, que resulta del análisis lógico, creativo y crítico de la realidad, tras un proceso concienzudo y reiterado de observación . Por tanto, las estrategias o políticas se apoyan unas sobre otras para ser ejecutadas y, en mayor o menor medida, se trasvasan recursos entre sí, a tenor de las circunstancias y acontecimientos en que se desenvuelven. Uno de los factores que las distingue o identifica es el predominio que en materia de volumen de recursos utilizados tienen unas con respecto a las otras. Dentro del Sistema de Estrategias o Políticas Públicas (SEPP) cada estrategia o política concreta constituye un “subsistema” formado, a su vez, por elementos que se relacionan. Cada uno de estos elementos se caracteriza por el consumo de recursos y/o tiempo para ser ejecutado. Los elementos no son otra cosa que las acciones que habrán de llevarse a cabo para conseguir que la estrategia o política culmine su objetivo. Estos subsistemas pueden configurarse, preferentemente, como sistemas multifuncionales de modificación física, de acción, de observación y de proceso de información. También, y a tenor de las relaciones entre sus inputs y outputs, pueden acumular funciones de almacenamiento, de transporte, de conmutación y de proceso cuantitativo y cualitativo de flujos físicos y de flujos informativos. Es conveniente resaltar que las acciones referenciadas pueden, a su vez, configurarse como sistemas formados por otras acciones de nivel inferior que también podrían relacionarse entre sí. Para llevar a cabo la representación de los procesos de ejecución del “SEPP” correspondiente a una entidad cualquiera, podemos utilizar la Teoría de Redes. En la figura 3 y en forma de diagrama de barras, detallamos, para cada política, las acciones en serie y en paralelo que la conforman, así como sus secuencias lógicas. De igual manera, representamos las relaciones que vinculan a las distintas políticas. En el modelo hemos omitido información sobre los recursos físicos asignados a las acciones, así como los intervalos de flotamiento de algunos caminos que no poseen un carácter crítico. Como es fácil suponer existe la posibilidad de llevar a cabo una modelación normativa (planificación) de cada estrategia o política, con un nivel de descomposición de las acciones más o menos elevado. Consecuencia de ello es factible establecer un control interno del desarrollo de las acciones integradas en tales estrategias o políticas, NOTES ON STRATEGY, PLANNING AND INTERNATIONALIZATION 359 contemplando el grado de cumplimiento de los objetivos de realización, servicios y tiempo, así como el control de los recursos físicos y financieros consumidos. 2. FRONTERAS Y PROBLEMAS. La delimitación espacio-temporal del “Sistema de Estrategias o Políticas Públicas” (o de alguno de sus subsistemas: estrategia o política medioambiental, estrategia o política cultural, etc.) no suele ser una tarea fácil. Ello se debe a que existen realizaciones y servicios cuya incidencia, favorable (eventos festivos, sucesos deportivos, etc.) o desfavorable (instalación de basureros de residuos tóxicos), alcanza, a veces, a poblaciones no residentes en el espacio territorial propio de la entidad titular de dichas actuaciones. Y, también, el hecho de que ciertas estrategias o políticas pueden beneficiar o perjudicar a las generaciones futuras. Así, por ejemplo, se han dado infinidad de casos en los que una generación financió a crédito estrategias o políticas de “abundancia”, y posteriormente otras generaciones tuvieron que pasar penurias para poder amortizar las deudas del pasado, a veces muy lejano. Y viceversa, ha habido generaciones que se sacrificaron más allá de lo imaginable acometiendo estrategias o políticas inversoras cuyos frutos fueron a parar a las generaciones siguientes. Los ejemplos más actuales de estas estrategias o políticas están en las páginas de todos los periódicos al nivel de países cuya notoriedad alcanza por estas fechas su cenit en el contexto internacional. Es importante decir que la frontera que separa el SEPP de su entorno externo sufre alteraciones o cambios a lo largo del tiempo, como consecuencia de la inclusión y/o exclusión de personas o elementos diversos. La dificultad que entraña la identificación de esta frontera está latente en el siguiente modelo (Ortigueira &Ortigueira, 2001): “Los manantiales originan los regatos y estos los torrentes; los torrentes originan los ríos y estos desembocan en el mar ¿Puede alguien decir donde está el punto exacto que separa el manantial del regato, el regato del torrente, etc.? “ La dificultad de responder al interrogante anterior está presente, como decimos, en el campo de las estrategias o políticas públicas (SEPP), en la delimitación de la frontera física, poblacional, organizativa, financiera, política, y muy particularmente legal. Y es aquí en donde surgen dos problemas epistemológicos2 de primer orden. El primero, que tal como acabamos de ver se centra en la posibilidad de separar el SEPP de su entorno, y que podría ser abordado desde dos aproximaciones complementarias: una, el enfoque “substancialista” (el SEPP es idividualizable y separable de su entorno); otra, el enfoque extansialista (sólo existen entidades convencionales – SEPP-, con fronteras borrosas, identificables por su comportamiento difuso en un entorno dado). El segundo problema, formulado bajo la hipótesis de separación entre el SEPP y su entorno, se centra en el sentido de la relación entre el sistema y su entorno. Y, en este punto, dos aproximaciones se pueden adoptar: una, el enfoque “externalista” (el entorno externo determina el comportamiento del SEPP); otra, el enfoque “internalista” (el comportamiento del SEPP está determinado por resortes internos) (Ortigueira & Ortigueira, 2002). 2 La epistemología deriva del griego “episteme” (ciencia) y “logos” (estudio), se ocupa del estudio crítico de las ciencias, de su formación y del conocimiento científico. CITIES IN COMPETITION 360 Figura 3: El desarrollo de las políticas y sus interacciones. Fuente: elaboración propia. o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o P32 P41 P43 P30 Leyenda: Actividad : consumo de recursos y/o tiempo Dependencia secuencial: consumo nulo de tiempo y recursos Relaciones entre políticas FUENTE: Elaboración Propia NOTES ON STRATEGY, PLANNING AND INTERNATIONALIZATION 361 En relación con los desarrollos precedentes tenemos que llamar la atención sobre el protagonismo que la corriente de orientación externa de las entidades públicas quiere otorgar a los ciudadanos o usuarios – clientes – copropietarios, al igual que tienen los clientes de las empresas. Su proximidad con el enfoque “externalista” es más que evidente. Se está pretendiendo reducir el peso que tienen los resortes internos (“managers”, gobernantes, burócratas) en los comportamientos (orientaciones) del SEPP en favor de un agente social o actor perteneciente al entorno externo: los ciudadanos, los clientes. Interesa retomar, en este momento, el tema relativo al Sistema de Estrategias o Políticas Públicas y sus componentes o subsistemas, es decir, las estrategias o políticas públicas concretas, cuyas relaciones crean, precisamente, dicha entidad (SEPP). Y también en este ámbito interno del SEPP se suscitan dos problemas epistemológicos de interés. El primero se concreta en la posibilidad de descomponer el SEPP en políticas públicas concretas, privilegiando ya sean los elementos ya sean las relaciones internas del SEPP. Y, sobre este particular, dos aproximaciones complementarias son viables: una, el enfoque “corpuscular” (existen estrategias y políticas concretas relativamente individualizables cuyas propiedades permiten, teniendo en cuenta las interacciones entre las estrategias o políticas, dar cuenta de las propiedades del SEPP global); otra, el enfoque “interaccionista” (en el seno del SEPP existen redes de interacción múltiple que lo estructuran y hacen aparecer unos nudos densos asimilables a subsistemas). Partiendo de la hipótesis de descomposición del SEPP en estrategias o políticas concretas, el segundo problema epistemológico se ocupa del sentido de la relación entre el SEPP y sus estrategias o políticas. Surgen aquí dos nuevos enfoques: el “reduccionista” (el SEPP es la expresión sintética de un conjunto de estrategias o políticas que interactúan entre sí de diferentes maneras; el SEPP puede explicarse a través de las propiedades de sus estrategias o políticas concretas); el “integrista” (el SEPP es un todo indisociable que impone ciertas limitaciones a las estrategias o políticas concretas; sus propiedades globales no son reducibles ni a las estrategias o políticas ni a sus redes de relación o interacción). 3. ESTADOS. Tanto el SEPP como sus estrategias o políticas constitutivas son “sistemas con estados”. El estado de una estrategia o política en un determinado momento del tiempo “t”, no es más que la expresión cualitativa de sus atributos asociados a sus correspondientes valores cuánticos. A título de ejemplo en la tabla 1 ofrecemos el estado de la “Estrategia o Política de Infraestructuras 1998-2005” (PI 98/05) de la entidad H en el momento t = 1/1/2004. Tabla 1: Vector de Estado de PI 98/05 ATRIBUTOS Km. construidos en fecha 1/1/2004 Autopistas 180 Autovías 210 Vías férreas 128 CITIES IN COMPETITION 362 Una serie de estados sucesivos del SEPP o de estrategias o políticas concretas, representadas a través de sus correspondientes “Vectores de Estado” es un auténtico “Escenario” que puede ofrecer mucha información sobre la evolución del sistema global o sobre cualquiera de sus políticas constitutivas. Tanto el SEPP como cualquiera de sus estrategias o políticas (subsistema) se suelen representar en términos de “Sistema Finalista”, toda vez que están asociadas a finalidades, fines u objetivos. Ahora bien, en ocasiones es posible una modelación en términos de “Sistema Causal”, lo cual puede permitir la experimentación sobre modelo, es decir, la simulación: efectos que determinados cambios realizados sobre ciertas variables, producen en el comportamiento de otras variables. En la figura 4 ofrecemos un ejemplo muy reducido de sistema causal vinculado, por ejemplo, a diversas estrategias o políticas urbanísticas que pueden activarse mediante la recalificación de terrenos municipales de distinta ubicación y extensión (zona norte del municipio X, 210 Has., zona oeste 130 Has, etc.). Como es obvio estas recalificaciones desencadenarían reacciones significativas sobre la promoción de viviendas o urbanizaciones. A más o menos largo plazo las inversiones inmobiliarias tendrían efectos sobre otras numerosas variables tales como el empleo, las rentas personales, las rentas empresariales, los inmigrantes, los ingresos de la Administración municipal, etc., etc.). NOTES ON STRATEGY, PLANNING AND INTERNATIONALIZATION 363 Figura 4: Sistema causal asociado a una estrategia o política pública. Fuente: elaboración propia. Inversión Consumo Demanda final Producción Renta Población ligada al empleo Migración Población Nacimientos Defunciones Nivel absorción poblac. parados Empleo total FUENTE: Elaboración CITIES IN COMPETITION 364 PROPIEDADES Tenemos que decir que el análisis valorativo del Sistema de Estrategias o Políticas Públicas se fortalece cuando se aborda el estudio o la indagación de sus propiedades externas, es decir, aquellas que tienen en cuenta el entorno externo del SEPP. Se podrían destacar la apertura, el equilibrio, la estabilidad de ese equilibrio y, sobre todo, la adaptación entendida como capacidad del SEPP para conseguir alcanzar sus objetivos a pesar de las condiciones desfavorables del entorno externo. El abordaje global del “Sistema de Estrategias o Políticas Públicas” se fortalece cuando se complementa con un conocimiento extraído de su realidad interna. Esto conduce, de lleno, a la descomposición del SEPP en “estrategias o políticas parciales” (subsistemas), lo cual es posible cuando dicho SEPP es cuasi-divisible, es decir, cuando se puede descomponer en dos o más estrategias o políticas que reciban entradas, realicen transformaciones internas y generen salidas (realizaciones, servicios, etc.). Estrategias o Políticas estas que pueden ser de muy diverso tipo, tales como directas, indirectas, complejas, estáticas, estacionarias, temporales, físico-materiales, físico-energéticas, informativas, etc. Las redes relacionan a las estrategias o políticas entre sí, y también con el entorno externo del sistema global (SEPP). Estas interacciones pueden tener un carácter multirelacional (diversos tipos de relaciones) o unirelacional (un único tipo de flujo). Puede que exista la posibilidad de construir una matriz [M] representativa de la red que vincula a las estrategias o políticas del SEPP. Se trataría de una matriz cuadrada, cuyo rango N es igual al número de estrategias o políticas que se integran en el SEPP. Esta matriz podría ser de carácter binario (0, 1), de manera que cuando exista una relación incidente de la Estrategia o política EP7 en la EP12, por ejemplo, la casilla en donde se cruza loa salida de EP7 (fila) con la entrada en EP12 (columna), recibirá un 1; y, un 0 en el caso de que no exista relación. En la matriz [M] se puede incluir el entorno externo como una estrategia o política más que interacciona con las otras. Si existe algún camino que permite expresar las intensidades de la red de relaciones mediante una cuantificación decimal, la matriz quedará bastante enriquecida. Valorada la matriz, en base binaria o decimal, se puede tratar con la técnica del Análisis Estructural. Para ello, no hay más que elevar en potencia la matriz [ M], al objeto de verificar si se alcanza un cierto nivel de estabilidad3. Si se alcanzase esta situación la matriz indicaría cuáles son las estrategias o políticas que desempeñan un papel más determinante en el comportamiento global del SEPP. Es evidente que si estas estrategias o políticas existen, será posible, a través de un cierto control sobre las mismas, lograr una mayor excelencia funcional del SEPP globalmente considerado. Un tema de gran relevancia tiene que ver con la coordinación de las estrategias o políticas públicas en el marco del sistema global que las integra (SEPP), considerado como “finalista”. A este respecto es obvio que las estrategias o políticas pueden comportarse de manera más o menos “favorable” en orden a la consecución de sus fines. Pues bien, la coordinación está asociada a esta “favorabilidad”. Cuando la situación es de “desfavorabilidad” o de baja “favorabilidad”, existen tres tipos de alternativas o actuaciones coordinadoras posibles: 1) la exclusión o “centrifugación” de las estrategias o políticas extrañas o indiferentes; 2) la dominación o limitación de las actuaciones de ciertas estrategias o políticas; 3) el ajuste o modificación de las características de la estrategia política no coordinadora o descoordinadora. La disciplina de las Estrategias o políticas a una actuación coordinada está en función de dos factores principales: uno, la forma en que están organizadas tales estrategias o políticas, es decir, su grado de 3 Aunque la matriz se multiplique por sí misma, una y otra vez, los valores de la casilla principal apenas se alteran. NOTES ON STRATEGY, PLANNING AND INTERNATIONALIZATION 365 centralización (existencia de estrategias o políticas dominantes) o descentralización (estrategias o políticas con poderes equivalentes); otro, el grado de homogeneidad relativa de las mismas. Es oportuno señalar que el proceso de indagación en la esfera de las estrategias o políticas tiene una importancia extraordinaria. En efecto, ante situaciones con determinado grado de criticidad es seguro que se verán implicadas estrategias o políticas de distinta naturaleza e importancia del SEPP. Una perturbación que se haya generado en el interior de una estrategia o política de cierta importancia puede que desencadene numerosos efectos negativos sobre las demás estrategias o políticas del entorno interno del SEPP y sobre ciertos sistemas, entidades, agentes o actores del entorno externo de ese mismo macrosistema (SEPP). De igual modo, una perturbación que se haya suscitado en el entorno externo del SEPP puede llegar a contagiar a la totalidad de las estrategias o políticas de una entidad X, creando una situación o problema crítico. Asimismo, conviene no olvidar que muchos pequeños problemas generados al nivel de las estrategias o políticas pueden convertirse en un gigantesco problema global. 4. DINÁMICA Nos toca ahora establecer algunas consideraciones en torno a la dinámica del Sistema de Estrategias o Políticas Públicas y sus componentes. Comenzaremos por decir que tanto la identidad del SEPP, como de cualesquiera de sus estrategias o políticas constitutivas, viene dada por una cierta permanencia de sus características, es decir, aquellas que se muestran invariantes en el tiempo. La “invariante” se trata de una “propiedad” del sistema de estrategias o políticas públicas de una entidad X, o de cualquiera de sus estrategias o políticas, que se mantiene inalterable en el tiempo a pesar de los cambios o trasformaciones que se operan sobre dicho sistema. Entre estas invariantes se pueden citar las periodicidades, las reversibilidades, los cambios de estado, etc. En el contexto en el que se sitúa el SEPP, cualquier invariante de naturaleza temporal posee un valor relativo. Y ello, en la medida en que ninguna característica del SEPP (o cualquiera de sus estrategias o políticas) se conserva por tiempo infinito en un entorno determinado. Esto conduce a la necesidad de definir un cierto “campo de validez” para cada invariante, constituido por el conjunto de los períodos de invariancia asociados a todas las trayectorias posibles del entorno. Quiere esto decir que el período de invariancia es variable para las diversas características del SEPP. Se llama “vida del SEPP” (o de una de sus estrategias o políticas) a la duración que tiene este (o esta) en el tiempo, es decir, el período de invariancia común a todas las características que sirven para definir el SEPP (o cualquiera de sus estrategias o políticas). Es conveniente tener presente que el SEPP se puede mantener en tanto en cuanto sus estrategias o políticas constitutivas se renuevan. Dejando a un lado el tema de las invariantes temporales del sistema de estrategias o políticas públicas (SEPP), dentro de su campo de validez, nos parece oportuno abordar ahora la cuestión relativa a las características y los atributos del sistema que, con mayor o menor grado de rapidez e intensidad, pueden evolucionar en el tiempo. Estos cambios pueden ser de tipo continuo, cuando expresan tendencias de evolución de características continuas, y de tipo discontinuo, cuando reflejan rupturas en la evolución de características continuas (transiciones). En la praxis se ha llegado a postular un principio de continuidad según el cual cualquier evolución aparentemente discontinua es, de hecho, continua: para una característica continua consiste en una variación