Derecho administrativo español

DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL POR EL DOCTOR D. MANUEL COLMEIRO, Biblioteca PixeLegis. Universidad de Sevilla. DE LAS REALES ACADEMIAS DE LA HISTORIA Y DE CIENCIAS MORALES Y POLÍTICAS. INDIVIDUO CORRESPONDIENTE DEL INSTITUTO IMPERIAL DE FRANCIA Y DEL DE GINEBRA, PROFESOR HONORARIO DE LAS UNIVERSIDADES IMPERIALES DE KHARKoFF Y CRACOVIA. JEFE SUPERIOR DE ADMINISTRACION CIVIL CONSEJERO É INSPECTOR GENERAL DE INSTRUCCION PÚBLICA. DEL ILUSTRE COLEGIO DE ABOGADOS DE MADRID, CATEDRÁTICO DE DERECHO POLÍTICO Y ADMINISTRATIVO DE LA UNIVERSIDAD CENTRAL, 1,11Tc,', CUARTA EDIGION AJUSTADA Á LA LEGISLACION VIGENTE Y COPIOSAMENTE AUMENTADA CON NUEVOS TRATADOS Y UN APÉNDICE DE JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA. TOMO PRIMERO. MADRID, IMPRENTA Y LIBRERÍA DE EDUARDO MARTINEZ, CALLE DEL PRÍNCIPE, NúMERo 25. 1876 ADVERTENCIA. SALE á la luz pública esta cuarta edicion, no sólo copio- samente aumentada con las leyes, decretos, órdenes, regla- mentos é instruccionds posteriores á la tercera, sino tambien mejorada en la parte doctrinal y en noticias 'históricas, y enriquecida con un más extenso tratado de jurisprudencia administrativa. La ocasion no es muy oportuna. Tantos y tan graves su- cesos han ocurrido en España de poco tiempo á esta parte, y de tal suerte penetró la política en la administracion, que experimentó nuestro derecho público una revolucion verda- dera en vez de una prudente reforma. Todo es hoy interino, desde la Constitucion de 1869, ni abolida, ni observada, hasta el último articulo de la ley municipal, y tarde llegarán las instituciones políticas y ad- ministrativas á recobrar su aplomo, y á inspirar confianza por su solidez y firmeza. Agotada la última edicion de este libro, era forzoso que su autor se resolviese á sepultarlo en la oscuridad, lo cual pareceria ingratitud, ó restituirlo al comercio de los hom- bres que cultivan la ciencia del gobierno, sin esperar el dia lejano de una organizacion definitiva. Para que el libro en todo tiempo, y á pesar de cualesquie- ra novedades que sobrevengan, pueda servir de guia ó con- sulta á las personas dedicadas al foro, á la enseñanza ó la adminístracion, el autor cuidará de publicar apéndices que lo mantengan siempre al nivel de la legislacion vigente, si ;, VI  ADVERTENCIA. acaso fuesen sustanciales las reformas del derecho consti- tuido. La . jurisprudencia administrativa forma un apéndice á la obra, en donde con suma brevedad y concision se ha procu- rado reunir, explicar y comentar las decisiones del Consejo Real, del Tribunal Contencioso-administrativo y del Conse- jo de Estado en los casos dudosos y que dieron ocasion á con- troversia. Insertar íntegros los documentos y razonar sobre ellos , seria una tarea prolija y nada conforme al pensa- miento y propósito del autor. Extraer, por decirlo así, la quinta esencia de la doctrina y declararla en reglas funda- mentales que puedan aprovechar para resolver las cuestio- nes iguales ó semejantes que ocurran en la administracion en el foro, parece un método más claro, natural y ex- pedito. La novedad del estilo en esta parte de la obra sólo sor- prenderá á los poco versados en los estudios administrati- vos, porque el mérito de la invencion pertenece á Mr. Cor- menin. El autor se contentará con haber seguido con media- na fortuna los pasos de aquel publicista , disculpando los yerros del ensayo la circunstancia de ser todavía nuevo el asunto, y no hallarse tan bien asentada la jurisprudencia administrativa en España como en la nacion vecina. La benévola acogida que tuvieron las tres ediciones ante- riores ; el favorable juicio que del Derecho administrativo español formaron las Academias y sábios extranjeros, y el grado de autoridad que alcanza . dentro y fuera del reino, son deudas que obligan al autor , á perfeccionar su trabajo ; y sí á pesar de su buena voluntad no logra este fruto, á lo ménos no se le podrá pedir residencia del Ocio. INTRODUCCION. CUATRO ciencias auxilian principalmente el estudio de la administracion: el derecho político, la jurisprudencia civil - la economía pública y la estadística. La primera le señala sus fuentes , la segunda le traza sus límites, le comunica. sus principios la tercera y la última comprueba los resulta- dos con multitud de datos y noticias. Entran á componer toda legislacion dos cantidades, una fija y constante y otra variable ó movible. Los antiguos ju- risconsultos explicaban esta doctrina distinguiendo en las leyes la bondad absoluta y la bondad relativa; y Mr. Sa- vigny la expone diciendo que son dos los elementos de todo derecho, el técnico y el político. Constituye el elemento técnico la reunion de principios y reglas ciertas y constantes por su naturaleza; de modo que la ley viene á ser la expresion de la verdad abstracta, ca- paz de modificaciones solamente cuando grandes sucesos exigen cambios análogos. La estabilidad forma su esencia y la mudanza es una excepcion. El elemento político del derecho es la base en que descan- san la posibilidad de la ley y la utilidad de su aplicacion. Este elemento es la nacion misma para quien se dicta, con Sus necesidades , su riqueza , su religion , su carácter, sus hábitos, su territorio, su industria, y en fin, con todas aque- llas circunstancias que constituyen la historia de cada pue- blo y se manifiestan en su jurisprudencia consuetudinaria. Vill  INTRODUCCION. Estas leyes, por lo mismo que son de suyo variables, ceden difícilmen t e á la, codificacion. Cuanto más uniforme sea el derecho, tanto más fácil será de codificar; y de ahí nace que mientras las leyes civiles fun- dadas en relaciones, si no invariables, permanentes, fueron codificadas en casi toda Europa, las administrativas, expre- sion de los más leves accidentes de la vida social, no se han sistematizado todavía en parte alguna. Á decir verdad, la codificacion del derecho administrati- vo compuesto de preceptos , unos de observancia constante y general, y otros contraidos á una época ó lugar, ofreceria graves inconvenientes y leves resultados bajo el aspecto de la fijeza; pero siempre será mejor para los administrados y más favorable á la ciencia misma reducirlos á un método, que abandonarlos á la confusion actual con su libertad de razonamiento y su falta de san cion positiva. El juriscon- sulto busca en vano los principios generales que pueden auxiliarle á colmar los vacíos de la jurisprudencia y á re- solver las cuestiones no previstas por la ley; y el no juris- consulto pierde mucho tiempo y trabajo en hojear vorlumi-, p osas colecciones, ántes de encontrar la disposicion adapta- ble á una especie ó caso dado. lié aquí el pensamiento dominante en esta obra. Codifi- cando el derecho administrativo he intentado exponer los principios, descubrir las reglas é investigar la consecuen- cia en esta parte de nuestra legislacion. Codificar es atributo del poder legislativo, cuando la co- dificacion emana de la autoridad pública..Si procede de una persona privada, no tiene otra fuerza que la correspondien- te al grado de confianza individual que merece el juriscon- sulto; y así establezco la misma diferencia entre la ley y este libro, que media entre un código y un tratado cien- tífico de derecho. Mi objeto ha sido ordenar por categorías las leyes y actos administrativos para facilitar su estudio á todo el mundo, su enseñanza, en las áulas y á las autorida- des su aplicacion. INTRODUCCION  IX En la disposicion de las materias he seguido un sistema enteramente nuevo y distinto de los hasta ahora recibidos. Lo preferí despues de larga meditacion por su claridad y sen- cillez, y por la perfecta analogía que reina entre el derecho civil y el administrativo que son dos ramas paralelas de la jurisprudencia. La rigorosa filiacion de las doctrinas exige desmembrar á veces un tratado ó capítulo; más esta apa- rente irregularidad indica que su ordenacion no depende de una disposicion arbitraria de las ideas, sino que el análisis penetra hasta el fondo en busca de relaciones y analogías que no salen á la superficie. Si hubiese códigos especiales para la administracion, hu- biera podido concretar más mi trabajo; pero á falta de com- pilaciones, he creído prestar un servicio al Estado formando un copioso repertorio de legislacion y jurisprudencia admi- nistrativa, y acaso ofreciendo á las autoridades un guía que las conduzca en el ejercicio de su potestad al través del con- fuso laberinto de infinitas leyes, decretos, órdenes y regla- mentos, ordenanzas é instrucciones. No es sin embargo mi obra una relacion descarnada de las disposiciones administrativas, sino una exposicion crítica en la cual se hallarán á cada paso enlazadas la teoría y la prác- tica, habiendo consultado las tres fuentes de esta clase de doctrinas, á saber, la ciencia, la historia y el derecho. t DERECHO ADMINISTRATIVO ESPASOL. LIBRO PRIMERO. DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA, CAPÍTULO I. Del estado. 1.—Fundamento de la sociedad 5.—Elementos que componen el política.  estado. 2.—Origen y. objeto del poder so- 6.—Soberanía. cial.  7.—Accion social y accion indivi- 3.—Su naturaleza y sus formas.  dual. 4.—Idea del estado. 1.—La sociedad no fué adquirida ni premeditada. El sistema de las convenciones ó pactos sustentado por Locke, Rousseau y otros publicistas de su escuela como origen y fundamento de la vida civil, repugna á las leyes de la creacion, porque supone con- , tingente lo que en su esencia es necesario. La sociedad coexiste y coexistió siempre con el hombre, y es una ley inviolable de su naturaleza sensible, de donde nacen los instintos de sociabi- lidad y conservacion, así como efecto de la conciencia que tiene del destino moral señalado por la Providencia á la especie hu- mana. Si fuese la mútua proteccion el objeto único de la sociedad, su existencia , seria condicional y relativa, y de ningun modo uni- versal y absoluta como forma necesaria de la vida : de manera que la sociedad es necesaria en el órden metafísico, obligatoria en el órden moral, y en el hecho universal é indisoluble. 2,---Ásí como la sociedad nació con el hombre, así el poder TOMO 1.  1 DERECHO ADDHNISTRAMO ESPÁROL. 8 despierta y presente en todas partes. Parece un ángel tutelar del hombre, porque á cada paso que damos en la sociedad correspon- de un acto administrativo que nos. ampara ó nos reprime; de suerte que, en medio del mayor aislamiento de nuestros vecinos conciudadanos, cuando viajamos por un despoblado y nos con- síde ramos solos en la tierra ó lejos de la proteccion de toda au- toridad, la administracion nos sigue á donde quiera y asiste de continuo á nuestro lacio. Las escuelas públicas del arte obstetricia y los asilos de mater- nidad prueban que, antes de nacer, somos ya objeto de la vigilan- te solicitud de la administracion. La débil infancia, la frágil ado- lescencia, la edad adulta, la achacosa senectud hallan remedio ó alivio á su infortunio. Gracias á los cuidados de la administracion tiene el expósito nodriza, la juventud recibe enseñanza, la edad viril trabajo, la vejez socorros, el enfermo la salud, el desvalido amparo, el vicioso enmienda y castigo el criminal. Si la abun- dancia reina en los pueblos; si la baratura proporciona alimen- tos sanos , y agradables al más humilde habitante; si una varie- dad infinita de. artículos de comodidad y de lujo hacen amable la vicia, á la administracion lo debernos, pues protegiendo la indus- tria fomenta la riqueza, y abriendo caminos ó canales difunde el comercio. La salubridad, el aseo y el ornato de las poblacio- nes; el surtido de aguas para los distintos usos de la vida; el alumbrado público, la via pública y la vigilancia nocturna mién- tras el vecindario se entrega al sueño y al descanso; los sinies- tros que sin cesar nos amenazan, tales como incendio, inunda- cien ó naufragio, todo entra en la competencia de la adminis- tracion siempre atenta á promover el bienestar general. Nada hay indiferente para la administracion desde lo más grande hasta lo más pequeño, ó por mejor decir, nada parece pequeño á los ojos de una administracion solícita por el bien del estado, porque las cosas mínimas en la vida privada adquie- ren gigantescas proporciones en la existencia social; de que se infiere que su mirada debe ser penetrante, su voluntad firrine, permanente su accion y su perseverancia infati g able. b  . El objeto, pues, de la administracion son las necesidades ma- teriales y morales de los pueblos: su fin satisfacerlas con la ma- yor amplitud y á costa de sacrificios tan leves cuanto fuere po- sible, Este principio d anda las s iguientes explicaciones. demanda LIBRO I. DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA.  9 15.—I. Por necesidades morales no se entienden sólo las re- lativas al corazon, sino además las que nacen del pensamiento ó las necesidades intelectuales. II. La administracion no se limita á satisfacer las necesidades existentes, sino que tarnbien precave las futuras, pues uno de los caracteres de la accion administrativa es participar ántes del ré- gimen preventivo que del represivo más análogo á la naturaleza de la accion III. En el número de estas necesidades no se cuentan sólo aquellas cuya satisfaccion es de rigor para conservar la sociedad, puesto que tambien se comprenden las relativas á su progreso hasta llegar al mayor grado de perfeccion posible dentro de la imperfeccion propia de la naturaleza humana. IV. Cumple á la administracion no acudir á la satisfaccion de otras necesidades que las públicas, y de éstas, sólo atiende á las que no pueden abandonarse sin inconveniente y sin peligro á la actividad individual. Regla general: el gobierno jamás debe ha- cer lo que la sociedad sabe y puede hacer por sí misma. Hay, pues, una vida moral y social separada de la vida oficial y política, y descúbrese en las naciones una marcha natural en que la administracion no puede intervenir sin sofocar todo sen- timiento individual y sin trastornar el órden de la naturaleza y la sociedad, sustituyendo una voluntad ciega y forzada al movi- miento espontáneo y colectivo de los hombres. Aun dentro de estos límites la administracion abraza la vida entera de los pueblos, mostrándose su continua solicitud en la memoria de lo pasado, la inteligencia de lo presente y la provi- dencia para lo futuro. CAPÍTULO IV. De la acelera administrativa. 16.—Qué se entiende por accion 18.—Respecto á las personas. administrativa.  19.—Respecto á las cosas. 17.—Reglas de esta accion: 16.—La sociedad es esencialmente activa, pornie donde hay vida hay movimiento; pero esta actividad , no la puede ejercer por sí misma. Necesita toda nacion una cabeza que piense y un DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. brazo que obre. Su cabeza es el poder legislativo y el adminis- trativo su brazo. La accion administrativa es por consiguiente la misma activi- dad social, ó la reflexion de las fuerzas individuales que se con- centran para constituir el poder político, el cual las. irradia para firmar la administracion. De suerte que la accion administrativa no supone la intervencion de ninguna voluntad ni fuerza extra- ñas, sirio la organizacion de las fuerzas y de las voluntades in- génitas en la sociedad por el solo hecho de la asociacion. La accion administrativa es ó debe ser la accion misma del poder ejecutivo á quien corresponde procurar la utilidad coman, guardando y haciendo guardar las leyes que miran á los intere- ses del estado, ó supliendo con el poder discreccional la falta de reglas preexistentes á sus actos. 17.—Debe la accion administrativa ejercitarse en los hombres y en las cosas. En los hombres, porque como el gobierno no absorbe ni debe absorber de tal manera al individuo que le prive de su actividad, resulta que esta justa libertad permite nacer y desarrollarse en el hombre ciertos sentimientos privados, ya favorables, ya adver- sos, ora convergentes, ora divergentes con respecto al objeto y al fin de la sociedad. Así que hay unas inclinaciones sociales, antisociales otras y otras mixtas. Aquellas son las compatibles con el bien público, cuya satisfaccion, por esta causa, no tiene límites definidos por la ley: las siguientes son las hostiles á la fe- licidad general, y las últimas pertenecen á un tercer género de sentimientos sociales hasta cierto punto, más allá del cual dege- neran en antisociales. La accion administrativa debe proteger la satisfaccion de los • sentimientos amigos de la sociedad, combatir los enemigos y moderar los propensos á un fácil abuso. A la direccion que á cada individuo imprime la variedad de sentimientos é inclinaciones que determinan su conducta, llaman Interes particular, y la suma de todos los intereses privados compone el bien público ó la felicidad general. Cuando varios intereses privados, inocentes todos respecto á la sociedad, son antipáticos entre si, la accion administrativa Plebe suavizar su encuentro; si son simpáticos, fundirlos; si di- vergentes, c oncentrarlos; si afines, no turbar su reposo. Él ór- LIBRO I. DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA.  11 den social exige que en vez de una pluralidad egoista, reine en la sociedad la union armónica de todos los intereses; y en vez del tumulto de las hostilidades individuales, triunfé un gobierno unitario y una administracion conciliadora. De lo dicho se infiere que la accion administrativa no puede ser puramente negativa ó indirecta, ceñida á remover los obstá- culos al desarrollo del pensamiento y del trabajo individual: es preciso .que sea tambien positiva ó directa, tomando la adminis- tracion la iniciativa 'en los casos en que el interés particular sea débil ó ciego, díscolo ó sospechoso. 18.—La máxima de dejar obrar ó no gobernar demasia- do, consecuencia de aquella otra libertad en todo y pava todos, carece de exactitud en el fondo y de conveniencia en la aplica- cion. Si es cierto que debe la administracion respetar la activi- dad individual, tambien es verdad que para regularizar el ejer- cicio de estas fuerzas dentro del estado, se necesita un poder ac- tivo y fuerte encargado de aplicar la ley para que todo derecho sea respetado, y protegido todo interes que lleve el sello de la legitimidad. Todos deben ser pesados en la misma balanza; por manera que la administracion ejecuta un trabajo de ponderacion y equilibrio, imposible de acabar con. solo estar dotada de un po- der negativo, de un veto que entorpece, pero no confiere auto- ridad alguna positiva. El gobierno no es solamente un escudo; es tambien una palanca. 19.—La accion administrativa se emplea ademas en las cosas, porque ya pertenezcan estos bienes al dominio público, ya for- men la propiedad particular, son siempre medios de satisfacer las necesidades de la vida; por lo cual, quien atenta contra las cosas, atenta en cierto modo contra nuestra existencia. Cuando las cosas tienen un carácter nocivo, esto es, si dañan á nuestra salud ó ponen en peligro nuestra existencia, entónces la accion administrativa interviene igualmente para destruir ó debilitar los gérmenes del mal, ó convertirlo en bien, si fuese posible. Así es , como la accion administrativa lucha aquí con los elementos oponiendo diques al mar, allí combate el rigor de los climas descepando bosques para que lleguen los rayos del sol á una tierra cenagosa, ó plantando árboles que moderen la furia de un torrente, ó protejan con sil sombra una ardiente llanura, 6. embellezcan los paseos de una poblacion. 12  _DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. La accion administrativa con respecto á las cosas es tambien positiva y negativa, como queda dicho de las personas. Ampa- rar la propiedad es remover obstáculos al desarrollo del trabajo individual, y por tanto equivale á ejercer una accion indirecta ó negativa; mas desecar una laguna para purificar una atmósfera infecta, construir un camino ó abrir un canal que pongan en con- tacto un centro de produccion con un foco de consumo, esto es obrar, no impedir; es en suma hacer uso de. un poder directo, y positivo. CAPÍTULO V. Caraetéres generales de la adminIstraelon. 20.—Verdad absoluta en la admi-  ministrativa. nistracion.  29.—Generalidad. 21.—Principios de la ciencia admi- 30.—Perpetuidad. nistrativa.  31.—Prontitud. 22.—Fundamento de sus reglas.  32.—Energía. 23.—Teoría general de la ciencia. 33.-INDEPENDENCIA. 24.—Organizacion administrativa. 34.—Potestad coercitiva de la ad- 25.—Caractéres de toda adminis-  ministracion. tracion.  35.-RESPONSABILIDAD. 26.-ANALOGÍA.  36.—Amovilidad de los agentes ad- 27.-ACTIVIDAD.  ministrativos. 28.—Condiciones de la accion ad- 37.—Itesúmen del capitulo. 20.—La ciencia administrativa enseña pocas reglas fijas y ver- dades absolutas para dirigir segun ellas la accion del gobierno que vela por los intereses públicos. Mil géneros de necesida- des todas distintas, la movilidad constante de los elementos so- ciales, su combinacion tan vária, frecuentes perturbaciones y cir- cunstancias imprevistas hacen que tal nacion exija cuidados muy diversos respecto de otra al parecer semejante, y que un pueblo hoy no se administre de igual manera mañana. Así como el in- d ividuo se renueva á cada momento de la vida, así tambien cam- bian los estados sucediéndose unas á otras generaciones como las olas en el mar, trayendo siempre algo nuevo la que se acer- ca, y llevando algo suyo la que se extingue. Por eso la ciencia de la administracion debe ser variable en los pormenores, y el poder que la aplica muy flexible. LIBRO I. DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA.  13 21 —No obstante ,la instabilidad de las doctrinas administra- tivas, todavía podemos oponer á la fluctuácion de las ideas la in- movilidad de ciertos principios. Entran á componer las teorías de la administracion dos cantidades, la una fija y constante, y la la otra variable é indefinida: aquélla constituye la verdad abso- luta y ésta la verdad relativa. 22.—En el derecho público y en la economía politica debemos principalmente buscar las reglas del arte de gobernar los esta- dos, cuidando siempre de distinguir con suma claridad lo abs- tracto de lo concreto, esto es, lo que exige la verdad científica que inquiere el filósofo, de lo que reclama la verdad de conve- niencia que debe realizar el estadista. La moral, la estadística, la filosofía, la jurisprudencia, la his- toria y aun la medicina son poderosos auxiliares de la adminis- tracion, á quien suministran un caudal de verdades y ejemplos que deben guiar sus pasos y sacarla á puerto seguro en el desem- peño de tan árduo ministerio. 23.—Como no se descubre á primera vista la analogía entre los actos del órden administrativo, puesto que su prodigiosa multitud impide clasificarlos por categorías, su aislamiento no permite establecer comparaciones exactas y su variedad infinita no consiente sujetarlos á reglas uniformes, ocurre la dificultad de exponer una teoría general y completa que resuma la ciencia administrativa. Dos obstáculos insuperables impiden formar esta síntesis, á saber : 1. , Que la mayor parte de las cuestiones administrativas son complejas, de suerte que no se pueden resolver aplicando un solo criterio; por ejemplo : la libertad del comercio es un bien; pero como es un mal la peste, el criterio de la economía cede al de la higiene pública que reclama la visita de las naves, las paten- tes de sanidad, los lazaretos ' y las cuarentenas. La instruccion primaria es un bien; mas como es un mal que el gobierno pe- netre en el hogar doméstico y dé el ejemplo de no respetar los derechos del padre de familia, unos segun el criterio de lo justo, la quieren voluntaria, y otros inspirándose en la idea de lo útil, la prefieren obligatoria. II: Que la administracion desciende á los pormenores de la Vida civil, variables cada dia y aun cada hora, por cuya razon la autoridad procede por via de reglamentos, asimismo varia- 44  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAROL. bles como las necesidades públicas que los provocan; de donde resulta que tal vez la inflexibilidad de los principios cede ante el tacto ó la prudencia del gobierno, en cuya difícil combinación estriba el don del acierto. No presentaremos, pues, máximas vagas acerca de los deberes generales de la administracion 6 doctrinas controvertibles de utilidad incierta y aplicacion dudosa. Agrupando las ideas afines podremos, sin embargo, desentrañar lo que hubiere de más co- mun en su variedad y de más constante en su fluctuación. 24.—Mas si la ciencia enseña tan poco en cuanto á la accion general de la administracion, algo de más concreto se descubre en las doctrinas tocantes á la organizacion administrativa. 25.—A cuatro pueden referirse todas las condiciones orgáni- cas de la administracion 6 los caractéres propios de la organiza- cion administrativa de chalquier estado. 26.-1. La administracion debe ser análoga alas institucio- nes políticas de cada nacion. Vico, hablando del derecho comun, asentó la máxima que los gobiernos debían ser conformes con la naturaleza de los gober- nados; y á los cambios que experimentaron los elementos cons titutivos de la sociedad romana, atribuye el sabio escritor la sil- cesion de aquellos periodos legales que los jurisconsultos llaman épocas de la jurisprudencia, y distinguen en antigua, media y nuera. Si esto es verdad en cuanto á las leyes civiles, con más razon puede aplicarse y se aplica en efecto á las instituciones adminis- trativas, las cuales, como emanan directa é inmediatamente de las políticas, nacen ó perecen, se perfeccionan ó corrompen con ellas. El código político regulariza el principio de la autoridad. de- termínalas relaciones del estado con los ciudadanos y de éstos con el estado, clasifica y distribuye los poderes: la administra cion practica lo que el código establece, anima la ley y t-  f y y rans or- ina en precepto vivo la letra muerta. La misma conexion íntima que hay entre los principios y sus necesarias consecuencias, la misma existe entre las leyes funda- mentales del estado y las orgánicas de la administracion, y entre éstas y las s ecundarias; porque si aquellas erigen los poderes, la adininistracion señala á cada uno su manera de ser y obrar. LIBRO I. DE L . A . -CIENCIA ADMINISTRATIVA.  15 munica - á todos el espíritu reinante en la ley política y les impri- me formas exteriores homogéneas y simétricas relativamente á la organizacion constitucional y á la naturaleza de sus respecti- vas facultades. Por esta razon coexisten siempre tales principios políticos con tales. instituciones administrativas que las desarro- llan; y por eso támbien se observa que cuando una constitucion se modifica, la administracion solicita al instante reformas aná- logas; de suerte que el cambio es casi simultáneo en la cabeza y en los miembros. El órden natural de las sociedades y la fuerza de los principios pugnan sin cesar por introducir la unidad en las leyes y la analogía -en las instituciones de cada pueblo, 27.—II. La administracion debe ser esencialmente activa. El poder legislativo delibera y la administracion ejecuta: su carácter es la actividad, el movimiento. 28.—Cuatro son las condiciones esenciales de la accion admi- nistrativa:. generalidad, perpetuidad, prontitud y energía. 29.—Generalidad quiere decir que la administracion aplica las leyes del fuero comun y es por tanto esencialmente civil, por- que no sólo las autoridades de este órden, abarcando la univer- salidad de los intereses sociales, representan con exclusion de otra cualquiera al gobierno en todos los centros administrati- vos, sino que en la fuerza organizada no se hallan las condicio- nes de templanza en la deliberacion y sobriedad en el mando ne- cesarias para velar por los intereses de los pueblos. Los hábitos militares son opuestos á los caractéres del buen administrador; y por eso jamás debe considerarse la fuerza pública como parte de la . administracion activa, sino como un auxiliar poderoso, _pero subordinado, que ntinca obra sin ser requerido por una au- toridad responsable á quien compete moderar su empleo. Toda autoridad civil ejerce un imperio ó una jurisdiccion de derecho comun mas un jefe militar ejerce siempre un poder de excep- , cion, el cual por-lo mismo no se extiende sino á los casos expre- samente señalados en la ley. Si tal vez el jefe militar se sobre- pone á la autoridad civil, es porque ejerce una dictadura que él. se arroga, ó de que leyes excepcionales le revisten; pero de todas suertes la sociedad se halla en una situacion anormal y transitoria. 30.—Perpetuidad, porque la gestión de los intereses públi- cos no consiente las alternativas de actividad y descanso que DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. observamos en el poder legislativo. No seria necesario ni útil tampoco dictar una ley cada dia; mas la defensa de las perso- nas, el respeto á la propiedad, el fomento de la riqueza y del bien general, requieren un poder asiduo, atento siempre á estu- diar, y muchas veces á prever las causas del progreso 6 decaden- cia de las naciones. Si la vida de los pueblos supone una modi- ficacion continua en los elementos constitutivos de la sociedad, la accion administrativa debe estar dotada de una movilidad igual á la rapidez con que so verifican aquellos cambios y mu- danzas. 31.—Prontitud, porque una administracion lenta descubre 'ó falta de saber para calcular el grado de bondad de tal providen- cia, ó falta de resolucion para llevarla á cabo. La lentitud en la accion administrativa no sólo arguye ignorancia ó debilidad en el poder, sino que priva á sus resoluciones del mérito de la pre- vision y de la oportunidad. Una disposicion tardía rara vez es bien acogida, porque rara vez cuadra á los intereses que ántes la reclamaban. Juzga la administracion lo que es por lo que fijé, y se olvida que con la variedad de los tiempos coinciden nuevas necesidades y deseos, nuevos usos y costumbres. No obstante que la administracion deba ser pronta, negocios hay árduos ó cuestiones importantes cuya resolucion pide ma- duro exámen y una deliberacion prévia corno garantías del acier- to. Por eso admite la administracion ciertos cuerpos consultivos que la ilustran en casos semejantes; pero habrán de estar de tal manera organizados y con tales atribuciones revestidos, que ni coarten la espontaneidad de la administracion, ni entorpezcan su accion más de lo justo, ni quebranten la unidad de este poder, ni menos den pretesto á la irresponsabilidad de sus actos. 32.—Energía, porque jamás debe cejar delante de los obstácu- los que opusieren á su marcha los particulares, ni aun so pre- testo de intereses lastimados ó de derechos ofendidos. La ley de- . termina cómo los intereses obtienen la merecida proteccion; y en cuanto á los derechos, señala recursos y tribunales donde se defiendan contra los atentados de la administracion misma. Una administracion lánguida, sea por defectos inherentes á su orga- nizacion accidental, ó sea por el carácter personal de los admi- nistradores, está pérdida en el concepto público; y cuando se acordare de exigir obediencia á las leyes, será tal • su flaqueza, LIBRO I. DE -LA CIENCIA ADMINISTRATIVA.  17 que ya no podrá emplear la voz que .persuade, sino acudir á la espada , que hiere y á todos los medios más duros de coaccion. La administradon, como poder paternal, debe ser justa, pero fuerte, huyendo de caer en los extremos de una humillante flo- jedad y de una violenta tirantez. El consejo debe reinar en sus deliberaciones, y en sus actos la energía. La administracion debe ser independiente. Los obstáculos invencibles al movimiento libre de la adminis- tracion comprometen los intereses públicos, cuya defensa requie- re una vigilancia asidua y una prevision constante. De aquí nace que el poder ejecutivo á cuyas manos está confiada la gestion de los intereses comunes, debe obrar con independencia absoluta del poder legislativo. No es decir que la administracion no re- conozca la superioridad de la ley, que no deba recibir de ella la organizacion conveniente, ni haya de obedecer las reglas seña- ladas á su accion, ó que pueda salvar impunemente los limites trazados á su actividad. Dejar expedito el curso de la administracion es cuanto convie- ne á la mútua concordia de ambos poderes. Una autoridad colec- tiva es apta para la deliberacion, y para la ejecucion una autori- dad unipersonal; y por eso, tan impropio seria de toda asamblea legislativa hacer, como discutir ajeno de la administracion. 34.—La independencia de la administracion estaria compro- metida, si no tuviese ninguna potestad coercitiva ó careciese ab- solutamente de facultades para exigir la fiel observancia de sus actos, imponiendo multas discreccionales y decretando el arres- to supletorio dentro de los angostos límites de una simple cor- reccion ó por via de disciplina. El poder legislativo dele g a esta parte mínima de funciones propias del órden judicial en la admi- nistracion á fin de robustecer su accion y completar su existen- cia, reservando el conocimiento de las faltas graves y de los de- litos contra la autoridad á los jueces 'competentes. 35.—IV. La administracion debe ser responsable. Todos los agentes administrativos deben estar sujetos á res- ponsabilidad, porque la administracion es un poder subordinado al poder legislativo cuya voluntad ejecuta. La ley serbia límites á la autoridad administrativa como á todos los poderes del esta- do; pero estos límites serian ilusorios y las transgresiones fre- cuentes, si no tuviese la administracion un freno en la responsa- TOMO 24  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. len social con . el genio de un guerrero y de tm legislador (1). 48.—La centralizacion administrativa raya en lo absurdo, cuando desconoce que el municipio tiene derechos propios ante- riores á la organizacion del estado, y que negar á los pueblos toda intervencion en el manejo de sus intereses comunes, equi- vale á disolver la comunidad. Hay un principio de justicia que deslinda las atribuciones del gobierno en sus relaciones con la administracion local: suum caique. Todo lo que es general pertenece al gobierno, y á la provincia y al municipio lo particular ó privativo de estas cor- poraciones populares. 49.—Resuelta la cuestion en este sentido, todavía pueden ocurrir dudas y dificultades en el terreno de la aplicacion. Hay intereses que participan de lo general y lo local, ó son mixtos en razon de su doble naturaleza. El municipio, por ejemplo, tiene y debe tener el derecho de formar y votar su presupuesto ; pero no con libertad absoluta, sino en cuanto no se oponga ó no per- judique al sistema tributario que rige para toda la nacion. El municipio, como persona jurídica, puede comprar, vender, per- mutar y en fin disponer de sus bienes; pero no con la libertad que la ley otorga al individuo y causando perjuicios irreparables, porque la propiedad colectiva es el patrimonio de una .corpora- cion perpétua que representa á . los muertos, á los vivos y á la posteridad. El municipio debe promover la instruccion primaria; pero si en vez de abrir escuelas públicas las cierra y despide á los maestros, 6 los despoja de su propiedad bien adquirida, ó los condena á perecer en la miseria, legitima la intervencion de la 1) La errónea opinen que el Imperio dió origen á la centralizacion administrativa, sustentada en Francia por escritores de grande autoridad, halló eco en otros muchos que la siguieron sin examen. seno de una sociedad reducida á polvo (dijo Royer Collard) brotó la centralizacion. En vano buscaríamos su origen en otra parte. La centralizacion no ha llegado como tantas otras doctrinas no menos perniciosas con la frente levantada y con la autoridad de un principio : penetró modestamente en la administracion como una consecuencia., una necesidad. En efecto, alli donde no hay más que individuos, todos los negocios que no son particulares son negocios de estado. Allí donde no hay magistrados in de p endientes, no hay más que delegados del poder, y de esta suerte nos hemos conver- tido en un pueblo de administrados bajo la mano de funcionarios irresponsables, centra- lizados ellos mismos en el poder de quien son representantes.) ‹ ¿Debemos carecer de instituciones populares, de magistraturas obra de la sociedad creadas para velar por sus intereses y su defensa? No : la sociedad, tan rica en otro tiempo de magistraturas p opulares, hoy no las tiene, porque está centralizada. Toda la adminis- tracion ha pasado á las manos del gobierno : ni un solo • pormenor de policía local se le ha escapado son los d elegados del poder supremo quienes encienden los faroles y barren las calles,) LIBRO I. DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA.  25 autoridad superior en nombre de la razon, del derecho y de un interes general. Si el municipio usase siempre de su iniciativa con el celo, la discreccion y la prudencia necesarias á evitar estos ú otros seme- jantes abusos, ninguna intervencion superior seria legítima, por- que ningun inconveniente ofreceria la libertad; mas si le falta la capacidad para administrar sus propios intereses, y con sus obras acredita que realmente es menor, el régimen de la tutela administrativa está justificado. 50.—Deslindada la competencia de las corporaciones popula- res, pertenece al gobierno cuidar de que no la traspasen tomando acuerdos sobre materias ajenas á la administracion local, porque si son dignos de respeto los derechos de la provincia y del mu- nicipio, no lo son ménos los del estado. Tambien será legítima y necesaria la intervencion del poder central, siempre que los acuerdos de las corporaciones populares relativos á negocios de su verdadera y exclusiva competencia no se ajusten á las leyes establecidas, no para reformarlos, sino para impedirsu ejecucion. 51.—Algunos partidarios de la descentralizacion administra- tiva pretenden que el g obierno delegue en las autoridades que le representan cerca de las provincias una parte de las atribu- ciones hasta ahora reservadas al poder central. En esto no hay sustitucion de un sistema por otro sistema, porque delegar no es descentralizar. La administracion superior despues de la re- forma, quedaria tan poderosa como ántes respecto á las corpo- raciones populares. Toda la novedad consistiria en simplificar y abreviar el procedimiento, dejando á salvo el principio de la in- tervencion del estado en la gestion de los intereses locales, su- puestó que no hay diferencia esencial entre ejercer el gobierno una accion directa é inmediata, y revestir con la facultad de re- solver los negocios de menor gravedarl á sus delegados. Mejor discurren los que abo g an por trasladar la tutela admi- nistrativa sobre el municipio del gobierno á la corporacion que representa la provincia 6 á una diputacion permanente de su seno. En tal caso habrá verdadera descentralizaci on de las facul- tades atribuidas y reservadas hasta entónces al poder central, pero no en favor del municipio. Su autonomía (si á ella se as- pira por este camino) no se logra con trasladar la tutela admi- nistrativa, sino con suprimirla. 26  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. En Bélgica así se halla establecido y se practica sin inconve- niente. En España se ha ensayado sin ventaja para la buena ad- ministracion, ni para las libertades municipales, porque si la ley no consideró el municipio parte integrante del estado, le hizo de peor condicion todavía como parte integrante de la provincia. En buena doctrina la provincia y el municipio tienen su esfera propia, su accion distinta, sus intereses aparte, por lo cual no deben confundirse y ménos subordinarse. El gobierno está en contacto inmediato con ambas, porque es la personificacion del estado cuyos derechos defiende contra los excesos ó abusos de la administracion local, cualquiera que sea su grado. 52.—No hay una medida exacta del radio de la accion admi- nistrativa central, ningun punto fijo que sirva para trazar la lí- nea divisoria de las funciones del gobierno en sus múltiples re- laciones con las provincias y los municipios. Las primeras deben su existencia á la ley y son el producto de concesiones otorga- das á los habitantes de cierta fraccion del territorio nacional. Los segundos tienen vida propia, porque no han sido creados por el poder público, sino Tifo precedieron á la ley que lo cons- tituye, pero no lo funda. Así, pues, el problema se cifra en orga- nizar la administracion de suerte que el gobierno sea el centro del cual parte la autoridad, mas no la fuente de donde toda se deriva. Una multitud de circunstancias modifica la aplicacion de este principio á cada estado sustituyendo lo absoluto con lo re- lativo. 53.—En primer lugar debe tenerse en cuenta la forma del go- bierno, pues unas propenden á desenvolver en el órden político y administrativo la idea de. autoridad, y otras al contrario la de libertad, y de aquí las dos corrientes favorables á la centraliza- cion ó á la descentralizacion. Las libertades políticas generales promueven el desarrollo de las provinciales y municipales por- que tienen todas la misma raíz. Hay una natural tendencia á la armonía entre las instituciones que ocupan el centro y las que constituyen la administracion local. 54.—En segundo lugar importa estudiar el carácter de los pueblos, porque en unos muestra más fuerza y energía el indivi- duo, y en otros se postra y abate prevaleciendo el hábito de espe- rarlo todo de la autoridad.-En donde reinare tal espíritu de activi- dad que de los negocios particulares trascendiese á los públicos LOMO 1. DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA.  27 por efecto de la ilustracion general, del celo por el bien comun, de la opinion dominante ó de la costumbre adquirida á conse- cuencia del prolongado goce de una amplia libertad municipal, sería absurdo no respetar la fecunda iniciativa y la accion inde- pendiente de las corporaciones populares. Mas si suponemos un pueblo de escasa cultura, inerte ó perezoso, indiferente al su- fragio, descuidado en el manejo de sus peculiares intereses por hábito de obediencia pasiva, y en. fin resignado á vivir en per- pétua minoridad bajo la tutela del gobierno, la centralizacion será necesaria, no como un sistema permanente, sino como un medio de formar la educacion política del ciudadano, y despertar á ese pueblo de su letargo. No convendria en tal caso llamarle de repente al ejercicio de una libertad de accion nociva, porque pudiera ser origen de grandes abusos, sino ofrecérsela por grados, é ir aflojando poco á poco los lazos de la centralizacion hasta convertir la autoridad en vigilancia, y por último llegar á la emancipacion completa en aquellos negocios que por su naturaleza deben ser de la compe- tencia exclusiva de la administracion local. 55.—Hay circunstancias topográficas que si no imposibilitan, por lo ménos dificultan el. establecimiento de la unidad material y moral de los pueblos. Cuando mi territorio se halla • dividido en diversas regiones separadas por límites naturales, de snerte que algunas quedan como encerradas y reducidas por falta de comunicacion con las restantes de la comarca á cierto grado de aislamiento, siquiera sea durante la estacion más rigorosa del año, la descentralizacion es una necesidad, porque allí á donde no llega la mano del gobierno debe suplir su accion la autoridad local. 'Por regla general las regiones montuosas son favorables al desarrollo de las libertades municipales. Un horizonte estrecho parece que obliga á concentrar la vida en el fondo de los valles que forman las vertientes de las montañas. Sirvan de ejemplo-los cantones de la Suiza por lo . que hace á Europa , y en España las provincias Vascas, cuyos fueros todavía en vigor acreditan cómo los montañeses resisten la unidad de la legislacion y re- pugnan prestar la necesaria obediencia al poder central. Una administracion celosa é inteligente puede remover este bhstáculo á la unidad difundiendo la instruccion popular y mul- 28  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. tiplicando las vial de comunicacion, para que á favor de un co- mercio activo nazca la mancomunidad de intereses que forma de todos los pueblos esparcidos por el territorio nacional una sola y grande familia. Hoy el arte triunfa de la naturaleza al punto de romper las montañas y salvar los abismos que ántes cerraban el paso á los viajeros. Dieño el hombre de dos fuerzas tan podero- sas como son el vapor y la electricidad, dispone de dos nuevos elementos de gobierno que abrevian el tiempo y acortan el es- pacio. Los caminos de hierro y la telegrafía eléctrica prestan el doble servicio de consolidar la centralizacion necesaria en el ór- den político, y facilitar la descentralizacion conveniente en el administrativo. 56.—La historia influye asimismo en la resolucion de este problema. Un pueblo • constituido en virtud de la incorporacion sucesiva de diversos territorios ó estados independientes que re- cuerdan todavía sus príncipes, asambleas y magistraturas parti- culares, y se rigen por leyes propias, y en fin respetan las tra- diciones y las costumbres arraigadas en su antiguo solar, no se allana sin repugnancia á someterse á la ley coman. Y sin em- bargo una vigorosa centralizacion es necesaria para transformar en nacion verdadera esta confederacion de provincias. Remover un obstáculo semejante es obra del tiempo, no porque todo haya de abandonarse á la accion lenta de los años ó de los siglos, sino porque la administracion no puede ni debe usar de violencia para mudar en un dia el carácter, los hábitos, el lenguaje y los re- cuerdos de un pueblo entero. Es preciso corregir la opinion, mo- dificar los intereses, extirpar las malas costumbres y ofrecer á este pueblo en cambio de una existencia particular, los mayores beneficios con que convida un régimen derivado del principio de la nacionalidad. El egoismo local debe ceder ante el senti- miento de fraternidad que reclama la vida colectiva y despierta el amor de la patria. 57.—Cuando falta la unidad imperfecta á pesar de que sea e quien segun la constitucion del cer las leyes Es óbvio que cada pueblo debe tener su legislacion, esto es, su derecho coman (jus commune) aplicable á toda la extension del territorio nacional en reemplazo de los antiguos fueros y .priví- legislativa, la centralizacion es 1 mismo el cuerpo deliberante en estado reside la potestad de ha- LIBRO I. DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA.  29 legios (jus particulare) que aun subsisten en España á pesar del principio que un solo código regirá en toda la monarquía, es- tablecido por la primera vez en la Constitucion de 1812 y confir- mado en las de 1837, 1845 y 1869. 58.—La centralizacion, como la mejor de las leyes é institu- ciones humanas, no carece de inconvenientes y peligros que no deben disimularse. 59.—Con la centralizacion administrativa todas las fuerzas y recursos de la nacion confluyen en la ciudad donde tiene su asien- to el gobierno. De allí parte el impulso que comunica un movi- miento simultáneo y uniforme á la máquina del estado; pero tam- bien allí está la cabeza cuyas heridas enflaquecen y debilitan el cuerpo, y todo organismo pasivo es incapaz de reaccion y de la menor resistencia. Si por acaso una revolucion á una invasion 'sorprenden la capital y se apoderan de ella, el poder que se le- vanta se organiza de pronto y domina el territorio acostumbra- do á prestar dócil obediencia á la metrópoli, y la nacion entera queda á merced de una minoría turbulenta ó del enemigo de la patria. A esta fundada observacion responden los partidarios de la centralizacion que tambien en una capital preponderante se reu- nen más medios de combatir y vencer á los enemigos interiores y exteriores del gobierno establecido. Cormenin, refutando el argumento, dijo : «En un instante el gobierno quiere, el minis- tro manda, el prefecto dispone, el alcalde ejecuta, los ejércitos marchan, las escuadras navegan, se toca á rebato, retumba el eañon y Francia está de pié.» La energía y presteza que aquí se ponderan, son más propias de una fuerza militar permanente, que de un pueblo culto y la- borioso que ama la vida sedentaria, y á duras penas pierde de vista sus hogares para salir á campaña y hacer la guerra fuera del país. Francia, á pesar de su vigorosa centralizacion, no se levantó .como un solo hombre, y no corrió á guarnece r la fron- tera cuando asomaron los ejércitos de Alemania, ni logró orga- nizar la defensa, nacional despues que el enemigo victorioso penetró en el corazon de la patria. Tan cierto es que si por me- dio de la centralizacion se consigue reunir en un momento de peligro todas las fuerzas disponibles de la nacion, en cambio perjudica á la reprodu&ion de estas mismas fuerzas, por lo cual MECHO 4AMINNTR.ITIFO ESPAÑOL. 30 la caida de la ciudad asiento del gobierno, arrastra consigo la de una poderosa monarquía 6 un imperio. 60.—E1 exceso de la centralizacion suele degenerar en opre- sion de la libertad individual y poner en aventura la libertad po- lítica que con dificultad resiste á un poder que no halla freno á su autoridad en las instituciones locales. Poco importa el principio que la soberanía reside en la nacion y consultar su voluntad acudiendo á las urnas, sí el gobierno se resuelve á emplear las armas de la centralizacion para corrom- per G violentar la conciencia de los electores. Una espesa red de autoridades y agentes á quienes se puede exigir ciega obedien- cia, y una multitud de corporaciones populares sujetas al régi- men de la tutela administrativa bastan á turbar por mil medios indirectos el libre ejercicio del derecho electoral. Entónces nacen situaciones violentas que se fundan en la opresion de las mayo rías por las minorías, y se desacreditan, si no perecen, las mejo- res instituciones. El poder ejecutivo que debe estar siempre su- bordinado al legislativo, degenera en arbitrario, porque faltando la independencia á los mandatarios del pueblo, desaparece el te- mor á la censura y se hace ilusoria la responsabilidad. Todavía miéntras sea respetada la libertad de imprenta vive la esperanza de oponer al exceso ó al abuso del poder central la cor- riente de la opinion; pero un gobierno que se atreve á usurpar al ciudadano el derecho de sufragio, no formará escrúpulo de re- primir las manifestaciones del pensamiento contrarias á su polí- tica hostil á todas las libertades. 61.—Estos verdaderos inconvenientes y peligros obligan á evitar el extremo de la centralizacion, como por otras razones no ménos graves se debe huir del extremo opuesto de la descen- tralizacion. Un poder central que favorece la unidad sustituyen- do á una agregacion tan limitada corno la que forma el pueblo, otra agregacion más extensa que constituye el estado; que al mismo tiempo respeta la vida local, los intereses propios y los afectos íntimos y casi domésticos 6 familiares de una comunidad de vecinos; que los ordena y combina de suerte que coexistan sin menoscabo de los derechos y deberes del gobierno siempre atento á promover el bien general, es la justa medida de las re- laciones entre el todo y cada una de sus partes. 62,--En la ad ministracion, corno en la politica, Conviene es- LIBRO I'. DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA.  3 l cuchar a los consejos de la prudencia para conciliar el órden con la libertad. Por respeto al órden dimos al gobierno la fuerza ne- cesaria al poder encargado de :ejecutar las leyes, sometiendo á las corporaciones populares á la obediencia debida, y corrigiendo los excesos ó abusos de atribuciones 'que cometieren mediante una severa disciplina. Por respeto á la libertad otorgamos á la provincia y al municipio, no toda la que solicitan los adversarios de la centralizacion, sino la posible que desciende de la region filosófica á los pormenores de la vida de los pueblos, es decir, la justa y practicable. Adoptado este sistema, no hay temor de que el peso de los ne- gocios públicos abrume al gobierno,- ni de lentitud en el despa- cho de los urgentes, ni de largos trámites que preparen una re- solucion definitiva, si no fuesen de carácter grave. La provincia y el municipio administran en uso de un derecho propio bajo la inspeccion y vigilancia del Gobierno; y cuando el asunto requie- re la intervencion de su autoridad, delegados tiene cerca de las corporaciones populares. 63.-- . -Francia é Inglaterra son dos ejemplos que se citan á cada paso. En esta nacion el influjo de una aristocracia poderosa por su organizacion fundada en la propiedad territorial, hace las ve- ces de la accion centralizadora del gobierno, y la humilde parro quia refleja la imágen del estado. El Parlamento es allí la más alta representacion del poder central. En aquella se ha centralizado en favor (le la monarquía servida por funcionarios públicos á merced del gobierno, providencia de la nacion, sin cuyo permiso no se mueve una piedra de la calle, ni se construye una fuente para apagar la sed de un lugar de cien mil vecinos: centralizacion absurda é intolerable, que paraliza la iniciativa de las corporaciones populares, y acostumbra á los individuos á esperarlo todo del gobierno, hasta las buenas cose- chas, como si fuese el dispensador del .sol y de la lluvia que el cielo nos envia. El sistema de Inglaterra no se puede aplicar á los estados del continente, sin trasplantar á ellos las instituciones de que se de- riva: el de Francia se acomoda mejor á los pueblos de raza lati- na, pero con tal que presida cierto espíritu de moderacion y templanza para conciliar los principios de autoridad y libertad, (344—Supuesto que el gobierno representativo usual en la ma',, 32  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. yor parte de Europa, se funda en la division y limitacion de los poderes públicos, robustecer el ejecutivo á título de centraliza cion y darle la preponderancia, seria oponer á la organizacion política una organizacion administrativa que anulase de hecho la constitucion del estado. La descentralizacion política y la cen- tralizacion administrativa en grado tal que exceda de las verda- deras y legítimas necesidades del gobierno supremó de la nacion dentro de la monarquía constitucional ó régimen parlamentario, son dos polos opuestos, dos sistemas incompatibles. LIBRO SEGUNDO. DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. CAPÍTULO 1. De la naturaleza y fuentes del derecho administrativo. 63.—Relacion entre la ciencia y el derecho administrativo. 66.—Definicion del derecho admi- nistrativo. 67.—Diferencias entre este y el ci- vil. 68.—¿Por qué el derecho adminis- trativo carece de historia? , 69.—Orígenes del derecho admi- nistrativo. 70.—La ley, primera fuente del de- recho administrativo. 71.—Preceptos de la administra- cion, segunda fuente. 72.—Jurisprudencia administrati- va, tercera fuente. 73.—La costumbre, cuarta fuente. 65.—Hasta aquí hemos considerado únicamente la ciencia pura ó la administracion en abstracto; pero desde ahora concre- tamos nuestros estudios á España, y damos principio á la expo- sicion de su derecho administrativo. Si la ciencia de la administracion inquiere las relaciones natu- rales del estado con sus miembros y enseña los principios que deben guiar al soberano cuando intenta someterlas á un régimen legal, las leyes administrativas verifican la teoría dictando pre- ceptos de equidad, estableciendo reglas de órden, confiriendo derechos é imponiendo obligaciones. Hay, pues, entre la ciencia y el derecho administrativo una diferencia tan esencial y profun- da, como existe entre las relaciones naturales y las legales de la administracion con los administrados. La ciencia es absoluta: el derecho es relativo. 66.—El derecho administrativo será, pues, el conjunto de le- yes que determinan las relaciones de la administracion con los Tomo 1. 40  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. de otra ley posterior contraria, ó tácita por efecto de una costum- bre le g al. 1 4 7,1 derecho consuetudinario tiene en Espolia fuerza. de derecho escrito aun contra texto expreso, cuando reune las con- diciones requeridas (1). En tal caso existe una razon legal para dar fuerza derogatoria á la costumbre, á saber, el consentimiento presunto del soberano, y otra razon de alta conveniencia públi- ca, a, cual es la necesidad de dar firmeza y seguridad á todos los derechos antiguos, legitimándolos por medio de la prescripcion. ¿Qué derecho pudiera haber superior á toda controversia, si las costumbres legítimas no pusiesen coto á toda arbitrariedad y á tan espantoso cáos como nacería de la resurreccion de mil olvi- darlas leyes? Tambien ocurre la derogacion tácita cuando la existencia de una ley anterior es incompatible con la observancia de otra pos- terior fundada en distintos principios. Entónces la derogacion no será total sino parcial, es decir, limitada á las disposiciones con- tradictorias á irreconciliables con las últimas establecidas; mas en casos tales conviene proceder con suma cautela. No basta que una ley nueva parezca en disonancia con el espíritu de la anti- gua para tener esta por derogada ; pues si haciendo un uso in- discreto de la máxima no hay derecho contra el derecho nos creyésemos autorizados para declararla abolida, el órden social quedaria á merced del capricho de las interpretaciones individua- les. Es preciso que la oposicion exista, y sea palmaria, evidente. La derogacion expresa es parcial cuando la cláusula derogato- ria se halla concebida en esta fórmula ú otra equivalente: ()Ve - dan derogadas todas las disposiciones contrarias á la presente ley; pero si' en la cláusula derogatoria se declarasen expresa- mente abolidas todas las leyes anteriores, la derogacion seria to- tal. De. esto tenemos un ejemplo notable en la le; , de 8 de Enero de 1845, en cuyo artículo 113 y último se decian: Quedan dero- gadas todas las leyes anteriores, decretos y disposiciones vi- gentes sobre organizacion y atribuciones de los Ayuntamientos ' - y otros dos más recientes en la provincial y municipal dé 20 de de Agosto de 1870, puesto que ámbas contienen la misma cláu- sula d e r ogatoria (9). (I) Leyes, 1, 2, 3, 4 y 5, tit.  Part. I. (2) Nuestras vi cisitudes políticas i ntrodujeron grave desórden y profundas alteraciones en este punto, porque las más de las leyes dadas en Córtes siguieron la vária fortuna del LIBItO II. DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.  41 .78.—La facultad de interpretar la ley, cuando la interpreta- cion es auténtica y se fija el sentido de las palabras por via de autoridad, es atribucion propia de quien ejerce la potestad legis- lativa; y así al legislador deberá acudirse, si las leyes fueren du- dosas, oscuras ó insuficientes, para que las interprete, declare reforme (l). Sin embargo, en,la obra de la interpretacion legal cabe mucha parte al poder ejecutivo, ya sea dictando reglamentos como encargado de convertir el derecho en hecho, á cuyo tin la Constitucion otorga al Rey una autoridad tau extensa y cumpli- da cual se requiere para hacer ejecutar las leyes, ya resolviemi una duda ó decidiendo una cuestion, con lo cual no sólo dirime la controversia, sino que además establece jurisprudencia ad nistrativa (2). 79.—No obstante que el poder legislativo es soberano, y en, este concepto el administrativo le está enteramente subordinado, conviene que no se turbe la armonía constitucional por el deseo inmoderado de ensanchar sus atribuciones; arrogándose otras impropias de su índole y de su carácter puramente' preceptivo. La ley es letra muerta: todo lo que sea actividad, movimiento, es ajeno á su índole y extraño á su objeto. La Constitucion del estado determina los límites que separan la accion legislativa de la administrativa; y si todavía quedase algun terreno litigioso, es el legislador quien, aplicando los principios generales de la régimen constitucional de donde emanaban. Con la restauracion monárquica de 1814 fué abolida, no solamente la Constitucion de 1812, pero tambien declarados nulas de ningun ,valor ni efecto los decretos de las Córtes que eran depresivos de los derechos y prerog a tivas de la soberanía real ; y de hecho todos, porque la voluntad del Rey era borrar aquellos ac, tos de la memoria de los hombres y quitarlos de en medio del tiempo. Manifiesto de 4 de 'Mayo de 1814. Las Córtes de 1820 á 1823 restablecieron algunas de aquellas leyes é hicieron otras, las cuales fueron todas declaradas nulas y de ningun valor, porque el Rey, segun decia, habia carecido de libertad en toda aquella época, viéndose obligado á sancionar las leyes y á expedir las órdenes, decretos y reglamentos que contra su voluntad se medita- ban y expedian por el mismo Gobierno. Entre tanto los actos de la Junta provisional de Gobierno y de la Regencia del Reino fueron confirmados, añadiendo confusion á confusio- nes. Manifiesto de 1.° de Octubre de 1823. Publicada por tercera vez la Constitucion de 1812 en 13 de Agosto de 1836, suscitóso la _duda si por este hecho deberían entenderse restablecidas todas las leyes emanadas de las Córtes pasadas ; á, cuya duda ocurrió al Gobierno declarando qne no se considerasen vigentes otras disposiciones dictadas en las dos épocas constituciona l e s , sino las que se hubiesen mandado ó mandasen observar en lo sucesivo. Real decreto de 20 de Agosto 1836. (1) LeyeS 14, tít. 1, Part I y 3, tít. in, lib. rti. Nov. Recop. (2) Da la facultad de interpretar la ley que pertenece al poder ejecutivo, tenemos un claro ejemplo al declarar el Gobierno de su propia autoridad el sentido de la frase pré rio requerimiento contenida en el art. 64 do la ley vigente de minas. •Es muy diversa la inter- pretacion que se le da en los gobiernos de provincia, y conviene fijar su verdadera inteli- g encia., Real órden de 12 de Julio de 1864. 42  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. ciencia política, debe deslindarlo, no con Miras indiscretas de .1rro u arse más ménos facultades, sino con absoluta indepef.- ( ' lencia y ánimo imparcial, partiendo siempre de la idea más exacta y elevada que el poder legislativo y el ejecutivo, léjos de ser eternos rivales, como supuso Mably, son sinceros aliados y se -completan. Si alguna vez pudo prevalecer la opinion contra, ria, hoy no halla séquito esta peligrosa teoría de la discordia, por lo menos en aquellas naciones que gozan de libertad política y comprenden su ejercicio, porque allí hay asambleas deliberantes que trasmiten su espíritu y-hacen partícipe de sus tradiciones al Gobierno nacido en su seno y apoyado con su voto. • 80.—Todo pues, conspira á establecer una estrecha alianza-en- tre el poder legislativo y el administrativo; mas sin embargo pue- den ocurrir conflictos y aun cometerse graves usurpaciones. En estos casos, cuando sobrevienen cuestiones de dudosa solucion,. ó cuando algun poder traspasa los limites de su competencia é invade el campo ajeno, seria preferible que la administracion, y no la ley, fuese la agresora. La comun doctrina en contrario, aunque sea la regla más general, no es ciertamente la más cuer- da. Si la superioridad reconocida del poder legislativo puede dis- culpar la atraccion de facultades extrañas, esa misma superiori- dad las hace tambien más temibles. Al arrogarse la administra- cion facultades legislativas, la potestad de legislar así menos- cabada queda todavía con fuerzas bastantes para revindicar sus derechos; pero siendo la ley la usurpadora, nada más puede hacer la administracion ofendida para recobrar el ejercicio de los suyos, que pedir la reparacion del agravio en nombre de los principios, porque como la ley es soberana, no hay autoridad-su- perior que enfrene su voluntad ó la obligue á desprenderse de su conquista. -- 8! .—« La potestad de hacer ejecutar las leyes reside en el Rey, y su autoridad se extiende á todo cuanto conduce á la conserva- clon del órden público en lo interior y á la seguridad del esta- do en lo exterior, conforme á la Constitucion y á las leyes (1).» En el Rey, pues, reside la plenitud del poder ejecutivo que ejer ce por el conducto necesario de sus ministrós, quienes, con su resp onsabilidad moral ó efectiva, protegen la persona (1) Coila-. art. 61-<1. LIBRO II. DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.  43 del Monarca, sagrada é inviolable segun la Constitucion (1). 82.—En el poder ejecutivo reside exclusivamente, conforme al texto constitucional, la facultad de desarrollar el pensamiento del legislador sin corromperlo y sin atentar indirectamente á sus prerogativas, abusando del derecho de dictar leyes secunda- rias para explicar las primarias y disponer su ejecucion ; derecho inherente á la naturaleza de sus facultades que son propias de un poder activo, y en nada semejan al efecto de un instrumento ciego; ó al movimiento de tina máquina empleada en exigir obe- diencia pasiva á los preceptos del legislador. Todos cuantos intereses hay en la sociedad de carácter per- - 7- manente, como declarar los derechos del ciudadano, determinar el estado de las personas, constituir la propiedad, definir y cas- tigar los delitos etc., pertenecen. al dominio de la ley, porque la ley se dicta para que sea regla general y perpétua, y por eso no es necesario que la accion del poder legislativo sea constante sino interniitente. Y al contrario, todas cuantas disposiciones llevan impreso el sello de una conveniencia de tiempo ó lu- gar, de la equidad más bien que de la justicia, y suponen por lo mismo una instabilidad proporcionada á la rapidez ó lentitud del. movimiento social . á que están subordinadas, entran en la esfera de la administracion. Tales son los principios que suplen el si- lencio de la ley al trazar la línea divisoria de la accion legisla- tiva y administrativa. 83.—Hay, pues, una verdadera delegacion constitucional del derecho de interpretar la ley en favor del poder ejecutivo, dele- gacion necesaria cuando la interpretacion no es . auténtica ju- dicial, sino por via general y reglamentaria, si este poder ha de reunir cuantas atribuciones se requieren para administrar un es- tado. La intermitencia de la accion legislativa, las dificultades que la experiencia enseña, el desarrollo de los pormenores, la prevision de todas las hipótesis, la avenencia de las pretensiones legítimas y otros mil accidentes. son objetos que huyen á la pers- picacia del legislador y que la administracion ve y palpa, porque está más cerca de las personas y de las cosas; y por tanto no conviene, retirar absolutamente al poder ejecutivo la facultad de interpretar, dejando ' á la ley convertida en una regla inflexible (1) Cuut. art. 67, 44  DERECHO ADMINISTRA T'YO ESPA1ÑOL . ' la cual se ajusten, de grado 6 por fuerza, los intereses de todos. g:4.—Algunas veces el legislador reconoce corno insuficiente esta delega.cion ordinaria, y reviste al poder ejecutivo con más extensas facultades para interpretar la ley por medio de una de- legacion extraordinaria; y en tal caso deben aparecer claros y perfectamente definidos los líniites de esta especie de voto de confianza. . Cuando la delegacion es ordinaria, la facultad inter- pretativa no debe salir del círculo descrito por el espíritu cons- titucional, que atribuye al poder ejecutivo la autoridad bastante para satisfacer las necesidades de la administracion. Traspasar los límites de una declaracion puramente reglamentaria, seria hollar el principio constitucional de la clistincion y separacion de los poderes públicos, la esencia del gobierno representativo. 85.—La potestad de juzgar 6 aplicar la ley á las cuestiones de derecho privado reside en el cuerpo de la magistratura ó en los tribunales de justicia. El poder judicial requiere una organizacion distinta y separa- da del poder administrativo. La independencia del primero está consagrada en la Constitucion segun la cual son los jueces ina- movibles (1). La inamovilidad es la mejor garantía de la libertad y propie- dad, porque un Gobierno árbitro de la suerte de los jueces, tiene la justicia en sus manos. Sea el juez órgano. é intérprete de la ley la misma ley viva, y merezcan sus fallos respeto corno actos de conciencia y no de disciplina. 86.—El dogma constitucional de la mútua independencia de los poderes del estado se presta á muy diversas interpretacio- nes. Las relaciones entre el ejecutivo y el judicial son delicadas por extremo, pues ocurren algunas veces dudas tan graves, que corre peligro el equilibrio de la administracion y la justicia. En España hemos visto inclinarse la balanza al lado de la primera, y luego mostrarse favorable á.la segunda. No faltan ra- zones en pro y en contra, y acaso para resolver este punto de gobierno, no tanto debernos fiarnos de la rigidez de la metafísica política, cuanto remitirnos á la. observacion y experiencia, por- que las mejores leyes suelen no producir el fruto que de ellas se espera por el influjo de contrarias costumbres. umbres. (1) Const. art. 95. LT11110 11. DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.  45 Segun nuestro derecho constituido la justicia se 'administra en nombre del Rey (1), á quien corresponde cuidar de que se admi- nistre pronta y cumplidamente en todo el reino (?); y corno en la Corona «reside 'la potestad de hacer ejecutar las leyes, y su au- toridad se extiende á cuanto conduce á la conservacion del órden público en lo interior, y á la seguridad del estado en lo exterior » • se infiere claramente del texto constitucional que el Rey es su- perior comun de todas las autoridades así del órden administra- tivo corno del judicial. En este concepto dirime las competencias de jurisdiccion y de : atribuciones. El Rey modera, pues, la accion de ambos poderes que no son rivales sino independientes, y los contiene dentro de los límites de su respectiva esfera legal. Esta recíproca independencia seria quebrantada: I. Si alguna autoridad del órden administrativo ó judicial mandase en materias reservadas á las del otro órden. II. Si impidiese, coartase ó falsease la ejecucion de los actos emanados de cualquiera autoridad de órden distinto. III. Si las autoridades administrativas entorpeciesen ó dificul- tasen la accion de los tribunales de justicia para perseguir y cas- tigar á los funcionarios públicos por delitos cometidos en el ejer- cicio de sus funciones, ó las judiciales conociesen de faltas que sólo á la administracion pertenece corregir. Cuando los límites entre unas y . otras atribuciones fueren os- curos, á la administracion y no á la justicia corresponde resolver la cuestion de competencia por las graves razones que se expon- drán en lugar oportuno. 87.—Del principio constitucional de la division é independen- cia recíproca de los poderes judicial y administrativo se sigue que cada uno es soberano en su línea, y de consiguiente que ninguno puede reformar las providencias del otro, ni desobede- cerlas, ni negar el auxilio de su autoridad á la autoridad de dis- tinto órden en caso de contravencion á sus mandatos. Dedúcese igualmente del principio establecido que ningun juez puede arrogarse atribuciones propias de las autoridades adininis- 4rativas, ni impedir á éstas el ejercicio legítimo de las suyas so pena de suspension ; así corno ningun empleado del órden ad- ministrativo puede arrogarse atribuciones judiciales ó impedir (1) Const. art. 91. (2) Const. art. '71, § 5.0 DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. la ejecncion de una providencia ó decision dictada por juez com- petente bajo igual pena (1). Este cambio de servicios y este mútilo respeto entre ambos poderes constituyen á la justicia en auxiliar de la administracion, y hacen á la administracion amiga natural de la justicia. El po- der judicial presta apoyo al administrativo, cuando juzga las contravenciones á los preceptos que emanan de una autoridad á quien corresponde velar por la ejecucion de - las leyes de inte- rés público. El deber de los tribunales ordinarios en caso: seme- jantes se cifra en aplicar estrictamente la disposicion adminis- trativa, sin pararse á examinar ni su conveniencia ni su jus- ticia. 88.—Mas si la disposicion administrativa no fuere dictada le- galmente, es decir, en virtud del ejercicio legítimo de las atribu- ciones propias de, las autoridades administrativas, el juez ó el tribunal ordinario no están obligados ni deben dar cumplimiento á un acto que la ley castiga como un cielito denominado en el Código penal usurpa,cion de atilbuciones. En efecto, los tribunales no aplican los reglamentos sino en cuanto están conformes con las leyes (1). El juez, al aplicar una disposicion administrativa, no procede como delegado de la autoridad que la dictó, sino como deposita- rio del tesoro de la justicia que la ley le confía para que la dis- pense con imparcialidad. No existe, pues, un deber de ciega obe- diencia que le obligue á cerrar los ojos sobre la legalidad ó ilegalidad de los mandatos de la administracion; por el contra- rio, existe una obligacion sagrada de inquirir si tiene ó no fuerza obligatoria el precepto en cuestion y de rehusar su cumplimien- to, cuando adolece de tales vicios que anulen la providencia emanada. de una autoridad á quien no corresponde el ejercici o legítimo de las atribuciones necesarias para dictarla. No se entienda por eso que el poder judicial conoce de actos ad ministrativos y usurpa prerogativas ajenas á su autoridad. El juez ó tribunal, negándose á la aplicacion de un mandato admi- nistrativo, no reforma ni desobedece ninguna providencia de la adm inistracion; únicamente le rehusa su concurso absteniéndo- se sin embargo de prejuzgar cuestiones que no son de su com- ( 1 ) Const, art. 92, LIBRO II. DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.  47 petencia; y si acaso entorpece la accion administrativa, es en un caso particular, siendo requerido y en nombre de un texto ex- preso de la ley. El poder judicial, limitando de esta suerte el po- der administrativo, ofrece una garantía más al ciudadano, cuyos derechos no podrán ser conculcados fácilmente por ninguna ad- ministracion, aun la más centralizada, cuando una magistratura independiente los protege y los ampara. Suma discrecion y prudencia deben mostrar los jueces y ma- gistrados al hacer uso de su jurisdiccion en ocasiones tan graves, pues todo poder . , mucho más- siendo la base de su organizacion la inamovilidad, fácilmente se desliza é inclina al ensanche de sus atribuciones, y habria peligro en que la justicia, ascendiendo de grado en grado, se arrogase el derecho de ex-aminar y censurar los actos de la administracion que tambien necesita ser libre, si ha de ser responsable. 89.—Así como el Tribunal Supremo de Justicia tiene autoridad para declarar el sentido de. una ley con relacion á un caso par- ticular y establecer jurisprudencia, así tambien la tiene el Rey en Consejo de Estado para interpretar las disposiciones del órden administrativo con ocasion de un litigio por via de regla general. No se trata entónces de pronunciar nuevas palabras que mani- fiesten el pensamiento del Jegislador, ni .declarar el sentido de tal ley oscura: trátase de aplicar una disposicion existente á un asunto litigioso, empleando las formas jurídicas, como quien ad- ministra justicia, pues sin esta facultad seria imposible dirimir ninguna controversia. Si jurisdiccion es potestad para conocer de los asuntos . civiles y criminales y decidirlos sentenciando con arreglo á las leyes, y si la contravencion á las disposiciones administrativas constitu- ye ya un delito, ya una falta, al juez ordinario corresponde cas- tigar el desacato á la autoridad, y por tanto comparar el hecho punible con la providencia violada. Esta comparacion es algo más que una sencilla aplicaciou del acto administrativo al. caso ciado; es una fiel . interpretacion del precepto infringido, sin la cual no puede pronunciarse sentencia absolutoria ó condenatoria, porque no hay juicio formado acerca de la inocencia ó culpabili- dad del presunto reo. Y puesto que la interpretacion de los actos administrativos es necesaria para castigar las infracciones, á los jueces y tribunales del fuero coman debe corresponder este de- 48  DERECTIO ADMINISTRATIVO ESPAIOL. remo, porque cid juvisdietio dcltá est,. ea quo que concessa esse •identio , , sine quibus jurisclietio explicari non .potest. lista doctrina se funda, no sólo en una recta interpretacion de las leyes de competencia, sino en la letra de la Constitucion, donde declara que á los tribunales pertenece exclusivamente la t'acuitad de aplicar las leyes en los juicios civiles y criminales (1). Si la administracion ejerce alguna vez el derecho de imponer multas por via de correccion, ó decretar el arresto supletorio en caso de insolvencia por via de apremio, débese á una delegacion especial del poder legislativo, que para robustecer la acedan del administrativo, le confiere facultades coercitivas y le reviste de una jurisdiccion excepcional ceñida á términos angostos. Admitiendo una doctrina más laxa, quedaria abierta de par en par la puerta para que la administracion revindicase el derecho de interpretar sus actos en cualquier período del juicio; y esta interpretacion posterior al desacato á su autoridad, imprimirla al acto un odioso carácter de precepto retroactivo. Entónces tambien pudiera suceder que una jurisdiccion excepcional, cual es la administrativa, se extendiese tanto, que al fin se subrogase en lugar de la ordinaria, apoderándose por medios indirectos del conocimiento de las contravenciones indicadas, suspendiendo los trámites, influyendo en las sentencias, y en fin paralizando ó torciendo el curso de la justicia; con lo cual se arrogaría la ad- ministracion facultades propias de los tribunales, y llegarian ser ilusorias las garantías que la Constitucion quiso otorgar al ciudadano en ]a division y recíproca independencia de los po- deres del estado. 00.—Mas cuando procede la interpretacion de los actos admi- nistrativos por via de autoridad, no son los tribunales ordina- rios, sino la administracion misma el poder competente para de- clarar las palabras y exponer el espíritu de la ley. Una declara- cion semejante equivale á una providencia nueva; y si el poder administrativo ha de conservar intactas sus prerogativas, no debe consentir el despojo de tales facultades que sin ellas queda- se mutilada su autoridad, sancionando la irresponsabilidad de sus propios actos, ó sometiéndose á la responsabilidad de los ajenos. (1) Const. art. 91, LIBRO H. DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.  49 CAPÍTULO III. Del poder administrativo. 91.—Análisis del derecho adminis- trativo. 92.—Sujeto de la administracion. 93.—Objeto. 94.—Resultado. 95.—Poder administrativo. 96.—Sus divisiones. • 97.—Poder administrativo civil y militar. 98.—Interior y exterior. 99.—General y local. 100.—Activo y contencioso. 101.—Actos de administracion pura. 102.—Actos de administracion contenciosa. 103.—Su diferencia. 104.—Activo y deliberante. 105.—Cuerpos consultivos de la ad- ministracion. 91.—En el estudio del derecho administrativo importa eonside- . rar tres hechos que, aunque de un origen comun, son de natura- . leza muy distinta, á saber, el sujeto, el objeto y el resultado. 92.—El sujeto 6 la administracion sujetiva significa el núme- ro, distribucion y atribuciones de las diferentes autoridades á quiénes compete la ejecucion de las leyes de interés comun, y es e]. instrumento de la accion administrativa. 93.—El objeto ó la administracion objetiva declara las per- . sonas y las cosas en que recae ó debe recaer el ejercicio de la potestad administrativa, las cuales forman la materia de su ac- cion. 94.—El resultado es el producto de la accion de administrar el acto administrativo. 95.—Poder administrativo equivale á administracion sujeti- va, comprende todas las facultades inherentes al poder ejecutivo, ménos las concernientes al órden político y al judicial, está su- bordinado á la ley y es paralelo de la política y de la justicia. 96. 7 --E1 'poder administrativo se divide en civil y militar, en interior y exterior, en general y local, en activo y contencioso, en activo y consultivo ó deliberante. 97.—El poder administrativo civil abraza los intereses todos de la sociedad, excepto los relativos á la organizacion, distribu- cion y empleo de las fuerzas del ejército y armada que son de la ‘. competencia exclusiva de las autoridades militares. Esta divi- TOMO 14 56  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. No sólo conviene aplicar la regla de la uniformidad á todas las fracciones del mismo territorio subordinadas á la administra- cion civil, sino que debe extenderse á todos los servicios públi- cos; de suerte que la administracion fiscal, la militar, la eclesiás- tica ' y cuantas otras pudieran imaginarse, se ajusten á una sola division territorial. 114.-11. Los términos deben ser iguales.—No es decir que la distribucion del territorio en fracciones se haga con igualdad matemática, sino con aquella exactitud prudencial que la admi- nistra.cion consulta en todos sus actos. Un territorio dividido en círculos desiguales forzosamente estaria mal administrado, por- que unos serian demasiado grandes y otros demasiado pequeños.. 115.—Mas ¿qué criterio deberá prevalecer para determinar' el grandor proporcionado y medir cada fraccion del territorio? Tres se ofrecen, á saber, la superficie, la poblacion y la riqueza. I16.—La superficie no es una medida aceptable, porque los deberes de la administracion no se multiplican segun que el ter- ritorio se dilata; sino conforme crecen las necesidades sociales. Adoptando este sistema habria términos excesivamente labo- riosos y poblados, y otros incultos y casi desiertos, y la accion administrativa distribuida con igualdad aparente, estaria en rea- lidad desigualmente repartida. La administracion no guardaria proporcion en sus miembros, ni en sus fuerzas equilibrio. 117.—La poblacion tampoco es una base conveniente, pues el poder administrativo no atiende tan sólo á las personas, sino además á las cosas. Hay multitud de razones naturales que de- ben tomarse muy en cuenta al dividir el territorio nacional en círculos administrativos. Un rio caudaloso, una montada inacce- sible, son un límite que la naturaleza opone á la comunicacion de los hombres, y por consiguiente al influjo de la autoridad local. Las condiciones económicas establecen tambien diferencias esenciales en cuanto al carácter y extension de la accion adminis- tratva á los pueblos. En donde predomina la industria la pobla- cion está aglomerada, las relaciones de los habitantes son más extensas y complicadas, el comercio es activo, la circulacion rá- pida y las i nstituciones de crédito muy frecuentes. Allí hay más actividad social, y por tanto se requiere que la accion adminis- trativa obre de más cerca y abarque ménos territorio. En donde prepondera la a g ricultura la poblacion se halla dispersa, su ca- LIBRO II. DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.  57 rácter es pacífico, el tráfico escaso, lenta la circulacion y el cré- dito adquiere poco desarrollo. Allí ha y 'Dénos actividad social, y como bastan ménos fuerzas, la administracion puede colocarse en centros más remotos. Una division territorial fundada en la igualdad de poblacion adolecería de un gravísimo inconveniente, cual seria descansar en una base incierta y movible en sumo grado. La autoridad de cada agente administrativo crecería ó menguaría al tenor del movimiento ascendente ó descendente de la poblacion, y tanta movilidad se baria insoportable á la administracion que necesi- ta sujetar á reglas fijas su poder, y señalar límites ciertos á cada jurisdiccion. Los administrados, por otra parte, vivirían en per- pétua incertidumbre acerca de la autoridad de quien dependerán y del pueblo al cual los agregarán como á su nueva capital. Esta movilidad contínua, apagando todo sentimiento de amor local y destruyendo toda comunidad de intereses, extinguiria aquella vida propia que los pueblos deben tener dentro de la comun existencia. 11_8..---La riqueza no es tampoco un signo de la igualdad de necesidades sociales, por cuya razon no debe ser adoptada por base única de la division territorial. Esta base es incierta como la poblacion, y variable como las condiciones económicas de los pueblos.  , Si el catastro fuese el signo de la riqueza, la division territo- rial seria una tarea inmensa por la extension de sus trabajos y por su excesivo coste. Una vez arreglada, todavía quedará sujeta á tantas alteraciones como. rectificaciones se hubieren de hacer en la operacion catastral. Si la cuota de las contribuciones directas fuese el dato preferi- do, caducaria la base de la riqueza_ excluyendo del cálculo los impuestos indirectos que en los pueblos industriales, es decir, en los más ricos, componen el mayor número. Cuando la adminis- tracion intentase reformar el sistema de imposicion ó reparti- miento de las contribuciones, cejaria siempre ó las más veces ante un obstáculo de tanta gravedad como seria e] trastorno de la division territorial establecida, resultando de aquí que las ren- tas públicas disminuyesen ó la proporcion del impuesto se al- terase. 199.---La consecuencia de este exámen es que importa no p.(1-- 58  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. ludir la superficie ni la poblacion ni la riqueza como bases úni- cas de una perfecta,. ó por lo ménos, aceptable division territo- rial. Todas tres suministran datos importantísi mo s cuya influen- cia exclusiva debe repelerse, pero cuyo concurso simultáneo conviene aprovechar para la solucion de este interesante proble- ma de administracion pública. 12.0.-111. Los términos deben ser medianos,—Muy grandes, la administracion estaria léjos de los administrados, no venia sus necesidades y su accion llegaria floja y lánguida á los extremos. Muy pequeños, la administracion intervendria en negocios mí- nimos cayendo en el vicio de la impertinencia, seria costosa y su a.ccion pecaria tambien de torpe y lenta, defectos necesarios cuando el mecanismo administrativo se complica . con la añadi- dura de ruedas inútiles que resultan perjudiciales. Aunque es difícil dictar á este propósito una regla fija, se pre- sume que en un estado de 5 á 10.000 leguas cuadradas de super- ficie, y con una poblacion entre 5 y 10 millones de habitantes, como son los estados medios de Europa, pudiera dividirse en grandes distritos de á 100.000 habitantes en un territorio de 100 leguas cuadradas, y estos términos subdividirse en círculos de á 5.000 habitantes en una extension de 5 leguas tambien cuadra- das. Esta division, fundada tan sólo en las bases de superficie y poblacion, deberia ser modificada sin embargo por el influjo de la tercera ó la riqueza. 121.-1V. Los límites . deben favorecer la unidad administra- tiva.---De modo que en una nueva division territorial no conviene consultar sino las necesidades presentes ó futuras de la sociedad, dando de mano á las pretensiones fundadas en el espirítu de ais- lamiento y de independencia local que ántes pudiera predominar en cada fi accion del territorio. Si alguna vez se transige con estos sentimientos, es porque se prefiere á combatirlos con violencia, el método más suave de extirparlos con lentitud. La unidad en la administracion, y si se quiere, la necesidad de cierto g rado de ce ntraliz acionue una buena division territorial b exiQ'en que los límites de los antiguos estados, respetando los derechos ane- jos á una vida local, subordinada al principio de la nacionalidad y al interés de una política elevada que se propone formar un solo pueblo regido por unas mismas instituciones. El sistema contrario puede convenir á un estado federal ó á una confedera- LIBRO  DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. cion de estados; pero seria impropio de un pueblo que aspirase á constituir un todo bajo un gobierno unitario. 122.--V. Las capitales deben fijarse en los centros de activi- dad social.—Es seguramente muy de apetecer que el centro de actividad coincida con el centro del territorio; mas siendo distin- tos, el foco de la accion administrativa debe colocarse, no en el. punto matemático, sino en el punto por decirlo así, estratégico, para atender desde allí á todas las necesidades públicas, dar im- pulso á todos los movimientos y dirigir el servicio en todos los ramos. Las ciudades capitales, ántes de obtener este título ó preemi- nencia de la ley, descuellan ya entre los pueblos inmediatos. Allí tienen su asiento el saber, la grande fabricacion y el grande co- mercio del territorio cóntíguo : de allí parten las carreteras y allí terminan: los ríos y canales enlazan tambien estas ciudades con las villas y lugares de la comarca, y su poblacion ejerce un influ- jo moral, y acaso un verdadero predominio, en los habitantes del campo y de los pueblos circunvecinos. Apoderada la administra- cion de esta llave, gobierna el territorio anejo con facilidad, porque á donde no alcanza su mano, llegan pronto las órdenes que comunica desde el punto de su residencia. 123.—El territorio español se compone de la Península é Islas adyacentes y los preciosos restos de los dorninios de Ultramar. De estos no hablaremos, porque como nuestro régimen colonial constituye una legislacion excepcional que llaman de Indias, fun- dada en la especialidad de los intereses que allí prevalecen, forma tambien un estudio "aparte. La Constitucion, anunciando refor- mas en el gobierno de nuestras provincias ultramarinas, mantie- ne en su fuerza y vigor las leyes especiales (1). 124.—E1 territorio . de la Península é Islas adyacentes estuvo muy desigualmente dividido hasta nuestros dias, conservándose aun los límites señalados por las antiguas nacionalidades y hasta sus mismas denominaciones de reinos, principados y señoríos. Despues de la incorporacion de las dos coronas de Aragon y Cas- tilla era preciso adoptar prontamente una nueva division terri- torial que consolidase la grande obra del redondeamiento de la Península española; mas sea que el Gobierno hubiese entrevisto (1) Colvst., arLs. 108 y' 109. 60  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. obstáculos insuperables en la obstinada resistencia de los estados anti cr uos á cambiar de nombres, de confines y de leyes, ó que desconociese la urgente necesidad de tal reforma, es lo cierto que hasta fines del siglo pasado no se pensó sériamente en ella. Aun entónces los trabajos caminaron con lentitud, y si produjeron al c run resultado de utilidad incontestable para el efecto de reunir datos estadísticos, dejaron mucho que desear en cuanto al in- tento de dividir el territorio. 125.—Dividíase á fines del siglo pasado el territorio . de España en nueve reinos - á saber: Andalucía, Aragon, Córdoba, Galicia, Granada, Jaen, Murcia, Valencia y Navarra; los principados de Asturias y Cataluña; el señorío de Vizcaya, y diez y seis provin- cias de Castilla, esto es, Ávila, Búrgos , Zamora, Ciudad-Real, Cuenca, Extremadura, Guadalajara, Leon, Madrid, Palencia, Sa- lamanca, Segovia, Soria, Toledo, Toro y Valladolid, con las exentas de Alava y Guipúzcoa y las Islas Baleares y Canarias. Así continuaron las cosas hasta que las Córtes de 1820 á 1823 hicieron la primera division territorial ajustada á principios y capaz de satisfacer las necesidades de la administracion (1) ; pero su obra vino á tierra al espirar el breve período constitucional que la produjo. Desde entónces no se hizo innovacion alguna hasta una época reciente y muy señalada en la historia de nues- tro derecho administrativo por grandes novedades é importantes reformas. El real decreto que establece el derecho vigente en la mate- ria, planteando la division civil del territorio « como base de la administracion interior y medio para obtener los beneficios que el Gobierno meditaba hacer á los pueblos, » es uno de los actos que anunciaron la regeneracion política y administrativa de Es- paña (2). 126.—Segun el citado decreto el territorio español de la Pe- nínsula é Islas adyacentes se divide en 49 provincias que toman el nombre de sus capitales, excepto las de Navarra, Alava, Gui- púzcoa y Vizcaya que conservan sus antiguas denominacio- nes (3). El ánimo del Gobierno fué sin duda no herir con esta (1) Decreto de las mismas de 27 de Enero de 1822. (2) Expedido en 30 de Noviembre de 1833, y confirmado por la ley de 25 de Setiembr e de 1863, art. 1, liczsta que una ley especial determine otra cosa. (3) Art. 1. LIBRO II. DEL DERECHO A DMINISTRATIVO.  61 reforma á los pueblos más sensibles en su amor provincial y más apegados á sus tradiciones ; pero una experiencia harto cruel enseñó lo inútil de semejante cautela. En dicho decreto se fijan los límites de cada provincia, enten- diéndose que si un pueblo situado á la extremidad de una pro- vincia tiene parte de su territorio dentro de los confines de la contigua, este territorio pertenece á la provincia donde se halla- re sito el pueblo, aun cuando la línea divisoria los separe en la apariencia (I). La division sobredicha no se introdujo con ánimo de limitarla al órden administrativo, sino para que se arreglasen tambien ella las demarcaciones militares, judiciales y de Hacienda segun así se verificó en lo sucesivo (2). I27.—Las grandes fracciones de territorio llamadas provin- cias están subdivididas en distritos ó términos, que son los círculos administrativos que reconocen por centro de autoridad un pueblo cabeza de todos los comarcanos y asiento de la admi- nistracion municipal (3). Cada provincia comprende un número mayor ó menor de términos municipales; por manera que el territorio español se ajusta, para el servicio general de la administracion, á una sen- cilla division de dos grados. 128.—Además de la division civil hay otras que se acomodan ó se acercan á esta fundamental, cuyo objeto es regularizar cier- tos ramos especiales del servicio público, y son las siguientes: 129.-4. La política, que se propone ordenar el ejercicio del derecho de eleccion inherente á la cualidad de ciudadano acti- vo.—E1 territorio se divide para este efecto en un número deter- minado de colegios electorales, que pueden subdividirse en sec- (1) Art. 3, y reglamento de 25 de Setiembre de 1863, art. 1. (2) Art. 4. (3) Al finalizar el ario de 1841 habia en España 10.594 Ayuntamientos. Real decreto de 1. de Diciembre de 1817. En 1866 existian 9.366 así clasificados : Con inénos de 100 vecinos  De 101 á 300. . . . . • . •  . De 301 á 500.  De 501 en adelante. 2.666.  3.841.  1.181. 1.618. Desde entónces acá faltan noticias oficiales que nos permitan rectificar esta cifra, pues nada consta acerca del número de Ayuntamientos creados y suprimidos. La estadística administrativa deja mucho que desear. 02  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. ciones para facilitar la emision del sufragio, todo á juicio del respectivo Ayuntamiento (1). 130.—II. La judicial, que tiende á dejar expedita la adminis- tracion de justicia.—La Península se divide en distritos, parti- dos, circunscripciones y términos municipales (2). La fiscal para regularizar la imposicion, reparti- miento y cobranza de las rentas públicas.—El territorio se di- vide en 49 administraciones de provincia y 13 administracio- nes de partido (3). 139.—IV. La que reclama el servicio de la instruccion públi- ca, para cuyo buen desempeño se divide el territorio en 10 dis- tritos universitarios, siendo cabeza de cada uno la Universidad respectiva (4). 133.—V. La que exige el servicio general ú ordinario de las obras públicas, con respecto al cual se divide la Península en 10 distritos ordinarios, 2 de ferro-carriles y otros 2 de trabajos hidrológicos, el primero de las vertientes al Mediterráneo, y el segundo de las vertientes al Océano (5). 134.—VI. Para el mejor servicio de los montes se divide el territorio en 10 inspecciones subdivididas en 46 distritos (6). 135.—VII. La que pide el servicio militar, en 14 capitanías generales, 2 comandancias generales en Ceuta y el campo de Gibraltar, y en tantos gobiernos militares cuantas son las pro- 'vincias, con más los gobiernos de las plazas, las comandancias de fortalezas y castillos, y las de armas en los pueblos cabeza de partido judicial, exceptuando las capitales de provincia ó puntos de residencia de un gobernador militar (7). 136.—VIII. La relativa al servicio de la marina, en los tres (1) Ley electoral de 20 de Agosto de 1870, art. 113. (2) Ley provisional de organizacion del poder judicial de 15 de Setiembre de 1870, artícu- lo 11, En esta ley se anuncia la publicacion de otra de division judicial que no llegó á ver la luz ; de suerte que aun continúa rigiendo la antigua division en 15 Audiencias y 496 par- tidos judiciales. Reales decretos de 26 de Enero y 21 de Abril de 1834. (3) Real decreto de 15 do Junio de 1845 para organizar la administracion de la Hacienda pública, cap. II. (4) Ley de 9 de Setiembre de 1857, art. 259. (5) Real decreto de 1.° de Julio de 1847, real órden de 1. 0 de Octubre de 1853, reales de- cretos de 14 de Enero y 11 de Marzo de 1851 y 21 de Diciembre de 1859, y reales órdenes de 23 de Diciembre de 1859 y 24 de Julio de 1865. (6) Real orden de 1. 0 de Diciembre de 1865. (I) Reales decretos de 1.° de Agosto de 1841 y 3 de Setiembre de 1844, real órden de 4 de Julio de 1846 y real decreto de 18 de Diciembre de 1847. LIBRO II. DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.  6:3 departamentos de Cádiz, Ferrol y Cartagena divididos en 10 tercios navales, 29 provincias, y 95 distritos. 137.—IX. Y en suma, la eclesiástica, segun la cual para la ad- ministracion del culto se divide el territorio español en 8 arzo- bispados y 55 obispados que quedarán reducidos á 45 u seun el segun Concordato ajustado con la Santa Sede en 16 de Marzo de 1851, subdivididos en el número conveniente de arciprestazgos y par- roquias. 138.—Sabida la division administrativa del territorio español, importa fijar dos puntos muy interesantes en el derecho, á saber, quién puede establecerla y modificarla, y á quién incumbe reco- nocer y declarar los límites dudosos. Antes de resolver esta cuestion es preciso asentar el principio que no hay verdadera division territorial sino la civil de dos grados (provincias y términos municipales), pues las otras sólo sirven para ordenar y distribuir ciertos servicios sin partir for- malmente el territorio, y por lo comun se avienen á la estable- cida para la administracion. general considerándola como el fun- damento de todas. 139.—Una provincia, un municipio son demarcaciones terri- toriales ó distritos administrativos; pero además tienen el ca- rácter de sociedad política, por cuanto' constituyen una corpo- racion cuyos individuos ejercen colectivamente ciertos derechos políticos y forman una persona moral con propiedades y apro- vechamientos comunes, cuya adquisicion, conservacion y tras- mision son actos puramente civiles. Y como sólo la ley puede definir las cuestiones tocantes al estado de las personas y á sus derechos políticos y civiles, dé ahí nace que sólo el poder legis- lativo sea competente para establecer una nueva division terri- torial ó alterar la ya establecida. 140.—La doctrina anterior deberia ser de rigorosa aplicacion con respecto á las provincias cuyos límites invariables dan esta- bilidad á la administracion, regulan el ejercicio de los derechos políticos y trazan á cada autoridad judicial el círculo de su com- petencia. Sin embargo, puede el gobierno, en virtud de una delegacion 1 ‘ de la potestad legislativa, alterar los límites de las provincias 'de conformidad con los Ayuntamientos y Diputaciones interesa- das y de acuerdo con el Consejo de Estado. Tan necesario es ci 64  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. voto conforme del Gobierno y las referidas corporaciones, que en caso de discordia no procede la alteracion sino por obra de la ley (1). 141.—El espíritu de reforma que al calor de nuestras discor- dias civiles penetró en la política, mostrándose favorable á la descentralizacion administrativa, fué causa de conceder muy la- tas atribuciones respecto -á la creacion y supresion de términos municipales á nuestras corporaciones populares. 142.—Como es natural, el mismo principio ha prevalecido en cuanto á la agregacion y segregacion de pueblos ó secciones ha- bitadas de un término municipal. Son las Diputaciones provin- ciales quienes resuelven los expedientes de esta naturaleza to- mando acuerdos ejecutivos en caso de conformidad entre los interesados, y en el de disidencia la resolucion debe ser objeto de una ley (2). Algo más conviene saber en la materia; pero exige el método reservar los pormenores para el capitulo destinado al estudio de los Ayuntamientos. 143.—La creacion y supresion de municipios y la reunion segregacion de pueblos es un acto en que debe brillar la pru- dencia suma de la administracion, porque afecta á las pasiones más vivas y á los sentimientos más delicados del hombre. Sepa- rarnos del pueblo que nos vió nacer, excluirnos de toda partici- pacion en las propiedades de que fuimos siempre condueños, alejarnos de la pila donde recibimos el agua santa del bautismo y del sepulcro donde descansan los huesos de nuestros mayores, son sacrificios dolorosos que la administracion rehusará impo- ner, miéntras un reconocido interés público no lo exija con em- peño. 114.—La rectificacion de limites es una operacion puramente administrativa. La administracion en tal caso respeta el órden establecido, pues no crea, ni destruye derechos relativos á la propiedad ó á los aprovechamientos comunes, ni traslada perso- nas de uno á otro territorio, ni señala nuevos confines á la juris- diccion de cada autoridad, sino que el acto se limita á declarar si ciertas porciones de territorio pertenecen segun la ley á tal cual provincia G pueblo. (1) Ley p rovincial de 20 de Agosto de 18-M, art. 3. (2) Ley municipal de 20 de Agosto de 1870, arts. 3 y sil. LIBRO II. DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.  63 145.—Tal vez ocurran dudas fundadas acerca del verdadero carácter de esta operacion que si la administracion la violenta, puede degenerar en un acto in constitucional, arrogándose el po- der ejecutivo la facultad de reformar la division del territorio aunque la reforma sólo proceda eh virtud de una ley. Algunos publicistas pretendieron distinguir la rectificacion de límites del señalamiento de otros nuevos por la circunstancia de estar 6 no habitado ó poblado el terreno controvertido é incorporado; mas semejante razon no satisface, porque ni es legal, ni está fundada en los principios de la ciencia, segun los cuales la division admi- nistrativa se funda en la idea de distribuir en círculos el territo- rio, y no en la de clasificar por grupos las personas. Añádase á lo dicho otra razon decisiva, á saber, que variando los confines del territorio se trastornan los limites señalados por la ley á la competencia judicial, y se verá claro cuán fütil es la distincion y cuán débil la base. La operacion de rectificar los límites debe ser en el hecho, como es en el derecho, un acto interpretativo de la ley de divi- sion territorial; por consiguiente parece opinion más cuerda que la administracion se atenga á la letra y al espíritu del texto, del cual se desviará muy poco prolongando la línea divisoria por el espacio oscuro, de suerte que una entre si ambos extremos co- nocidos por medio de una recta. Si hay obstáculos naturales á esta direccion, será prudente colegir que los límites de la natu- raleza son tambien los limites de la ley. 146.—Cuando se suscitan dificultades en punto á los límites de dos ó más provincias contiguas, cada gobernador instruye expediente en averiguacion de los confines de sus términos mu- nicipales, á cuyos datos acompaña cuantos documentos puedan reunirse y conduzcan á la mayor ilustracion del asunto, así como el informe del Ayuntamiento ó Ayuntamientos interesados y el dé las Diputaciones provinciales. Los gobernadores se ponen de acuerdo y resuelven lo que pro- ceda. Si no hay conformidad, remiten los antecedentes al Minis- terio de la G-obernacion con su informe razonado, y el ministro decide la competencia. Tambien dicta la resolucion definitiva, cuando se reclama contra las providencias de los gobernadores en caso de conformidad. El deslinde de los términos municipales se prepara disponien- 5 TOMO 1. 72  DERECHO ADMINISTRATIVO EIPAÑOL. hace cumplir bajo su responsabilidad, así las autoridades provin- ciales le obedecen á él, y á las de provincia las municipales. Rota la cadena no habria unidad en el pensamiento, ni regularidad en la accion, ni podria exigirse la responsabi l id a d moral ó legal á Gobierno alguno. 156.—El deber de la obediencia está expresamente consigna- do para todas las autoridades en la ley que declara responsable á todo general, junta, Audiencia ó cualquier otro superior á quien incumba dar cumplimiento á las órdenes del Gobierno y los cas- tiga con la privacion de sus respectivos empleos, si por culpable omision, negligencia ó tolerancia dejaren de ser ejecutadas (1), y en cuanto á las autoridades del órden administrativo en par- ticular, este deber se halla textualmente confirmado : I. En la ley de administracion provincial segun la que las Di- putaciones y las Comisiones provinciales obran bajo la dependen- cia del Gobierno cuando ejercen atribuciones que no les son pro- pias ó de su competencia exclusiva, y aun siéndolo, están obliga- das á prestar la obediencia debida para que el Gobierno pueda usar de su derecho de inspeccion, á fin de impedir los actos con- trarios á la Constitucion y á las leyes generales del estado (2). II. En la de administracion municipal segun la que el ministro de la Gobernacion es el jefe superior de los Ayuntamientos, los cuales, así como los alcaldes y regidores, están bajo la autoridad y direccion administrativa del gobernador de la provincia y de la Comision provincial en todos los asuntos que no son de su pro- pia y exclusiva competencia (3). 157. —El deber de la obediencia es una condicion necesaria de la disciplina administrativa. Cuando el funcionario público revis- te el carácter de representante y delegado del Gobierno, la obe- diencia es más rigorosa, porque los actos de la autoridad no ema- nan de la voluntad propia y personal de quien los ejerce, sino de un mandato tácito 6 expreso del superior respectivo. La obediencia, así de los funcionarios públicos que participan más 6 menos del poder ejecutivo, como la que obliga á las cor- poraciones populares cuyo mandato procede de la eleccion, nun- (1) Decreto de las Córtes de Cádiz de 14 de Julio de 1811, restablecido por la ley de 31 de Enero de 1837. (2) Ley de 20 de Agosto de 1870, art. .88. (3) Ley cit., art. 170. LIBRO HL ORGANIZ. Y ATRIL DE LAS AUTORIDADES.  73 ca fué ciega y pasiva. Para llegar á tal extremo seria forzoso par- tir de la monarquía absoluta como forma de gobierno, y de la ausencia de todo criterio moral en el ejercicio de la soberanía. La variedad de circunstancias y de intereses locales reclama á menudo introducir ciertos cambios que no están al alcance de la administracion central ó provincial; novedades de pormeno- res que no alteran la ley, pero modifican los actos de ejecucion. En casos semejantes el funcionario público se halla colocado en- tre dos deberes, el de una obediencia estricta y el de ilustrar á la autoridad superior acerca de la necesidad ó conveniencia de atender á éstos cuidados locales. El mejor medio que se ofrece de conciliar ambos deberes, es acordar la ejecucion provisional y representar exponiendo las dificultades ó peligros de aquella disposicion administrativa; mas si de la ejecucion, aunque mo- mentánea, pudiesen resultar graves perjuicios de naturaleza ir- reparable, no repugna la doctrina que aconseja suspender la eje- cucion ilustrando á la autoridad superior en punto á los moti- vos que provocan tal acuerdo. Esta es una cuestion de pruden- cia y de celo que jamás podrá resolverse por principios generales. La doctrina expuesta no es en modo alguno subversiva del órden jerárquico, ni relaja el principio de la obediencia á las au- toridades superiores, como se colige de hallarla expresamente consignada en un servicio tan rigoroso cual es de las rentas del estado. En un Real decreto para la organizac5on de la adminis- tracion central y provincial de la Hacienda pública sé dice: «Los administradores obedecerán las órdenes del intendente; pero si alguna de ellas alterase las reglas establecidas para el servicio, suspenderán su cumplimiento y le harán presentes las obser- vaciones que crean convenientes. Si el intendente, no obstante, mandase llevar á efecto lo dispuesto, el administrador obedecerá dando cuenta de todo por el correo más próximo al director ge- neral de quien dependa. Los jefes de la administracion partici- parán de la responsabilidad de los intendentes, cuando no le hayan manifestado oportunamente los perjuicios que pueden producir sus providencias; y cuando habiendo hecho esta ex- posicion no hayan dado cuenta inmediatamente al director ge- neral» (1): de todo lo cual se infiere que la disciplina jerárquica dista mucho de la obediencia pasiva. (1) Real deereto l de 23 de Mayo de 1845, art. 54. 74  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL.' Trazar con mano segura el circulo de la justa y debida obe- diencia administrativa es una empresa no exenta de dificultades, porque siempre ocurren muchas y muy graves cuando i ndo se procu- p - o i mantener en su fiel la balanza entre los principios de autori- dad y de libertad. El exceso de la obediencia permite al Gobierno disponer de un ejército de empleados sujeto á una severa disci- plina, grado sumo de centralizacion ocasionado á peligros para la libertad política y civil; así como el defecto, relajando los vínculos de la autoridad, puede privar al Gobierno de la fuerza necesaria á la conservacion del órden legal. 158,—Conforme al derecho positivo el . mandato superior no exime á los fiincionarios públicos de responsabilidad en los casos de infraccion manifiesta, clara y terminante de un precepto cons- titucional. En los demás sólo exime á los agentes que no ejerzan autoridad (1). Síguese de aquí que el deber de la obediencia obliga á todas las autoridades y agentes administrativos sin excepcion, con la dilbrencia que cesa para aquéllas cuando el mandato superior envuelve una infraccion cualquiera de un precepto constitucio- nal, y para éstos sólo cuando la infraccion es palmaria. , La aplicacion del texto legal abrirá la puerta á mil arbitrarias interpretaciones, porque no es tan llano como parece resolver los casos dudosos, ni deja de ofrecer inconvenientes constituir al inferior juez de los actos del superior. Por otro lado es con- trario á los buenos principios dispensar de la obediencia á los agentes que participan mucho ni poco del poder ejecutivo, que obran sin voluntad propia, y en fin que son meros instru- mentos en manos de la autoridad. Mejor solucion seria declarar que la obediencia al mandato superior no es debida, cuando hay infraccion manifiesta, clara y terminante de un precepto constitucional, pues no merecen res- peto los actos ilegítimos, y ménos todavía los que violan de un modo patente la ley fundamental del estado. Este principio apli- cable á las autoridades administrativas, no debería regir para los agentes del mismo órden, ya porque no la ejercen (y si la ejerciesen, mudarían de carácter), y ya porque es el autor del mandato quien asume la responsabilidad. (I) Const,, ftrt. 30. LIBRO III.- ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  75 159. Conservan la subordinacion jerárquica dos clases de dis- posiciones administrativas:  - I. Las relativas al método que debe observarse en la corres- pondencia con las autoridades . superiores en más de un <nado 1 grado quienes nunca pueden las inferiores dirigirse sino por mano de las intermedias, como los Ayuntamientos que no pueden repre- sentar al Gobierno sino por conducto del gobernador, ni á éste ó á la Diputacion provincial sino por medio del alcalde, fuera de los casos de alzarse en queja contra dichas autoridades (1). Tam- poco los alcaldes pueden corresponderse directamente con el Go- bierno, salvo si hubiesen de comunicar alguna noticia importante y urgente cuyo conocimiento se retardaria de seguir los trámi- tes ordinarios (2). II.- Y las que facultan á las autoridades superiores para dete- ner, modificar y revocar los actos de las subalternas y suspen- derlas en el ejercicio de sus funciones ó destituirlas de sus car- gos, cuando proceda y en la forma que determinan las leyes. 160.—Las autoridades y agentes administrativos son por re- gla general amovibles á voluntad del Gobierno, porque si fuesen inamovibles no habria obediencia jerárquica, ni el poder seria flexible ni responsable. El Gobierno escoge sus mandatarios co- mo quien debe dar cuenta de su eleccion. Los actos del último funcionario público son actos de una autoridad delegada cuya responsabilidad pesa sobre el jefe superior. que la instituye, si mí la declina legalmente. La amovilidad de los funcionarios Mielas dista mucho de la arbitrariedad en punto á instituirlos, trasladarlos ó removerlos. Si la autoridad administrativa más celosa é ilustrada es sustituida sin razon por otra, sus proyectos, sus trabajos empezados, el fruto tardío de sus conocimientos lo- cales, todo es perdido para los pueblos; y si esta movilidad nace del justo deseo que el Gobierno abriga de recompensar ascen- diendo á sus mejores servidores, obra bien, pero olvida que el fin es el bien, y el hombre es el medio. La administracion superior ejerce esta facultad sin más límites que los de la ley, la justicia y la conveniencia pública: los jefes inmediatos los tienen ya más estrechos. 161.—Cuando el gobernador de una provincia suspende, mo- (1) Ley de 20 de Agosto de 1870, art. 76. (2) Real decreto de 1. 0 de Diciembre de 1845, art. DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. 76 difica (5 revoca segun las circunstancia s los actos de las autori- dades, corporacione s y agentes á él subordinados, debe mirar no se opongan á ello las leyes ó los decretos y órdenes del Gobier- no. Suspender de empleo sólo puede en casos urgentes, dando sin demora cuenta al mismo de la providencia y sus motivos. La separacion no procede sino en los pocos casos en que le cor- responde el nombramiento, y en general si hubiere delegacion superior. 162.—La responsabilidad del poder administrativo es una condicion esencial de la libertad política, y se funda en la Consti- tucion que declara sagrada é inviolable la persona del Rey y res- ponsables los ministros, en quienes residen la autoridad y la fuerza necesarias para ejecutar la ley en todo el ámbito del terri- torio nacional (1). Á las Córtes corresponde exigir la responsabilidad ministerial; pero además de esta alta responsabilidad política, hay otra infe- rior á que están sujetos todos los funcionarios públicos delegados del Gobierno. 163.—En efecto, las faltas y delitos cometidos por las autori- dades y corporaciones populares en el ejercicio de sus atribucio- nes inducen á responsabilidad administrativa ó judicial. La primera nace de causas leves, tales como error, negligen- cia ó daño fácilmente reparable, la exige el superior por la via gubernativa, y termina en una amonestacion, apercibimiento, multa, suspension ó destitucion (salvas las excepciones que di- remos en su lugar) que no se reputan penas, aunque así suelen llamarlas, sino actos de una mera potestad de correcclon y dis- ciplina. La segunda se origina de hechos punibles, por ejemplo, deso- bediencia pertinaz, extralimitacion de facultades, fránde, exac- cion ilegal y otros análogos que los tribunales de justicia casti- gan con arreglo al Código penal. La responsabilidad directa es tan esencial á la organizacion ad ministrativa, que está prohibido á los empleados públicos en- trar en c ontestaciones por medio de la imprenta sobre asuntos del servicio (2). (1) Art. 6i. (2) Reales órdenes de 15 de Setiembre de 1842 y 17 de Noviembre de 1862, ley provincial de 20 de Agosto de 1810, arts. 88 y si g. y ley municipal de la misma fecha, arts. ni y sig . LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  77 En caso de mediar delito, el superior debe pasar el tanto de culpa á los tribunales competentes para la formacion de causa. 1 64.—Pueden tambien los tribunales de oficio ó á peticion de parte, ó á excitacion del Ministerio fiscal, llamar á juicio á los funcionarios públicos, y absolverlos de los cargos que se les impu- tan, ó condenarlos como verdaderos delincuentes, porque siendo una cuestion penal, sólo á los jueces instituidos por la ley corres- ponde administrar justicia. Mas como por otro lado, si , se conce- diese al poder judicial sin limitacion alguna la facultad de proce- sar á las autoridades y agentes administrativos, llegaria á cono- cer indirectamente de los actos de la administracion turbando la armonía constitucional que estriba en la recíproca independencia de los poderes del estado, de ahí que la accion de la justicia se pare en su camino cuando le sale al encuentro una cuestion pré- via del órden administrativo que sólo la administracion es com- petente para resolver. Mas si la administracion hubiese pasado ya el tanto de culpa al juez ó tribunal, por este solo hecho se en- tiende haberse desprendido del conocimiento del asunto, y se halla incapacitada para detener el procedimiento criminal (1). 165.--Fue opinion muy seguida que no debia ser procesado ningun funcionario público por delitos oficiales, esto es, cometi- dos en el ejercicio de sus funciones, sin prévia autorizacion ad- ministrativa ó permiso del superior. Decíase que nadie sino la administracion misma puede apreciar exactamente el acto del funcionario, porque sólo la administracion sabe si obedece una órden superior ú obra por su propio impulso, y sólo ella conoce los deberes de cada servicio, sus necesidades y sus reglas; que la autorizacion prévia es un medio de conservar la unidad en la administracion y la responsabilidad en el Gobierno, así como una garantía eficaz y una justa proteccion que el Gobierno dispensa á los funcionarios para que no sean molestados ni perseguidos por personas que se obstinan en ver un agravio en tal acto ri- goroso, no siendo sino el exacto cumplimiento de un deber, duro acaso, pero asimismo indeclinable; que abrogada esta garantía to- das las autoridades y agentes administrativos serian víctimas de su obediencia, y quedarian expuestos á. las reclamaciones más insensatas, á los procedimientos más severos y al enojo de los (1) Reales decretos de 6 de Febrero de 1872 y 20 de Enero de 18'73. DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. tribunales; que el temor de ser procesados, encarcelados y sen- tenciados sin poder el Gobierno impedirlo, haria que fuesen flo- jos y tímidos en el desempeño de sus deberes, y la administra- clon se resentiria de la lentitud y languide z de sus miembros; y en fin que esta garantía contra las acusaciones apasionadas y recriminatorias de los particulares no es una excepcion en favor de los funcionarios del órden administrativo, pues en el órden político los diputados y senadores gozan de igual ó mayor protec- cion, y los magistrados la tienen en la inamovilidad de sus car- gos y en la independencia del poder judicial. A estas razones oponian los adversarios el menoscabo de la necesaria y legítima independencia del poder judicial, la máqui- na formidable de la centralizacion, los peligros de la libertad, el fácil abuso de una garantía cercana á la impunidad, lo odioso del privilegio, el daño de convertirla sumision y disciplina de los delegados del Gobierno en obediencia ciega y pasiva, y por últi- mo el ejemplo 'de Inglaterra, Bélgica y otros estados en donde los funcionarios públicos responden de su conducta ante los tri- bunales sin que embargue la accion de la justicia ninguna auto- rizacion prévia, y sin que hasta ahora se hayan notado los in- convenientes de este sistema. 166.—No está la cuestion tan muerta que no merezca Venti- larse como punto de doctrina, acatando el derecho positivo segun el cual no es necesaria la prévia autorizacion para procesar ante los tribunales ordinarios á los funcionarios públicos, cualquiera que sea su delito (1); ni á decir verdad, hacemos á la ley un pe- noso sacrificio abandonando del todo una opinión que sólo á me- dias nos era acepta. Y no solamente es hoy innecesaria la autorizacion prévia, sino que el Gobierno ha prevenido á los gobernadores de pro- vincia que léjos de poner impedimento alguno á la autoridad judicial en el ejercicio de sus funciones, cuando se trate de de, litos cometidos por funcionarios públicos, les presten y hagan prestar por sus subalternos el más eficaz concurso facilitando la accion de la ley (2). (1) Real órden de 17 de Marzo de 1856. En efecto, la ley de 25 de Setiembre de 18613 r6 el uso de la au torizacion para procesar á los gobernadores de provincia casi en los tér- minos pr opuestos por el autor. No es la única Vez que su doctrina pasó al derecho consti- tuido. (21 Orden circular de 11 de Junio do 1870. LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  79 167.—La presencia de las autoridades administrativas es ne- cesaria en todos los grados de la jerarquía, porque la adminis- tracion es perpétua vigilancia y accion contínua. Donde el poder central no está presente, allí envia mandatarios que inspeccio- nen y ejecuten en su nombre, ó informen y comuniquen lo que excediere de sus atribuciones. Esta ubicuidad de la administracion lleva consigo el deber de la residencia impuesto á todas las autoridades , del órden admi- nistrativo; por cuya razon se fija el término perentorio de un mes contado desde la fecha del nombramiento para entrar en ejercicio de las funciones públicas, y está prohibido ausentarse del lugar de su destino sin la licencia competente (1). Por igua- les y todavía más poderosos motivos, no pueden los gobernado- res de provincia salir de la capital sin autorizacion prévia del Go- bierno, aun cuando se propongan apreciar el estado de la opinion pública, la manera como se hubiese ejecutado alguna disposicion importante, sus consecuencias en bien ó en mal de los pueblos ú otros fines análogos, pues si bien estas autoridades están obliga- das á girar visitas dentro del territorio de su mando, deben consultar ántes al Gobierno y obtener su permiso. No obstante, cuando sobrevenga en cual q uier punto de la pro- vincia un acontecimiento grave & imprevisto, como la perturba- cion del órden ó alguna calamidad pública, los gobernadores deberán acudir inmediatamente por sí ó por medio de sus subor- dinados, segun la necesidad lo exija ó lo aconsejen las circuns- tancias, á los puntos de su territorio amenazados ó invadidos, sin esperar la autorizacion del Gobierno (2), porque importa que la accion administrativa sea rápida y enérgica en proporcion que el mal es intenso, temible el contagio y los peligros más ciertos y mayores. 168.—Tales son las propiedades esenciales ó los caractéres fundamentales d'e la organizacion administrativa; y si entre ellos no contamos; como suelen respetables autores, la unidad y la centralizacion, es porque de una y otra hemos dicho ya lo con- veniente en su lugar; y si tampóco incluimos la moralidad y la capacidad, atribúyase á que son estas condiciones de los agentes de la administracion y no- reglas de la jerarquía administrativa. (1) Real órden de 29 de Junio de isn, y real decreto de 23 de Febrero de 1848. (2) Real órden circular de 4 do Noviembre ce 1846. SO  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. CAPÍTULO II. De los empleados públicos. 169.—Ingreso y ascenso en la car- rera administrativa. 170.—Empleado público y funcio- nario público. 171.—Reglas generales. 172.—Circunstancias que deben reunir los empleados. 173.—Varios modos propuestos para hacer una buena elec- cion. 174.—Derechos de los empleados. 175.—El empleo es un mandato revocable. 176.—Ley de empleados. 177.—Reglas vigentes. 178.—Excepciones. 169.—Sirvan de complemento á la doctrina expuesta en el ca- pitulo anterior los principios que deben regular el ingreso y as- censo en la carrera administrativa. Poco se adelanta con orga- nizar bien los poderes del estado, si las personas llamadas á darles vida y transmitir su accion carecen de las dotes necesa- rias para ejercer la autoridad de que se hallan revestidas, y mu- chas veces sucede que por la culpa de los hombres se desacredi- tan las mejores instituciones. 170.—Antes de entrar en materia fijemos el sentido de algu- nas palabras que no lo tienen bastante claro y determinado, porque una es la acepcion vulgar, y otra la que adquieren trans- portadas al lenguaje de la ciencia. Segun el uso comun empleado público y funcionario público son sinónimos; pero en la administracion distan mucho de sig- nificar lo mismo. Toda persona á quien se encomienda una fun- cion pública, esto es, el cumplimiento de ciertas obligaciones derivadas de un carácter oficial, es funcionario público. En dicha categoría entran los ministros y los directores, los gobernadores, los alcaldes y regidores, los magistrados, los profesores y los in- genieros, y en general los que sirven en las oficinas en calidad de subalternos ó auxiliares de los que ejercen autoridad. El empleado se diferencia del funcionario en que es un agente del Gobierno, y como tal un instrumento del poder ejecutivo. Los ministros, los alcaldes, los profesores y magistrados no son empleados públicos como los que prestan sus servicios en la ad- ministracion civil y económica, ó en la instruccion y obras pu'- LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  81 hutas sin pertenecer al cuerpo docente ó al personal facultativo. 171 . — Prescindiendo del exámen de las leyes y reglamentos especiales por que se rigen algunas carreras del estado, fijaremos nuestra atencion en las reglas generales para el ingreso y ascen- so de los empleados públicos, como asunto perteneciente á la or- ganizacion administrativa. Asentado el principio que ni la economía ni el buen servicio consienten crear ó sostener empleos innecesarios, y dando por supuesto que la . moralidad es la primera condicion del empleado, resta averiguar qué otras circunstancias deben reunir los agen- tes del Gobierno. 172.—La edad, la aptitud y el celo, si no son las únicas dotes del empleado, por lo ménos son las principales. La edad porque supone razon madura y recto juicio, y además inspira respeto á los administrados. La aptitud ó sea la capacidad para los negocios mediante el estudio de la legislacion aplicable á cada servicio, la experiencia adquirida en el desempeño de cargos anteriores. El celo, es decir, la solicitud que constituye el hábito de consultar el bien público y obliga á cumplir los deberes oficiales con toda la exactitud y el esmero que exige una conciencia escrupulosa. 173.—Varios son los medios propuestos por los autores ó en- sayados por los Gobiernos, de hacer una eleccion acertada entre la multitud de pretendientes á los diversos empleos de la carrera administrativa. La oposicion ó el concurso en unos casos, y en otros títulos científicos ó literarios ó exámenes prévios para el ingreso, y en cuanto á los ascensos los buenos servicios y prin- cipalmente la antigüedad, todo es preferible á lo arbitrario. Puede suceder que falten las pruebas ó los indicios de la capa- cidad algunas veces; pero al fin habrá una regla, un principio de justicia, un ' manifiesto deseo de procurar el bien coman en lugar del desórden y el abuso de convertir los empleos en patri- monio de ciertas personas . ó familias privilegiadas, de preferir la ignorancia atrevida é importuna al mérito modesto que vive en la oscuridad y carece de protección, ó de conceder favores y fin- gidas recompensas á personas inhábiles á costa de un pueblo resignado á conllevar las cargas del estado cuando goza de los frutos de una administraciori pura, inteligente, solícita, benévola y casi paternal , pero mal sufrido si llega á sospechar que sus sacrificios son estériles, porque los empleos no representan ser- TOMO 1. 88  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. una delegacion expresa de la ley, ó en  al poder  la necesidad de armar der ejecutivo con facultades coercitivas dentro de los estre- ch o os limites de la correccion y disciplina. Publicado el Código penal, que es la regla comun de los delitos y las penas, conservan sin embargo las autoridades administra- tivas la facultad de imponer gubernativamente las multas y cor- recciones señaladas en las leyes, ordenanzas y reglamentos an- teriores, sujetándose á las disposiciones de aquel respecto al tanto de multa ó correccion literalmente previstas (1); de forma que pueden ocurrir tres casos en punto al ejercicio de la potestad coercitiva de la administracion á saber : I, Cuando las multas ó correcciones establecidas por los regla- mentos administrativos y bandos de buen gobierno estuvieren señaladas en el Código penal y fueren aquellas mayores que éstas. II. Cuando dadas las mismas circunstancias fueren menores. III. Y cuando no estuvieren previstas en manera alguna. En el primer caso no deben aplicarse á los contraventores multas ó correcciones más graves que las señaladas en el Códi- go penal, donde se fija el máximo del castigo. En el segundo el uso de la potestad coercitiva debe ajustarse á los límites puestos de antemano por la administracion misma al ejercicio de su de- recho; y en el tercero cabe el prudente arbitrio de la autoridad procurando guardar la conveniente analogía y proporcion en el castigo de aquellas faltas. Por lo demás, en los reglamentos administrativos y bandos de buen gobierno posteriores á la publicacion del Código penal, de- ben las autoridades no innovar lo establecido, ciñéndose á la aplicacion de las multas y correcciones señaladas por el legisla- dor, y sólo suplir su silencio, cuando las faltas previstas por la administracion carezcan de la sancion necesaria para exigir la debida obediencia á los administrados. 191.—Pues que el objeto de los reglamentos de administracion pública es suplir el silencio de la ley, claro está que no pueden s uspenderla, viciar su sentido, dispensar de su ejecucion y mu- cho menos derogada. Pero ¿podrá un reglamento alterar las dis- posiciones regl amentarias contenidas en una ley?—Tampoco. ‘1) Real órden de 11 de Marzo de 1850. LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  89 porque aun cuando por su naturaleza habrian de ser reglas va- riables y transitorias, el legislador ha querido darles estabilidad y firmeza elevándolas á la categoría de leyes. 192.—Son inconstitucionales los reglamentos por razon de la forma, cuando no han sido consultados con el Consejo de Esta- do, segun dispone la ley orgánica de este alto cuerpo consulti- vo, donde dice que deberá ser oído necesariamente y en pleno sobre los reglamentos é instrucciones generales para la aplica- cion de las leyes y cualquiera alteracion que en ellos haya de hacerse (1). Así, pues, todos los reglamentos generales deberian contener la fórmula oido el Consejo de Estado, sin la cual pudiera poner- se en duda su legitimidad. La intervencion del Consejo de Estado no coarta la iniciativa del Gobierno, puesto que se limita á ilustrarle con su dictámen sin privarle de su libertad de accion, ni obsta á que prevalezca su , pensamiento. 193.—Dudaron los autores sí los reglamentos constitucionales debian ser obedecidos por respeto al principio de autoridad sin perjuicio de pedir su reforma, y aun de exigir la responsabilidad á los ministros, ó si por el contrario era lícito resistir en tales casos al Gobierno dentro de los límites de la resistencia pasiva. 194.—En el terreno del derecho constituido se halla resuelta la cuestion, puesto que los tribunales no deben aplicar los regla- mentos generales, provinciales y locales, sino en cuanto estén conformes con las leyes (2). De esta suerte el ciudadano se halla bajo la proteccion de la justicia, porque como la administracion carece de potestad para aplicar penas, debe remitir al desobediente á su juez natural á fin de que le castigue. El juez examinará si el acto desobedecido es ó no constitucional, y no lo siendo, absuelve al acusado y en- cierra dentro de sus justos límites á la autoridad invasora. Alía- dimos con cautela que la infraccion constitucional debe ser ma- nifiesta. Objétase que esto es destruir la independencia de la adminis- tracion y otorgar al poder judicial el derecho de examinar y ca- lificar sus actos ó impedir su ejecucion; mas semejante réplica (1) Ley de 17 de Agosto de 1860, art. 45, § 1.° (2) Const,, art. 92, 90  DERECHO APCSIINiltRATEVO ESPAÑOL. no parece fundada, supuesto que el juez no declara la nulidad del filamento inconstitucional ni lo reforma, y solamente se abs- tiene de aplicarlo y de castigar al desobediente, visto que segun la palabra expresa de la ley no puede prestar la administracion el auxilio que de él reclama. Siempre hemos profesado esta opi- nion, aunque por muchos combatida, estimando las garantías que ofrecen la independencia del poder judicial, y prefiriendo á todas las más tranquilas y ordenadas, como tambien las más seguras y eficaces (1). No olvidemos que la centralizacion ex- tremada adolece de graves inconvenientes y oculta verdaderos peligros. In—Las órdenes son disposiciones administrativas ménos importantes que los reales decretos y los reglamentos, porque carecen de la solemnidad de aquellos y de la generalidad de és- tos : son actos espontáneos del ministro qué las expide sin con- ferir con el Rey ni consultar al Consejo de Estado, y recaen en pormenores de la administracion, ya resuelvan alguna cuestion ó duda por punto general, ya contengan alguna instruccion ó advertencia á las autoridades, ya decidan reclamaciones de' ca- rácter privado. El epíteto de reales que las acOmpaila no es propio de unos documentos extraños á la autoridad del Rey, pues, segun obser- va un publicista contemporáneo, «cuando éste no' firma, existe delegacion : los ministros obran por si, en interés del Rey, de sus prerogativas constitucionales, en su nombre, si se quiere, pero no de órden suya.» Por tanto no hay necesidad, y aun puede ser contradictorio, que los ministros concluyan siempre sus ofi- cios con la fórmula de real órden (2). 196.—Las circulares no son sino órdenes ya del ministro, ya de otros jefes de la administracion que se trasmiten á todas las autoridades encargadas de cierto ramo del servicio público á quienes compete su ejecucion. y se encarga su cumplimiento. 197.-111. « Cuidar de que en todo el reino se administre pron- ta y cumplida justicia» (3). El Rey es fuente de la justicia, y admi- nistrarla una antigua prerogativa de la Corona. El Concilio de Leon de 1020, siguiendo las leyes y costumbres (1) Siguenla Sirey , F oucart,Dufour, Gougeon y otros. (2) Estudios P r ácticos de ad ministracion, por D. Francisco Agustin Sil y ela, pfig. 324. (3) Const., art. '13. LIBRO III. ORGAN1Z. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  91 de los Godos, dice : Omnés judices sint electi á Rege; y en uno de nuestros códigos más antiguos se lée : «Estas cuatro cosas son naturales al señorío del Rey que non las deve dar á ningund ome, nin las partir de, sí, ca pertenescen á él por razon del se- ñorío natural, justicia, moneda, fonsadera é silos yantares.» D. Alonso el Sabio ordenó que «señorío para facer justicia non lo puede ganar ningund orne por tiempo»; como si quisiera vin- cular perpétuarnente este derecho en la Corona (1). El principio constitucional de la division de los poderes pú- blicos no consiente que el Rey sea juez ; pero instituye y des- tituye á los jueces conforme á las leyes, y vela sobre la adminis- tracion de la justicia. El derecho de gracia z qué es sino un resto de la alta jurisdiccion de los reyes en materia criminal? En efec- to, quien remite toda ó una parte de la pena, corrige la senten- cia, y quien corrige la sentencia ejerce un acto propio de tribu- nal superior. 198.—Suelen dividir los publicistas la justicia en administrativa y ordinaria: aquélla, ó la potestad de decidir los asuntosconten- ciosos de la administracion, llámanla con más ó ménos exactitud retenida, porque el Rey se reserva su ejercicio corno complemen- to necesario del poder ejecutivo; y ésta, ó la potestad de cono- cer y juzgar las cuestiones civiles y criminales, la denominan delegada, porque el Rey, aunque jefe del órden judicial, no ad- ministra directamente la justicia, sino por medio de jueces insti- tuidos segun la ley, inamovibles é independientes de toda auto- ridad (2). 199.—La potestad del Rey en cuanto á la justicia comun ú or- dinaria, se concreta á cuidar de que sea administrada pronta y cumplidamente en todo el reino por medio de una magistratura independiente en el ejercicio de su ministerio, haciendo uso de un mandato irrevocable. De lo dicho se sigue que ni el Rey, ni autoridad alguna dele- gada extraordinariamente por él pueden sentarse en un tribu- nal y administrar justicia, ni exigir un fallo, ni variar los trá- mites, ni cometer el conocimiento de urna causa á un juez incom- petente, ni entorpecer la ejecucion de una sentencia, ni atentar (1) Coneil. Leg., cap. 18, Fuero Viejo de Caailla, lib. I, tít.  ley 1 y ley 6, tít. 29, Part. III. 12) Const., arta. 91 y 95. 92  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. contra la santidad de la cosa juzgada, tu en suma menoscabar le cualquier modo la independencia del poder judicial. 200.—Mas el Rey tiene potestad para decidir soberanamente las competencias entre las autoridades administrativa y judicial, por- que siendo cada una independiente de la otra, en ninguna hay la superior necesaria para dirimir cualquiera cuestion sobre atri- buciones respectivas que se suscitare, pretendiendo ambas ser competentes ó incompetentes respecto de un asunto determina- do. Sólo el Rey como jefe supremo de toda justicia, árbitro de to- dos los poderes y regulador de todas las jurisdicciones, tiene au- toridad para restablecer la concordia entre estos dos órdenes pa, ralelos y alguna vez rivales. 201.—IV. «Indultar á los delincuentes con arreglo á las le- yes» (1).—Si no todos, casi todos los publicistas convienen en que el derecho de gracia es un atributo de la soberanía. En Es-- paha se introdujo al mismo tiempo que la monarquía, ó cuando ménos reinando Chindasvinto. Segun el Fuero Juzgo el príncipe tenia derecho de hacer merced ó remitir la pena á los culpados por su voluntad ó por Dios con el consejo de los sacerdotes y de los mayores de la córte. Ejemplos notables hay del ejercicio del derecho de gracia durante la edad media; y no sólamente usa- ron de magnanimidad los reyes de Castilla en casos particula- res, pero Cambien otorgaron la merced por via de perdon general á peticion de los procuradores del reino en las Córtes de Medina del Campo de 1328, y en las de Briviesca de 1387 se hicieron ordenamientos para templar la justicia con la misericordia (2). Suelen llamar al derecho de gracia la más bella prerogativa de la Corona; y sin poner en duda que la clemencia sea una virtud propia y digna de un ánimo real, conviene no olvidar el consejo del político Saavedra Fajardo en aquellas palabras: «Ninguna cosa hay más dañosa que un príncipe demasiadamente miseri- cordioso, porque no es ménos cruel el que perdona á todos, que el que á ninguno; ni es ménos dañosa al pueblo la clemencia d esordenada que la crueldad, y á veces se peca más con la abso- lucion que con el delito» (3). (1) Const., art. 13, § 6. (2) Ley 6, tít. 1, lib. 6 del Fuero Juzgo ; Córtes de Medina del Campo, pet, 63 , y Opdana, miento de leyes hecho en Briviesca, trat. 3, ley 4, (3) Empresas p oliticas, empr. XXII, LIBRO III.. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  93 Por eso (puesto que hasta en la clemencia cabe el abuso) el Rey debe ejercer su prerogativa con arreglo á las leyes que la limitan. Hoy debe necesariamente ser nido el Consejo de Estado en pleno para otorgar el Rey indultos generales (1). 202.—V. «Declarar la guerra y hacer y ratificar los tratados de paz, dando despues cuenta documentada á las Córtes» (2).— Estas facultades pertenecen al género de las que constituyen la administracion exterior. Si el Rey vela por la seguridad del es- tado, debe declarar la guerra ó hacer la paz libremente bajo la responsabilidad de sus ministros. La intervencion del poder legis- lativo, por más que parezca necesaria en actos de tan grave im- portancia y consecuencia, no debe ser directa, sino indirecta, ni anterior, sino posterior. El Rey, para emprender una guerra, ne- cesita hombres y recursos que no puede obtener sino de los pue- blos por medio de contribuciones de sangre y de dinero. El po- der legislativo, negándose á votar los impuestos que el Gobierno pide á fin de atender á los gastos extraordinarios de la guerra, le incapacita para intentar ó proseguir una peligrosa aventura; y sin menoscabar la independencia del poder ejecutivo en cuanto á la accion, deliberando le encierra dentro del círculo trazado por la razon y la conveniencia pública. 203.—VI. «Disponer de las fuerzas de mar y tierra» (3).—E1 Gobierno nunca es coactivo por esencia, sino racional, ni debe por consiguiente hacer alarde de fuerzas para requerir la obedien- cia de los súbditos, sino obtener su voluntaria sumision emplean- do con preferencia los medios morales; por cuyas razones tanto más perfecto será un régimen político, cuanto más se apoye en la opinion general, y ménos necesite hacer uso del rigor. Casos hay, sin embargo, en que agotados todos los recursos de la per- suasion y el consejo, es preciso reprimir con mano dura y tal vez sangrienta los conatos de desórden, y domar con energía ciertas voluntades rebeldes ó ciertas pasiones enemigas de la sociedad, y entónces el poder ejecutivo tiene el derecho y el deber de ape- lar á la coaccion para protegerla y salvarla de los peligros que la amenazan. (1) Leyes de 17 de Agosto de 1860, art. 45, 24 de Mayo de 1870 y 9 de Agosto de 1873, y decreto de 12 de Enero de 1874. (2) Const., art. 70. (3) Ibid. 94  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. Para esto se ha instituido el ejército permanente que coopera al mantenimiento de la paz de los pueblos y los defiende contra las agresiones extrañas. Y como al Rey toca velar por la conser- vacion del órden público en lo interior y por la seguridad del estado en lo exterior, á él tambien deben corresponderle el mán- do y distribucion de la fuerza armada como instrumento nece- sario para el logro de ambos fines. El Rey, no obstante, carece de una potestad ilimitada en cuan- to al ejercicio de esta atribucion constitucional, porque no puede aumentar el ejército á su placer, pues las Córtes fijan todos los años la fuerza militar permanente de mar y tierra (1), ni tam- poco admitir tropas extranjeras en el reino, á no estar autoriza- do para ello en virtud de una ley especial (2). 204.—VII. «Dirigir las relaciones diplomáticas y comerciales con las demás potencias» (3). La diplomacia ó el arte difícil de las negociaciones se funda en adivinar los intentos de un gabi- nete, precaver los sucesos, aprovechar los accidentes, conducir tal cuestion complicada á un desenlace feliz, granjearse la con- fianza de los Gobiernos extranjeros, convencerlos y determinar- los á tomar un partido. Apreciar la situacion política de un estado y tratar con su so- berano, son cosas que no pueden concluirse sino en la intimidad y en el silencio de los gabinetes, por lo ménos hasta la ratifica- cion y el canje segun los usos diplomáticos; y por eso en todos tiempos y en todas las naciones la guerra, la paz, las alianzas y tratados se han confiado á los Gobiernos solamente, porque sólo entre ellos es posible guardar un inviolable secreto. Sólo, pues, el Rey debe poseer la facultad de conducir las relaciones con las potencias extranjeras por medio de su ministro de Estado ó de las personas acreditadas al efecto, sin tener la representacion nacional otra participacion que la de examinar la conducta de los consejeros de la Corona y acusarlos, si hubiere motivo bas- tante para exigirles la responsabilidad. 205.—VIII. «Cuidar de la acuñacion de la moneda, en la que se pondrá su busto y nombre» (4). Acuñar moneda es una pre- (1) Const., art. 106. (2) Const., art. 74. (3) Const., art. 73. (4) Const., art. 73, § 1.0 LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIL DE LAS AUTORIDADES.  95 rogativa del soberano desde los tiempos más remotos de nuestra monarquía, y así quien labra moneda falsa no sólo comete hurto r y defrauda el tesoro, pero tambien usurpa los derechos reservados al príncipe segun las leyes fundamentales del reino. La efigie del príncipe y el escudo ó sello de armas impresos en el anverso y reverso garantizan la fé pública y atestiguan la verdad de los contratos. El Rey, pues, debe ejercer exclusivamente la facultad de acuñar moneda; principio reconocido en todas las edades, porque si alguna vez los ,señores feudales gozaron de tan alta prerogativa, fué en calidad de partícipes que eran de ta autori- dad soberana, ó por privilegios y mercedes especiales que ar- rancaron á los reyes en aquellos días borrascosos en que la no- bleza ejercia tan fuerte preponderancia y estaba tan humillado el trono. Los Reyes Católicos revocaron las mercedes otorgadas por sus antecesores, y principalmente por Enrique IV, en punto á labrar moneda, incorporando este derecho en la Corona, y es- tableciendo penas muy severas contra los monederos falsos. Hoy la legislacion es más suave, porque no se considera este delito atentado contra la soberanía del príncipe, sino falsedad que cunde á todo el comercio, desterrada la fé pública que repre- senta la moneda legal, de todos los contratos (1). 206.—IX. «Decretar la inversion de los fondos destinados á cada uno de los ramos de la administracion pública.»—E1 poder legislativo vota las contribuciones; el poder ejecutivo las aplica á cada servicio: el uno considera las necesidades sociales en su conjunto; el otro atiende á sus minuciosos pormenores: aquél, agrupando cuotas individuales, forma las rentas públicas; éste, invirtiendo las rentas públicas, promueve el desarrollo de la ri- queza individual. De muy antiguo viene en Castilla el otorgamiento de pechos y servicios por las Córtes, pues así quedó asentado por la primera vez en las de Valladolid de 1307, sobre lo cual hizo ordenamiento Fernando, IV á peticion de los procuradores de estos reinos que solicitaron y obtuvieron su confirmacion en las de Medina del Campo de . 1328, en las de Madrid de 1329, 1391 y 1393, y en otras posteriores. Mas si votar las, contribucione s es una prero- gativa del poder legislativo, ya se considere su ejercicio corno (I) Código penal, art. 294 y sin. 96  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. una garantía constitucional, ya se mire en el impuesto una (lis- miniicion de los derechos de la propiedad que la ley establece y sólo la ley puede menoscabar, la gestion de la fortuna del estado es un acto administrativo, y administrar incumbe exclusivamen-i te al Monarca segun la Constitucion y los principios fundamen- tales del régimen representativo. Si los Cuerpos colegisladores llevan á las regiones del Gobier- no abundante caudal de luces y doctrina, su voto es y debe ser puramente deliberativo, puesto que ni los muchos son apropósito para ejecutar, ni debemos suponer la mayoría de los represen- tantes de la nacion muy versada en la práctica de los negocios, ni tan conocedora como el Gobierno de la situacion política, mo- ral y económica de los pueblos, ni por tanto dotada del tino para el mando que no se halla de seguro en los hombres especulati- vos, sino en los adoctrinados con la , experiencia de cada dia y cada hora. 207.—X. «Conferir los empleos civiles y militares con arre- glo á las leyes» (1). El Rey posée la plenitud de la potestad eje- cutiva, y debe por tanto estar revestido de las facultades nece- sarias para ejercer su autoridad. El primer medio es crear una jerarquía administrativa, compuesta de autoridades superiores y subalternas encargadas de dar cumplimiento á las órdenes que les fueren comunicadas; y como estos funcionarios, en vez de favorecer la marcha de la administracion la entorpecerian, si no hubiese unidad en el pensamiento, sumision al poder, di- ligencia para ejecutar y entereza para vencer toda resistencia á la voluntad del Monarca, de ahí nace la necesidad de otorgar al Rey la prerogativa de nombrar ó remover los empleados pú- blicos. Para escogerlos con acierto debe quien los nombra estudiar los deberes especiales de cada cargo, inquirir las cualidades de las personas útiles y comparar estas noticias: pormenores y cui- dados propios de la administracion solamente; y para remover- los del servicio proceder con suma discreccion y prudencia, sin amor ni odio, considerando cuánto vale la experiencia para el buen despacho de los negocios, y la confianza que inspiran el celo y aptitud para arraigar los hábitos de moralidad y las pren- (1) Const., art. ''73, LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  97 das de carácter, más ó ménos necesarias en todos los g rados de la jerarquía administrativa. 208.—XI. «Conceder en igual • forma honores y distincio- nes» (I).—Los honores y distinciones son recompensas otor- gadas al mérito contraido en el servicio del estado; y como no habria justicia en el premio si la distincion 6 el honor no guar- dase la proporcion debida con la magnitud é importancia de los servicios, resulta que sólo el Rey, único capaz de conocer y apre- ciar los actos administrativos, puede y debe decretar las recom- pensas. Hay otra razon poderosa para atribuir exclusivamente al Mo- narca esta facultad constitucional, á saber, la responsabilidad á que están sujetos todos los actos del poder ejecutivo; responsa- bilidad "que, si bien no alcanza á la persona del Rey, sagrada é inviolable segun la Constitucion, pesa de lleno sobre sus minis- tros, por lo cual á ellos les toca aconsejar y proponer al jefe del estado el nombramiento y reinocion de los funcionarios públicos y la concesion de las recompensas á que se hicieren acreedores, pues no hay responsabilidad ni moral ni efectiva donde no hay hechos imputables, y no son imputables sino los actos propios ó los de nuestros mandatarios. El poder legislativo, _sin embargo, debe señalar los límites den- tro de los cuales habrá el Rey de ejercer esta prerogativa que no es absoluta, ni convendría quedase á merced del arbitrio minis- terial, sino moderada de tal suerte, que sin destruir la justa li- bertad de premiar el mérito y los servicios al estado, se ponga coto á las demasías del poder y no degeneren las recompensas en favores palaciegos, recompensas políticas ó gracias vitupera- bles; y eso mismo significa la expresion final con avreglo d las leyes. 209.—XII. «Nombrar y separar libremente los ministros» (2). Esta facultad constitucional no sólo se deriva naturalmente de la anterior, sino que se funda en el carácter de poder moderador inherente á la autoridad real. Sabido es que solamente en el Rey reside la potestad de hacer ejecutar las leyes; pero esta potestad no la ejerce por sí mismo, sino que la delega á sus ministros res- ponsables. Cuando graves cuestiones dividen á los poderes (1) Const., art. 73. (2) lbid. TOMO 1. 10-1  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. Esta. distribucion de"los negocios entre diferentes ministerios, 9rn corresponde r á su -ohjeto que es dirigir y vigilar todos p, los ramos del servicio y regularizarlo, debe fundarse en la cla- sificacion natural de las necesidades públicas, en cuyo conjunto lescuellan tres, acaso las primitivas, á saber: la paz, la parece ( uestion de la fortuna general .y el fomento de los intereses del estado. 72 9 .—La paz interior ó la conservacion del órden, primera necesidad de los pueblos, requiere el empleo de medios ya pre- ventivos, ya represivos segun los casos. Precave con su vigilancia para impedir los atentados contra la seguridad ylranquilidad del estado y contra las personas y la propiedad, de los ciudadanos: reprime usando de la fuerza para reducir á la debida obediencia á los rebeldes. La gestion de la fortuna pública y el desarrollo de los elementos de la prosperidad general, exigen tambien una serie de actos administrativos que se refieren á la imposicion, repartimiento y cobranza de las rentas públicas y al fomento de la instruccion y riqueza nacional. 223.—Resulta, pues, del precedente análisis, que en todo es-' lado de poblacion regular y de territorio algo extenso, debe haber un ministerio de Relaciones exteriores, otro de Justicia, otro de Gobierno, otro de Rentas públicas, otro de Fomento, otro de Guerra y otro en fin de Marina. Pueden ser más, sin em- bargo, ó ménos los necesarios; más cuando la multitud de los negocios ó ciertas atenciones especiales reclaman, por ejemplo, mi. ministerio de Agricultura, de Comerció ó de Policía; y mé- nos, si la. sencillez de un ramo de la administracion permitiese agregarlo á otro análogo, v. gr., si se refundiesen en uno solo los ministerios de Guerra y Marina., ó los de Fomento y Gober- nacion. Corno quiera, siempre será verdad que cuanto más pros- peren las naciones, tantos más centros especiales de actividad administrativa ó ministerios necesitarán, porque la civilizacion multiplica las relaciones sociales cada dia, y con ellas los de- beres del Gobierno y los gastos públicos; daño verdadero, si hien co mpensado con. el progreso sucesivo de la riqueza contri- 'huye n. te . 224. ---Cualquiera que sea la clasificacion admitida. es llano que cada ministro será parte del ente colectivo llamado Ministe- rio, y jefe superior de todos los ramos asignados á su respecti- LIBRO HI. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  1 05 y o departamento, correspondiéndoles en este concepto la auto- ridad y atribuciones propias de aquel cargo (1). Como individuos de la comunidad llamada Consejo de minis- tros, deliberan juntos y resuelven colectivamente las cuestiones de mayor gravedad; y como jefes superiores de taló cual servi- cio administrativo, obran con entera independencia y deciden los negocios p lenos graves de su propio ministerio; pues para evitar dilaciones y competencias perjudiciales al servicio públi- co fueron declaradas todas las Secretarías del despacho libres y recíprocamente independientes en el ejercicio de sus particula- res atribuciones (2). De aquí procede la sencilla division de sus facultades en comunes y especiales. 225.---Son comunes las que se derivan de la cualidad de mi- nistro, sin tener en cuenta el ministerio que cada uno desempe- ña, y especiales las inherentes á la autoridad privativa de jefe superior de todos los servicios públicos cuyo conjunto forma un departamento ministerial. En todos los ministros se descubren dos caractéres, el uno principal ó predominante, y secundario ó excepcional el otro: el primero es de agente de la administracion, y el segundo de juez administrativo. De esta jurisdiccion puramente excepcional ha- blaremos en otra parte. Cuando el ministro procede corno agente administrativo, los actos ministeriales se distinguen en instrucciones, disposiciones ó mandatos, decisiones y actos de gestion. 226.—El objeto de las instrucciones es dirigir la ejecucion•de las leyes y reglamentos y obtener la obediencia de todos los su- bordinados; y ora aparezcan en forma de resoluciones genera- les, ora en la 'de decisiones particulares dictadas por via de regla general, hablan siempre con las autoridades administrativas á quienes ilustran, y declaran el sentido de las disposiciones cuya fiel observancia procuran, expresan una determinacion superior, señalan al subalterno la línea de conducta que debe seguir, sin añadir nada á las leyes y reglamentos establecidos. 227.—Las disposiciones ó mandatos ministeriales son provi- dencias de órden y utilidad pública, de conveniencia momentá- nea y aplicacion fugitiva, ó decisiones en asuntos privados. (1) Real decreto de 1.° de Junio de 1850. (2) Real decreto de 13 do Diciembre de 1814. 106  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. • Las primeras son á los reglamentos de administracion , leyes las á éstos que lo es decir, suplen el silencio • de aqué- ca Ilas, disipan la oscuridad de sus palabras, colman sus vacíos, tie- nenla fuerza y el valor de la ley ó del decreto que comentan, y las autoridades encargadas de su cumplimiento deben observar- las corno un precepto. «Autores presuntos de las disposiciones que dictan en nombre del Rey ó de que toman la iniciativa en los Cuerpos colegislado- res, los ministros se suponen poseidos del espíritu de aquellas disposiciones y preparados á llenar con medidas supletorias el vacío que presenten, ó á salvar con aclaraciones motivadas los inconvenientes de las interpretaciones arbitrarias. De esta pre-. suncion natural y legítima se deriva desde luego la consecuen- cia que corresponde á los ministros la resolucion de las dudas que pueden ocurrir en la ejecucion de las leyes» (1). 228.—Las decisiones ministeriales son tambien actos admi- nistrativos obligatorios para todos los ciudadanos y para todas las autoridades políticas y judiciales. Su objeto es conceder ó ne- gar algo que se le pida por via de gracia ó de justicia, de suerte que el ministro, consultando el bien público, dieta una providen- cia en una cuestion promovida á instancia de un particular. Es- tos actos emanan del ministro requerido ó provocado, y es pre- ciso quepan dentro de los límites de su poder cliscreccional para no degenerar en actos de jurisdiccion. La autorizacion para to- mar agua (5 establecer una fábrica á orillas de un rio, la solici- tud de privilegios de invencion ó perfeccion, los empleos, as- censos, honores, pensiones y otras gracias cualesquiera ó pre- tensiones de justicia provocan eslas decisiones ministeriales. No hay forma ninguna establecida para intentar, proseguir y resolver estos asuntos. El ministro comunmente "recibe el me- morial, y si alguna vez decide en el acto, las más ordena ins- truir expediente, oye el dictámen de la autoridad ó cuerpo seña- lado por la ley ó por las reglas y prácticas de la administracion, y decide con pleno conocimiento de causa.' actos de gestion los relativos á la conserva- cion y f omento del patrimonio (5 fortuna del estado, y son ver- daderos contratos civiles, tales • como compras, ventas, arrien- (1) Ideas de admh tistracion, por el Sr. Bürgo,s'. LIBRO  ORGANIZ.  ATR1B, DE LAS ,AUTORIDADES.  1.Q7 dos y permutas, cuyo objeto es asegurar el • servicio público . , en todos sus ramos. Sólo en los ministros reside la personalidad ó la representacion necesaria para contraer tales obligaciones en nombre del estado, .cada uno en su respectivo ministerio. Las cuestiones á que dieren márgen la validez ó interpretacion de estos actos, constituyen verdaderos litigios entre la. administra- cion y los interesados cuyo exámen aplazarnos para lugar más opo muno. Los actos de gestion no necesitan en rigor ser autorizados por notario, pues ya interviene la fé pública en estos contratos, re- presentada. en el carácter tambien público de los ministros. Sin embargo, suele autorizarlos para mayor firmeza y solemnidad. 230.—Tales son las atribuciones comunes de los ministros; sus kcultades especiales se derivando las leyes y reglamentos ad- ministrativos que distribuyen el servicio público entre varios ra- mos ó ministerios; de suerte que en este punto la legislacion es positiva, y la jurisprudencia se funda en la recta interpretacion• de los principios consignados en dichas leyes y reglamentos y •., en bien observadas analogías. 231.—En España son ocho los ministerios ó Secretarías de es- taclo   • y del despacho entre las cuales están hoy distribuidos todos los negocios del reino , á saber : Estado, Gracia y Justicia, Guerra, Hacienda, Marina, Gobernacion, Fomento y Ultra- mar, cuyas respectivas atribuciones son las siguientes : 232.—I. El de Estado tiene á su cargo: 1.° La correspondencia con las córtes extranjeras. 2.° El nombramiento de ministros residentes. 3.° Los tratados internacionales. 4.° Las representaciones, quejas y solicitudes de los que no son súbditos del Rey, ó de ministros de príncipes extranjeros en materias pertenecientes á estado ó regalías. 5.° Los decretos para gastos que se hayan de hacer por razon de estado, ó paga de dependientes ó ministros que residan de órden del Rey fuera del reino, y la expedicion de sus despachos, cédulas ó patentes. 6.° La correspondencia con las personas de la Real Familia.. 7. 0 Las concesiones de .grandezas de España, sus honores y habilitacion ó declaracion de sus clases. 8.° Todo lo perteneciente á la insigne órden del Toison, sus 1 08  DERECHO ADMINISTRATIV O ESPAÑOL. estatutos y oficiales, como asimismo á las chuces de las distin- guidas órdenes española de Cárlos III y americana de Isabel la ' Católica, sus asambleas y secretaría, é igualmente la autoriza- cion para usar condecoraciones extranjeras. 9.° El Tribunal (le la Rota. 10.° La Agencia general de preces á Roma. .° La Secretaría de la interpretacion de lenguas. 12.° El refrendo de todos los documentos y pasaportes para el extranjero. 13.° Y por último, todas las resoluciones á las consultas ó re- presentaciones que en cualquiera de estas materias se hicieren al Rey, tanto por los tribunales de oficio, corno por otras juntas y ministros particulares, y la redaccion de los decretos y órdenes que el Rey mandare expedir en los negocios de esta naturaleza (1). 233.-11. Al de Gracia y Justicia corresponden: I.° Los reales nombramientos para las plazas de jueces y ma- gistrados, excepto las de los Supremos Consejos de Guerra y de Marina y del Tribunal de Cuentas, sus ascensos, lraslacion, sus- pension y destitucion, el ministerio fiscal y el notariado. 2.° Todo lo tocante al gobierno de los tribunales y las órde- nes ó resoluciones tocantes á promover ó activar la recta ad- ministracion de justicia. 3.° Las gracias de indulto, inclusas las que se otorgan por- de- litos de contrabando y defraudacion de los intereses de la Ha- cienda pública. 4.° El registro civil y el de la propiedad. 5.° Todos los negocios del Real Patronato con las contestacio- nes de jurisdiccion eclesiástica en lo que no tenga conexion con los derechos y rentas reales. 6.° Lo concerniente á puntos de religion, de reforma y de dis- ciplina eclesiástica y la conservacion de las regalías de la Corona. 7.° Las presentaciones para arzobispados, obispados, preben- das y beneficios eclesiásticos. 8.° - Los Seminarios conciliares. 9.° Los establecimientos de casas de comunidades religiosas. 10.° Las mercedes de títulos de Castilla. 11.° La pro y ision de las encomiendas militares. (1) Ley '7, tít, vi. lib. in, Nov. Recop. y Ordenes posteriores. LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  109 _  as 12.° El Vicariato general castrense, las juntas investigad de memorias y obras pías, la obra pía de Jerusalen, el nombra- miento de eclesiásticos para los establecimientos públicos de be- neficencia ú otros costeados en todo ó en parte por el- estado, y la intervencion que al Gobierno compete en las funciones ecle- siásticas ejercidas en establecimientos sostenidos exclusivamen- te por las provincias, pueblos ó particulares. 13.° Y por último, la Notaría mayor de los reinos, en cuya calidad el ministro de Gracia y Justicia interviene en los matri- monios, nacimientos y defunciones de las personas reales, en to- dos los actos de cesiones, renuncias, obligaciones y poderes de las mismas, legaliza todos los testimonios de documentos pú- blicos que reclaman los tribunales extranjeros ó se remiten á los mismos, y presenta á la sancion real todos los proyectos de ley aprobados por las Córtes, sea cualquiera el ministerio á que cor- respondan (I). 234.-111. Al de la Guerra corresponden: 1.° Los asuntos militares y la correspondencia oficial con los capitanes generales de ejército y provincia, directores genera- les de las distintas armas y el cuerpo de inválidos. 2.° Todo lo relativo á la conservacion, aumento ó disminucion de tropas de la Casa Real y del ejército y lo concerniente á su servicio, régimen, movimientos y subsistencia en guarnicion, cuarteles ó campaña. 3.° Los estados mayores de plazas, vestuarios, víveres y uten- silios, cuarteles, forraje, alzamientos, itinerarios y demás par- tes correspondientes á la fuerza, armamento, entretenimiento y buena asistencia del ejército. 4.° Todo lo relativo á la Hacienda militar, nombramiento de intendentes militares, comisarios 'ordenadores y de guerra y de- más individuos de este cuerpo. 5.° La artillería en todas sus partes, el cuerpo de ingenieros y sus escuelas especiales. 6.° La concesion de empleos, grados y honores por servicios de guerra, excepto aquellos cuya ejecucion corresponda á otro ministerio, en cuyo caso debe oficiar al que hubiere de expedir los decretos. ( 1 ) Ley 8, tít: vi, lib. III; Nov. Recop. y reales decretos de 10 de Junio, 241 de Octubre 16 de Diciembre de 1851, y decreto de 5 de Julio de l870. 110  DERECRO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL- 7.° La provision de las vacantes que ocurran en el Consejo Suprem o de la Guerra • y en el cuerpo jurídico militar. S.° El cuerpo de Sanidad militar. 9.° El servicio presidial de las plazas menores de África. 10.° Y las mercedes de hábitos de las Órdenes militares, pero dirigiéndose al ministerio de Gracia y Justicia para que . cOmuni- que los nombramientos al Tribunal de las Órdenes (1). 235.—IV. Toca al ministerio de Hacienda: 1.' La imposicion, repartimiento, cobranza y distribucion de. las contribuciones ordinarias y extraordinarias en ambos hemis- ferios. 2.° Los negocios de las casas de moneda. 3. 0 Las fábricas de tabacos. 4. 0 Los resguardos de mar y tierra. 5.° La vigilancia sobre todas las oficinas de cuenta y razon y administracion de Hacienda pública. 6.° La administracion de los bienes mostrencos y nacionales, sea de rentas y arbitrios de amortizacion, como asimismo de los maestrazgos y encomiendas de las Órdenes militares inclusa la de San Juan de Jerusalen. 7.° Las loterías y todos los demás derechos y efectos de la Ha- cienda pública. 8. 0 Los nombramientos de  ' directores. asesores y todos los demás jefes y subalternos dependientes de este ministerio. 9.° Las ordenaciones de pagos de la presidencia del Consejo de ministros y de los ministerios de Gracia y Justicia, Goberna.- cion y Fomento (2). 236. Son atribuciones del ministerio de Marina: i.° Todo lo concerniente á los arsenales y astilleros de la real armada, construccion de bajeles, armamentos y expediciones. provisiones de víveres, pertrechos y municiones de guerra, pes- ca, naufragios, presas y todo lo demás comprendido en la juris- diccion de marina, segun se previene en las ordenanzas genera- les del ramo. 2.° Las disposiciones relativas al armamento, distribucion. , (1) Ley 14, tít. vr, lib. lit, Nov. Recop. y real órden de 21 de Octubre de 1847. (2) Leyes 10 y 12, tít. vi, lib. nr, y ley 6, tít. ix, lib. vi, Nov. Recop.; real decreto de 4 de Julio ó i nstruccion de 18 de D iciembre de 1825, reales órdenes de 29 de Octubre de 1814 y 25de Noviembre de 1839, y decreto de 6 de Setiembre de 1870. LIBRO Hl. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  111 mando y empleo de las fuerzas navales y el servicio de los guar- da-costas. 3.° La Junta del Almirantazgo, el Supremo Consejo de la Ar- mada, el nombramiento de generales de departamento, coman- dantes de tercios navales, de arsenales y capitanes de puerto, de auditores asesores y fiscales, intendentes y contadores de marina. 4.° El colegio naval militar, la escuela de condestables, el Ob- servatorio astronómico de San Fernando y el Depósito hidro- gráfico. 5.° Y el cuerpo de capellanes de la armada (I). 2 37.—VI. Al de Gobernacion del Reino pertenecen : 1.° Las relaciones con el Consejo de Estado, Diputaciones pro- vinciales y Ayuntamientos. 2.° Las competencias. 3.° Los propios y comunes de los pueblos. 4.° Los pósitos. 5:° La policía administrativa en todos sus ramos, y por con- siguiente la seguridad pública y personal, la Guardia Civil y la municipal, los espectáculos y reuniones públicas y la policía ur- bana. 6. 0 Las quintas, alojamientos, bagajes, cargas y servicios pú- blicos. 7.° Los secuestros, indemnizaciones, conservacion, repara- clon y obras de los Cuerpos Colegisladores, y la division terri- 8.° La beneficencia pública, y por consiguiente, los hospitales, hospicios, casas de refugio y de socorro, casas de maternidad, establecimientos de dementes y sus análogos, montes píos, li- mosnas y socorros públicos, cajas de ahorros y las calamidades públicas. 9.° Los establecimientos de correccion como cárceles, presi- dios y demás penitenciales.  . 10.° . La sanidad, policía sanitaria y baños minerales. 11.° Todo lo perteneciente á la construccion de las nuevas lí- neas telegráficas de cualquiera especie cuyo establecimiento se determine. (1) Ley 9, tít. tv, lib. ni, Nov. Recop., ordenanzas del cuerpo, real árdea de 25 de Setiem- bre de 1845, reales decretos de 2 de Diciembre de 1846,5 de Febrero de 18-17 y 7 de Mayo de 1851 y otras disposiciones. -112  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. 12.° Los correos y la declaracion de los derechos reconocidos (5 que se reconozcan á Pavor de este ramo en las leyes y disposi- ciones generales de ferro-carriles y en las especiales de cada nueva concesion. 13.° Organizar los trenes-correos, fijar las horas de salida, su marcha y detenciones segun las necesidades del servicio, y si ocurriesen dificultades facultativas, removerlas poniéndose de acuerdo con el ministerio de Fomento. 14.° Y por último, la contabilidad de todos los ramos depen- dientes de Gobernacion (1). Este ministerio se reserva para el despacho personal: 1.° Todo lo que haya de someterse á la. resolución de la Co- rona. 2.° Todo lo relativo á nombramiento de senadores y á eleccio- nes de diputados á Cortes, de Diputaciones provinciales, Ayun- tamientos y al personal de estas corporaciones. 3.° Todo lo tocante á la política, al orden público, á la seguri- dad pública y personal, estados excepcionales y fuerza armada dependiente de su autoridad. 4.° Lo concerniente á la libertad de imprenta. 5.° El personal del ministerio. 6.° Y los demás asuntos que por circunstancias especiales juz- gare oportuno reservarse (2). 238.—VII. Al de Fomento incumben: I." Todos los negocios y establecimientos relativos al comer- cio, como sus tribunales y juntas: los asuntos relativos al au- mento ó reduccion de los derechos de importacion y exportacion y al recargo ó supresion de arbitrios, cuyas decisiones en último resultado corresponden al ministerio de Hacienda: la mejora y fomento del cabotaje: el arreglo de pesos y medidas: los expe- dientes gubernativos sobre el cumplimiento del Código de co- mercio y ley de enjuiciamiento las casa-lonjas ó bolsas de co- mercio, los bancos y sociedades de crédito y las consultas del ministerio de Estado sobre los tratados de comercio é incidencias del ramo con las demás naciones. 2.° La instruccion pública, y por tanto el Consejo, las Univer- sidades, Institutos de segunda enseñanza y colegios de humani- (1) Reales decretos de 20 de Octubre de 1841, 15 de Ahr il de 1857 y de Febrero de 186.9. (2) Real decreto de 25 de Agosto de 1819, art. 5, LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIL DE LAS AUTORIDADES.  113 dades: la instruccion primaria: los colegios de sordo-mudos y de ciegos: las escuelas de veterinaria: las Academias y demás so- ciedades científicas y literarias, escuelas de bellas artes y las es- peciales de ingenieros de caminos, canales y puertos, de minas, de comercio é institutos industriales: las bibliotecas; archivos, museos, los Conservatorios de artes y de música y declamacion, la propiedad literaria, premios á sábios, literatos y artistas y la Comision de monumentos históricos y artísticos. 3.° Las carreteras y ferro-carriles, salvo lo reservado al mi- nisterio de la Gobernacion en punto á trenes-correos: los cami- nos provinciales y vecinales, canales de navegacion y de riego, acequias, obras públicas y privadas de los ríos navegables y flo- tables y policía de los caminos: el desagüe de las lagunas y for- macion ó desecacion de pantanos: las obras de mar, faros y to- das las accesorias de los puertos, su limpia y conservacion, fo- sos, hoyas y valizas: la Junta consultiva de estos ramos: el cuer- po de ingenieros civiles y su escuela especial: los portazgos, pontazgos, barcajes, aranceles y tarifas de peaje y transporte de toda via pública, administracion de , sus productos, y las conce- siones y contratas de estos servicios, así como la construccion de monumentos y edificios costeados por el Estado. 4.° La proteccion y fomento de los diversos ramos de la agri- cultura: los proyectos de ley para . su mejora y desarrollo : la en- sefianza y perfeccion de los procedimientos agrícolas: la intro- duccion de nuevos y útiles cultivos: las escuelas especiales de agronomía: la destruccion de las plagas del campo, premios y recompensas á los cultivadores, uso y aprovechamiento de los productos rurales, ganadería lanar, cria caballar y acotamientos: los montes, baldíos y sus disfrutes y la policía rural. 5.' La industria, en general, su proteccion y fomento : la con- cesion de privilegios de invencion y perfeccion, establecimientos industriales, la direccion del ramo . especial de minería y la es- tadística (1). 239.—V111. Es privativo del ministerio de Ultramar 1.° Modificar la organizacion ó régimen administrativo de las provincias ultramarinas. 2.° Fijar ó variar el presupuesto anual de ingresos y gastos, (1) Reales decretos de 5 de Febrero, 16 de Junio, 11 de Agosto, 20 de Octubre y 9 de Di- ciembre de 1841 y 18 de Octubre de 1850, y decretos de 26 de Abril y 5 de Julio de 1870. TOMO I.  8 1 20  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. - ministros sin cartera especialmente encargados de representar el gabinete y defender la política del Gobierno ante las Cámaras; pero el régimen imperial distaba mucho del régimen parlamen-• tario. Al fijar, pues, las atribuciones de los subsecretarios, túvose presente el principio que eran, aunque jefes de la administracion, agentes subordinados, y huyóse por lo mismo de conferirles tales facultades que pareciesen tutores y los ministros sus pupilos; combinacion tanto más inadmisible, cuanto que aquéllos posee- rian todo el poder para administrar, y éstos soportarían toda la responsabilidad de los actos administrativos. Por manera que las funciones de los subsecretarios deben pertenecer naturalmente á un órden secundario ó puramente reglamentario, y referirse á la parte ménos móvil de los negocios; es decir, á la tramitacion y resolucion de los asuntos leves y de los que ofrecen fácil des- pacho, aplicando las reglas claramente establecidas. 255.—Estos altos funcionarios pertenecen á la administracion activa y central por el carácter de sus facultades, de las que, á semejanza de las propias de los ministros, unas son comunes y otras especiales. Son comunes las de firmar de órden del ministro todas las co- municaciones preparatorias relativas á la instruccion de los ex- pedientes hasta que se hallen en estado de resolucion, y los tras- lados de todas las resoluciones definitivas cuya comunicacion principal suscribe el ministro (1). Son especiales las que les corresponden segun la organizacion de cada secretaría, ó las particulares que en ellos delegan los ministros. 256.—Al subsecretario de Hacienda pertenecen: I. Firmar los traslados' de las resoluciones definitivas adop- tadas por el ministro, cuando se dirijan á los demás ministerios 6 á las direcciones y jefes de la administracion central que depen- den del de Hacienda. II. Ejercer las atribuciones que el ministro juzgue convenien- te delegarle respecto al acuerdo y firma de los expedientes de mera aplicacion de las leyes, decretos, órdenes y reglamentos ú otros c ualesquiera que no ofrezcan dificultad. (1) Real decreto de 11 de Junio de 1834. LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  121 III. Instruir y despachar aquéllos para cuya resolucion no al- canzan las facultades de los directores por ser necesario dirigir- se á alguno de los demás ministerios, ó por conducto de éstos á las autoridades dependientes de los mismos (1). 257. —Al de Gobernacion corresponden dos clases de atribu- ciones, unas que se derivan de su carácter en cuanto jefe supe- rior inmediato de la secretaría, y otras del que reviste como de- legado especial del ministro. En este segundo concepto lleva la correspondencia oficial, di- rige, inspecciona y organiza los trabajos • de la secretaría, firma las reales órdenes comunicadas correspondientes á resoluciones de tramitacion y traslados de las 'definitivas, autoriza las copias y documentos que no requieran la firma del ministro, preside los remates y subastas cuando éste no lo hace por sí mismo, etc. (2). Él subsecretario de Gobernacion tiene e] carácter de inspector general del cuerpo de administracion civil, y corno á inmediato subordinado al ministro le pertenece todo lo concerniente í la inspeccion del personal en sus diversos ramos, y está obligado á • proponer las reformas que estime oportunas en su organiza- don (3). El espíritu reinante en este conjunto de- facultades es la dele- gacion en el subsecretario de aquellas atribuciones propias del ministro de las cuales puede desprenderse sin mengua de su autoridad, y contribuir por este medio á la más rápida expedicion de los negocios, como el despacho y firma de los expedientes, la mera aplicacion de las leyes, decretos, reales órdenes y regla- mentos y otros cualesquiera de. fácil resolucion: principio hace tiempo consignado en nuestro derecho administrativo (4). 258.—•El ministerio de Fomento ha considerado que podia dis- pensarse del concurso de un subsecretario, cuya necesidad, no se dejará sentir miéntras el desarrollo progresivo de la pública pros- peridad no multiplique las atenciones del Gobierno hasta el punto de fatigar el ánimo del ministro con los pormenores de un prolijo despacho, distrayéndole de otros más árduos negocios y graves (1)' Reales decretos de 16 de Junio de 1834, 14 de Enero de 1848, 21 de .Innio de 1850 y 5 de Enero de 1875. (2) Real decreto de 11 de Junio de 1856, art. 5, decreto de 6 de Agosto de 18"i4 y regla- mentos de 20 de Abril y 16 de Setiembre de 1875. (3) Real decreto de 8 de Enero de 1844. (4) Real decreto de 20 de Octubre de 1847, art. 5. 122  DERECHO mrtlINISTRATIVO ESPAÑOL. cuidados de la administracion, y estorbándo le seguir el curso de las cuestiones constitucionales (1). 259.—El subsecretario de Ultramar se halla revestido de las mismas facultades que el de Gobernacion, además de las que el ministro juzgue conveniente delegar en él para el más breve des- pacho de los negocios (2). 260.—Tienen asimismo subsecretarios los ministerios de Esta- do, Gracia y Justicia y Guerra, y por fin un secretario general el de Marina (3). 261.—Algunas veces los subsecretarios desempeñan interina- mente el ministerio en ausencia del ministro ó en caso de vacante, prévia la autorizacion del Rey expedida en forma de real decreto. 262.—Es consecuencia de la elevada categoría de dichos fun- cionarios que hayan de ser nombrados por decreto del Rey. Mu- elo ganaria la adininistracion en que los subsecretarios no fue- sen hombres políticos, ya porque una mayor estabilidad les per- mitiria adquirir larga experiencia de los negocios, ya porque gozarian de grande autoridad como depositarios de la tradicion, y ya en fin para suplir las ausencias y distracciones de los mi- nistros preocupados con la guerra de las carteras, achaque del régimen parlamentario en España y en otros estados de Eu- ropa. CAPÍTULO V. De las direcciones. 263 . —Necesidad de las direcciones. 261.—Argumentos en contra. 265.—Bases para la organizacion de las direcciones. 266.—Carácter y facultades de los directores. 267.--Direcciones pertenecientes al ministerio de Hacienda. 268.— Organizacion. 269.—Facultades de los directores generales de Hacienda. 270.—Direcciones del ministerio de la Gobernacion. 271.—De Fomento. 272.—De Ultramar. 273.—Antiguas direcciones. 203. Es achaque del gobierno representativo que sean lla- mados al peder más bien hombres políticos ó parlamentarios, que personas dotadas de conocimientos especiales y prácticas en (1) Real decreto do 29 de Octubre de 1851. (2) Reales decretos de 20 de Mayo y 23 de Junio de 1863 y 30 de Enero de 1875, y regla- monto do 1. 0 de Marzo del mismo año. (3) Real decreto do 13 de Octubre de 1861 y reglamento de 1. 0 do Diciembre de 1813.. LIBRO Itt. OftilAWIZ . Y ATM. DE LAS AUTORIDADES.  1 23 el despacho de los negocios. Tambien es condicion de este régi- men la mayor movilidad de les_ jefes superiores de la adminis- tracion, que cambian segun el viento de la opinion pública, y caen ó se -levantan al impulso de una tal vez débil ó acciden- tal mayoría. La necesidad, pues, de aliviar á los ministros del peso de infinitos pormenores; la conveniencia de segregar los servicios menos análogos y señalar á cada cual una esfera dis- tinta regida por un jefe experimentado; hábil ó facultativo, y el interés general que exige dar unidad y firmeza á los pen- samientos y actos administrativos, poniéndolos á cubierto has- ta cierto punto de los vaivenes y oscilaciones de la política, fueron las causas poderosas del. establecimiento de las direc- ciones. 264.----Objétase que las direcciones embarazan la accion admi- nistrativa, descentralizan el Gobierno, y son un obstáculo para que prevalezcan en el despacho de los negocios públicos la uni- formidad y el acuerdo convenientes; mas estas objeciones, si tie- nen fuerza contra los defectos de su organizacion, dejan á salvo la institucion misma, pues ni las direcciones deben obrar con absoluta independencia, ni resolver los negocios arduos, ni par- ticipar del carácter instable de los ministros. 265.—Para que las direcciones correspondan á su objeto de- ben: reunir dos circunstancias : primera, que sean oficinas gene- rales . y formen una seccion de cada secretaría, á fin de sujetarlas á la inmediata dependencia y vigilancia continua del ministro de quien parte el impulso que mueve todos los resortes de la administracion; y segunda,. que no tengan la forma de cuerpos • encargados de ejecutar, sino el carácter de autoridades uniper- sonales auxiliadas con el consejo de los jefes próximamente subordinados, de suerte que, en suma, las direcciones se convier- tan en' directores individualmente responsables de sus actos al ministro. De esta manera desaparecerán la accion independiente, la di- versidad y aun contradiccion de reglas para casos semejantes, las excusadas y molestas dilaciones, una organizacion viciosa. y la responsabilidad colectiva tanto más ilusoria cuanto más va- e fa, defectos de que adolecian casi todas las antiguas direcciones. ' En vez de dichos inconvenientes habremos llevado la regulari- dad al servicio, la brevedad y el acierto al despacho de los no- 124  DERECHO ADMINISTRATI V O ESPAÑOL.* ;ocios, la responsabilida d efectiva á los actos, y la administra- c . ion habrá adquirido algunos grados más de solidez é indepen- dencia, asegurándola un tanto contra las veleidades de la política. No obsta el ejemplo de Inglaterra donde hay consejos (boards) que administran con independencia los ramos puestos á su cui- dado y constituyen verdaderos ministerios, porque és un gobier- no lleno de anomalías y despegado de todo sistema. 266.—Las direcciones ó los directores son, como los subsecre- tarios, agentes auxiliares y órganos de instruccion y comunica- cion y suceden á éstos en grado : no ejercen ningun poder no- minal, pero tienen muchas veces un poder real fundado en sus conocimientos facultativos, en su probada experiencia y en su fidelidad á las reglas establecidas. Sus funciones, aunque modes- tas, porque están encerradas en el estrecho recinto de un gabi- nete, no son ménos útiles que aquellas á las cuales la publicidad da mayor brillo, pues no sólo contribuyen á ejecutar las órdenes superiores, sino que preparan los negocios, los resuelven dentro de ciertos límites, dictan disposiciones relativas á la instruccion de los expedientes, declaran dudas, piden datos á las autorida- des, vigilan el cumplimiento de las leyes y reglamentos admi- nistrativos, y proponiendo las mejoras convenientes á su ramo, provocan la accíon del Gobierno. Tales son las facultades inherentes á la índole de las direccio- nes. Sí otras cualesquiera de distinta naturaleza les pertenecen, las desempeñan en virtud de una delegacion especial del mi- nistro. 267.—El ministerio de Hacienda está repartido en siete s direc- ciones generales: 1. a. del Tesoro: 2.' de la Deuda pública : 3. a de Aduanas : 4.' de Contribuciones é Impuestos indirectos: 5.' de Rentas estancadas : 6.' de Propiedades y Derechos del Estado: de la Caja de Depósitos (1). 268.—Cada direccion se divide en varios negociados á cuyo frente se halla un jefe responsable de todos los trabajos de su dependencia. Los directores con el subsecretario forman el con- ( ) Reales decretos de 23 de Mayo de 1845, 11 de Junio de 1847, 14 de Enero de 1848, 21 de Junio de 1850, 21 de Mayo de 1851, 29 de Setiembre de 1852, 3 de Junio de 1853, 29 de Diciem- bre de 1854, 27 de Agosto de 1855, 3 de Enero y Real Orden de 20 de Enero de 1858, reales de- cretos de 1.° de Marzo y 28 de Noviembre de 1865, decretos do 18 de Diciembre de 1868 y 30 de Junio de 1809, real decreto de 17 de Enero de 1811, decretos de 29 de Mayo de 1873 y 6 de Octubre de 1874 y real decreto de 5 de Enero de 1875. LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIL DE LAS AUTORIDADES.  195 sejo del ministro de Hacienda que lo convoca y preside, ó por su delegacion el subsecretario. Este consejo está llamado á emi- tir su parecer, cuando se le pide, en los asuntos de gravedad; pero sus facultades son siempre consultivas y no resolutivas (1). 269.—Los directores generales de Hacienda han solido tener facultades más extensas que los de los demás ministerios, siem- pre relativas al cumplimiento y comunicacion de las órdenes su- periores, á la vigilancia de sus dependencias, á la instruccion de los expedientes tocantes á los ramos de que se hallan encarga- dos, á la proposicion de medidas generales, á la declaracion de dudas y resolucion de consultas, á la réclamacion de datos y noti- cias para apreciar el estado del servicio que dirigen, y á todo lo concerniente al gobierno interior de sus oficinas. Tambien propo- nen al ministro la traslacion, cese, separacion ó jubilacion de los jefes y empleados y nombran los de . categoría inferior, é instru- yen por sí y bajo su firma los expedientes tocantes á su ramo hasta ponerlos en estado de resolucion definitiva del ministro, salvo si hubiere necesidad de dirigirse á cualquiera de los otros ministerios, ó por conducto de ellos á las autoridades subalter- nas; mas su primer y principal deber es procurar la recaudacion integra de las contribuciones é impuestos de su cargo, el fomento de las rentas públicas de producto eventual y el puntual ingreso de unas y otras en las cajas del Tesoro (2). 270.—Las direcciones generales dependientes del ministerio de la Gobernacion son : t a de Política y Administracion: 2. a de Beneficencia y Sanidad: 3." de Establecimientos penales: 4." (le Comunicaciones. Las principales facultades de estos directores son las siguien- tes: 1. a dictar las resoluciones de instruccion y trámites clara- mente previstas en las leyes, reglamentos y disposiciones ge- nerales ó especiales del ramo : 2.' dar las instrucciones necesa- rias para la pronta y cabal ejecucion de los reglamentos y reales órdenes : 3. 1 corresponderse con todos sus inferiores, así como con las autoridades y funcionarios públicos de igual 6.inlerior categoría: 4.' examinar y anotar, despues de los oficiales de se- cretaría, todos los expedientes de resolucion del Rey y redactar (1) Real decreto de 21 de Junio de 1850, reglamento de 18 de Febrero de 1871 y real de- creto de 5 de Enero de 1875. (2) Instr. cit., arts. 1 y 2, y real decreto de 21 de Junio de 1850, art. 3. .1.26  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. sus decretos, así como las reales órdenes de grave importancia y los reglamento s é instrucciones de su ramo, conformándose á lo que les prevenga el ministro y salva la autoridad de éste: 5.' in- formarle, cuando se lo ordenare, acerca de cualquier punto de la administracion y proponerle cuanto crea conveniente al bien del estado : 6.' dirigir siempre é inspeccionar, si se le previene, los establecimientos de su dependencia, dictando las medidas urgen- tes en el acto, y proponiefindp á la superioridad las demás refor- mas ó providencias que el bien del servicio reclame: 7. a presidir los remates y subastas pertenecientes á sus respectivos ramos, cuando no lo hicieren, el ministro 6 el subsecretario (1). 271.—El ministerio- de. Fomento está dividido en tres direccio- nes: L a de Instruccion pública: 2." de Obras públicas : 3. a de Agricultura y Comercio. con 'su Ordenacion de pagos.. Cada direccion se compone de un director y cierto número de oficiales de distintos grados. En caso de enfermedad ó ausencia • (le los directores, son subdirectores los oficiales de secretaría más antiguos de cada direccion. Los directores tienen facultades propias, no solamente para la tramitacion é instruccion de los expedientes, sino tambien para dictar las disposiciones que estimen oportunas y decidir los ne- gocios que no exijan real resolucion conforme á los decretos y reglamentos. Tambien despachan con los ministros los asuntos que, además de su importancia, exigen ser resueltos por el Rey mediante decretos ó reales órdenes. En fin, sus facultades se igualaron en todo á las que gozan los subsecretarios de los de- más ministerios segun las disposiciones vigentes (2). La Ordenacion de pagos sustituye á la extinguida direccion de Contabilidad, así como ésta reemplazaba á la antigua Junta 'de centralizacion de fondos de Instruccion pública, llevando la cuen- ta y razon de éstos y de los pertenecientes á la tambien supri- mida direccion general de Caminos, Canales y Puertos (3) . 272.—Los negocios de Ultramar se dividen: en tres seccio- (1) Reales decretos de 25 de Agosto de 1849, 11 de Junio de 1851, 23 de Febrero, 10 de Julio y 21 de Octubre de 1853, 11 de Julio de 1856, 6 de Noviembre de 1857 y 7 de Abril de 1858, y r eglamentos de 1. 0 de Julio de 1874, 20 de Abril y 16 de Setiembre de 1865, y real decreto de 29 de Setiembre del mismo ato. (2) Reales decretos de 18 de Febrero de 1849, 21 de Enero de 1852, 9 de Agosto de 18M, 4 de Noviembre de 1863 y 29 de Mayo de 1874, y reglamento de 17 de Julio del mismo (3) Real decreto de 7 de Abril de 1841 LIBRO III. ORGANIZ . Y ATRIL DE LAS AUTORIDADES.  '127, nes, de A dministracion y Fomento, Gracia y Justicia y Hacienda, á la cual va unida la Ordenacion de pagos. El subsecretario, los directores y el ordenador de pagos constituyen la Junta de jefes del ministerio; en la cual se discuten los negocios graves que el ministro ó el subsecretario ó alguno de los directores con su vénia, consideren oportuno someter al examen de este cuerpo consultivo (I). 273.—Tales son las direcciones que hoy sustituyen al consi- derable número de cuerpos con vida propia á los cuales estaba en otro tiempo cometido el encargo de ejecutar las leyes y regla- mentos tocantes á ciertos servicios públicos: en ellas se hallan ahora refundidas con ventaja sus atribuciones. La antigua direccion general de Presidios fué suprimida, y sus atribuciones incorporadas á una de las existentes en el mi- nisterio de la Gobernacion : la de Correos tambien suprimida, pasando la administracion de este ramo á la misma secretaría: la de Estudios trocada en direccion de Instruccion pública, una de las que componen el ministerio de Fomento : la (le Caminos absorbida de igual modo, mudado el nombre en direccion de Obras públicas, y la de Minas quedó extinguida, despachando ahora sus negocios el director de Agricultura, Industria y Co- mercio (2). SECCION II. AUTORIDADES LOCALES. CAPÍTULO VI. De los gobernadores de provincia. 277.—Variaciones en tiempo de don Alonso VII. 278.—Adelantados mayores. 279.—Corregidores. 280.—Política de los Reyes Católi- cos. 281.—Autoridad de los corregido- res. 274.—Intereses generales y loca- les. 275.—La administracion los pro- mueve por medio de autori- dades y agentes subalter- nos. 276.—Antiguo sistema de adminis- tracion provincial. (1) Reales decretos de 23 de Junio de 1863 Marzo del mismo año. (2) Ley de 11 de Abril y reglamento de 31 y 30 de Enero de 1815 y reglamento de L" de de Julio de /849. DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. exaccion? 304. - 1 Cómo deben recaudarse! 305.-Instruyen sumarias. 306. -Requieren la fuerza armada. 307.-¿, Quién reemplaza á los go- bernadores de provincia? 308.-Actos del gobernador de provincia. 309.-Su forma. 310.-Su fuerza. 311.-Su publicacion. 312.-Enmienda ó revocacion de los actos simplemente admi- nistrativos. 313.-Casos en que no puede el go- bernador anularlos ni corre- girlos. 314.-Ministros competentes para suspenderlos, modificarlos ó anularlos. 315.-Los bandos de buen gobier- no sólo se reforman por la via gubernativa. 316.-Actos del gobernador de provincia como autoridad delegada. 317.-Providencias en materia contenciosa. 318.-Responsabilidad de los go- bernadores. 319.-Administrativa. 320.-Judicial. 321.-Tribunal competente. 322.-Delitos comunes. 274.--Distinguense en todos los estados una vida general y coman y otra particular 6 local, aquélla propia del ente colectivo llamado nacion, y ésta especial de las diversas partes del terri- torio que entran á componerla. La administracion debe amparar y defender la primera subordinando los intereses comunes al P ri ncipio de la unidad; pero sin olvidar que las reglas más vul- gares de la prudencia y altas razones de bien público exigen que el poder central propenda á moderar la actividad libre y espon- tánea de estos diversos grupos de poblacion, guardándose de extinguirla 6 sofocarla. 128 289.-Intendentes. 283.-Confusion de atribuciones. 284.-Jefes políticos. 285.-Sus vicisitudes. 286.-Su nombramiento. 287.-Su autoridad. 288.-Deben ser jefes únicos de la administracion:provincial. 289.-Incorporacion de las inten- dencias á los gobiernos polí- ticos. 290.-Incompatibilidad del gobier- no político y el mando militar. 291.-Atribuciones de los gober- nadores de provincia. 292.-Como agentes subordinados á la administracion central, son: 293.-Órganos de comunicacion. 294.-Instrumentos de ejecucion. 295.-Medios de instruccion. 296.-Tutores de los pueblos. 297.-Como jefes de la administra- cion provincial : 298.-Procuran la accion adminis- trativa. 299.-Promueven los intereses y administran la fortuna de las provincias. 300.-Tienen potestad coercitiva, 301.-Aplican correcciones disci- plinares. 302.-Imponen multas. 303. - 2, A quién corresponde su LIBRO Hl. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS . A UTORIDADES.  129 • 275.--E1 ejercicio de las dos elevadas funciones de la1 11 - 11- pistracion superior, á saber, la extension de la vida general por todo el ámbito del territorio y el respeto á las instituciones lo- cales, requieren la presencia de autoridades en todos los grandes focos de actividad social, encargadas de representar el pensa- miento .y transmitir la voluntad del Gobierno unitario. • 270.—Esta necesidad se ha dejado sentir y se ha procurado satisfacer en España con más ó ménos acierto desde tiempos muy remotos. Nuestra historia legal arroja alguna luz, si bien escasa, sobre el sistema de adininistracion provincial, cuando nos ense- ña que en tiempo de los Godos y en los primeros si g los de la monarquía legionense habia al frente de cada antigua provincia magistrados con el título de duques, y condes en las ciudades capitales de una comarca, que reunían á la autoridad política y militar la jurisdiccion civil; de suerte que les estaba encomen- dado todo el gobierno de la tierra en nombre del Rey que los instituia temporalmente, y si le placía, los confirmaba. En su origen los duques y los condes fueron. verdaderos gobernadores amovibles á voluntad del soberano en quien únicamente residía el supremo imperio, y no títulos de honor vitalicios, y ménos hereditarios. Entre los diversos condados conocidos en nuestra historia alcanzaron mayor renombre los de Castilla, Barcelona y Portugal que se erigieron en estados independientes y sobe- ranos á causa de impolíticas desmembraciones del territorio, ce- diendo al influjo de las ideas dominantes en los tiempos del feu- dalismo, cuando no debieron su origen á rebeliones afortunadas de una nobleza altiva que abusaba del flaco poderío de los reyes para reducirlos á la debida obediencia. 277.--Luego que D. Alonso VII se revistió con la dignidad de Emperador, introdujo en su. reino y en su corte títulos y oficios parecidos á los usados en el Imperio Romano. Entónces se cono- cieron los cónsules que eran gobernadores políticos y militares de las provincias, como los de Asturias, Galicia, Leon, Castilla y otros. 278.—Hubo tambien en los días de D. Fernando III adelan- tados y merinos mayores, magistrados que equivalian al presi- dente de una provincia entre los Romanos, y ejercían faculta- des políticas y militares y administraban justicia; de forma que este cargo parecia instituido con el doble objeto de gobernar 9 TOMO 1. 136  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. 9 9 9 .—I. En cuanto subordinados al poder central obran siem- pre como delegados ordinarios del &bienio; pero sus facultades todavía son diversas segun que fueren: 993.-1. Organos de comunicacion ó meros encargados de transmitir los mandatos de la autoridad suprema,- en virtud de lo cual publican y circulan en sus respectivas provincias las le- yes, decretos, órdenes y disposiciones que al efecto les comu- nique el Gobierno, y las de observancia general que se inserten en la Gaceta de Madrid. Bajo este concepto la autoridad de los gobernadores de provincia es puramente pasiva é inerte, tándose á transmitir el impulso que recibe, y su oficio es ser me,- clianeros forzosos entre el ministro y las autoridades locales ó sus administrados; de suerte que toda reclamacion, queja ó consulta de unos ú otros al Gobierno, por mano del gobernador deben ele- varla; y así todas las exposiciones y comunicaciones de los, alcal des, Diputaciones provinciales, Ayuntamientos y demás autori- dades y corporaciones dependientes del jefe de la provincia, ha- brán de ser dirigidas por su , conducto sin perjuicio de que; cuan- do contengan quejas contra ellos, pueda remitirse en derechura un duplicado al ministro respectivo (1). Si los Ayuntamientos á pesar de todo, no observasen el órden prescrito, no sólo se deja- rá de dar curso á sus representaciones, sino que se expondrán á las medidas enérgicas y eficaces que el Gobierno creyere conve- niente adoptar para reprimir un abuso tan perjudicial al servi- cio público (2). En estos casos es obligacion rigorosa del gober- nador remitir al ministro competente bien instruidos é informa- dos los expedientes é instancias que se elevaren al Gobierno por su conducto, á fin de asegurar el acierto y la prontitud de las re- soluciones (3). Cuando las exposiciones que se remiten por conducto del go- bernador al ministerio respectivo, pidiendo la modificacion ó re- vocacion de los bandos ó providencias de dicha autoridad, con- tienen quejas relativas á la imposicion de multas diScreccionales, el Gobierno no las toma en consideracion, si no van acompañadas del papel de multas que se entrega á los que las hacen efectivas (4). (1) Reales órdenes de 18 de Mayo de 1834 y 16 de Mayo de 1844. (2) Real árdea de 9 de Enero de 1837, y ley municipal de 20 d.e Agosto de 18'70, art. '76. (3) Real órden de 31 de Octubre de 1838. (1) R eglamento de 25 de Setiembre de 1863, art. '78. LIBRO III. ORGANIZ. Y ATR1B. DE LAS AUTORIDADES.  137 Tan propio es del jefe superior de la provincia el carácter de órgano de • comunicacion, que los anuncios, circulares y otras cualesquiera disposiciones de las demás: autoridades deben re- mitirse al gobernador respectivo para que las mande insertar por su órden en el Boletin oficial, si hubiesen de tener publici- dad de esta manera, siendo aquél responsable de las consecuen- cias que pueda acarrear la tardanza indebida de todo anuncio perteneciente á otra autoridad, á no existir razones de conve- niencia pública que la justifiquen (1). Síguese igualmente del principio establecido que los goberna- dores no pueden rehusar la notificacion á las autoridades'subal- ternas ó á los habitantes de su provincia de ninguna ley, decre- to, órden ó reglamento de administracion pública, siéndoles co- municadas por el conducto debido. Su deber principal es la obe- diencia. 294.—n. Instrumentos de ejecucion, cuyo carácter impone á los gobernadores de provincia la obligacion de cumplir y obte- ner el cumplimiento de las órdenes superiores, ejecutándolas por sí ó haciéndolas ejecutar á todos sus agentes subordinados. Á este fin explican las leyes, declaran las dudas, resuelven cues- tiones y ordenan cuanto estiman conveniente dentro del círculo de su autoridad y fuere encaminado á la observancia de los pre- ceptos superiores. Mantienen bajo su responsabilidad el órden público, y protegen las personas y propiedades; reprimen los actos contrarios á la moral ó la decencia pública; corrigen las faltas de obediencia y respeto á su autoridad y las infracciones en que incurran las sociedades y empresas mercantiles ó indus- triales sujetas á sil inspeccion administrativa;.cuidan de todo lo concerniente á sanidad, y dictan en casos imprevistos y urgen- tes de epidemia ó enfermedad contagiosa las providencias que la necesidad reclama, dando cuenta- al Gobierno; vigilan todos los ramos de la administracion pública en el territorio de SU mando, y en general, como agentes de ejecucion, los goberna- dores hacen y ejecutan todo lo que disponen las leyes, decretos y órdenes del Gobierno en los ramos de Gobernacion, Hacienda y Fomento, y en la parte que requiera la intervencion de su au- toridad ó estuviere sometida á su accion inmediata acomodan- (1) Reales órdenes de 14 de Abril de 1837 y 6 de Abril de 1839,' 138  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. doce á las instrucciones que le fueren comunicadas por el supe- rior competente (1). Por esta ralon los actos de los gobernadores no pueden ser nunca providencias generales como las disposiciones compren- didas en los reglamentos de administracion pública, sino orde- nanzas especiales. Aun aquellas mismas instrucciones que tienen el derecho y el deber de dictar en interés del órden, de la segu- ridad y de la salubridad de sus administrados, llevan siempre el sello de acuerdos puramente locales; y si los gobernadores en casos imprevistos ó urgentes adoptaren alguna disposicion con c'o'rto carácter de generalidad, no será considerada sino corno un / providencia que la necesidad reclama, y por tanto provisio- nal, sujeta á la inmediata aprobacion del Gobierno. 1 3 , r la misma causa no tienen los gobernadores facultad para publ ; car alocuciones ó proclamas en que expongan principios, emit in sus opiniones particulares ó desenvuelvan teorías de ad- mini ;tracion, porque las ideas generales deben partir del centro, y de allí tambien el impulso comun y la direccion uniforme. pues, no pueden los gobernadores de provincia resistir, modi dcar, ni menos anular los actos del Gobierno supremo, ni intet pretar las leyes ó ampliar ó restringir el sentido de los re- glan e entos de administracion pública, ni en suma dictar otras dise siciones que las análogas á su carácter de autoridad subal- terna encargada de la administracion secundaria ó local de cier- to tei ritorio. Medios de instruceion, por lo cual les correspon- de es acuar los informes que el Gobierno les pida para resolver acerté damente cualesquiera negocios en cuya decision conven- ga apl eciar las circunstancias locales ó los pormenores de la ad- minis'racion provincial que sólo están al alcance de los gober- nadores; y les pertenece tambien proponer al Gobierno todo lo que p teda contribuir al adelantamiento. y desarrollo intelectual y mol al de la provincia y al fomento de sus intereses en cuanto no al ' aneen sus facultades. En casos semejantes el gobernador de la provincia no ejerce accio ► alguna, sino que excita ó a o provoca la del Gobierno, á quiel seaala la necesidad ó la conveniencia de dictar provi- 1) I ey provincial de 20 dt Agosto de 1870, art. 12. LIBRO 111. ORGANIZ. Y . ATRIO. DE LAS -AUTORIDADES.  1 39 delicias de tal naturaleza que traspasan los confines de su auto- ridad. • 296.—fv. Tutores de los pueblos, porque como representantes y delegados del Gobierno ejercen dentro del territorio de su mando y conforme á las leyes, los actos de tutela administrativa que se derivan del protectorado que al mismo Gobierno corres- ponde sobre los establecimientos particulares de beneficencia y otros á que no alcanza su autoridad, sino un mero patronazgo ó un -simple_ derecho de inspeccion y vigilancia para que la volun- tad del fundador se cumpla, cuando su. objeto es algun servicio de utilidad comun. • 297.—H. Además de autoridades subordinadas á la adminis- tracion central, son los gobernadores jefes superiores de la ad- rninistracion provincial, cuyo oarácter les impone obligaciones diferentes, pues ó son éstas relativas á su cualidad de superiores jerárquicos, ó á la de administradores de la provincia. 298.-1. Como -superiores en el órden jerárquico de la admi- nistracion procuran la accion administrativa, esto es: 1.° exci- tan, estimulan y ponen en movimiento á todas las autoridades dependientes de la suya.: 2.° vigilan é inspeccionan á los funcio- narios subalternos, y corrigen las faltas que cometan en el des- empeño de sus cargos : 3.° nombran y separan á ciertos agentes inferiores: 4.° aprueban ó censuran sus actos, los reforman ó anulan: 5.° suspenden en casos urgentes á cualquier empleado del ministerio de la Gobernacion, Hacienda ó Fomento, dando Cuenta inmediata al Gobierno : 6.° les exigen la responsabilidad administrativa á que hubiere lugar -por faltas cometidas en el ejercicio de sus funciones, y pasan el tanto de culpa á los tribu- nales de justicia, si el abuso constituyese un delito : 7.° y ejercen la vigilancia que les corresponde en materia de contribuciones, rentas, propiedades y derechos del estado (1). 299.—n. - En razon de administradores de la provincia : 1.° pre- siden sin voto la Diputacion y la Comision provincial : 2.° auto- rizan sus actas, comunican y ejecutan sus acuerdos: 3.° llevan el nombre y la representacion de la provincia en sus asuntos . ju- diciales, informes, correspondencia y comunicaciones : 4." ins- peccionan las dependencias . de la provincia y del municipio, (1) órden de 30 de Junio y reglamento de 8 de Diciemlge de 18 DERECHO ADMINISTRATIV O ESPAÑOL. 140 comprueban el estado de sus cajas, archivos y cuentas, y cuidan (le que sean cumplidas así las leyes y disposiciones generales, como los acuerdos de la Diputacion y de la Comision provincial: 5.° suspenden la ejecucion de estos acuerdos siempre que proce- da con arreglo á las leyes (1). Uno de los actos de inspeccion que de la autoridad de los go- bernadores se deriva, es el exámen de los expedientes en las mismas oficinas de las Diputaciones y Comisiones provinciales, para lo cual no .necesitan autorizacion previa de estos cuerpos, Di darles aviso anticipado de la visita que se proponen girar, ni inónos se les puede impedir, á título de que carecen de faculta- des para delegar su autoridad en semejantes casos, que les auxi- lie algun funcionario público de su . eleccion (2). 300.—Tales son la índole compleja y la dilatada extension de la autoridad de • los gobernadores de provincia; más esta autori- dad seria vana é ilusoria, si la ley no reuniese al mero imperio alguna parte del mixto, ó á su potestad de mando cierta jurisdic- cion; porque si bien la facultad de conocer de los delitos y casti- garlos pertenece exclusivamente á los jueces instituidos por la ley para sentenciar las causas civiles y criminales, todavía con- viene que el legislador delegue en las autoridades administrati- vas el derecho de corregir ciertas faltas. 301.—I. Por este carácter corresponde al gobernador de la provincia, como . medio de ejercer su autoridad, la facultad de aplicar gubernativamente las correcciones señaladas en las leyes, reglamentos y disposiciones de policía y en los bandos de buen gobierno; bien que este poder debe tener límites angostos para no traspasar la línea de una mera correccion gubernativa. Un grado mayor de severidad transformaria la potestad de discipli- na. en derecho de castigar con usurpacion manifiesta de las atri- buciones propias de los tribunales de justicia. 302.—Los gobernadores, al publicar los bandos de buen go- bierno y disposiciones necesarias para él cumplimiento de las leyes y reglamentos, deben ajustarse en las correcciones que en ollas se establezcan al art. 625 del Código penal. Tambien pue- den imponer multas discreccionales á los individuos, funcionarios y cor poraciones dependientes de su autoridad, sometiendo los (1) Ley pr ovincial de 20 de Agosto de 1810, art. 9. (2) Reales órdenes de 14 de Octubre de 1872, LIBRO iii. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  141 delitos ó faltas ajenas á la disciplina administrativa á la accion de los tribunales. Exceptúanse los alcaldes, regidores y diputa- dos provinciales cuya responsabilidad administrativa se deter- mina en otro lugar (1). No alcanza la potestad coercitiva de los gobernadores á imponer multas mayores que las serfalaclas en el Código penal, salvo si estuvieren expresamente autorizados para ello por las leyes ó reglamentos. En tal caso darán la órden por escrito citando la ley ó reglamento. En caso de insolvencia, ó careciendo el culpado de bienes con que hacer efectiva su responsabilidad, pueden los gobernadores conmutar la correccion pecuniaria, decretando el arresto suple- torio en la proporcion que fija el art. 624 del Código penal, y quedando las penas más graves á cargo de los tribunales com- petentes. De forma que la facultad concedida por la ley á los go- bernadores de provincia, de imponer y aplicar correcciones pe- cuniarias y corporales, no es alternativa, sino gradual, conside- rando las segundas como subsidiarias de las primeras, y en fin, establecidas por via de . sustitucion y apremio, para evitar la im- punidad á causa ó con pretexto de insolvencia. 303.—La exaccion de las multas impuestas por los goberna- dores les pertenece á ellos mismos dentro de la via. gubernativa; más si fuese necesario practicar diligencias judiciales, como em- bargar bienes, trabar ejecucion, ó seguir otros trámites cuales- quiera del juicio civil, el gobernador debe abstenerse de tales procedimientos é invocar el auxilio del juez competente, porque asi está mandado por convenir á la mútila independencia de los poderes. 304.-.---En todo caso,, tanto estas multas como las que impusie- re cualquiera otra autoridad en uso de sus facultades, deben sa- tisfacerse siempre en el papel creado al efecto, no consintiendo el Gobierno por ningun pretesto ní motivo la menor contraven- eion ni dispensa (2). 305.—II. Segun este mismo principio pueden los gobernado- res de provincia instruir por sí mismos á por sus- delegados la sumaria informacion de los delitos cuya averíguacion se deba á (1) Ley municipal de 20 de Agosto de 1870, art. 175, y ley provincial de igual fecha, ar- tículos 91 y 93. (2) Real decreto de 18 de Abril de 1848, real órden de 20 de Junio (le 1849 y real decreto de 5 de Octubre de 1851. 142  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. sus disposiciones ó agentes; de suerte que conocen á prevencion con los jueces de estos asuntos del órden judicial, para que las huellas del crimen no se borren ó el criminal no eluda el condig- no castigo; pero tan pronto como estas primeras diligencias fue- ren practicadas, espira la autoridad aOministrativa y empieza la judicial á quien debe entregar el sumario con los detenidos den- tro de las veinticuatro horas siguientes al acto de la detencion para que los juzgue el tribunal competente. Cualquiera omisión ó descuido en este punto implicaria su responsabilidad (1). 306.-111. Por último, el medio extremo de exigir obediencia y de obtener el cumplimiento de las órdenes del Gobierno y de sus propias disposiciones y providencias, á pesar de cualquiera resistencia individual ó colectiva, es requerir el auxilio de la fuerza armada. En efecto al gobernador corresponde muy espe- cialmente cuidar del órden publico en el territorio de la provin- cia, á cuyo fin le prestan auxilio las autoridades militares cuando lo reclama (2). Entónces la autoridad militar acude al socorro de la civil y obra como instrumento de ésta y segun sus instruccio- nes. Del uso intempestivo ó imprudente de las armas será res- ponsable el gobernador, miéntras la provincia no fuere declara- da en estado excepcional y sus órdenes fueren acatadas y cum- plidas; desde allí en adelante responden los capitanes . 45 coman- dantes generales. 07.—El ministerio de los gobernadores. de provincia intere- sa (le tal manera á la vida de los pueblos, que así corno no puede la nacion estar un solo instante sin Gobierno, no puede tampoco una provincia estar huérfana un solo dia de su administracion local. Por eso mismo exigen las leyes y los reglamentos la así- dua atencion y la presencia constante de dicha autoridad en su propio territorio ; y por eso tambien provéen anticipadamente á las necesidades de la administracion, declarando que si el gober- nador estuviere ausente de la provincia ó imposibilitado de aten- der al desempeño de su cargo, le sustituya en todas sus funciones el secretario del gobierno de la provincia, excepto en la presi- dencia de la Diputacion y de la Comision provincial. Mas si el gobernador .sólo se ausentare de la capital, _continua- rá  el eje rcicio de todas sus atribuciones desde el punto en que (1) Const., arts. 3 y 9. (2) Ley pr ovincial, art. II. p. LIBRO III. ORTANIZ.  ATRIL DE LAS AUTORIDADES.  143 se halle, sin perjuicio de ole los jefes administrativos y el secre- tario del gobierno despachen y firmen todo lo que . sea de mera tramitacion y entendiéndose directamente con los ministros, cuan- do la urgencia y perentoriedad de los asuntos lo hicieren nece- sario (1). 308.—Los actos de esta autoridad superior de las provincias llámanse órdenes ó decretos del gobernador ó del gobierno po- lítico. Entiéndese comunmente por órden cualquiera disposicion relativa á un asunto de interés general, y decreto es la providen- cia resolutiva de alguna solicitud ó pretension privada: de donde se infiere que el gobernador, al expedir una órden, puede obrar espontáneamente ó requerido; más al dictar una' providencia, obra casi siempre excitado ó á peticion de parte. 309,---,Apénashay fórmulas prescriptas para estos actos; pero existen ciertas reglas esenciales consagradas por la práctica, aconsejadas per la razon y requeridas por la justicia, algunas de las cuales recibieron la Sancion del legislador; y otras que son preceptos reglamentarios. Nadie debe ser juzgado sin ser nido; y de aquí la necesidad de abrir la puerta á la defensa de los in- teresados, oyendo por sí ó por medio de sus subordinados, con toda la frecuencia compatible con el servicio público, cualesquie- ra quejas y reclamaciones verbales, debiendo darles la termina- cion más breve y perentoria, y evitar cuantas veces hiere dable la instruccion de expedientes, ó si se instruyen, procurando que sean sucintos y poco dispendiosos (2). La administracion habrá de ser ilustrada; de donde se infiere que los gobernadores de provincia deben pedir informes á las autoridades y corporaciones subalternas en asuntos que versen sobre el conocimiento y juicio exacto de los hechos ó de las cir- cunstancias locales, teniendo la obligacion de oir el dictamen de las Diputaciones ó de las Comisiones provinciales y de someter- se . á . sus acuerdos cuando las leyes ó reglamentos así lo exigen: condicion rigorosa cuyo cumplimiento es preciso haga constar en la instruccion del expediente, y conviene conste además en el preámbulo de la parte dispositiva, insertando las fórmulas de costumbre, para que el acto no pueda ser tachado ni combatido como vicioso. Por último, todos los del gobernador deben estar' (1) Ley provincial, art. 13. (2) Real órden de 24 de Diciembre de 1838. I 44  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. autorizados con su firma, é importa al buen órden de la adminis- tra.cion que se inserten en un registro especial. `10.—Los actos de los gobernadores son' obligatorios dentro de la provincia corno los del.Gobierno en todo el reino; y así la misma autoridad que impone el precepto, castiga á los desobe- dientes dentro de los límites de la potestad de correccion y dis- ciplina; más para caer en culpa por resistencia al mandato, es preciso hacerlo saber ó notificarlo á los que deben guardarlo ó cumplirlo. Cuando un alcalde requerido por el gobernador de la provin- cia le negase la obediencia debida ú omitiese hacer lo mandado en un plazo razonable, puede éste cometer su ejecucion al juez municipal del pueblo ó su suplente. Esta delegacion se limita al tiempo y á los casos absolutamente precisos, y no envuelve la fa- cultad de intervenir el delegado en los actos del Ayuntamiento (1). 311.—Las disposiciones de los gobernadores de observancia cornun habrán de tener el grado de publicidad conveniente para que lleguen á noticia de todos sus administrados, á cuyo fin se sirven dichas autoridades del .Boletín oficial de la provincia como el Gobierno de su Gaceta. Si expiden circulares á los jefes subal- ternos, éstos las publican y ejecutan con arreglo á las leyes; y si la providencia del gobernador fuere de carácter privado, la no- tifica.cion se limitará á los interesados. De cualquier modo que la publicacion de dichos actos se hiciere, son obligatorios desde. el dia en que el gobernador ó las autoridades sujetas á sus órde- nes los hacen saber al público ó á los particulares á quienes in- cumbe su cumplimiento. 312.—Por regla general pueden los gobernadores de •provin- cia reformar sus providencias y las de sus antecesores cuando son tocantes á materias ó negocios puramente administrativos ó emanan de su autoridad como administradores de los pueblos, porque como las necesidades de la administracion varian, los me- dios de satisfacerlas deben ser tambien variables. 313.—Sin embargo, ocurren algunos casos de excepcion á esta regla, á saber: I. Si el acto del gobernador fuese confirmado por una autori- dad superior, pues entónces tiene la misma fuerza obligatoria y (1) Ley municipal, art. 191. LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  145 el mismo carácter de generalidad que si el Gobierno lo hubiese dictado. II. Si el gobernador, en uso de sus legítimas atribuciones, dictó una providencia que causó estado, pues en aquel mismo punto espiró su autoridad, cerrado y ultimado el expediente gu- bernativo con la decision final. III. Cuando el acto resolvió una cuestion preexistente que prestó fundamento á una decision judicial, porque ya se halla fuera de los límites de la competencia administrativa y adquiere la estabilidad de la cosa juzgada. IV. Cuando la providencia hubiese dado orígen á un derecho, porque modificarla ó revocarla equivaldría á un despojo. El dere- cho adquirido excluye el poder discreccional de la administracion. V. Y por una razon análoga, cuando se hubieren declarado competentes ó incompetentes en un negocio. 314.—Los actos del gobernador en materias de administra- cion pueden ser reformados ó anulados completamente por los ministros de la Gobernacion, Hacienda ó Fomento segun su na- turaleza, y despues por el Rey en Consejo de ministros, cuya suprema autoridad no será lícito invocar omisso medio, es decir, sin acudir ántes al superior inmediato de las autoridades de pro- vincia, porque así conviene á la subordinacion jerárquica y á la conservacion de la disciplina administrativa (1). . 315.—Los bandos de buen gobierno que los gobernadores dic- tan en uso de sus atribuciones, sólo son revocables por la via gubernativa, pues las leyes dejan libre y expedito el ejercicio de la potestad reglamentaria que pertenece á la administracion en todos sus grados. 316.—Cuando los gobernadores de provincia obran, no en vir- tud de su autoridad propia, sino en uso (le una delegacion espe- cial atribuida por las leyes y reglamentos, las mismas leyes y reglamentos determinan quiénes son sus superiores en aquel ra- mo, y á quién por tanto corresponde conocer de sus actos por via de queja ó reforma. 317.—Contra las decisiones de los gobernadores en materias que puedan ser objeto de la via contencioso-administra t iva, acu- den los interesados para que las enmienden ó revoquen á las (1) Real decreto de 28 de Diciembre de 1849, art. 6. TOMO I. 10 , )4s  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. norancia de los tiempos» (1). Entónces no habia para los pueblos otra garantía de libertad, ni otra defensa para las personas, ni para las propiedades más proteccion. Los antiguos Concejos ejercían atribuciones de justicia. y de achninistracion: el Gobierno residia en lo interior de cada ciudad ó villa: el régimen fué militar al principio y alimentó este espí- ritu guerrero durante su próspera fortuna. Abrigaban los pueblos esperanzas- inquietas y vagos deseos de libertad; pero sin for- mar causa comun, ni ligar su porvenir al triunfo de una idea ge- neral: el aislamiento era su estado y su ley el privilegio (2). ARTÍCULO 2.° — Carácter actual de los Ayuntamientos. 557.—Pueblo, unidad natural. 558.—Perpetuidad del municipio. 550.—Doble existencia del pueblo. 560.—Relaciones del Gobierno con el municipio. 561.—Carácter propio de los Ayun- tamientos. 562.—Libertad política y corpora- ciones populares. 563.—El Ayuntamiento bajo el ré- gimen parlamentario. 557.—« La reunion de varios individuos ó familias ligadas en- tre sí con el vinculo de muchos siglos (dijo Mr. de Martignac), de hábitos no interrumpidos, de propiedades comunes, de cargas solidarias y de todo lo que contribuye á .formar una sociedad na- tural, no puede disolverse ni debilitarse. La existencia material del municipio no es una creacion del poder público, ni tampoco una ficcion de la ley: precedió á la ley, habiendo nacido como una consecuencia de la vecindad, de la vida comun, del disfrute pro indiviso de ciertos bienes y de todas las relaciones que de aquí se derivan.» En efecto, el municipio ó el régimen municipal es, lo mismo cele la familia, anterior al estado : la ley política lo halla consti- tuido, lo organiza y consolida, pero no lo funda. El pueblo es la unidad natural, la forma primitiva de la sociedad civil, la exten- sion del gobierno doméstico y patriarcal, porque el pueblo es una gran familia. Los lazos de la vecindad son poco ménos es- trechos que los de la sangre. (1) D. Alberto Lista. Revista de Madrid, tom. I. (2) Curso de Derecho político scpvn la historia de los reinos de Zeon y Castilla, capí- tulo xxxvií. LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  249 558.—Si el pueblo tiene una existencia anterior á la institu- cion de todo Gobierno central; si esta existencia es obra de la naturaleza y no producto de la ley; si•debe su origen á un mo- vimiento espontáneo que acredita la historia con el ejemplo de las repúblicas más famosas de la antigüedad, se sigue que el mu- nicipio subsiste y subsistirá miéntras dure el mundo corno una sociedad indisoluble por la fuerza de las cosas, y que el régimen municipal es la expresion de un derecho propio introducido por la necesidad, consagrado por el tiempo, apoyado en la razon y ajeno á toda potestad arbitraria. 559.—Considerado el pueblo como un todo, tiene intereses peculiares y privativos de aquella comunidad que administra por si mismo; y en cuanto forma parte del estado, representa una fraccion de los intereses generales cuya custodia y defensa per- tenecen al poder constituido para promover el bien, no de los vecinos, sino de los ciudadanos. De aquí procede la doble accion de la autoridad en' el pueblo, porque unas veces lleva la voz de la administracion superior y exige obediencia á todos los habi- tantes del territorio, y otras se encierra en los límites de la ad- ministracion local. Al Gobierno supremo corresponde todo cuan- to abraza y comprende la esfera del derecho comun, y al Ayun- tamiento, personificacion del municipio, la gestion de sus pro- pios intereses ó el régimen puramente municipal. 560.—El Gobierno goza de entera libertad en el ejercicio de sus atribuciones, sin más freno que el moral de la opinion públi- ca, y el legal de la censura parlamentaria, en tanto que la accion de los Ayuntamientos se - halla limitada por la autoridad ó la vi- gilancia del Gobierno. Sin cierto grado de disciplina no es posible constituir ni man- tener la unidad en la nacion, pues en lugar de un solo estado soberano habria una multitud de repúblicas regidas por magis- trados populares revestidos con un mandato que les daría dere- cho á una independencia absoluta, si la ley consagrase la auto- nomía del municipio. Es obvio que cuanto más crezca la autono- mía del municipio, tanto más habrá de menguar la soberanía del estado. Hoy está la sociedad organizada muy de otro modo que en la edad media, cuando en oposicion al feudalismo se alzaba el mu- nicipio, asilo de la libertad personal y escudo del derecho de 250  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. p ropiedad . Establecida la unidad política, el vecino se hizo ciu- c p ladano, y al régimen del privilegio sucedió el imperio de la ley comun. Hoy no hay libertades sino libertad, porque las institu- ciones políticas reemplazan, en lo que de político tenian, á las instituciones municipales. En la concordia de los poderes públi- cos estriba el órden constitucional, y á los Ayuntamientos per- tenece la administracion local. La política es lo general, y lo ge- neral compete al Gobierno. 561.—Así pues, el carácter de los Ayuntamientos en nuestros Bias es y debe ser esencialmente administrativo, porque las ga- rantías positivas de la libertad radican en las leyes fundamenta- les del estado. Empeñarse en defender la necesidad ó convenien- cia de restablecer el antiguo régimen municipal seria un error tan grande, como pretender que entre las instituciones políticas. y las administrativas no hay enlace, ó que el tiempo no ha cor- rido y la sociedad no ha cambiado. Las tradiciones vivas son. muy dignas de respeto; pero ni el hombre tiene la virtud de resucitar las muertas, ni aunque la tuviese, podria volver á la vida una institucion sola, olvidando que formaba parte de un sistema. El. antiguo municipio supone la antigua monarquía, la antigua no- bleza, los fueros y privilegios antiguos, leyes y costumbres bor- radas de la memoria, un estado social que ya no existe, en sumar, otros siglos y otras generaciones. Sea nuevo nuestro régimen municipal, por lo mismo que todo. es moderno : consérvese el espíritu de la institucion, revistién- dolo con formas adecuadas á la organizacion política que hoy pre- valece en las naciones cultas de Europa. Lo único que razona- blemente se puede pedir al legislador es que otorgue á los pue- blos toda la libertad compatible con el principio de la unidad na- cional, y á las corporaciones populares todas las atribuciones conciliables con la autoridad superior y la responsabilidad efec- tiva del Gobierno. Estas libertades municipales son las únicas hoy posibles y practicables, y no deben estimarse en poco, con- siderando que penetran en los pormenores de nuestra vida, en los intereses de cada dia, en el mismo hogar doméstico, porque son en cierto modo las libertades de la familia y del individuo. 562.—En resolucion, la libertad política favorece el desarrollo de las i nstituciones populares que presiden al gobierno inmedia- to de la provincia y del municipio, pero sin menoscabo de las LIBRO III. ORGAN1Z. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  951 atribuciones propias del poder central en todo lo relativo á los intereses generales. No hay derecho en el individuo, en la fa- milia, en el pueblo ó la provincia para aislarse, y menos todavía para sobreponerse al bien coinun sin respeto á la unidad na- cional. Por eso no admitirnos la doctrina que el municipio es un in- dividuo como otro cualquiera, árbitro de su suerte y sin depen- dencia alguna del Gobierno, ni le negamos cierto grado de in- tervencion en la administracion local que sin centralizarla, es decir, sin absorberla, salva los intereses permanentes de una persona moral que forma parte integrante del estado. 563.—Supuesto el ré g imen constitucional 6 parlamentario es el Ayuntamiento la escuela elemental de la politica, porque en el pueblo de nuestra naturaleza ó domicilio empieza la educación del ciudadano. La práctica de las humildes virtudes en las cosas pequeñas dispone el ánimo á ejercitarse en otras mayores. La fecunda iniciativa, el celo por el bien público, el amor á la jus- ticia-, la experiencia de los negocios, y en fin el conocimiento de los hombres y las dotes de mando se adquieren en el gobierno de una ciudad ó villa, se perfeccionan en el de una provincia, y tal vez se aplican al de la nación prestando buenos servicios á la pátria. ARTÍCULO 3.°—Organizacion de los Ayuntamientos. 564. Principios relativos á la or- 566.—Idea del municipio. ganizacion de los Ayunta- 567.—Sus atribuciones naturales. mientos.  568.—Vicisitudes de nuestro régi- 565.—Elementos del derecho mu-  men municipal moderno. nicipal. 564.—La organizacion de los Ayuntamientos reclama. la exis- tencia simultánea de dos poderes, uno que delibere y otro que ejecute, aquél ejercido por una asamblea ó corporación, y éste confiado á un magistrado. 565.—Asimismo son dos los principios fundamentales ó los elementos esenciales del derecho municipal, á saber, la facultad de elegirlos mandatarios del pueblo, y el ejercicio de la autori- dad que el .mandato- confiere á los elegidos. La ley positiva or- 252  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. dena y re gula lo que la naturaleza ha establecido, y confirmado la historia corno un hecho necesario, esto es, el régimen parti- cular ó la propia lex de cada municipio, antes que apareciese la oraanizacion política, expresion de la nacionalidad. ' 566. —Municipio . (municeps, muneris particeps, á munere ca- pessendo) significa lazo de vecindad y participacion en los dere- chos y cargas comunes. De aquí la libre eleccion de los magis- trados populares, y la administracion, tambien libre, de los inte- reses de la comunidad. El derecho municipal es la constitucion que rige esta sociedad primitiva, la cual descansa como todas las sociedades políticas, en la triple base de la religion, la fami- lia y la propiedad. Sin embargo, no es de esencia que la libertad de elegir y ad- ministrar haya de ser absoluta ó ilimitada, bastando que el mu- nicipio conserve su carácter de institucion popular, ya en razon de su orígen en el derecho de sufragio, y ya en virtud de la ca- lidad del mandato. Son los vecinos los electores y los elegibles, los administradores y los administrados. 567.—La conservacion y mejora, el uso y aprovechamiento de los bienes del pueblo son atribuciones necesarias de los Ayun- tamientos, principio que está fuera de controversia; pero no así el grado de libertad que conviene otorgarles en el ejercicio de su derecho. Si la ley admite que el municipio constituye una parte ó frac- cion del estado, de suerte que en cierto modo vive el estado en él, los Ayuntamientos sólo podrán gozar de una libertad limita- da, es decir, en cuanto los actos de la administracion municipal no perjudiquen á la fortuna pública, ó no comprometan el por- venir del municipio mismo, porque la cabeza siente el dolor de los miembros; mas si la ley reconoce en el municipio una per- sona independiente, y como tal único, verdadero y legítimo pro- pietario de los bienes comunes, el derecho de los Ayuntamientos deberá ser absoluto y exclusivo, porque las funciones propias del estado no se extienden á ejercer una tutela oficiosa sobre el individuo. 5 68.—Las vicisitudes políticas que atormentaron á España en el discurso de este siglo de tal suerte trascendieron al régimen mun icipal, que los Ayuntamientos no hallaron punto de reposo. La monarquía absoluta formó empeño en extirpar .de raíz la li- LIBRO 111. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  253 bertad donde quiera que asomase, y á su vez la monarquía cons- titucional pugnaba por extenderla á la organizacion administra- tiva levantando el espíritu de las corporaciones populares. Así la accion como la reaccion tenían prevenido su sistema. Las Córtes de Cádiz ajustaron el régimen municipal á los prin- cipios y formas de la Constitucion de 1812. En 1814 retrocedie- ron los Ayuntamientos al estado antiguo ó á la legalidad exis- tente en 1808. En el segundo período constitucional recobraron la libertad perdida y la disfrutaron hasta 1823, cuando restable- cida la monarquía absoluta los oprimió de nuevo, y los despojó de su carácter popular en razon de su orígen electivo, «con el fin (dijo el Rey) de que desaparezca para siempre del suelo es- pañol la más remota idea de que la soberanía reside en otro que en mi real persona.» Posteriormente diéronse leyes y decretos relativos á la orga- nizacion y atribuciones de los Ayuntamientos, y se formaron proyectos que sembraron la discordia entre los españoles, por- que toda controversia que con este motivo se suscitaba, adquiria las proporciones de una grave cuestion política; y no dejaba de serlo en el fondo, como lo son las leyes orgánicas, ó por lo mé- nos los principios sobre que se fundan (1). ARTÍCULO 4. ó —Municipios y términos municipales. 569.—Vicisitudes de nuestra legis- lacion municipal. 570.—Municipio segun la ley. 571.—Crítica. 572.—Término municipal. 573.—Agregacion de municipios. 574.—Segregacion. 575.—Competencia. 576.—Crítica. 577.—Habitantes de un término municipal. 578.—Vecinos y domiciliados. 579.—Observaciones. 569.—Extenso y confuso seria el código de los Ayuntamien- tos, si hubiésemos de consultar cada una de aquellas fuentes para poner en claro el derecho establecido; mas la última ley nos ali- via de peso tan grande y de tanta fatiga, declarando derogadas ( 1) Decreto de las Córtes de 23 de Mayo de 1813, real decreto de 15 de Junio de 1814, ley de 3 de Febrero de 1823, real cédula de 17 de Octubre de 1824, real decreto de 23 de Julio de 1885, y leyes de 14 de Julio de 1840 y 8 de Enero de 1845. 254  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. todas las leyes y disposiciones anteriores relativas al régimen municipal (1); por manera que en virtud de dicha cláusula toda la legislacion es moderna. 570.—Es municipio, segun la ley vigente, «la asociacion le- gal de todas las personas que residen en un término municipal. Es término municipal el territorio á que se extiende la accion administrativa de un Ayuntamiento» (2). Debe el legislador es- tablecer preceptos y evitar todo lo posible las definiciones, que rara vez dan .una idea clara y precisa de la cosa definida á riesgo (le oscurecer el sentido de la ley so color de interpretarla. 571.—Y en efecto, la definicion del municipio no cierra la puerta á toda controversia. Si las palabras asociacion legal están usadas con propiedad, podria creerse que la ley niega la espon- taneidad de su orígen y lo considera un hecho voluntario com- parable á una compañia de comercio, siendo así que la existen- cia del municipio es natural y necesaria. En segundo lugar resuelve la definicion un punto grave de doctrina, á saber, que constituyen el municipio las personas y no las familias, lo cual es muy dudoso y no indiferente al desar- rollo del derecho municipal; y por último, decir que lo forman los residentes en cierto territorio, es violentar la acepcion de la palabra residir, 6 expresar una idea ambigua, porque no es lo mismo estar de tránsito que morar de asiento. 572.—Todo término municipal debe reunir las circunstancias siguientes: I. Que no baje de 2.000 el número de sus habitantes. II. Que tenga ó se le pueda señalar un territorio proporciona- do á su poblacion. III. Que con sus recursos pueda sufragar los gastos obligato- rios de la administracion municipal. Sin embargo la ley respeta la existencia de los actuales muni- cipios, aunque no reunan estas condiciones. 573.—La supresion de un término municipal y su incorpora- * clon á uno ó varios de los colindantes procede cuando por falta ó escasez de recursos ú otros motivos fundados la acuerden los Ayu ntamientos y la mayoría de los vecinos de los municipios in- teresados; y cuando por el ensanche y desarrollo de las edifica- (1) Ley de 20 de Agosto de 1870, art, 1. 0 adicional. (2) Ley municipal, arte. 1 y 2. LIBRO /II. ORGANIZ. Y ATRIL DE LA g AUTORIDADES.  255 ciones llega á confundirse el recinto de las poblaciones, y no es fácil deslindarlas. 574.—La segregacion de parte de un término para agregarse á otro existente exige el acuerdo de la mayoría de los vecinos de la porcion que ha de segregarse, y además que no perjudique á los intereses legítimos del resto del municipio, ni le prive de sus medios de existencia. La segregacion para constituir uno ó varios municipios inde- pendientes por si ó en union con otras porciones de otros térmi- nos colindantes se lleva á efecto mediante el acuerdo de la ma- yoría de los interesados, si no redunda en menoscabo de los in- tereses legítimos de los demás pueblos, y los nuevos términos que hayan de formarse reunen las circunstancias necesarias para go- zar de vida propia. En los casos de agregacion ó segregacion pertenece á los in- teresados señalar las nuevas demarcaciones de terrenos y prac- ticar la division de bienes; aprovechamientos, usos públicos y créditos sin perjuicio de los derechos de propiedad y servidum- bres públicas yprivadas existentes. 575.—Compete á las Diputaciones provinciales resolver los ex- pedientes de creacion, segregacion y supresion de municipios y sus términos, y estos acuerdos son ejecutivos cuando la resolu- cion es conforme á la voluntad de los interesados. En caso de di- sidencia, la resolucion debe ser objeto de una ley. Para que un término municipal pase de un partido judicial á otro, han de ser oidor los Ayuntamientos de las cabezas de albos partidos, la Diputacion, el gobernador y el ministerio de Gracia y Justicia. La resolucion definitiva corresponde al de la Gober- nacion prévia consulta del Consejo de Estado (1.). 576.—Hasta aquí habla la ley respetable como todo derecho constituido; pero no tanto como un dogma que impone silencio á la razon. La nuestra nos persuade la conveniencia, y aun la necesidad, de reducir el número de los municipios procurando concentrar- los, léjos de facilitar la multiplicacion de esas corporaciones po- pulares diminutas y pobres, inhábiles para el gobierno, onerosas á los vecinos, molestas á la administracion, foco perenne de in- (1) Ley municipal, arts. 2 y sig. 256  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. trigas y discordias, y demasiado débiles para no dejarse Oprimir por cualquiera autoridad superior. Decirnos más: el árduo proble- ma de la descentralizacion administrativa será insolúble, mién- tras haya tantos municipios sin condiciones regulares de vida propia, y tantos Ayuntamientos incapaces de iniciativa, menores de edad á pesar de la ley que los declara mayores, cuya flaqueza los inclina á refugiarse en la tutela del Gobierno. La division del territorio importa así á la administracion ge- neral como á la local. Atribuir á las corporaciones populares la facultad absoluta de alterarla, sin otorgar al poder que represen- ta los intereses del estado cierto grado de intervencion directa ó indirecta, es posponer el todo á la parte. Más cuenta hace la ley de la voluntad de los interesados que del bien público, y menos estima lo grande que lo pequeño. La inconsecuencia, si no contradiccion, sube de punto al con- siderar que para dirimir la discordia entre dos ó más pueblos con motivo de crear ó suprimir un municipio se requiere un acto legislativo; pero para trasladar alguno de un partido á otro par- tido, aunque media la administracion de justicia, se pasa por alto el respeto que merece, y basta la aprobacion del Gobierno oido el Consejo de Estado. 577.—Divide la ley los habitantes de un término municipal en residentes y transeuntes, y subdivide los residentes en vecinos y domiciliados. 578.—Es vecino el español emancipado con residencia habi- tual en el término, é inscrito como tal en el padron del pueblo. Domiciliado es todo español no emancipado con residencia habi- tual en el término, que forma parte de la casa ó familia de un vecino; y transeunte el español ó extranjero que reside en el tér- mino accidentalmente (1). 579.—Aplacemos para otro lugar el exámen de los derechos y obligaciones inherentes á la vecindad, y por ahora bastará adver- tir que la arbitraria distincion de vecinos y domiciliados pugna con las nociones elementales del derecho comun y con las ideas más vulgares arraigadas en el ánimo de los pueblos á favor de una tradicion de muchos siglos. Bien conocida es la antigua costumbre de contar los habitan- (1) Ley municipal, arts. 10 y 11. LIBRO III. ORQANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  257 tes de una ciudad, villa ó lugar por fuegos ú hogares, como si la unidad del municipio fuese, no el individuo, sino la familia. Así se conciliaba el respeto debido á la autoridad paterna harto mejor, que relajando los vínculos de la sociedad doméstica mediante una emancipacion forzosa. Así tambien se comunicaba vida y fuer- za á la institucion, y en cierto modo se proclamaba su _perpetui- dad en cuanto era á los ojos de la ley una comunidad indisoluble como la familia que tenia por cimiento. La vecindad siempre se determinó por el domicilio ó la resi- dencia habitual de una persona. Domum colere significaba habitar una casa. Distinguir los residentes en un término municipal en vecinos y domiciliados es separar dos ideas inseparables, el he- cho y el derecho, el efecto y la causa de un solo estado civil. AnTÍCULO 5.°—Organizacion del Ayuntamiento. 580.—Composicion del Ayunta- mie,nto. 581.—Concejales. 582.—Cargos concejiles. 583.—Toma de posesion. 584.—Eleccion de alcalde, tenien- tes y síndicos. 585.—Dudas. 586.—Eleccion de alcaldes de barrio. 587.—Primeros actos del Ayunta- miento. 580.—Hay en todo término municipal un Ayuntamiento, á quien pertenece la representacion legal del municipio. Compo- nen el Ayuntamiento cierto número de concejales elegidos por sufragio universal, variable segun el censo de la poblacion, sien- do 8 el límite inferior, y el superior 50. Cuántos deban ser los , individuos de un Ayuntamiento para fa- cilitar la deliberacion y el acuerdo, principales atribuciones de estas y otras corporaciones populares, no es posible determinar- lo por via de regla general. Si son muchos, se corre el peligro de abrir la puerta á las pasiones y de entorpecer ó paralizar el curso de los negocios con el abuso de la palabra : si pocos, fal- tan los elementos necesarios á toda discusion, y no están bien representad os ni defendidos los intereses de la comunidad. 581 .—Concej al quiere decir individuo del Ayuntamiento ó Con- cejo, de forma que siendo todos los cargos electivos, todos supo- nen un título igual y dan igual derecho á influir cada uno con TOMO I. DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. 632.—Bienes comunales. 633.—Prestacion personal. 634.—Deliberac iones de los Ayun- tamientos. 635.—Su concurso á la accion de las autoridades. 636.—Informes. 637.—Representaciones. 638.—Potestad coercitiva de los Ayuntamientos. Y 639.—Exaccion de las multas que imponen. 640.—Asociaciones de Ay un t a- mientos. 602.—Al señalar la ley las facultades de los . Ayuntamientos • debe proponerse resolver este árduo problema : otorgar á la ad- ministracion municipal la mayor latitud posible, sin debilitar la accion del poder central. Todos convendrán en reservar al Go- bierno ciertas atribuciones de órden público : todos convendrán • tambien en conceder á los Ayuntamientos otras de interés local; pero entre estos bien señalados confines queda todavía un campo neutral, un terreno de dudosa pertenencia que puede repartirse entre 'la administracion superior . y la de los pueblos con más ó ménos discreccion ó fortuna. La historia ha resuelto el problema de muy distintas maneras y con éxito vario; más su autoridad es recusable, porque no ofre- ce una solucion permanente. La ciencia no podrá jactarse de ha- ber vencido la dificultad, mientras existan diferencias tan pro- fundas como las que hoy separan. á los partidarios de la cen tralizacion de los .defensores de las libertades municipales, y la legislacion puede en verdad arrojarse en medio de los:conten dientes; pero si basta la voluntad de la.ley para resolver la•cues- tion de hecho, no satisface á la cuestion más alta de derecho, á las exigencias vigorosas de la teoría. 603.—Dos principios, sin embargo, pueden servirnos de guía en este intrincado laberinto, principios derivados del carácter actual de las corporaciones municipales, á saber : primero, que siendo .los pueblos una agregacion natural de personas ó una grande familia con derechos é intereses particulares, deben te- ner una vida propia, una existencia, dentro de ciertos límites, 964 621.—Actos potestativos: 622.—Nombramiento y separacion de empleados. 623.—Apert ura y alineacion de ca- lles y plazas. 624.—Empedra do y alumbrado. 625.—Surtido de aguas. 626.—Paseos y arbolados. 627.—Otros servicios. 628.—Ferias y mercados. 629.—Beneficencia, instruccion sanidad. 630.—Edificios municipales. 631.—Vigilancia y guardería. LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIB. DE 'LAS AUTORIDADES.  265 independiente; y segundo, que colocadas en el régimen consti- tucional las garantías positivas de la libertad en la limitacion recíproca y la mútua concordia de los altos poderes del estado, sólo por excepcion y con tasa se puede conceder ó permitir al- guna participacion en la política á los Ayuntamientos. 604.—Más en el derecho de administrarse los pueblos á sí mismos por medio de sus mandatarios libremente elegidos, ca- ben distintos grados de libertad é independencia. Si hay asuntos que interesan exclusivamente á los pueblos, otros hay cuya es- fera se dilata hasta acercarse más ó ménos á la importancia de los negocios de utilidad 'general. De aquí nace que la ley aban- done los unos sin reserva á los Ayuntamientos: que otros se los encomiende para que los arreglen bajo la autoridad del Gobier- no: otros bajo su mera vigilancia ó inspeccion, y otros, en fin, que siendo ajenos á la competencia de los Ayuntamientos, toda- vía concede á estas corporaciones populares alguna participa- cion en ellos por su afinidad con los intereses locales, mediante el informe ó el consejo. 605.—Antes de exponer las atribuciones de los Ayuntamien- tos, conviene advertir primeramente que todas son relativas á dos objetos, esto es, á la gestion económica de la fortuna muni- cipal, considerando al Ayuntamiento como una persona moral capaz de adquirir, poseer, enajenar; y en suma de celebrar actos civiles; á al gobierno del pueblo, considerándole como una pe- queña sociedad dotada de una administracion propia en cuanto á 'sus intereses comunes. La razon indica y persuade que los Ayuntamientos deben gozar mayor libertad en sus actos de gestion, que respecto á sus atri- buciones de carácter administrativo. Cuando proceden como per- sonas morales, disponen en uso de su derecho de propiedad de los bienes del pueblo, salva la inspeccion y vigilancia del Go- bierno, si comprometen los intereses del estado ó pueden irro- gar perjuicios irreparables. Si administran, ejercen una autoridad que tiene por objeto establecer y ordenar los servicios municipa- les, pero con sujecion á las leyes y reglamentos. En segundo lugar debe tenerse muy presente que la admi- nistracion municipal se divide, á semejanza de la del estado, en deliberacion y accion, aquélla á cargo del Ayuntamiento y ésta en manos del alcalde, significacion del poder ejecutivo en 266  DERECHO ADMINISTRATI V O ESPAÑOL. el seno de dichas corporaciones, conforme á la regla constante que deliberar es propio de muchos y ejecutar corresponde á uno solo. 606.—Los Ayuntamientos acuerdan, deliberan, auxilian, in- forman y representan. 607.—Acuerdan cuando adoptan ciertas disposiciones priva- tivas de su autoridad, porque versan sobre materias de su exclu- siva competencia. _Son actos de imperio que emanan de la índole misma del municipio segun la ley lo reconoce y sanciona. Son resoluciones definitivas que representan el summum jus del po- der municipal.—Los Ayuntamientos mandan en virtud de un de- recho propio. Sin embargo no se entienda que gozan de autoridad absoluta ó de una potestad arbitraria, pues deben ajustarse á las leyes y reglamentos establecidos, por no dar ocasion á recursos con- tra sus acuerdos, y tal vez á quejas fundadas, origen de responsa- bilidad. 608.—Deliberan acerca de negocios graves, sean providencias administrativas de interés permanente, sean otras cuya ejecucion pudiera causar perjuicios irreparables, ó redundar en daño de las generaciones futuras, ó ser nocivas al bien del estado. Entónces la ley otorga á los Ayuntamientos la iniciativa de estos actos de administracion municipal; pero no concede fuerza ejecutiva á sus acuerdos sin la aprobacion del gobernador de la provincia, de la Comision provincial ó del Gobierno.—Los Ayuntamientos admi- nistran bajo la. vigilancia de una autoridad superior. La aprobacion de un reglamento municipal no cambia su na- turaleza : es el ejercicio del derecho de inspeccion que la ley re- serva á un poder más alto, un verdadero acto de tutela adminis- trativa que excluye la autonomía de estas corporaciones popu- lares. La desaprobacion tiene fuerza de veto perentorio ó de nega- tiva absoluta al pase del reglamento municipal, más no supone la facultad de reformarlo; primeramente porque la ley no otorga este derecho de accion directa y positiva á ninguna autoridad su- perior; y en segundo lugar porque si tal facultad le fuese conce- dida, la administracion municipal, limitada á la mera prerogati- va de proposicion, desapareceria absorbida por la de la provincia ó del estado, y entónces los actos del Ayuntamiento se confundi- LIBRO III. 011GANIZ. Y .ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  267 rían con los que se derivan de otra fuente muy distinta, cual es la potestad delegada. 609.--Auxilian cuando obran por delegacion del Gobierno, concurriendo á la administracion en una esfera que traspasa los límites de su propia y natural c ompetencia. En este caso ejercen atribuciones que no sólo se hallan deslindadas en las leyes y re- glamentos, sino tambien ceñidas á las instrucciones y órdenes superiores.—Los Ayuntamientos administran.. bajo la autoridad del Gobierno ó sus delegados. 610.—Informan cuando se trata de materias ajenas á su competencia, pero que tienen relacion con los habitantes del término municipal ó con los intereses de aquel municipio. La administracion superior solicita datos y noticias que la ilustren, y tal vez un dictamen que la guíe por la senda del acierto.----Los Ayuntamientos proceden como cuerpos consultivos. 611.—Y por último representan ó elevan á las autoridades que presiden á la administracion provincial ó general por con- ducto del alcalde las exposiciones y reclamaciones convenientes dentro de su verdadera y legítima competencia, en cuanto son jueces de las necesidades de los pueblos, órganos de su voluntad é intérpretes de sus deseos.—Los Ayuntamientos ejercitan el de- recho de peticion. 612.—La competencia exclusiva de los Ayuntamientos abarca una multitud de materias que la ley municipal enumera con el desórden y confusion que hemos notado y advertido á propósito de las Diputaciones provinciales. Procuremos esparcir alguna luz en gracia del lector. Los Ayuntamientos, ejercen atribuciones privativas, unas ve- ces en virtud de su iniciativa propia, y otras por voluntad de la ley. En el primer caso es potestativo acordar ó no acordar el establecimiento y arreglo de ciertos servicios municipales, y en el segundo es obligatorio. Hay, pues, una parte de la administracion municipal que la ley reputa necesaria al bien de los pueblos, por lo cual no consiente su abandono á la libre accion de los Ayuntamientos, y hay otra parte que considera ménos principal y confia al prudente arbitrio de estas corporaciones populares. 613.—Es obligacion de los Ayuntamientos : 614.-1. Formar cada cinco años el padron de los habitantes 268  DERECHO ADISIINISTRATIVO ESPAÑOL. del término municipal con expresion de su calidad de vecinos, domiciliados ó transeuntes, nombre, edad, estado, profesion, re- sidencia y demás circunstancias que las leyes y reglamentos de- terminen. En el intervalo de uno á otro quinquenio los Ayuntamientos deben cuidar de hacer las rectificaciones oportunas mediante las inscripciones de oficio ó á peticion de parte, y las eliminaciones por incapacidad legal, defuncion ó traslacion de vecindad. Los vecinos que cambien de domicilio, los padres ó tutores de los incapacitados y los herederos y testamentarios de los falleci- dos están obligados á dar al Ayuntamiento noticia exacta y pun- tual de los hechos que producen la eliminacion. Deben los Ayuntamientos formar y publicar el empadrona- miento y las rectificaciones anuales en todo el mes de Diciembre, y en los quince dias inmediatos decidir las reclamaciones de in- clusion ó exclusion que presentare cualquier residente en el tér- mino municipal. Si el interesado no se aquieta con la decision, puede entablar el recurso de alzada ante la Comision provincial, acudiendo al alcalde en el plazo de tres dias contados desde el de la notifica- cion escrita del acuerdo. La Comision resuelve dentro de un mes y comunica el fallo al Ayuntamiento. Con estas nuevas rectificaciones se declara ultimado el padron, y se publican las listas rectificadas, á saber, la que contiene las alteraciones ocurridas durante el arlo, y la de habitantes del tér- mino municipal en aquel dia. «El padron (dice la ley) es un instrumento solemne, público y fehaciente que sirve para todos los efectos administrativos.» Sin embargo es lo cierto que los padrones no hacen fé, ni sirven para efecto alguno administrativo sino en cuanto, comparados con el censo oficial de 1863, no resulten diferencias notables, sobre todo por disminucion del vecindario, ó no haya datos para dudar de su legalidad y exactitud (1). (1) Real decreto de 12 de Junio de 1863, ley municipal, arts. 16 y sig., y real árdea, de 12 de Octubre de 1872. La consulta que con este motivo elevó al Gobierno la Seecion de Gobernacion y Fomen- to del Consejo de Estado, contiene las siguientes frases dignas de memoria: Consta que muchos Ayunt amientos, aun de las ciudades más populosas de España, han . obedecido en sus o p eraciones á móviles políticos, ó han mirado con punible descuido este importan- te servicio, viniendo á resultar padrones tan distantes de la verdad, que han dado mo- LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIL DE LAS AUT ORIDADES.  269 615.—II. Procurar la conservacion y arreglo de la via públi- ca.—La ley proclama la libertad del municipio y reconoce su vida propia, por lo cual le concede, como á los particulares, la facultad de proyectar, construir y explotar obras públicas sin la intervencion del estado. No obstante, si para ejecutar dichas obras solicitasen los Ayun- tamientos la prévia declaracion de utilidad comun á fin de invo- car en su dia la ley de enajenacion forzosa, ó Si ocupasen terre- nos pertenecientes al dominio público, necesitarian los Ayunta- mientos autorizacion del Gobierno 6 de sus delegados, porque es preciso que los derechos del estado y del particular hallen pro- teccion y defensa contra las invasiones del municipio (1). 616.-111. Cuidar de la policía urbana y rural.—E1 régimen interior de los pueblos exige que los Ayuntamientos dicten re- glas de buen gobierno tocantes á la seguridad de las personas y propiedades, á la higiene y comodidad del vecindario, á la vigi- lancia respecto á los alimentos, al surtido de aguas, á la protec- cion de los frutos y cosechas, á evitar siniestros, como incen- dios, inundaciones, naufragios, plagas del campo, etc. Esta mul- titud de intereses, por decirlo así, domésticos, requiere la ac- cion continua de una autoridad inmediata. Los Ayuntamientos, aun en los casos en que toman acuerdos relativos á materias de su competencia exclusiva, no pueden mé- nos de cumplir las leyes ; y como si no todas, la mayor parte de las infracciones de los bandos de buen gobierno constituyen fal- tas contra el régimen de las poblaciones, la policía urbana y ru- ral entra en el número de los servicios municipales obligato- rios (2). 617.—IV. Organizar la policía de seguridad.—Esto es, velar por la conservacion del órden público en el término municipal, ejerciendo la vigilancia conveniente á fin de impedir que se tur- be la paz y el sosiego del vecindario. Si no bastando los medios preventivos hubiese necesidad de acudir á los represivos, ó la tivo á general escándalo, y aun á veces á providencias severas por parte del Gobierno.• De este documento oficial se deducen dos consecuencias graves, á saber: 1. a : Que se debe fiar muy poco de los actos de los Ayuntamientos, para desencanto de los partidarios de la autonomía municipal; y 2,a : Que el estado de confusion de nuestro derecho constituido permite que una real órden declare que la ley posterior no deroga el decreto anterior, sin que ni el Gobierno, ni el Consejo de Estado hayan reparado en escrúpulos de legalidad. (1) Ley municipal, art. 68, y decreto de 14 de Noviembre de 1868. (2) Ley municipal, art. 68 1 y Código penal, arts. 592 y sig. 270  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. perturbac ion fuese grave, ó amenazase el peligro de serlo, ya no seria el Ayuntamiento, sino el alcalde quien debería mante- ner el órden público como representante del Gobierno bajo la autoridad inmediata del gobernador de la provincia (1). 618.—V. Promover el desarrollo de la instruccion primaria. —La ley impone á los Ayuntamientos la obligacion de crear y sostener escuelas en número proporcionado al de habitantes de cada pueblo. Como no es potestativo en los Ayuntamientos abrir- las ó cerrarlas, carecen de facultades para suprimirlas y separar á los maestros ó variar las dotaciones que disfruten (2). 619.—VI. Atender á la administracion, custodia y conserva- cion de todas las fincas, bienes y derechos de los pueblos.—Son actos de gestion de la fortuna ó hacienda del municipio, entre los cuales se cuentan las obras de reparacion, el fomento del ar- bolado, la conservacion de las servidumbres públicas, la restitu- cion al estado posesorio de los terrenos y de los aprovechamien- tos comunes usurpados cuando la usurpacion es reciente y de fácil comprobacion, y la defensa en juicio de los derechos del mu- nicipio y establecimientos municipales cuando fueren los nego- cios litigiosos. 620.—VII. Formar todos los años un presupuesto de gastos é Ingresos. De esta materia trataremos largamente en otro lugar. 621.—Son atribuciones de los Ayuntamientos: 622.-1. El nombramiento y sepaacion de los empleados y dependientes de la administracion municipal, y en particular del secretario, del depositario y agentes de la recaudacion de las rentas y arbitrios del municipio, y de los encargados de la direc- cion, vigilancia é inspeccion de las obras que se costean con sus fondos y recursos. Por via de aclaracion conviene añadir : I. Que los funcionarios destinados á servicios profesionales deben reunir la capacidad y condiciones que las leyes deter- minan ó determinen. II. Que no hay plazo fijo para la publieacion de las vacantes ()) Ley municipal, arte. 68 y 191. (2) Ley de 9 de Setiembre de 1857, arte. 100 y sig., real órden de 10 de Agosto de 1858, decreto de 14 de Octubre y órden de 10 de Noviembre de 1868, órdenes de 8 de Abril de 1869 y 10 de Abril de 1810, decreto de 29 de Julio y órden de 16 de Noviembre de 1874. LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  271 de las secretarias de los Ayuntamientos, sino que es potestativo en ellos fijarlo con entera libertad (1). 623.—II. La apertura y alineacion de calles y plazas y toda clase de vias de comunicacion.—Puede suceder y sucede con frecuencia que la ejecucion de estas obras exija la enajenacion forzosa de una propiedad ó parte de una propiedad particular. En tales casos lo más fácil y expedito es que el Ayuntamiento celebre convenios con los propietarios para la indemnizacion de los perjuicios que la obra les cause, ó que modifique el proyecto evitando la instruccion de un expediente formal. Si esto no fue- re posible, compete al Gobierno hacer la declaracion de utilidad pública, á fin de que haya lugar á la expropiacion (2). Una vez aprobado por la autoridad competente y segun los trámites legales un proyecto de alineacion, todas las casas que forman la calle ó la plaza deben ir entrando en línea conforme se fueren demoliendo y reedificando. Los dueños no pueden eje- cutar en las fachadas ninguna obra que contribuya á consolidar- las en su totalidad y á perpetuar su estado retardando indefini damente la realizacion de la mejora proyectada; pero sí pueden previa la autorizacion del Ayuntamiento ejecutar aquellas que tengan por objeto evitar ó reparar cualesquiera daños meno- res (3). El ensanche de las poblaciones, en lo que se refiere á calles, plazas, mercados y paseos, se considera de utilidad pública para los efectos de la ley de enajenacion forzosa (4). 624.—III. El empedrado, alumbrado y alcantarillado. 625.—IV. El surtido de aguas.—El abastecimiento de las po- blaciones tiene preferencia respecto á otros cualesquiera usos aprovechamientos especiales al punto de dar justo motivo á la imposicion de la servidumbre forzosa de acueducto, y á la ex- propiacion de aguas de propiedad particular, siempre que no las haya públicas en cantidad suficiente que puedan aplicarse á di- cho objeto, Es privativo de los Ayuntamientos formar los reglamentos (1) Ley municipal, arte. 69, IR, 11'7 y 149, decreto de 14 de Noviembre de 1868, y orden de 27 de Junio de 1872, (2) Ley municipal, art. 67, ley de 1 1 7 de Julio de 1886, reglamento de 21 de Juli o de 1853, orden de 4 de Abril y decreto de 12 de Agosto de 1869. (3) Real orden de 9 de Febrero de 1863. (1) Ley de 29 de Junio de 18G4, art. 1. 272  DERECHO ADMINISTRATIVO 'ESPAÑOL. para el régimen y distribucion de las aguas en lo interior de las poblaciones (1). 626.—V. Los paseos y arbolados. 627.—VI. Los establecimientos balnearios, lavaderos, mata- deros y casas de mercado. 628.—VII. Las ferias y mercados.—La concesion de franqui- cias y la exencion temporal ó perpétua de derechos debidos á la Hacienda pública obligan á la instruccion de expedientes cuya resolucion corresponde al Gobierno. 629.—VIII. Las instituciones de beneficencia é instruccion y los servicios sanitarios.—Trátase de los establecimientos crea- dos y sostenidos con fondos municipales, exceptuando los que la ley reputa obligatorios, como las escuelas de instruccion prima- ria, y excluyendo las fundaciones piadosas de orígen privado, cuyo patronazgo pertenece al Gobierno que lo ejerce por medio de los gobernadores de provincia (2). 630. —IX. Los edificios municipales, y en general toda clase de obras públicas necesarias para el cumplimiento de los servi- cios.--Entiéndanse las obras del municipio que no se aplican á un uso coman, por ejemplo, las calles y los caminos, sino las que tienen por objeto cumplir algun servicio municipal, como la construccion ó reparacion de las casas consistoriales ó de las des- tinadas á escuela y habitacion del maestro, del edificio que ocupa el hospital ú otros semejantes. 631.—X. La vigilancia y guardería, que forman parte de la policía urbana y rural. 632.—XI. Ordenar cada año el modo de division, aprovecha miento y disfrute de los bienes comunales, con sujecion á las reglas establecidas en la ley municipal.—Son derechos de la co- munidad que pertenecen á todos los vecinos pro indiviso, como consecuencia de la agregacion natural de cierto número de per- sonas ó familias que constituyen un pueblo. La autoridad de los Ayuntamientos reviste el carácter de doméstica y paternal. 633.— XII. Imponer la prestacion personal, materia que re- servamos para cuando se trate de las obras municipales, como una seccion,de las obras públicas en general. 634.—Pertenece á los Ayuntamientos deliberar: (1) Ley de 3 de ....gesto de 1866, arta. 117, 214 y 219. (2) Real decreto de 22 de Enero de 1872. LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS AUTORIDADES. I. Sobre la reforma y supresion de los establecimientos muni- cipales de instruccion y beneficencia. II. Sobre las cortas y podas de los montes municipales, y en general las reglas para . su disfrute y aprovechamiento. III. Sobre los contratos relativos á los edificios municipales, inútiles para el servicio á que estaban destinados, y créditos par- ticulares á favor del pueblo. IV. Sobre entablar pleitos á nombre de pueblos menores de 4.000 habitantes. En estos casos la deliberacion no se convierte en acuerdo, miéntras no recaiga la aprobacion de la Comision provincial (1). V. Sobre las ordenanzas de policía urbana y rural que requie- ren la aprobacion del gobernador de la provincia de acuerdo con la Comision provincial, y en caso de discordia, insistiendo el Ayuntamiento, la del Gobierno limitada á los puntos controver- tidos, prévia consulta del Consejo de Estado (2). 635.—Los Ayuntamientos están obligados á prestar su coope- racion á las autoridades generales y locales en los asuntos que no sean de su exclusiva competencia, y en la parte relativa á los habitantes del término municipal, conformándose á las leyes y reglamentos y á las órdenes del gobernador de la provincia y de la Comision provincial, porque obran bajo su autoridad. La supe- rior es el ministro de la Gobernacion, único competente para transmitirles las disposiciones que deben ejecutar y hacer cum- plir, en cuanto no se refieran á las atribuciones que les correspon- den por ministerio de la ley ó en virtud de un derecho propio (3). 636.—Los Ayuntamientos deben ser oídos : L En los expedientes para hacer pasar un municipio de uno á otro partido judicial (4). II. En los relativos á variar los límites de la provincia (5). III. En las reclamaciones á que diere motivo la division del término en distritos, barrios., colegios y secciones para elegir concejales (6).  . IV. En materia de aguas, para conceder el aprovechamiento (1) Ley municipal, arte. 18, 79, 80 y 81. (2) Ley municipal, art. 71. (3) Ley municipal, arts. 68 y 1'70. (4) Ley municipal, art 9. (5) Ley provincial, art. 3. (6) Ley municipal, art. 3'7. TOMO 1. 18 2 8()  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. II. Cuando el tribunal á quien compete procesarlos, hallare motivos racionales para creer que han cometido delito que el Código penal castiga con suspension de cargo ó derechos políti- cos, en cuyo caso decreta la de los concejales, y la hace saber al gobernador de la provincia y á la Comision provincial. Dura la suspension, miéntras no se pronuncie sentencia firme que cause ejecutoria. Si fueren absueltos, vuelven al ejercicio de sus cargos, y si condenados, son destituidos, único medio legal de llegar hasta la destitucion. 656.—Los concejales destituidos quedan inhabilitados para ejercer este cargo por espacio, cuando ménos, de seis años. 657.—La ley establece la accion popular, es decir, que conce- de á todos los vecinos, domiciliados y hacendados forasteros el derecho de denunciar y perseguir criminalmente á los alcaldes, regidores y vocales de la asamblea de asociados: I. Siempre que en el establecimiento, distribucion y recauda- cion de arbitrios ó impuestos municipales se hayan hecho reos de fraude ó exaccion ilegal. II. Y por regla general, siempre que los Ayuntamientos den motivo con sus acuerdos á exigir á los individuos que concurrie- ron á ellos la responsabilidad criminal (1). 658.—El tribunal competente para conocer de los delitos co- metidos por los concejales en cuanto funcionarios del órden ad- ministrativo ejerciendo autoridad, es el mismo que el llamado á exigir la responsabilidad á los alcaldes, á saber, la Audiencia del distrito, celebrando juicio oral y público la Sala de lo Criminal (2). 65 4 9.—Las vacantes ocurridas en un Ayuntamiento por sus- pension legal ó por destitucion se cubren interinamente con las personas que la Comision provincial designe entre las que en épocas anteriores hubiesen pertenecido al Ayuntamiento por eleccion, con tal que asciendan á la tercera parte del número total de concejales; y falte medio año ó ménos para llegar á la época de la renovacion ordinaria. Si falta más tiempo, se pro- véen mediante una eleccion parcial (3). La administracion municipal no admite interrupcion, porque los pueblos no pueden quedar huérfanos de su autoridad; y por (1) Ley municipal, arte. 24 y 190. (2) Ley municipal, arte. 180 y sig., y Código penal, art. 276. V. núm. 365. (3) Ley municipal, arts. 43 y 185. • LIBRO III. ORGANIZ.  ATRIB. DE LAS AUTORIDADES.  281 eso la ley ordena acudir de nuevo al sufragio para reconstituir el Ayuntamiento, ó por via de ínterin permite completarlo sin que intervenga el voto popular. ARTÍCULO 11. Pueblos agregados. 660.—Su administracion propia.  662.—Sus atribuciones. 661.—Junta de vecinos.  663.—Observacion final, 660.—Los pueblos que forman con otros término municipal y tienen territorio propio, aguas, pastos, montes ó cualesquiera derechos que les sean privativos, conservan su administracion particular. 661.—Una Junta elegida por los vecinos y de entre ellos mis- mos, compuesta de un presidente y dos ó cuatro vocales, es quien administra.. Corresponde la presidencia al vocal que ha obteni- do mayor número de votos, y en caso de empate decide la suer- te. La eleccion, las incapacidades, las excusas, etc., se ajustan en todo á lo establecido por la ley respecto á los concejales. 662.—Hay, pues, un Ayuntamiento dentro del Ayuntamiento, y un municipio subalterno de otro municipio, porque si bien á esta Junta pertenece la administracion particular del pueblo en cuanto á sus bienes y derechos propios, todavía puede inspec- cionar sus actos el Ayuntamiento de aquel término, haciendo uso de su libre iniciativa, .ó á instancia de uno ó más vecinos in- teresados (1). 663.—Nuestra opinion es poco ó nada favorable á esta des- membracion del municipio. Entre el municipio y la familia no hay grados intermedios con vida propia. La fuerza y el porvenir de las instituciones municipales no dependen de la multiplica- cion de estos centros de aparente actividad, sino de la acumula- cion de los elementos necesarios para constituir un poder real y efectivo, un verdadero gobierno cerca de los pueblos, (1) Ley municipal, arts. 35 y sig. 282  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. CAPÍTULO VIII. De los Consejos especiales de la administracion municipal. 664.—Cuerpos consultivos del al- calde. 665.—Su necesidad en asuntos de Beneficencia. 666.—Juntas municipales de Bene- ficencia. 667.—Juntas locales de primera enseñanza. 668.—Sus atribuciones. 669.—Juntas municipales de Sani- dad. 664. —La administracion municipal, así como la provincial y superior, há menester algunas veces en su limitada esfera el au- xilio de ciertas corporaciones especiales que la ilustren con sus conocimientos facultativos, la apoyen con sus virtudes 6 la guien con su experiencia. 665.—Acaso nunca es más provechoso y eficaz este concurso que cuando la administracion procura aliviar el infortunio y mi- tigar el dolor de nuestros semejantes, no sólo por la dificultad de la empresa, sino tambien por la santidad del objeto. Entón- ces la virtud privada reune su celo ardiente á los esfuerzos del Gobierno, comunícase á la beneficencia pública el ardor de la caridad, dejan los socorros de ser cálculo de la política ó deuda del estado, y aparece el amor del prójimo en lucha con la mise- ria, teniendo á la sociedad de su parte. 666.—La ley habia confiado en la eficacia de esta union de la caridad , pública y la privada, y de aqui tornaron orígen las Jun- tas municipales de Beneficencia, que además de sus atribuciones como cuerpos consultivos, organizaban y fomentaban los socor- ros domiciliarios, y muy particularmente los que se distribuian en especie (1) ; pero fueron suprimidas, no obstante sus buenos servicios, y sus funciones directivas y administrativas agregadas á los Ayuntamientos (2). Poco despues el Gobierno juzgó conveniente restablecerlas corno un medio de avivar el fuego de la caridad para con el en- (1) Reglamento de beneficencia de 23 de Enero de 1822, restablecido por real decreto de 6 de Setiembre de 1836, reales órdenes de 3 de Abril de 1846 y 25 de Febrero do 1857, y ley de 20 de Junio de 1849. (2) Decreto de 17 de Diciembre de 1868. LIBRO III. ORGANIZ. Y ATRIB. DE LAS 'AUTORIDADES.  283 ferino y el pobre, más no en el concepto de una institucion de la Beneficencia pública, sino en calidad de auxiliares en el ejerci- cio del protectorado sobre las fundaciones piadosas de orígen particular. El ministro de la Gobernacion, con audiencia de la Junta pro- vincial, crea las municipales en los pueblos apartados de la ca- pital que tengan instituciones de caridad ricas ó numerosas. Constan de cinco á nueve individuos y dependen de la provin- cial respectiva. Duran los cargos y se renuevan las Juntas lo mismo que aquéllas, y ejercen en la localidad iguales atribucio- nes que aquéllas en toda la provincia (1). 667.—Las Juntas locales de primera enseñanza se componen del alcalde , presidente, de un regidor, del cura párroco, y en donde hubiere más de uno, del que designe el gobernador, y de tres padres de familia. En los pueblos mayores de 10.000 almas se puede aumentar este número á propuesta del alcalde. Los vocales que pertenecen al Ayuntamiento cesan en sus cargos así que pierden el carácter de concejales. Los demás, de nom- bramiento del gobernador, duran cuatro años y pueden ser re- elegidos. 668.—Sus atribuciones consisten en promover las reformas y mejoras de la instruccion primaria, vigilar la buena adminis- tracion de los fondos destinados al sostenimiento de las escuelas, dar cuenta al Rector y en su caso al Gobierno de las faltas que adviertan en su régimen y enseñanza, y evacuar los informes que les fueren pedidos (2). 669.—Las Juntas municipales de Sanidad fueron incorpora- das en los Ayuntamientos respectivos, es decir, destinadas á for- mar una dependencia ó seccion de la administracion munici- P al (3)- (1) Decreto de 30 de Setiembre é instruccion de 30 de Diciembre de 1873, é instruccion aprobada por real decreto de 21 de Abril de 1815. (2) Ley de 9 de Setiembre de 1857, arts. 281 y sig., decreto de 5 de Agosto de 1874 y real decreto de 19 de Marzo de 1815. (3) Decreto de 18 de Noviembre de 1868. LIBRO CUARTO. DE LA MATERIA ADMINISTRATIVA. nri r rux,o I. DE LOS DEBERES DE LA ADMINISTRACION EN CUANTO Á LAS PERSONAS. CAPÍTULO L Objetos del derecho administrativo. 670.—Administracion objetiva.  nistrativo. 671.—Clasificacion del derecho 673.—Deberes y derechos de la ad- civil.  ministracion. 672.—Aplicacion al derecho admi- 670.—Hasta aqui hemos tratado de la administracion sujeti- va, esto es, considerada como poder ó instrumento de la accion social; ahora nos corresponde estudiar la administracion obje- tiva ó la materia de sus actos. 671.—Los jurisconsultos romanos enseñan que son tres los objetos del derecho, personas, cosas y acciones, cuya division prevalece aun en nuestros dias y es seguida en la docta Alema- nia por los partidarios de la escuela histórica, apartándose sin embargo más ó ménos de ella los que defienden el opuesto sis- tema filosófico. De esta cuestion se deriva otra de muy alta importancia para Alemania é Inglaterra, la de codificacion, que entre nosotros carece de interés en cuanto á la práctica, porque nuestro dere- cho civil no es consuetudinario, sino que está codificado segun el principio clasificador de la jurisprudencia de Roma. Y siendo el derecho administrativo una rama colateral del derecho civil, LIBRO IV. DE LA MATETIIA ADMINISTRATIVA.  285 y debiendo verse en el estudio del uno el complemento del otro, el rigor lógico exige aplicar á la exposicion y enseñanza del pri- mero igual método que se observa en el segundo, dando así á toda la jurisprudencia p a tria formas análogas y proclamando la unidad de l . sistema. 672.—Tres serán, por tanto, los objetos del derecho adminis- trativo, á saber, personas, cosas y acciones ó procedimientos. Examínense cuanto se quiera las leyes de la administracion, ana- lícense sus actos, medítense sus providencias, siempre aparece- rán influyendo en las personas ó en las cosas, aunque en último resultado terminará su accion en las primeras, porque omne jus circa personas versatur. Los procedimientos son fórmulas para aplicar el derecho y de consiguiente medios de influir ya en las personas, ya en las cosas. 673.—Quien gobierna ejerce derechos y cumple deberes á los cuales son correlativos otros deberes y otros derechos por parte de los gobernados. En la administracion se personifica la socie- dad, y ésta no existe sino mediante el cambio reciproco de ser- vicios entre el príncipe y los súbditos. Deberes y derechos de la administracion relativamente á las personas, deberes y derechos de la administracion respecto á las cosas, y la jurisdiccion administrativa como fuerza regulado- ra de la autoridad, serán el objeto de nuestros estudios suce- sivos (1). CAPÍTULO II. he las personas y de sus relaciones generales con la administracion. 674.—Materia administrativa.  677. 675.—Distincion entre las perso- nas y las cosas. 676.—Clasificacion de los derechos y deberes administrativos con respecto á las personas. 674.—El hombre y el mundo exterior en sus relaciones de in- (1 )  Mallein propone dividir la enseñanza del derecho administrativo en cinco par- tes, á saber : 1. a Organizacion y atribuciones generales del poder administrativo : 2. a In- —Primer deber general, la conservacion de los indivi- duos. 678.—Método que exige el desar- rollo de este principio. 2S6  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. terés pabilo() componen la materia administrativa, y dentro de este inmenso círculo se ejercita la actividad del Gobierno. 675.—Genera lm e nte es clara la desemejanza entre estos dos objetos del derecho administrativo; más como suele suceder que sea muy estrecho el nudo que liga las personas con las cosas, 11 algunas veces ofrece no pequeñas dificultades clasificar ciertos actos de la administracion de órden mixto. El lenguaje econó- mico, y aun el vulgar, acreditan esta doble relacion cuando lla- ma á los artículos de primera necesidad en la vida subsistencias, y con más exactitud todavía medios de existencia. Para obviar estos inconvenientes de método deberemos tra- zar una línea divisoria bien marcada y profunda entre los dos campos, asentando la regla que corresponden á la primera clase aquellos actos en los cuales aparecen las personas como objeto inmediato y directo del poder administrativo; y al segundo aque- llos otros en que los hombres están interesados á consecuencia de sus relaciones íntimas con las cosas, en cuanto el dominio, la posesion, el uso y aprovechamiento de los bienes públicos, del estado, comunes y aun particulares, se modifican por respeto á  un interés superior, manteniendo la administracion en su fiel la  :•:11 balanza entre la sociedad y el individuo. 676.—Hay deberes y derechos administrativos generales ó co-  munes á todos los miembros del cuerpo político, cualquiera que  1 tereses morales : 3. a Intereses materiales 4. a Intereses morales y materiales; y 5. a Medios  111 generales de ejecucion. Considérations sur l'enseignement du droit administratif. Mr. Laferriére, al dar cuenta de esta obra al Instituto, dice: «Es de notar que un profe- sor español, D. Manuel Colmeiro, correspondiente del Instituto, ha seguido poco más , ménos el mismo plan que Mr. Mallein en la distribucion de su Curso de derecho adminis- 10,e  trativo en cinco libros ; pero en vez de tomar por base de su division los intereses que con-  i p viene administrar ó proteger, la funda en los deberes de la administracion respecto á di- chos intereses. Acaso la fórmula del profesor de la Universidad de Madrid es más filosófi-  ea que la del profesor de Grenoble, porque nada hay superior al deber, ni aun el derecho;  )1p y el derecho, en cuanto á la administracion que representa la sociedad que administra y  protege los intereses públicos, se deriva de su deber para con la sociedad y los ciudada-  ;11ii nos. ► Sé'ances et travaux de l' Academie de sciences morales et politiques, troisieme serie, t. XXIV, p. 2'75. Mr. Batbie, despues de hacer del Derecho administrativo español tales elogios que no estaría bien que el autor los repitiese, procura inspirarse de su método al escribir el Truite thiorique et pratique de droit public et administratif, obra clásica, llena de novedad y digna de alabanza. V. t. I, avert. p. 8. Decimos esto, no en desahogo del amor propio, sino por dos razones poderosas. La pri- mera y principal por infundir confianza en nuestro método de exponer y enseñar el dere- cho administrativo, todavía un poco vago é indeciso, como es natural en una ciencia nue- va; y la segunda por aprovechar la ocasion de mostrarnos agradecidos á la bondad con que nos han juzgado los publicistas y j urisconsultos extranjeros. LIBRO IV. DE LA MATERIA ADMINISTRATIVA.  287 sea su condicion, y otros hay particulares ó análogos al estado de las personas. Los primeros son absolutos: los segundos rela- tivos. Unos y otros se refieren á la conservacion ó á la perfec- cion de las personas, porque siendo el fin de toda asociacion po- lítica mejorar la condicion del hombre, todos los actos adminis- trativos tienden á remover los peligros que amenazan su exis- tencia, ó facilitar el desarrollo de sus facultades. El poder públi- co no se contenta con proteger la vida del hombre, sino que Cam- bien procura que la vida sea para él tranquila, útil y agradable. 677.--Así pues, el primer deber general de la administracion hacia las personas es velar por su conservacion; y como no hay deber sin un derecho correlativo, lo tienen las personas para re- clamar de la administracion ciertos actos protectores de su exis- tencia, siempre que el peligro constituya un mal público, causa legítima y necesaria de la intervencion de la autoridad. 678.—Tres causas comprometen la vida del hombre en la so- ciedad, á las cuales puede la administracion poner remedio to- tal ó parcial, á saber, la escasez de mantenimientos, la insalu- bridad pública y la falta de órden interior, y tres serán, por tanto, Ios tratados que naturalmente se ofrecen los primeros á nuestro exámen; la policía de subsistencias, la policía sanitaria y la po- licía de seguridad. Mas como ántes de procurar la conservacion de las personas conviene asegurarse de su existencia ó comprobarla de una ma- nera oficial abriendo registros en donde conste de una manera auténtica y solemne que el hombre vive para la sociedad y per- tenece á cierta categoría, si ha de gozar de los fueros inherentes á su estado ó condicion, consideramos como necesaria introduc- clon á estas materias ó como doctrina preliminar, exponer nues- tro derecho administrativo respecto al censo de poblacion y al registro civil, que es su natural consecuencia. 01 11 11"' 288  DERECHO ADMINISTRATIV O ESPAÑOL. SECCION 1. DEBERES DE LA ADMINISTRACION COMUNES Á TODAS LAS PERSONAS. CAPÍTULO HL De la poblacion. 679.—Importanci a de la poblacion. 680.—Censos. 681.—Los actos civiles se confun- den con los actos religiosos. 682.—La administracion revindica sus derechos. 683.—Registro civil á principios del siglo. 684.—Reformas. 685.—Sistema posterior. 686.—Medios de coacción. 687.—Nuevo registro civil. 688.—Emigraciones Modernas. 689.—Sus causas más generales. 690.—Legislacion. 679.—« La ciudad, decia Augusto á los Romanos, no la com- ponen las casas, ni los pórticos, ni las plazas; son los hombres quienes constituyen la ciudad.» La poblacion tiene la mayor im- portancia á los ojos del Gobierno, porque no hay derechos ni deberes administrativos sin título de ciudadano, corno no hay vínculos de sociedad donde no existen una vida comun é intere- ses recíprocos. La administracion cuenta los miembros del esta- do y los ordena por clases, porque cada individuo que nace le impone obligaciones nuevas, cada uno que muere desata con los lazos de la vida los de la sociedad, y siempre que el hombre cambia de condicion entra en distinta esfera, y sus relaciones con el poder se modifican y transforman. 680.—Otras graves consideraciones obligan á la autoridad á seguir el movimiento de la poblacion, á formar un censo de los habitantes y á clasificar las personas por sexos, por edades y por razon de su estado politico y civil. En primer lugar, así como para imponer una contribucion es preciso empezar formando la estadística de la riqueza á fin de conocer la materia contribuyen- te, así tambien para cumplir la administracion con sus deberes con respecto á las personas ó repartir equitativamente las car- gas y los beneficios entre ellas, debe comenzar averiguando el número y la categoría, á la cantidad y la calidad de la poblacion. LIBRO IV. DE LA MATERIA ADMINISTRATIVA.  289 En segundo lugar el incremento ó decremento . ,de la poblacion • es un barómetro seguro de la prosperidad pública, porque si no siempre el aumento de los habitantes supone un progreso pro- porcional en la felicidad de los pueblos, por lo menos es una verdad eterna que sin medios de existencia, sin cierto grado de abundancia de artículos necesarios á la vida, la poblacion, en vez de crecer, menguaria, ya porque la ley de los nacimientos ca- minaria con suma lentitud disminuyendo el número de matrimo- nios, y ya porque el exceso de la miseria precipitaria en la tum- ba á millares de hombres gastados ántes de tiempo por crueles privaciones y víctimas de una precoz ancianidad, ó porque las débiles generaciones que viniesen al mundo, apénas nacidas, caerian lastimosamente segadas en flor, y pasarian en breves instantes de la cuna al sepulcro. El primer censo de poblacion de que tenemos noticia es el ve- rificado por el contador Alonso de Quintanilla en tiempo de los Reyes Católicos, segun el cual ascendía á 7.900,000 el número de habitantes de las provincias de Castilla en 1482. Las Córtes de Tarazona de 1495 mandaron formar el del reino de Aragon, dando por resultado 50,391 vecinos, ó sean por término medio, 251,955 habitantes. Juntando á estos datos las noticias oficiales que tenemos de la poblacion de Navarra y Cataluña en 1553, de Granada en 1594, de Guipúzcoa hácia el propio tiempo, de Va- lencia en 1609 y de Álava y Vizcaya en 1704, puede colegirse que la poblacion general de España en el siglo xvi fluctuaba entre nueve y medio y diez millones de habitantes. El xvii fué desfavorable al incremento de la poblacion segun los cálculos de todos los escritores políticos de aquella época de decadencia para la monarquía española (l). El censo de 1768, promovido por el conde de Aranda, dió por resultado 9.309,804 habitantes, si bien hay graves razones para considerarlo dimi- nuto, y lo comprueba el siguiente de 1787, debido al celo del conde de Floridablanca, que arroja el número de 10.409,879 ha- bitantes. En 1822 se hizo otra numeracion de los súbditos de la corona de España en la Península é Islas adyacentes, subiendo el total á 11.661,980 almas. El censo de poblacion que última- mente servia de base al Gobierno para los actos oficiales, supo- (1) V. Historia de la economía polítie a en España, cap. LII. ( T. II, p. G.) TOMO 1.  19 296  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. 708.—Socorros. 709.—Reintegro. 710.—Deudas fallidas. 711.—Moratorias. 712.—Instruccion de expedientes. 713.—Los pósitos acreedores pri- vilegiados. 714.—Perdones. 715.—Enajenaciones. 716.—Contabilidad. 717.—Utilidad de los pósitos. 718.—Vicios inherentes á la insti- tucion. 719.—Medios extraordinarios de abastecer á los pueblos. 691.—No son los particulares quienes deben vivir á costa del estado, sino el estado quien debe subsistir á expensas de los par- ticulares, porque no hay otra fortuna pública que la suma ó agre- gado de las fortunas privadas, ni otro fondo de consumos que la riqueza individual. Al hablar de esta materia establecemos una gran diferencia'entre el estado normal de las naciones y un mo- mentode crisis pasajera, entre la actividad del trabajo libre y los esfuerzos del Gobierno para colmar el vacío accidental de los mantenimientos; y en suma, no entendernos lo mismo por abundancia que por subsistencias. Por subsistencias significamos aquí lo estrictamente necesa- rio para alimentar á un pueblo ó nacion en una época dada, y no querernos decir la copia y seguridad de las subsistencias mis- : mas, pues eso ya seria abundancia. Subsistencias son los anti- \ guos abastos, y su policía las reglas que la administracion dicta 1 encaminadas á evitar la escasez y la carestía momentáneas de ;los objetos de uso más frecuente en la vida. No se trata de aque- lla accion indirecta que el Gobierno ejerce para promover la constante abundancia, removiendo los obstáculos que paralizan el desarrollo del interés individual y protegiendo y excitando la libertad de industria y de comercio, sino de otra intervencion directa que la sociedad reclama en épocas azarosas, cuando la aquejan ó se temen los males de una crisis ,económica ó el azote de las calamidades públicas. El hambre es un mal gravísimo de suyo, que á semejanza de 695.—Disminucion ó supresion de los derechos de consumo. 696W—Prima á los especuladores. 697.—Sistem a de intervencion di- recta del Gobierno. 698.—Trabajo á las clases menes- terosas. 699.—Prohibicion de exportar. 700.—Permiso de importar. 701.—Acopios. 702.—Origen de los pósitos. 703.—Su decadencia. 704. —Su administracion. 705. —Agregaeion de pósitos. 706.—Division de la materia. 707.—Existencias. LIBRO IV. DE LA MATERIA ADMINISTRATIVA.  297 la peste, crece en la imaginacion de los pueblos, añadiendo á sus verdaderos rigores peligros imposibles que atormentan el áni- mo de grandes y pequeños, sin que la razon los calme, ni la prudencia los modere. 692.—En otro tiempo la policía de los abastos era de alta im- portancia, la legislacion minuciosa y el primer deber de los ma- gistrados procurar no faltase la provision de los artículos que todo pueblo necesita para su diario sustento. Fiábase muy poco del interés individual, y así la administracion vejaba y oprimia interviniendo á cada paso, ya con prohibiciones y permisos, ya con tasas y posturas (I). Hoy la administracion abandona el cam- po al interés particular, y los pueblos se hallan mejor servidos; pero, sin embargo, ocurren acaso tales circunstancias que recla- man la accion extraordinaria del Gobierno ó su influjo más ó rné- nos inmediato y decisivo en punto á subsistencias. 693.—Dos sistemas puede emplear la administracion para ve- lar sobre la provision de los pueblos dentro de los límites de la policía de subsistencias: primeroexcipr aun más el interés pri- vado, levantando las trabas que la legislacion económica ó fiscal pusiere todavía á la libre circulacion de los artículos de primera necesidad, y segundo suplir momentáneamente con su poder la flojedad ó la inercia de los esfuerzos individuales, miéntras no de- saparezcan las causp accidentales de la perturbacion de los merca- dos, y la actividad libre no recobre su curso sosegado y tranquilo. Más medios hay todavía de mitigar los rigores de la escasez y de la carestía de las subsistencias; pero tienen ya otro sello y otro carácter: son socorros públicos y actos de beneficencia en favor de algunos individuos ó clases, que importa no confundir con las reglas de policía encaminadas á procurar la provision general de alimentos. 694.—Para avivar el estimulo de las ganancias y descargar el Gobierno su tarea en el celo inquieto del interés individual, adop- tó en distintas ocasiones alguna de estas providencias. 695.-1. Abajar ó suprimir enteramente los derechos de intro- duccion ó de censura() impuestos á los artículos de primera nece- sidad.—Si son protectores ¿qué proteccion, por verdadera y efi- caz que fuere, debe mostrarse inflexible para con los padecirnien- (1) V. Historia de la economía política en Espaiia, t, I1, cap. LXXII, 298  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL. tos y angustias de un.pueblo escaso de subsistencias? Si equiva- len á contribuciones ¿hay por ventura gravámen más injusto é irritante que el que pesa sobre las clases menesterosas, y crece en proporcion que la miseria pública va en aumento? Cuando el mal consistiere en la carestía, promuévase la bara- tura; si radica en la escasez, foméntese la abundancia, y para esto redúzcanse los gastos de producción y otórguese una latitud indefinida al comercio. En desapareciendo la crisis puede la ad- ministracion, si persevera en su sistema (que no calificamos), en- cerrar la libertad mercantil dentro de sus límites antiguos; pero miéntras la cuestion propter vitain se mantenga en pié, -no hay motivo bastante poderoso para no suspender la legislacion eco- nómica ó fiscal establecida. Esta doctrina fué aplicada alguna vez por el Gobierno al de- clarar exentos de todo derecho real, provincial ó municipal y de' todo arbitrio ó impuesto de cualquiera clase ó denominacion, los granos y semillas alimenticias (I), á fin de evitar la carestía de subsistencias que por entonces empezaba á notarse; y en Ora posterior mandando que volviesen á exigirse en todo el reino los derechos reales y demás impuestos y arbitrios que gravitaban sobre dichos artículos (2), en atencion á haber desaparecido las causas de aquellas providencias extraordinarias. Por la misma razon ha solido el Gobierno declarar exentos del pago de derechos de pontazgos, pontazgos y barcajes el trans- porte de granos para el consumo interior, y de los de tonelada, carga y descarga, faros y cualesquiera otros generales, provin- ciales ó municipales en favor de los buques que importasen trigo, harinas, cebada y maíz del extranjero (3). 696.—II. Ofrecer una prima á los especuladores.—Estas re- compensas ó gratificaciones pueden servir á veces para traer las subsistencias á un punto dado, aumentando el incentivo de las ganancias. Son medios artificiales de procurar el abastecimiento de un pueblo ó nacion, de utilidad relativa y aplicacion transito- ria; pero jamás deben erigirse en sistema, porque son muy cos- tosos, están sujetos á fraude, empeñan á los capitales y al traba- jo en una senda peligrosa separándolos de su direccion natural, (1) Real órden de 14 de Marzo de 184'7. (2) Real órden de 23 de Julio de 184'7. (3) Real decreto de ri de Enero de 1854, real Orden de 1.° de Abril del mismo ato y real decreto de 20 de Agosto de 1856, LIBRO IV. DE LA MATERIA ADMINISTRATIVA.  299 y porque por sí solos son ineficaces á insuficientes. No recorda- mos ninguna disposicion administrativa de este género, aunque sí fué indicada por el Gobierno á los gobernadores de provincia como remedio extremo de la carestía en la época á que se refie- ren las órdenes anteriores (1). 697.—Cuando el Gobierno se propone influir de una manera más directa en el abastecimiento de los pueblos, puede ejercer este influjo de los modos siguientes: 698.—I. Facilitando trabajo á las clases menesterosas.—Este no es seguramente un medio de aumentar en el instante las sub- sistencias, aunque sí de facilitar su adquisicion al gran número de personas que viven de su jornal. Donde hay empleo útil para los brazos, hay tambien dinero, y donde la moneda circulante abunda, no escasean los artículos de primera necesidad, porque el comercio libre los lleva hácia donde más compradores se pre- sentan y mejor se pagan. Cuando la ocupacion es productiva, como lo son todas las obras públicas, entónces hace el Gobierno un doble beneficio por las mejoras materiales que proporciona á los pueblos y por la soli- citud paternal con que mira á la clase obrera. Algunas veces es tambien una necesidad política ofrecer tra- bajo útil y productivo á los brazos involuntariamente ociosos, y así lo ha comprendido el Gobierno en varias ocasiones (2). 699.—II. Prohibir la exportacion de los artículos de primera necesidad.--Si la prohibicion es rigorosa, su efecto será estan- car las subsistencias en los mercados nacionales y detener el alza de sus precios. Esta providencia no debe dictarse sino bajo las condiciones siguientes: 1. Que la escasez sea verdadera y no imaginaria, lo cual no siempre es fácil distinguir, porque el terror pánico del hambre en todos tiempos ha herido vivamente la imaginacion de los pueblos, y por eso mismo, ántes de cerrar las puertas á los ar- tículos de primera necesidad, conviene reunir datos y noticias acerca de sus existencias en toda la nacion, de las cantidades que se extraen y del estado general de los pueblos vecinos en punto á mantenimientos (3). (1) Real órden de 1.° de Mayo de 1817. (2) Reales órdenes de 9 de Junio de 1841, 12 de Abril de 1848 y otras, (3) Real órden circular de 11 de Febrero de 1847. 300  DERECHO ADMINISTRATIVO ESPAÑOL._ rr. Que la escasez sea general ó casi general en los mercados extranjer os más inmediatos, y el desnivel de los precios interio- res y exteriores tanto, que deba abrigarse el prudente recelo de que el movimiento espontáneo del comercio precipitará la ex- P ortacion, y disminuirá las reservas hasta el punto de no bastar las existencias ciertas ó probables para el propio consumo. m. Que no existan causas artificiales de escasez ó carestía, como trabas al comercio, dificultad de transportes, impuestos onerosos, reprobados monopolios y otras semejantes. Que el Gobierno haya tentado ántes otros medios más sua- ves de abastecer á los pueblos, considerando que la prohibición de exportar es un recurso extremo y un remedio peligroso, pues si bien empleado aliviará el dolor de la escasez y de la carestía de las subsistencias, aplicado sin discrección agravará el mal,. porque impidiendo la salida de los productos existentes, pudiera llegarse hasta secar la fuente misma de la produccion. « ÁnteS de dictar tan extremadas resoluciones (dijo el Gobier- no), el jefe de una provincia encargado de la policía de las subsis- tencias, debe adoptar en caso de penuria otras medidas que, sin estar fundadas en prohibiciones y restricciones que aniquilan el comercio, socorran la necesidad local y transitoria producida por la carestía de los granos, ya ilustrando á sus administrados sobre la necesidad de comprar más caro el pan en los años de escasez, so pena de aumentar y hacer mayores y permanentes las escase- ces y miserias para lo futuro, si por abaratarlo se dictan próvi- dencias que agoten las fuentes productivas, entre las cuales es una de las principales el tráfico interior, ya procurando trabajo á las clases menesterosas, ya promoviendo obras públicas, ya ex- citando el celo de los pudientes por medio de suscripciones para socorrer á sus . convecinos, ya vigilando los mercados para evi- tar el monopolio que tenga por mira hacer subir el precio de los objetos de primera necesidad, ya destruyendo toda gabela ó im- posicion que los encarezca, ya presentando en el mercado trigos procedentes de los pósitos á más bajo precio que el ordinario para establecer una saludable concurrencia, y ya en fin destinan- do cantidades en metálico para que les panaderos puedan ejercer su industria á más bajo precio » (1). Real órden circular de L o de Mayo de 1817. LIBRO 1V. DE LA MATERIA ADMINISTRATIVA.  301 v. Y por último, que disipados los temores de escasez y cares- tía, vuelva el tráfico de las subsistencias á su estado normal, y se restituya á, la agricultura y al comerció toda la libertad de acaon que de justicia se les debe, y de la cual sólo en circuns- tancias extraordinarias pueden ser privados (1). 700.-111. Permitir la importacion de los objetos de general consumo, si estuviese ordinariamente prohibida.—Sólo el co- mercio exterior puede llenar los huecos de la produccion inte- rior. Estos permisos suelen ser temporales y los otorga la ad- ministracion, ora por un plazo cierto, ora durante un término indefinido, porque siendo la relajacion de las leyes económicas establecidas, , tanto debe durar la suspension, cuanto las circuns- tancias que la motivan. Tambien hizo el Gobierno uso de esta facultad en varias épo- cas de penuria; pero unas veces fué solamente regla de parcial aplicacion á las provincias donde más amenazaban la escasez ó la carestía de las subsistencias (2), y otras se hizo extensiva á toda la Península; bien que siempre constituyó un régimen ver- daderamente transitorio y excepcional. Nuevas providencias relativas á la importacion y exportacion de granos y semillas alimenticias fueron dictadas por el . Gobier- no„ con el ánimo de acudir al remedio de la escasez y carestía ele los cereales en tiempos más cercanos de cortas cosechas. Poi- último alzó la prohibicion de exportar y restableció el libre trá- fico de las sustancias alimenticias, ya porque juzgase vencida la crisis, ó ya porque tuviese más fé y confianza en la libertad del comerció .(3). La legislacion vigente abolió el sistema de puertas abiertas y puertas cerradas que ántes regia la exportacion é importacion de los granos, harinas y legumbres, como diremos en su lugar; y de aquí que el Gobierno carezca de las facultades que ántes tenia de mantener el verdadero ó falso equilibrio de la entrada (1) Real órden de 23 de Julio de 1847. (2) Decretos de las Córtes de Cádiz de 22 de Marzo, 19 de Octubre y 16 de Diciembre de 1811, reales órdenes de 3 de Mayo y 23 de Julio de 1847, real decreto de 11 de Julio de 1856, real órden de 22 de Julio del mismo aílio, reales órdenes de 26 de Enero y 18 de Fe- brero de 1857, y reales decretos de 13 de Mayo y 16 de Setiembre de dicho año, y 6 de Junio de 1853. (3) Reales decretos de 22 de Agosto y 25 de Octubre de 1867, reales órdenes de 11 y 17 de Enero de 1868, y reales decretos de 1.° y 1'7 de Marzo y 22 de Abril, y decreto de 22 de Di- ciembre del mismo ato. [Document text truncated for crawler view.]