La Nueva Agenda Urbana: pensamiento mágico

Hábitat y Sociedad (issn 2173-125X), n.º 10, noviembre de 2017, Universidad de Sevilla, pp. 165-180 165 http://dx.doi.org/10.12795/HabitatySociedad.2017.i10.10 * Urbanista. Máster en City Planning (Yale). Trabaja en SUR Estudios Sociales y Educación. Miembro del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano. ** Arquitecta catalana. Doctora TU-Delft, defensora de derechos humanos. Abstract This article seeks to present a critique of the New Urban Agenda. It begins referring personal notes about the three United Nations Conferences on Human Settlements between 1976 and 2016: from Habitat I (Vancouver), Habitat II (Istanbul) to Habitat III (Quito); and it explains how this new agenda was prepared between 2014 to 2016. The critical review expresses disappointment because of the wishful thinking based neither on the present nor the past; it does not assess the accomplishment of the Istanbul commitments or the new emerging problems; its sounds as appealing to the magical thought. It appears like an open agenda to any possible position and purpose. Criticism points out two different questions: issues that got lost among the many texts during the preparatory process before Quito; and the setbacks in relation to the urban land issue that occurred between the Vancouver, Istanbul and Quito Agendas. It concludes with a discussion about the importance of the right to the city, and how this was scarcely outlined in the New Urban Agenda. Key words Habitat Conference, New Urban Agenda, Urban Land, Right to the City Resumen El artículo presenta una crítica a la Nueva Agenda Urbana. Como antecedentes se hace una reseña personal de las tres Conferencias de Naciones Unidas sobre asentamientos humanos, entre 1976 y 2016: de Hábitat I (Vancouver), Hábitat II (Estambul) a Hábitat III (Quito); también se explica el proceso de preparación de esta nueva agenda que se extendió de 2014 a 2016. La mirada crítica expresa la decepción frente a un documento lleno de ilusiones hacia el futuro y que, apelando al pensamiento mágico, no asume ni el presente ni el pasado. No se basa en la evaluación de los compromisos de Estambul ni de los nuevos problemas emergentes. Es una agenda abierta a todos los ámbitos posibles y para cualquier propósito. La crítica precisa dos aspectos en particular: temas que se perdieron entre los primeros textos del proceso preparatorio y el final de Quito; y los retrocesos que se dieron entre las Agendas de Vancouver, de Estambul y de Quito con relación al tema de suelo urbano. Concluye con una discusión acerca de la importancia del derecho a la ciudad y cómo quedó apenas esbozado en la Nueva Agenda Urbana. Palabras clave Conferencia Hábitat; Nueva Agenda Urbana; Suelo urbano; Derecho a la ciudad La Nueva Agenda Urbana: pensamiento mágico New Urban Agenda: Magical Thinking Alfredo Rodríguez* y Ana Sugranyes** Fecha de recepción: 14-05-2017 – Fecha de aceptación: 15-09-2017 Hábitat y Sociedad (issn 2173-125X), n.º 10, noviembre de 2017, pp. 165-180. http://dx.doi.org/10.12795/HabitatySociedad.2017.i10.10 Alfredo Rodríguez y Ana Sugranyes 166 Hábitat y Sociedad (issn 2173-125X), n.º 10, noviembre de 2017, Universidad de Sevilla, pp. 165-180 http://dx.doi.org/10.12795/HabitatySociedad.2017.i10.10 Introducción “[…] la Nueva Agenda Urbana ayudará a poner fin a la pobreza y al hambre en todas sus formas y dimensiones, a reducir las desigualdades, promover un crecimiento económico, sostenible, inclusivo y sostenido, lograr la igualdad de género y el empoderamiento de todas las mujeres y las niñas a fin de aprovechar plenamente su contribución vital al desarrollo sostenible, mejorar la salud humana y el bienestar, fomentar la resiliencia, y proteger el medioambiente (Naciones Unidas, Declaración de Quito, párrafo 5 [A/71/L.23], 21 de noviembre de 2016). La urbanización es fuente de prosperidad (Joan Clos, Primer Foro Urbano Nacional en la ciudad de Mendoza, 26 de junio de 2017). La historia y los textos de las Conferencias de Naciones Unidas están ampliamente documentados y al alcance de todo el mundo. Ahora, casi un año después de la Conferencia Hábitat III (Quito, octubre 2016), desde posiciones y ámbitos diversos —locales, nacionales e internacionales—, van surgiendo múltiples tentativas de aplicación de la Nueva Agenda Urbana en el discurso y el quehacer de Gobiernos, grupos de presión, instancias articuladoras y, también, de movimientos sociales. La historia nos indicará si en los próximos años, el uso de esta nueva agenda, fruto de Hábitat III, será en políticas urbanas o tan solo quedará en el discurso. Los apuntes que aquí presentamos buscan aportar una mirada crítica a la Nueva Agenda Urbana, expresión de desilusión ante un texto atemporal que no da seguimiento a los compromisos adquiridos por las dos primeras Conferencias Hábitat. Para una mejor comprensión del argumento, en una primera sección de antecedentes presentamos una reseña personal de las tres Conferencias de Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos que se han realizado: Hábitat I, Vancouver, 1976; Hábitat II, Estambul, 1996; y Hábitat III, Quito, 2016; juntamente con una referencia sobre el proceso entre 2014 y 2016 que precedió al consenso final de la Nueva Agenda Urbana. En una segunda sección presentamos nuestra reacción al documento final de la Nueva Agenda Urbana, en general, y dos aspectos en particular: algunos de los temas que se perdieron entre los primeros textos de dicho documento elaborados en 2014 y los de 2016 y los retrocesos que se dieron entre las Agendas de Vancouver, de Estambul y de Quito con relación al tema de suelo urbano. Concluimos con una discusión acerca de la importancia del derecho a la ciudad y cómo este derecho quedó apenas esbozado en la Nueva Agenda Urbana. Antecedentes Reseña de las tres Conferencias de Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos1 La historia comienza en Estocolmo en 1972, en tiempo de la primera Cumbre de la Tierra: varios grupos de la sociedad civil y las primeras redes internacionales de Gobiernos locales lograron que Naciones Unidas prestara una atención específica a los temas relacionados con la vivienda y el territorio. 1 Memorias personales. La Nueva Agenda Urbana: pensamiento mágico Hábitat y Sociedad (issn 2173-125X), n.º 10, noviembre de 2017, Universidad de Sevilla, pp. 165-180 167 http://dx.doi.org/10.12795/HabitatySociedad.2017.i10.10 Cuatro años más tarde, auspiciado por el Gobierno progresista de Pierre Trudeau, Canadá asumió la organización de la primera Conferencia de Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos. En junio de 1976, en la ciudad de Vancouver, se realizó así la Conferencia Hábitat I. La Conferencia oficial se celebró en el centro de la ciudad. En paralelo, un gran número de organizaciones sociales, profesionales y académicas —en aquellos tiempos conocidas como ONG— prepararon y realizaron el primer encuentro alternativo en la historia de las conferencias de Naciones Unidas, el Foro Hábitat, en unos inmensos hangares en la orilla del mar, Jericho Beach, que congregó a unas 10 000 personas. Los debates de este Foro paralelo marcaron la historia de las intervenciones en los asentamientos humanos del mundo entero, a partir de un análisis de la privación extrema de las condiciones de vida de 900 millones de personas en asentamientos humanos precarios y los postulados de la justicia social. Brown (2012) rescató esta experiencia de amplio debate en el cual participaron figuras tan diversas como los arquitectos Buckminster Fuller y John Turner,2 la antropóloga Margaret Mead y Madre Teresa. Los productos de Hábitat I están recogidos en dos documentos: Declaración de Vancouver y Plan de Acción con 64 recomendaciones, basadas en que “el mejoramiento de la calidad de vida de los seres humanos es el primer y más importante objetivo de cada política de asentamientos humanos”.3 En Vancouver, 15 años antes de que el Consejo de Naciones Unidas para los Derechos Humanos precisara en 1991 los atributos del derecho a una vivienda adecuada, la Declaración define: La vivienda y los servicios adecuados constituyen un derecho humano básico que impone a los Gobiernos la obligación de asegurar su obtención por todos los habitantes, comenzando por la asistencia directa a las clases más destituidas mediante la orientación de programas de autoayuda y de acción comunitaria.4 El Foro Hábitat, una gran fiesta, bien organizada en elegancia y frugalidad,5 dio espacio a la utopía necesaria para ir construyendo los derechos al hábitat. Fue un punto de atracción mundial, también para las autoridades que venían a los hangares en la playa después de sus sesiones en la Conferencia oficial. De este espacio sugerente nacieron dos redes que siguen activas al cabo de 40 años: una dedicada a la entrega de soluciones a través del voluntariado, Hábitat para la Humanidad; la otra, optando más bien por la incidencia en la construcción del enfoque de derechos humanos, la Coalición Internacional del Hábitat (HIC, por su sigla en inglés). Eran los tiempos en que ya habían finalizado “las treinta gloriosas”. Después de la catarsis de la Declaración de Vancouver (1976), los Estados se replegaron alrededor del discurso de la privatización, la desregulación, la prevalencia de lo individual por sobre el bien común, cediendo los pactos del Estado de bienestar ante las fuerzas que debían ganar el Consenso de Washington (1989). A medio camino entre Hábitat I y Hábitat II, la Asamblea General de Naciones Unidos convocó el Año Internacional de Vivienda para los Sin Techo. El propósito de este conjunto de actividades a través del año 1987 era “demostrar, para el año 2000, caminos y medios para mejorar la vivienda y los barrios de los pobres y los que viven en situación des2 John Turner, primer referente en la historia de la producción y gestión social del hábitat, editó en 1972 el libro Freedom to build, Dweller control of the housing process, que tuvo una influencia directa en la política de vivienda del Banco Mundial en los años setenta. 3 Declaración de Vancouver, vid.: http://www.un-documents.net/van-dec. htm. 4 Ibíd., III. Guidelines for Action, párrafo 8. 5 El Foro Hábitat se realizó en grandes hangares desafectados de la fuerza aérea, en el mes de junio, pero en medio de una ola de frío. El ejército canadiense distribuyó mantas de lana a todos los participantes. Alfredo Rodríguez y Ana Sugranyes 168 Hábitat y Sociedad (issn 2173-125X), n.º 10, noviembre de 2017, Universidad de Sevilla, pp. 165-180 http://dx.doi.org/10.12795/HabitatySociedad.2017.i10.10 ventajosa”.6 En el proceso de construcción de derechos desde la ciudanía, el Año de los Sin Techo representó la capacidad de formular las precisiones técnicas del derecho humano a una vivienda adecuada que el sistema de Naciones Unidas aprobó en 1991. El Foro paralelo a la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro, 1992, fue el punto de entrada para ir definiendo la bandera política del derecho a la ciudad.7 El proceso de preparación de la Conferencia Hábitat II, que se extendió de 1994 a 1996, permitió articular un amplio abanico de evaluaciones y propuestas. Por primera vez, la ONU aceptó a los Gobiernos locales como actores principales de las ciudades, apertura que no se repitió en ocasión de Hábitat III en Quito. En todo el mundo, se articularon fuerzas distintas a nivel nacional, regional e internacional; participaron en el proceso las confederaciones sindicalistas, las ONG, la academia; y desde cada país, un gran número de organizaciones poblacionales. Esta segunda Conferencia de Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, Hábitat II, se realizó en 1996 en Estambul y en el complejo contexto de Turquía, con la participación de las redes de Gobiernos locales y sindicatos. Su principal producto es la Agenda Hábitat, con su Plan de Acción Global de 238 párrafos.8 En el período entre Hábitat II y Hábitat III, los principales hitos de Naciones Unidas en torno a los temas habitacionales y urbanos se dieron en el programa de los Objetivos del Milenio, cuya meta 11 planteaba que los asentamientos humanos precarios iban a reducirse a la mitad en 15 años. Lo cierto es que, en este plazo, el número de estos asentamientos se duplicó en el mundo. En el programa Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030 (2015), Naciones Unidas matizó su objetivo 11: Ahora bien, son muchos los problemas que existen para mantener ciudades de manera que se sigan creando empleos y prosperidad sin ejercer presión sobre la tierra y los recursos. Los problemas comunes de las ciudades son la congestión, la falta de fondos para prestar servicios básicos, la escasez de vivienda adecuada y el deterioro de la infraestructura. Proceso de preparación de la Nueva Agenda Urbana9 Para todas las conferencias o cumbres del sistema de Naciones Unidas, el curso preparatorio es importante, determinante y se extiende durante varios años. El objetivo de este proceso de preparación es la formulación de un documento, que el ritual de la Conferencia termina consensuando. Se trata de un ejercicio complejo, desarrollado en distintos ámbitos geográficos y temáticos, con la participación de centenares de actores diversos, sobre todo funcionarios internacionales, regionales y nacionales. Hábitat III fue convocada a mediados del año 2013 por ONU-Hábitat, la instancia dedicada al tema de los asentamientos humanos, creada por resolución de la Conferencia Hábitat I en 1976 e instalada en Nairobi. En la intrincada estructura institucional de las Naciones Unidas, ONU-Hábitat está entre las filiales menores, luchando continuamente por su subsistencia financiera. Como señala Cohen (2017), hay un desajuste entre el mandato, los programas, los recursos y el liderazgo de ONU-Hábitat; situación que remonta a los años ochenta del siglo pasado: un foco disperso llevó ONU-Hábitat a ser una agencia con múltiples quehaceres, pero ninguno particularmente exitoso. 6 Resolución adoptada por la Asamblea General en su sesión trigésimo séptima, 20 de diciembre de 1982. 7 “Por ciudades, villas y poblados justos, democráticos y sustentables. Tratado sobre urbanización propuesto por el Foro de ONG en la Cumbre de la Tierra, Río de Janeiro, 1992”; vid. en http://www. gloobal.net/iepala/gloobal/fichas/ficha. php?entidad=Textos&id=11621&opcion= documento. 8 Agenda Hábitat Plan. http://www. un.org/es/events/pastevents/unchs 1996. 9 Apuntes basados en Sugranyes (2016a). La Nueva Agenda Urbana: pensamiento mágico Hábitat y Sociedad (issn 2173-125X), n.º 10, noviembre de 2017, Universidad de Sevilla, pp. 165-180 169 http://dx.doi.org/10.12795/HabitatySociedad.2017.i10.10 El llamado a Hábitat III se dirigió a toda la estructura de la ONU, a los Estados miembros y “a todos los interesados pertinentes, incluidos los gobiernos locales, los grupos principales indicados en el Agenda 21,10 los fondos y programas pertinentes de las Naciones Unidas, las comisiones regionales y los organismos especializados, las instituciones financieras internacionales y otros asociados del Programa de Hábitat…”.11 Esta convocatoria proponía elaborar la Nueva Agenda Urbana. No deja de extrañar el claro sesgo urbano de esta propuesta: si bien la tendencia de urbanización es dominante en esta era de la historia del planeta, es difícil explicarse por qué ONU-Hábitat deja fuera de foco a la mitad de los asentamientos humanos. Desde inicios del siglo xxi, las principales actividades de este organismo se cobijan bajo el alero urbano —dejando progresivamente de lado la denominación de hábitat—, con siete Foros Urbanos Mundiales (FUM) o con la World Urban Campaign (WUC).12 Una explicación podría residir en el hecho de que hay ciudades con recursos y que ellas auspician con agrado eventos internacionales en sus carreras competitivas. El objetivo del proceso preparatorio fue formular y pactar el documento que la Conferencia Hábitat III terminó de consensuar en Quito. Este acuerdo se alcanzó paso a paso a través de tres sesiones plenarias, las PrepCom: la primera en Nueva York, septiembre 2014; la segunda en Nairobi, abril 2015; la última en Surabaya, julio 2016. Alrededor de estas preconferencias se articularon nueve reuniones consultivas, grupos de expertos, para producir los aportes temáticos (Issue Papers y luego los Policy Units).13 Además, los países han ido formulando sus informes, recogidos en posicionamientos regionales; en el caso de América Latina, la declaración de Toluca de abril 2016. Por su lado, WUC —la campaña mundial de ONU-Hábitat para reforzar el concepto de ciudad dura, la urbs del negocio, en contraposición a la complejidad política y social de la polis, con el apoyo de distintas expresiones de la sociedad civil— ha ido delegando a veintitrés ciudades la realización de Urban Thinkers Campus (UTC), recogidos en The City We Need,14 el prototipo de documento atemporal que sueña una ciudad ideal, sin denunciar ni proponer remedio a los múltiples problemas urbanos. Al final del proceso, el aparato de la ONU, bajo la coordinación de su Consejo Económico Social15 y con un nuevo grupo de asesores, estuvo alineando la Nueva Agenda Urbana a las directrices del momento: las prioridades del Acuerdo de París sobre el Cambio Climático y de los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030. Al margen de estos procedimientos oficiales, se sumaron centenares de iniciativas paralelas articuladas en torno a redes internacionales, las que fueron produciendo comentarios, críticas y propuestas.16 Ante la institucionalidad de Naciones Unidas y de los poderes económicos que en ella inciden en permanencia, el debate paralelo estuvo presente durante todo el proceso oficial, a través de las antenas nacionales y/o regionales y de un intenso trabajo de lobby en cada uno de los pasos aquí descritos.17 El largo proceso de formulación de la Nueva Agenda Urbana fue diverso, desafiante, dificultoso, fructífero y lento; un espacio de debate donde concurrieron personas oficialmente designadas y representantes de intereses de toda índole. Sin embargo, las redes de Gobiernos locales (los representantes más visibles de las ciudades) y el mundo habitacional (sus actores sociales y dirigentes, profesionales y técnicos, funcionarios y 10 La Cumbre de la Tierra (Rio de Janeiro, 1992) reconoció el papel de la sociedad civil ordenada en “grupos principales”. Actualmente, estos son: mujeres, autoridades locales y subnacionales, organizaciones de la sociedad civil, parlamentarios, negocios e industrias, fundaciones, profesionales, sindicatos y trabajadores, agricultores (nota propia: ¿y los campesinos?), medios de comunicación, investigación y academia (nota propia: ¿y los pobladores?). 11 Documento de ONU-Hábitat, 2013: “Directrices y formato para la elaboración de informes nacionales”. Vid. en http://unhabitat.org/wp-content/ uploads/2014/07/spanish.pdf. 12 Para ilustrar las luchas continuas de ONU-Hábitat en su sobrevivencia financiera, cabe mencionar que el lanzamiento del WUC en el FUM de Nápoles, septiembre de 2012, se hizo bajo la bandera de la Coca-Cola, situación ampliamente criticada por todas las redes internacionales de resistencia al discurso hegemónico. 13 Estos documentos se organizan en torno a 6 áreas o temas, 22 Issue Papers y finalmente 10 Policy Units. Para consulta, vid.: https://habitat3.org/documents. 14 Vid. el texto “The City We Need” en http://www.worldurbancampaign.org/ city-we-need. 15 El Consejo Económico y Social (ECOSOC, por su siglas en inglés) forma parte del núcleo del sistema de las Naciones Unidas y tiene como objetivo promover la materialización de las tres dimensiones del desarrollo sostenible (económica, social y ambiental). Este órgano constituye una plataforma fundamental para fomentar el debate y el pensamiento innovador, alcanzar un consenso sobre la forma de avanzar y coordinar los esfuerzos encaminados al logro de los objetivos convenidos internacionalmente. Asimismo, es responsable del seguimiento de los resultados de las grandes conferencias y cumbres de las Naciones Unidas. 16 Entre las redes con las cuales venimos trabajando desde hace años, se cuentan la Coalición Internacional del Hábitat (HIC por su siglas en inglés), International Network for Economic Social and Cultural Rights (ESCR-Net), Houairou Commission, Habitat for Humanity International, Slum Dwellers International (SDI), Alianza Internacional de los Habitantes (AIH), United Cities and Local Governments (UCLG), Federación Iberoamericana de Urbanistas (FIU), Plataforma Global por el Derecho a la Ciudad. 17 Un ejemplo de este lobby de HIC entre 1976 a 2008. Vid.: Ortiz (2008). Alfredo Rodríguez y Ana Sugranyes 170 Hábitat y Sociedad (issn 2173-125X), n.º 10, noviembre de 2017, Universidad de Sevilla, pp. 165-180 http://dx.doi.org/10.12795/HabitatySociedad.2017.i10.10 académicos, mujeres y hombres que habitan el planeta) se mantuvieron fuera de este proceso oficial: son muy pocos los Gobiernos nacionales que siguieron la guía propuesta por ONU-Hábitat en 2013; los Comités Nacionales Hábitat III, sugeridos por Nairobi, fueron escasos; la mayoría de los informes nacionales se elaboraron a puerta cerrada. No se dio el debate público conocido a mediados de los años setenta y noventa del siglo pasado para la preparación de Hábitat I y II. En Quito, la versión oficial de la Conferencia —como suele ocurrir en todos los eventos de Naciones Unidas— se realizó con gran despliegue de seguridad en el centro de convenciones Benjamín Carrión, en lo que Carrión (2016) denomina una “ciudad amurallada”. A pesar del sesgo urbano adoptado por ONU-Hábitat, las ciudades no fueron protagonistas de la Conferencia. Miles de funcionarios acudieron para centenares de actividades y exposiciones, con representantes de la sociedad civil del establishment alrededor de estrellas del momento. La atomización de las propuestas alternativas dificultó la realización de un gran foro paralelo, como en los casos de Vancouver y de Estambul. Las expresiones de crítica a la conferencia oficial se realizaron alrededor de dos hitos: los movimientos sociales en el Foro Social-Resistencia Hábitat III,18 en dependencias de la Universidad Central del Ecuador; y la mirada crítica de sectores académicos iberoamericanos, en el Hábitat 3 Alternativo (H3A),19 albergado en las sedes de Flacso Ecuador y del Colegio de Arquitectos del Ecuador. Se dieron muchos movimientos entre la ciudad amurallada de la sede oficial y los recintos alternativos; por ejemplo, los de algunos personajes de primera magnitud, como las alcaldesas de Barcelona y Madrid; también HIC realizó actividades en los tres espacios. El sistema de seguridad de Naciones Unidas exigió que la policía ecuatoriana dispersara el intento de marcha en contra de los desalojos forzados. Una mirada crítica a la Nueva Agenda Urbana20 Entre las redes internacionales del pensamiento crítico sobre el hábitat y la ciudad, la Nueva Agenda Urbana21 —producto de la Conferencia Hábitat III— es una gran decepción. Es una mirada llena de ilusiones hacia el futuro, que no asume ni el presente ni el pasado. Esta desilusión que se ha creado en torno suyo se venía sintiendo desde hace tiempo ya, y está basada sobre muchos factores. En primer lugar, como lo señala Cohen (2017), la Nueva Agenda Urbana refleja la falta de liderazgo de ONU-Hábitat: representa un amplio abanico de grupos de interés que, junto a los Estados Miembros de Naciones Unidas, han propuesto, negociado y aprobado un documento sin prioridades, sin instrumentos claros para su implementación ni un marco preciso que pudiera ser aplicado por los Estados. De ahí la percepción actual de que la Nueva Agenda Urbana sirva a todos los ámbitos posibles y para cualquier propósito. Por otra parte, la Nueva Agenda Urbana dejó de lado la revisión de los compromisos adquiridos por los Estados Miembros de las Naciones Unidas hace 20 años. Por lo tanto, las actuales buenas intenciones que proclama pierden consistencia y credibilidad, por no haber sido construidas a partir de una evaluación del cumplimiento de las Agendas Hábitat I y II. Es un documento atemporal: podría haber sido escrito en cualquier momento, sea en los últimos años del siglo xx, sea dentro de 15 años más. 18 Para más información sobre el Foro Resistencia Hábitat III, vid. https://resistenciapopularhabitat3.org/2016/10/06/ agenda-todas-las-voces-en-resistencia. 19 Para más información sobre Hábitat 3 Alternativo, vid. https://www.flacso.edu. ec/habitat. 20 Apuntes basados en Sugranyes (2016a). 21 La Nueva Agenda Urbana, versión del 21 de noviembre de 2016, presentada en la Asamblea General de Naciones Unidas. Vid.: http://www.un.org/ga/search/ view_doc.asp?symbol=A/71/L.23&referer=/english/&Lang=S. La Nueva Agenda Urbana: pensamiento mágico Hábitat y Sociedad (issn 2173-125X), n.º 10, noviembre de 2017, Universidad de Sevilla, pp. 165-180 171 http://dx.doi.org/10.12795/HabitatySociedad.2017.i10.10 Por esta misma impresión de fuera del tiempo, la Nueva Agenda Urbana prescinde de establecer y reconocer las ciudades tal como están ahora en la mayoría de los países —tanto en el sur como en el norte, en oriente u occidente—, en sus condiciones marginalizadoras y segregadas, protectoras de intereses elitistas y desreguladoras, violentas e inseguras, exclusivas y excluyentes. De ahí la dificultad de entender y creer en los principales postulados de la Nueva Agenda Urbana, cuyas palabras adquieren una connotación de pensamiento mágico: “El desarrollo urbano sostenible para la inclusión social y la erradicación de la pobreza”, “Prosperidad urbana sostenible e inclusiva y oportunidades para todos” y “Desarrollo urbano resiliente ambientalmente sostenible”.22 El documento cubre una gran diversidad de anhelos sobre temas que van, por ejemplo, desde el derecho a la ciudad al fondo climático verde, o las smart cities, confundiendo en un mismo texto enfoques distintos y opuestos que marcan contradicciones e incompatibilidades. Entre otras graves omisiones, la Nueva Agenda Urbana no menciona los hechos de reiteradas y masivas violaciones de derechos humanos, como lo son los desalojos forzados, el acaparamiento de tierras y la no respuesta a los desplazamientos masivos de refugiados, a pesar de los compromisos y correspondientes obligaciones contraídas en la Agenda Hábitat II de 1996. Si bien este documento confirma el enlace de sus propuestas con el cumplimiento del Acuerdo de París sobre el Cambio Climático —aprobado por la ONU en abril 2016—, y de los Objetivos de Desarrollo Sostenible 2030 —programa aprobado por la Asamblea de la ONU en 2015, cuyas 17 metas proponen “transformar nuestro mundo”, empezando por el “fin de la pobreza”—, es difícil ver en la Nueva Agenda Urbana el continuo necesario para resolver la precariedad habitacional de mil millones de pobres que se encuentran viviendo mal, sin dignidad alguna, en las calles, en centros deteriorados, en las periferias de ciudades o en el campo, partes no disasociables del mismo ecosistema global. La Nueva Agenda Urbana no logró enfrentar el tema transversal y cada vez más apremiante de la (in)seguridad ciudadana en el contexto urbano —no solo por la violencia en la casa o en la calle, sino más bien por el escamoteo de la prevención social. Diversas secciones de la Nueva Agenda Urbana confirman su enfoque predominante en el valor de cambio del suelo y la vivienda. Si bien aparecen algunas menciones a la función social que ambos tienen —sin definirla— y al suministro público de tierra, no hay alusión a su valor de uso. Ello, a su vez, refleja otras ausencias preocupantes, como las repercusiones de la desigualdad social y territorial, así como de las crisis cíclicas del mercado globalizado y de las deudas hipotecarias, en las distintas posibilidades del habitar. Coherentemente, no hay señal de reconocimiento a las capacidades poblacionales autogestionarias, ni de propuestas efectivas para acompañar técnicamente a los constructores de ciudad, a aquellos que levantan sus viviendas y hacen ciudad desde las bases mismas. La ciudad como sujeto de propuesta y acción es otro tema ausente del texto. Quienes suscriben la Agenda son los Estados Miembros, esto es, los Gobiernos nacionales. Queda por aclararse entonces el rol de los Gobiernos locales de cada país en cuanto a su estatus, sea de autonomía, sea de tradicional dependencia respecto de las entidades centrales, en materia de gestionar las ciudades de las cuales son responsables. 22 Encabezados de capítulos de la Nueva Agenda Urbana (2016); respectivamente, párrafos 25 a 42, 43 a 62 y 63 a 80. Alfredo Rodríguez y Ana Sugranyes 172 Hábitat y Sociedad (issn 2173-125X), n.º 10, noviembre de 2017, Universidad de Sevilla, pp. 165-180 http://dx.doi.org/10.12795/HabitatySociedad.2017.i10.10 La sociedad civil sigue apareciendo en esa dimensión de partnership, o asociatividad, que la ONU le ha conferido. Sin embargo, observando el peso de los movimientos sociales en la construcción de la función social de la ciudad, la Nueva Agenda Urbana no da señal de reconocimiento a la ciudadanía, a su expansión en el control social de los pactos internacionales, de las políticas públicas y del cumplimiento de los derechos humanos. Dada la importancia que la Nueva Agenda Urbana da a los temas de la tecnología, es extraño que no se mencionen las asimetrías tan evidentes en la (in)accesibilidad a las mismas. Otra ausencia que no se entiende remite a los derechos de la comunidad LGBT, esto es, el reconocimiento de la diversidad de género. Y junto con ello, también es preocupante la reducción del enfoque de equidad de género. Al respecto, Caroline Moser (2016, 2017) señala los retrocesos que se manifestaron en este tema durante los meses previos a la Conferencia de Quito, cuando se fue dejando de lado la visión de “transformación de género” para volver a colocar nuevamente en el discurso la “perspectiva de género”. La transformación de género supone una aproximación asociada a un cambio social o cambio de las relaciones de poder basadas en género. Ajena a esa visión, en determinados párrafos —por ejemplo, en el número 39, donde se aborda el tema de “la seguridad en las ciudades”—, la Nueva Agenda Urbana reduce el tema de género a una situación de vulnerabilidad: Nos comprometemos a promover un entorno seguro, saludable e inclusivo en las ciudades y los asentamientos humanos que permita a todos vivir, trabajar y participar en la vida urbana sin temor a la violencia y la intimidación, teniendo en cuenta que las mujeres y las niñas, los niños y los jóvenes y las personas en situaciones vulnerables suelen verse especialmente afectados.23 Algunos temas perdidos en el camino a Quito 24 Al comienzo del proceso de preparación de la Conferencia Hábitat III hubo una intención de ir construyendo propuestas a partir de la evaluación de los compromisos adquiridos por los Estados en 1996 y del análisis de los temas emergentes que habían surgido en las ciudades después de Hábitat II. No obstante, en el proceso de concertación para un consenso internacional, desaparecieron algunos contenidos. Así, en el transcurso de dos años, entre el texto “Progresos logrados hasta la fecha en la aplicación del documento final de la segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II) y determinación de los problemas nuevos y emergentes del desarrollo urbano sostenible”, elaborado al inicio de la primera PrepCom 2014,25 y el texto final de la Nueva Agenda, tal como fue publicado el 21 de noviembre de 2016, se fueron extraviando varios elementos de análisis y diagnóstico. Estas ausencias son las que dan ahora al producto de Hábitat III un aire de atemporalidad, de buenas intenciones desvinculadas de la realidad de las ciudades a través del mundo. Algunos de los temas que en el camino fueron quedando fuera de los documentos finales son los siguientes: Desapareció la crítica a la mercantilización del suelo y la vivienda. En el documento PreCom 2014, en varios párrafos (números 41, 51 a 52, 62) se establecía que el incremento de los precios de suelo urbano y de las viviendas se debía a la intervención de los promotores inmobiliarios 23 Moser señala que en versiones anteriores de la Nueva Agenda Urbana, el tema de seguridad especificaba que “se eliminen todas las formas de violencia contra todas las mujeres y niñas en lugares públicos y privados a través de medidas multisectoriales integrales, incluyendo el enjuiciamiento y el castigo de los perpetradores” (Moser, 2016, p. 13). 24 Apuntes basados en la conferencia que Alfredo Rodríguez presentó en la cátedra Marta Traba, Universidad Nacional de Colombia, sede de Bogotá, Dirección Académica, febrero de 2017. 25 Vid. Progresos logrados hasta la fecha en la aplicación del documento final de la segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Hábitat II) y determinación de los problemas nuevos y emergentes del desarrollo urbano sostenible. Informe del secretario general de la Conferencia. En http://www.habitat3.cl/wp-content/ uploads/2015/08/Progresos-HabitatII-2014.pdf. La Nueva Agenda Urbana: pensamiento mágico Hábitat y Sociedad (issn 2173-125X), n.º 10, noviembre de 2017, Universidad de Sevilla, pp. 165-180 173 http://dx.doi.org/10.12795/HabitatySociedad.2017.i10.10 y las corporaciones financieras hipotecarias. Los redactores del documento, teniendo presente la crisis inmobiliaria de 2008, asociaban los incrementos de precios con el proceso de financiarización de la vivienda: “La vivienda ha llegado a ser un activo objeto de especulación y no en un activo productivo” (párrafo 52). Desaparecieron las desigualdades en las ciudades (párrafos 53 a 55). En el texto preparatorio de la PreCom 1, las desigualdades eran un punto importante de análisis: “Para la mayoría de la población mundial, afirmaba, las disparidades en los ingresos son más amplias que las registradas en la generación anterior”. Como consecuencia, señala, en las ciudades está surgiendo “una geografía de desventajas concentradas” que expresan nuevas formas de exclusión social, donde convergen familias desplazadas por las guerras, migrantes, jóvenes sin empleo, ancianos vulnerables, sectores sociales resultantes de los cambios económicos, sociales y políticos ocurridos en el período entre Hábitat II y Hábitat III. En la Nueva Agenda Urbana, “desigualdades” es una palabra que aparece mencionada solo cuatro veces, asociada a situaciones de pobreza y de distribución de recursos financieros. Desapareció el tema de la insostenibilidad del modelo de urbanización (párrafo 66). En el párrafo 66, el documento hacía una crítica lapidaria al modelo de urbanización actual, al que calificaba como insostenible desde el punto de vista ambiental —por la dilapidación de los recursos naturales y contaminación—; desde el punto de vista social —desigualdades y fragmentación espacial de las ciudades—; y desde el punto de vista económico —la concentración de los ingresos y desigualdades en el acceso a los bienes de las ciudades—. Nada de eso se menciona en la Nueva Agenda Urbana. Las críticas señaladas en documento preparatorio de la PrepCom1 contrastan con el tipo de redacción que predomina en la Nueva Agenda Urbana. En esta, de forma reiterada, la formulación de intenciones gira en torno a las siguientes palabras: prosperidad urbana sostenible inclusiva e incluyente, o ciudades y asentamientos humanos justos, seguros, sanos, accesibles, asequibles, resilientes y sostenibles, y habitar en ellos, a fin de promover la prosperidad y la calidad de vida para todos. Todas intenciones que se abanderan bajo la solvencia social; que proponen un cambio conductual sin resolver la dualidad entre formal e informal; esquivan la realidad de la desigualdad social y territorial en la escapatoria de la inequidad; y sostienen la propuesta airosa del negocio justo. En este sentido, cabe señalar los riesgos del uso reiterado de expresiones y palabras ilusorias y vaciadas de sentido común. Así lo indica Carrión (2016), que llama a este leguaje el “urbanismo de las palabras”, que abusa del concepto ciudad bajo la presentación de una solución a cualquier problema urbano aislado; así, por ejemplo, si hay violencia en una urbe la salida será la ciudad segura (venta de alarmas, armas, muros), si la exclusión es la norma aparecerá la ciudad inclusiva (impulso del clientelismo) […] y que permite el ranking de ciudades, porque en alguna de las decenas de categorías les irán bien. La tierra (el suelo) se desvaneció en el consenso internacional 26 La dinámica más regresiva que se ha dado a través de los 40 años transcurridos entre Hábitat I y Hábitat III ha sido el cambio en la im26 Apuntes basados en la conferencia que Alfredo Rodríguez presentó en la cátedra Marta Traba, Universidad Nacional de Colombia, sede de Bogotá, Dirección Académica, febrero de 2017. Alfredo Rodríguez y Ana Sugranyes 180 Hábitat y Sociedad (issn 2173-125X), n.º 10, noviembre de 2017, Universidad de Sevilla, pp. 165-180 http://dx.doi.org/10.12795/HabitatySociedad.2017.i10.10 Rodríguez, A. y Sugranyes, A. (2017). La Nueva Agenda Urbana: pensa miento mágico. Hábitat y Sociedad, 10, 165-180. <http://dx.doi.org/10.12795/HabitatySociedad.2017.i10.10>