El Estado de derecho en el ámbito internacional y los límites de la legítima reacción de los Estados frente a la amenaza del terrorismo global

Revista Española de Relaciones Internacionales. Num. 8. ISSN 1989-6565 EL ESTADO DE DERECHO EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL Y LOS LÍMITES DE LA LEGÍTIMA REACCIÓN DE LOS ESTADOS FRENTE A LA AMENAZA DEL TERRORISMO GLOBAL.84 Cesar A. Villegas Delgado85 SUMARIO: 1. Introducción. 2. La seguridad del Estado y la libertad del ser humano en el marco de la lucha contra el terrorismo internacional: ¿objetivos necesariamente antitéticos? 3. La Estrategia global de las Naciones Unidas contra el terrorismo y los límites a la legítima reacción de los Estados contra el terrorismo internacional. 4. Conclusiones. RESUMEN La respuesta que algunas potencias occidentales han dado a los actos de terrorismo radical que se han perpetrado en distintas latitudes del planeta a lo largo de estos últimos quince años, empleando una lógica simétrica a la de los propios terroristas en detrimento de lo que nos define como civilización, ha despertado la preocupación de la inmensa mayoría de Estados miembros de la comunidad internacional, de la opinión pública, así como de numerosas organizaciones internacionales gubernamentales y no gubernamentales. El objeto del presente trabajo es el de analizar los límites específicos que el Estado de Derecho en conexión con la 84 Recibido con fecha 7 de diciembre de 2017 Admitido con fecha 05 de enero de 2018. 85Profesor Ayudante Doctor del Departamento de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales, Universidad de Sevilla [email protected] 52 [email protected] Revista Española de Relaciones Internacionales. Num. 8. ISSN 1989-6565 protección de los derechos humanos y el respeto de la legalidad internacional impone a la legítima reacción de los Estados frente a la amenaza global que supone el terrorismo radical. ABSTRACT The response that some Western powers have given to the acts of terror that have been perpetrated in different latitudes, using a logic symmetrical to that of the terrorists themselves has aroused the concern of the majority of States members of the international community, as well as numerous international governmental and nongovernmental organizations. The purpose of this paper is to analyze the specific limits that the Rule of Law in connection with the protection of human rights and respect for international law impose on the legitimate reaction of States to the global threat posed by terrorism. Palabras Clave: Estado de Derecho, terrorismo internacional, contraterrorismo, legalidad internacional. Keywords: Rule of Law, International terrorism, counter-terrorism, International legality. 1. INTRODUCCIÓN. Sin lugar a dudas, todos aquellos Estados que han padecido un acto de violencia terrorista están plenamente legitimados para adoptar todas aquellas medidas que 53 [email protected] Revista Española de Relaciones Internacionales. Num. 8. ISSN 1989-6565 consideren necesarias y oportunas para reprimir y sancionar dichos comportamientos, así como para garantizar, por otro lado, la no repetición de tales conductas delictivas en su territorio o sobre sus nacionales. No obstante lo anterior, debemos recordar que, como en numerosas ocasiones ha destacado la Organización de las Naciones Unidas en el marco de su Estrategia Global contra el Terrorismo, dichas medidas deberán llevarse a cabo siempre y en todo momento respetando los límites establecidos por el orden normativo tanto interno como internacional. Más allá de las fronteras nacionales, como es sabido, la aplicación selectiva del marco normativo internacional y su quebrantamiento con impunidad a la hora de adoptar medidas tendentes a prevenir y reprimir los actos de violencia terrorista –sobre todo a partir de los atentados del 11-S en Nueva York desde una lógica simétrica a la del propio terrorismo y opuesta, en cambio, a la lógica del Derecho como reconocen los profesores Carrillo Salcedo86 y Ferrajoli87–, han venido a debilitar tanto la legalidad internacional como el incipiente orden público internacional en materia de derechos humanos. Un claro –y grave– ejemplo de lo anterior estaría ilustrado por la posición que, aún hoy día, mantiene el Gobierno de los Estados Unidos en torno a las personas recluidas en la base militar de dicho país en la Bahía de Guantánamo, a quienes calificó a priori como terroristas y criminales, considerándolas únicamente como combatientes ilegales y negándoles, en consecuencia, la protección prevista por el Derecho internacional humanitario y por el Derecho internacional de los derechos humanos88. El inicio de la Administración Trump, desafortunadamente, supondrá una involución cualitativamente hablando en esta materia pues, como ya manifestó en su discurso de investidura –el 20 de enero de 2017–, una de las prioridades de su gobierno será la de 86Carrillo Salcedo, Juan Antonio, “Terrorism and General Principles of International Law”, en Fernández Sánchez, Pablo Antonio, International Legal dimension of Terrorism, Leiden, Martinus Nijhoff, 2009, p. 11. 87Ferrajoli, Luigi, Razones jurídicas del pacifismo, Trotta, Madrid, 2004, p. 55. 54 [email protected] Revista Española de Relaciones Internacionales. Num. 8. ISSN 1989-6565 “erradicar el terrorismo islámico de la faz de la tierra”. Esta promesa electoral implicará, en concreto, endurecer las medidas destinadas a controlar los flujos migratorios, mantener abierta e incluso reactivar la recepción de más personas en la base militar de la Bahía de Guantánamo y recuperar los centros clandestinos de detención de la CIA en el extranjero. De hecho, durante la primera semana de su mandato el mundo ha contemplado atónito cómo el recién llegado Presidente de los Estados Unidos ha venido adoptando, a través de decretos y órdenes presidenciales, una serie de medidas para poner en marcha su lucha particular contra el terrorismo internacional. Entre estas medidas podemos destacar –por su dudosa consistencia con la legalidad, tanto interna como internacional– la prohibición general de entrada al país a ciudadanos de determinados países que profesen el credo islámico (Siria, Irak, Irán, Libia, Somalia, Sudán y Yemen), independientemente de que sean solicitantes de refugio o asilo89, de igual forma, el Presidente se ha pronunciado a favor de la utilización de la tortura como medio para obtener información de aquellas personas sospechosas de participar o haber participado en actos de violencia terrorista o de pertenecer o haber pertenecido a células de algún grupo criminal transnacional ligado a dichas actividades. 88Para un estudio en torno a la situación jurídica de las personas recluidas en la base militar norteamericana de la Bahía de Guantánamo, véanse, entre otros, Aldrich, George, “The Taliban, Al Qaida and the Determination of Illegal Combatants”, American Journal of International Law, 2002, (96), pp. 891-898. Chlopak, Erin, “Dealing with the detainees at Guantánamo Bay: Humanitarian and human rights obligations under the Geneva Conventions”, Human Rights Brief, 2002, (9), pp. 6-9. Naqvi, Yasmin, “Doubtful prisoner of war status”, Revista Internacional de la Cruz Roja, 2002, (847), pp. 571-595. Pérez Gónzalez, Manuel, Rodríguez Villasante y Prieto, José Luis, “El caso de los detenidos en Guantánamo ante el Derecho internacional humanitario y de los derechos humanos”, Revista Española de Derecho Internacional, 2002, (LIV), pp. 11-40. Pozo Serrano, Pilar, “El estatuto jurídico de las personas detenidas durante el conflicto armado internacional en Afganistán”, Anuario de Derecho Internacional, 2002, (XVIII), pp.171-204. Sassóli, Marco, “La guerra contra el terrorismo, el Derecho internacional humanitario y el estatuto de prisionero de guerra”, Lecciones y Ensayos. Derecho Internacional Humanitario y Temas de Áreas Vinculadas, 2003, (78), pp. 549-583. Weckel, Phillippe, “Le statut incertaine des detenus sur la base américaine de Guantanamo”, Revue Générale de Droit International Publique, 2002, (2), pp. 359-360. 89Véase, Fisher, Max, “Immigration Order Tests Limits of Law and Executive Power” en The New York Times, New York, 31 de enero de 2017, p. 10. 55 [email protected] Revista Española de Relaciones Internacionales. Num. 8. ISSN 1989-6565 Las medidas adoptadas por la Administración Trump, que han dado lugar a un aluvión de críticas a nivel mundial, han vuelto a centrar el debate de la lucha contra el terrorismo internacional en la encrucijada de garantizar, como algo antitético, la seguridad del Estado a costa de la libertad de las personas y, por tanto, de los derechos humanos y garantías fundamentales. Partiendo de la base de que en la lucha contra el terrorismo internacional no todo vale, proponemos analizar, como objeto de estudio del presente artículo, los límites específicos que el Estado de Derecho en conexión con la protección de los derechos humanos y el respeto de la legalidad internacional imponen a la legítima reacción de los Estados frente a la amenaza global que supone el terrorismo radical. Para tal finalidad, dividiremos nuestro trabajo en dos partes. En la primera de ellas nos referiremos a la tensión dialéctica que parece haberse consolidado en los círculos gubernamentales a raíz de los numerosos atentados terroristas que se han perpetrado en distintas latitudes del planeta en los últimos quince años, tensión dialéctica que propugnaría garantizar la seguridad del Estado a costa de sacrificar la libertad de las personas, planteando, desde esta perspectiva, la lucha contra el terrorismo internacional como un dilema de seguridad vs libertad. En términos generales, trataremos de responder a una serie de preguntas tales como, por ejemplo: ¿Puede un Estado en el marco de un Estado de Derecho restringir y conculcar derechos fundamentales a fin de garantizar la seguridad de sus ciudadanos? En el marco de un Estado de Derecho ¿se puede mantener un permanente estado de excepción en el que la garantía de los derechos fundamentales es objeto de una restricción notable y duradera, normalizando la excepción? En la segunda parte, centraremos la atención en el significado y alcance del Estado de Derecho en el contexto específico de la lucha contra el terrorismo internacional. Lo anterior nos llevará a analizar, necesariamente, la denominada “estrategia global de las Naciones Unidas contra el terrorismo” toda vez que en ella se resumen, precisamente, los límites específicos que el Estado de Derecho en conexión con la protección de los derechos fundamentales y el respeto de la legalidad internacional imponen a la legítima reacción de los Estados contra los actos de violencia terrorista. 56 [email protected] Revista Española de Relaciones Internacionales. Num. 8. ISSN 1989-6565 Finalmente, y a manera de conclusión, trataremos de identificar aquellos principios que deberían guiar la actuación de los Estados a la hora de articular una respuesta a los múltiples retos y desafíos que el terrorismo radical ha impuesto al conjunto de la comunidad internacional. 2. LA SEGURIDAD DEL ESTADO Y LA LIBERTAD DEL SER HUMANO EN EL MARCODE LA LUCHA CONTRA EL TERRORISMO INTERNACIONAL:¿OBJETIVOS NECESARIAMENTEANTITÉTICOS? La primera década y media del presente Siglo ha estado marcada, sin lugar a dudas, por un gran número de atentados terroristas que se han perpetrado a lo largo y ancho del planeta y que han dejado tras de sí una estela de horror, miles de muertos, millares de heridos, pueblos arrasados y patrimonio cultural de la humanidad destruido90. Los atentados del 11-S de 2001 en el World Trade Center y en el Pentágono, dieron paso a una de las décadas más obscuras que se recuerdan –y se recordarán– en la historia contemporánea de la humanidad91. Desde la perspectiva sociológica, hicieron percibir a las sociedades occidentales la sensación de estar expuestas a un nuevo tipo de riesgo. Ciertamente, el terrorismo era un peligro conocido en muchos países, pero los atentados del 11-S pusieron de relieve el 90El último de ellos perpetrado el 31 de diciembre de 2017 en la localidad afgana de Nangarhar, mismo que ha tenido como resultado dieciocho muertos y doce heridos después de haber estallado una carga explosiva colocada en una motocicleta durante la celebración de un acto funerario por el exgobernador del distrito de Haska Mena. 91Para un interesante estudio en torno a la evolución de la amenaza terrorista-yihadista que comienza a experimentar una auténtica mutación tras los atentados del 11 de septiembre de 2001 para transformarse en un fenómeno eminentemente global, véase, entre otros, De La Corte Ibáñez, Luis, “El Terrorismo (Yihadista) Internacional a principios del Siglo XXI: dimensiones y evolución de la amenaza”, en Conde Pérez, Elena (Dir.), Terrorismo y legalidad internacional, Dykinson, Madrid, 2012, pp. 27-42. 57 [email protected] Revista Española de Relaciones Internacionales. Num. 8. ISSN 1989-6565 surgimiento de grupos terroristas con capacidad para burlar los sistemas de seguridad más perfeccionados y para actuar en cualquier parte del mundo mediante ataques capaces de producir un enorme número de víctimas en los momentos y lugares más inesperados. Estos atentados, en definitiva, hicieron percibir a las sociedades occidentales su vulnerabilidad frente a la amenaza terrorista y, paralelamente, generaron una sensación de alarma y de inseguridad. En el plano político, situaron la preocupación por la seguridad en el lugar más destacado en la agenda de los gobiernos de los países occidentales, lo cual impulsó durante unos años a las opciones políticas que con mayor insistencia pusieron en el centro de su discurso la búsqueda de la seguridad frente a la amenaza terrorista. A nivel jurídico, la conmoción no fue menor. La renovada sensación de vulnerabilidad frente al peligro terrorista hizo que los Estados se lanzaran a aprobar y poner en práctica nuevas normas que incluían un detallado programa de medidas destinadas a prevenir o a sancionar la acción de grupos terroristas. Se trataba, en todo caso, de normas que partían de una valoración especialmente reforzada del valor de la seguridad y que afectaron de manera especialmente aguda al ejercicio de determinados derechos fundamentales, tales como la libertad personal, la igualdad, la inviolabilidad del domicilio, el secreto de las comunicaciones o las garantías inherentes a la tutela judicial efectiva92. Particularmente inquietante en este sentido resultó la denominada “guerra mundial contra el terrorismo” que puso en marcha la administración de George W. Bush desde una lógica simétrica a la del propio terrorismo y opuesta, en cambio, a la lógica del Derecho93. La aplicación selectiva del marco normativo internacional y su quebrantamiento con impunidad –a la hora de adoptar medidas tendentes a prevenir y reprimir los actos de violencia terrorista a lo largo y ancho del planeta– terminaron por 92Carrasco Durán, Manuel, “Medidas Antiterroristas y Constitución, tras el 11 de septiembre de 2001”, en Pérez Royo, Javier (coord.), Terrorismo, Democracia y Seguridad en perspectiva Constitucional, Marcial Pons, Madrid, 2010, p. 14. 93Carrillo Salcedo, Juan Antonio, “Terrorism and General Principles of International Law”, en Fernández Sánchez, Pablo (coord.), International Legal dimension of Terrorism, Martinus Nijhoff, Leiden, 2009, p. 11. 58 [email protected] Revista Española de Relaciones Internacionales. Num. 8. ISSN 1989-6565 romper el balance entre seguridad y libertad, dando lugar, por otro lado, a una espiral de violencia sin precedentes a escala global. De hecho, la invasión a Irak en el año 2003 y la posterior intervención de los Estados Unidos y sus aliados en dicho país allanaron el camino, sin lugar a dudas, para el surgimiento del mal denominado Estado Islámico o Daesh. En este convulso escenario internacional, la comunidad científica ha vuelto a centrar la atención en el clásico debate “Libertad versus Seguridad” para ubicarlo –una vez más– tanto en la agenda interna de los Estados como en la internacional, dotándolo de acuciante actualidad. Como manifestación de lo anterior, podemos citar las polémicas medidas que ha adoptado, en su primera semana de mandato, la Administración Trump con el objeto primordial de garantizar la seguridad nacional frente a la amenaza del terrorismo radical en detrimento de las obligaciones internacionales del Estado en materia de derechos humanos y derecho de los refugiados94. La percepción de la amenaza terrorista como una amenaza a escala global, por un lado, y las controvertidas medidas que han adoptado algunos Estados –no solo los Estados Unidos– para luchar contra este tipo concreto de delincuencia transnacional, por otro lado, han sometido las laboriosas construcciones del Estado de Derecho a una fortísima presión. Una presión que se pretende justificar por la necesidad de acomodar el Estado de Derecho a las nuevas circunstancias. Desde este punto de vista, defendido sobre todo por los Estados Unidos y sus aliados, los derechos y garantías fundamentales representan un lujo muy costoso, propio de tiempos pasados, por lo que, en el marco de esta “guerra contra el terrorismo”, habría que sustituir la rigidez de las previsiones legales y de los mecanismos garantistas, por la capacidad para enfrentarse al riesgo con eficacia y de manera expeditiva. Esta posición, cabe recordar, fue duramente criticada por la inmensa mayoría de Estados europeos al 94Al respecto, véase el comunicado conjunto de 5 de los Relatores Especiales del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas titulado “US travel ban: new policy breaches Washington’s human rights obligations”, de 1 de febrero de 2017, disponible en: http://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx? NewsID=21136&LangID=E#sthash.6SdnfWu1.dpuf, consulta de 2 de octubre de 2017. 59 [email protected] Revista Española de Relaciones Internacionales. Num. 8. ISSN 1989-6565 hilo de la política que, aún hasta nuestros días, mantienen los Estados Unidos respecto a las personas que fueron recluidas en la base naval militar de la Bahía de Guantánamo tras los atentados del 11-S, sin cargos y sin haber gozado de un juicio previo, privados del acceso a los tribunales, de asistencia letrada, de comunicación con sus familiares y, durante muchos años, en el anonimato más absoluto95. Como ejemplo de este enérgico rechazo podríamos citar las numerosas resoluciones que fueron adoptadas a partir del año 2002, tanto en el seno del Parlamento Europeo como en el seno de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa96. En dichas resoluciones, ambos órganos mostraban su preocupación por la violación del Estado de Derecho, el Derecho internacional y las normas internacionales en materia de derechos humanos por parte de los Estados Unidos en su “guerra contra el terrorismo”. De igual forma, expresaban su convicción más profunda de que la lucha contra el terrorismo, que era una de las prioridades de la Unión Europea, el Consejo de Europa y los Estados Unidos, no podría librarse a expensas de los valores fundamentales comunes establecidos y compartidos en el seno de las democracias occidentales, tales como el respeto irrestricto de los derechos humanos y el Estado de Derecho. Ahora bien, lo cierto es que tras los atentados terroristas que han tenido lugar ya en territorio europeo (nos referimos a los de Madrid en 2004, Londres en 2005, Oslo en 2011, Burgas en 2012, París y Copenhague en 2015, Bruselas, Niza y Berlín en 2016) la posición que antes defendía sin fisuras la inmensa mayoría de Estados miembros de ambas organizaciones internacionales parece haber cambiado sustancialmente. 95Villegas Delgado, César, “El marco jurídico de las personas que participan en actos de violencia. Una respuesta desde el Derecho internacional”, Anuario Mexicano de Derecho Internacional, 2007, (VII), p. 705. 96En este sentido, véanse, entre otras, las Resoluciones del Parlamento Europeo sobre el derecho de los detenidos en Guantánamo a un juicio justo y, en particular, su Resolución de 7 de febrero de 2002 sobre la situación de los prisioneros de la Bahía de Guantánamo (DO C 284 E de 21.11.2002, p. 353), su Recomendación de 10 de marzo de 2004 destinada al Consejo sobre el derecho de los detenidos de Guantánamo a un juicio justo (DO C 102 E de 28.4.2004, p. 640), y su Resolución de 16 de febrero de 2006 sobre Guantánamo. Además, véase la Resolución de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa sobre la situación de los detenidos en la base norteamericana de Guantánamo del 25 de abril de 2005. 60 [email protected] Revista Española de Relaciones Internacionales. Num. 8. ISSN 1989-6565 fundamentales fuera objeto de una restricción notable y duradera, normalizando la excepción. En este sentido, debemos recordar que en el marco de un Estado de Derecho, tanto en el plano interno como en el ámbito internacional, la seguridad debe ser seguridad para preservar el pacífico disfrute de la libertad. Seguridad caracterizada porque el camino para lograrla viene señalado, en el plano interno, por la Constitución de cada Estado y, en el ámbito internacional, por ese núcleo duro de derechos humanos inderogables y absolutos que se opone como límite infranqueable a la acción y voluntad de todo Estado103. A nivel interno, la Constitución configura los derechos, así como las limitaciones legítimas a su ejercicio, por supuesto, sometidas a un control. En los casos extremos en los que la vida constitucional puede verse interrumpida por circunstancias excepcionales, la Constitución establece la hoja de ruta a seguir, así como las limitaciones formales y materiales. Debemos tener claro que, como defiende Rosario Serra con quien coincidimos, aún en circunstancias excepcionales existe un nivel mínimo de respeto de los derechos fundamentales que deber ser infranqueable. En las Constituciones, el estado de emergencia se refiere a una situación por el cual los poderes ampliados (pero también limitados) se confieren a las autoridades para hacer frente a una amenaza a la estabilidad de las instituciones públicas, los derechos de los ciudadanos o intereses generales. Pero la declaración de emergencia requiere la concurrencia de determinadas circunstancias como la intervención del Parlamento, su limitación temporal y, más importante aún, la identificación de aquellos derechos que podrían ser limitados y el alcance de dicha limitación. La definición legal del estado de emergencia tiene por objeto precisamente garantizar los derechos fundamentales y ofrecer la garantía de que el Estado no puede abusar de la situación y hacer ineficaz la parte más esencial de la Constitución104. 103En efecto, tanto el artículo 3 común a las Convenciones de Ginebra de 1949 –de Derecho internacional humanitario, pero de indudable relevancia para la protección de los derechos humanos–, como los artículos 15 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, han permitido identificar un núcleo duro de derechos humanos inderogables y absolutos que limitan la actuación de todo Estado, más aún si cabe en circunstancias de excepción. 67 [email protected] Revista Española de Relaciones Internacionales. Num. 8. ISSN 1989-6565 En el plano internacional, y a pesar de que los instrumentos convencionales universales y regionales para la protección de los derechos humanos permiten la suspensión temporal de ciertos derechos en circunstancias excepcionales, lo cierto es que dichas restricciones no podrán afectar al núcleo duro de derechos humanos inderogables y absolutos105, además de que tales limitaciones estarán supeditadas, en todo caso, a la proclamación oficial de las autoridades del Estado106. En el marco de un Estado de Derecho, estas medidas de excepción, como ha señalado el Comité de Derechos Humanos, deben limitarse a situaciones verdaderamente graves en las que exista una auténtica amenaza para la vida de la nación107 –que en algunos casos puede ser causada por el terrorismo108–, deben circunscribirse estrictamente a las exigencias de la situación y ser necesarias y proporcionales109, deben ser compatibles con las demás obligaciones de los Estados en el ámbito internacional, en especial con aquellas derivadas del Derecho de los refugiados, del Derecho internacional humanitario, del Derecho internacional de los derechos humanos y de las normas imperativas de Derecho 104Serra Cristóbal, Rosario, “Los derechos fundamentales en la encrucijada de la lucha contra el terrorismo yihadista”. Lo que el constitucionalismo y el Derecho de la UE pueden ofrecer en común”, en XIV Congreso de la Asociación de Constitucionalistas de España, Bilbao, en http://congresoace.deusto.es/wp-content/uploads/2016/01/ComunicacionMesa1RosarioSerra.pdf, consulta de 2 de octubre de 2017. 105Vid., supra, nota al pie 18. 106Al respecto, véase la Observación General nº 29 del Comité de Derechos Humanos, de 24 de julio de 2001. Documento CCPR/C/21/Rev.1/Add.11, de 31 de agosto de 2001. 107Ídem, parágrafos 2 a 4. 108Sobre este particular, véanse, entre otras, la sentencia clásica del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 1 de julio de 1961, caso Lawless c. Irlanda, parágrafo 28. Más recientemente, la sentencia de 26 de mayo de 1993, caso Brannigan y McBride c. Reino Unido, parágrafo 54. 109Cfr., la Observación General nº 29 del Comité de Derechos Humanos, de 24 de julio de 2001, parágrafos 3 a 5. 68 [email protected] Revista Española de Relaciones Internacionales. Num. 8. ISSN 1989-6565 internacional general110, por último, las medidas de excepción no deben entrañar discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social111. En suma, como reconoce Javier de Lucas, los estados de emergencia y excepción, en el seno de toda sociedad madura y democrática, podrían estar plenamente justificados, pero siempre con el límite que imponen tanto el marco constitucional como el marco normativo internacional en la materia: justificación estricta de toda medida restrictiva de derechos, un plazo definido y preciso de su duración, proporción de las medidas excepcionales y control judicial de toda privación o restricción de derechos112. Ahora bien, tras haber analizado en la primera parte de este trabajo la tensión dialéctica entre libertad y seguridad que ha venido a generar una fuente inagotable de retos y desafíos para el Estado de Derecho en el marco de la lucha contra el terrorismo, tanto en el plano interno como en el ámbito internacional, procederemos a analizar, dentro del siguiente apartado, la denominada “estrategia global de las Naciones Unidas contra el terrorismo” toda vez que en ella se resumen, como señalábamos en la introducción del presente artículo, los límites específicos que el Estado de Derecho en conexión con la protección de los derechos fundamentales y el respeto de la legalidad internacional imponen a la legítima reacción de los Estados contra los actos de violencia terrorista. 3. LA ESTRATEGIA GLOBAL DE LAS NACIONES UNIDAS CONTRA EL TERRORISMO Y LOS LÍMITES A LA LEGÍTIMA REACCIÓN DE LOS ESTADOS CONTRA EL TERRORISMO INTERNACIONAL. La denominada “estrategia global de las Naciones Unidas contra el terrorismo” fue puesta en marcha por la Asamblea General de dicha Organización en el año 2006 para tratar de contrarrestar, de alguna forma, la aplicación selectiva del marco normativo 110Ídem, parágrafo 9. 111Ídem, parágrafos 8 y 13. 112De Lucas, Javier, “Un falso dilema al que nos quieren llevar ¿Más seguridad y menos libertad para protegernos del terrorismo?”, op. cit., p. 9. 69 [email protected] Revista Española de Relaciones Internacionales. Num. 8. ISSN 1989-6565 internacional y su quebrantamiento con impunidad por parte de algunos Estados a la hora de adoptar medidas tendentes a prevenir y reprimir los actos de violencia terrorista, sobre todo, tras los atentados del 11-S en Nueva York. En este sentido, la Organización de las Naciones Unidas ha instado a los Estados para que las medidas adoptadas en la lucha contra el terrorismo se ajusten plenamente a las obligaciones que les incumben en virtud del Derecho internacional, incluida la Carta de las Naciones Unidas, en particular los propósitos y principios enunciados en ella, y los convenios y protocolos internacionales, específicamente las normas relativas a la protección internacional de los derechos humanos, el Derecho internacional de los refugiados y el Derecho internacional humanitario113. De no actuar conforme a este marco normativo, los Estados incurrirían en responsabilidad internacional –tal como ha determinado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en sus sentencias relativas a los asuntos Al-Skeini y otros contra Reiuno Unido y Al-Jedda contra Reino Unido, ambas de 7 de julio de 2011, al establecer que dicho país había violado el artículo 5.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos por la detención en Irak de algunas personas sospechosas de haber participado en actos terroristas, sin cargos, sin garantías judiciales y de forma indefinida–114. La compatibilidad entre las medidas adoptadas por los Estados para la lucha contra el terrorismo y las obligaciones derivadas de la protección internacional de los derechos humanos junto al respeto irrestricto del Estado de Derecho constituyen, pues, el eje central de la denominada “estrategia global de las Naciones Unidas contra el terrorismo” aprobada por la Asamblea General en su resolución 60/288 en 2006115. 113Al respecto, véanse las Resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas A/RES/57/219, de 18 de diciembre de 2002, A/RES/58/187, de 22 de diciembre de 2003, y A/RES/59/191, de 20 de diciembre de 2004, A/RES/60/158, de 28 de febrero de 2006. En el mismo sentido, las Resoluciones del Consejo de Derechos Humanos 10/15, de 26 de marzo de 2009, y 13/26, de 26 de marzo de 2010. Esta exigencia, ha sido igualmente compartida y respaldada por algunas Organizaciones internacionales regionales como, por ejemplo, el Consejo de Europa y la Organización de Estados Americanos. Sobre esta cuestión, véase el documento Guidelines on Human Rights and the Fight against Terrorism, adoptado por el Consejo de Ministros del Consejo de Europa el 11 de julio de 2002 y el Informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos denominado Terrorismo y Derechos Humanos, de 22 de octubre de 2002. 70 [email protected] Revista Española de Relaciones Internacionales. Num. 8. ISSN 1989-6565 Partiendo de la base de que las medidas adoptadas para luchar contra el terrorismo internacional –como hemos analizado en el apartado anterior de este artículo– pueden infringir o menoscabar el goce efectivo de los derechos humanos y el imperio de la ley, la Organización de las Naciones Unidas ha identificado, dentro de su estrategia global, los límites que el Estado de Derecho impone a la legítima reacción de los Estados frente a los actos de violencia terrorista. Dicha estrategia está basada en cuatro pilares fundamentales: 1. hacer frente a las condiciones que propician la propagación del terrorismo; 2. prevenir y combatir el terrorismo; 3. aumentar la capacidad de los Estados para prevenir el terrorismo y fortalecer el papel del sistema de las Naciones Unidas en la materia y, por último, 4. asegurar el respeto de los derechos humanos y el Estado de Derecho como la base fundamental de la lucha contra el terrorismo. Para efectos del presente trabajo, vamos a centrar nuestra atención en el último apartado: “Asegurar el respeto de los derechos humanos y el imperio de la ley como la base fundamental de la lucha contra el terrorismo” 114Ahora bien, y al margen del examen de la aplicación extraterritorial de las obligaciones que se derivan del Convenio Europeo de Derechos Humanos a las acciones llevadas a cabo por los Estados Parte fuera de su territorio en los casos de ocupación, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos también ha analizado, en el contexto de la lucha contra el terrorismo, supuestos de vulneración y restricción de los derechos humanos relativos a: la detención de extranjeros por motivos de seguridad por un período indefinido (asunto A and others contra Reino Unido, sentencia de 19 de febrero de 2009), la expulsión a su país de origen de extranjeros sospechosos de participar en actividades terroristas (asunto Saadi contra Italia, sentencia de 28 de febrero de 2008), y el incremento de los poderes policiales para detener y registrar a las personas sin que existan sospechas fundadas de su relación con actos o grupos terroristas (asunto Guillan y Quinton contra Reino Unido, sentencia de 12 de enero de 2010). Para un análisis pormenorizado en torno a la repercusión, alcance y contenido de las tres sentencias antes mencionadas, véase Costas Trascasas, Milena, “Seguridad Nacional y Derechos Humanos en la reciente Jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) en materia de terrorismo internacional: ¿Hacia un nuevo equilibrio?”, en Conde Pérez, Elena (Dir.), Terrorismo y legalidad internacional, Dykinson, Madrid, 2012, pp. 187-207. 115En este sentido, véase la Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas A/RES/60/288, de 8 de septiembre de 2006. 71 [email protected] Revista Española de Relaciones Internacionales. Num. 8. ISSN 1989-6565 Tal como reconociera el antiguo Relator Especial sobre la promoción y protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo – Marti Scheinin–, en su informe de 22 de diciembre de 2010116, las medidas eficaces para combatir el terrorismo, el respeto del Estado de Derecho y la protección de los derechos humanos son complementarias y se refuerzan mutuamente. En dicho informe, el Relator Especial de las Naciones Unidas identificaba una serie de mejores prácticas destinadas a garantizar los derechos humanos y el imperio de la ley en la lucha contra el terrorismo internacional117. De forma particular, el Relator Especial se refería a: a) la compatibilidad de la legislación antiterrorista con las normas de derechos humanos, Derecho internacional humanitario y Derecho de los refugiados, b) la compatibilidad de las actividades antiterroristas con las normas de derechos humanos, Derecho internacional humanitario y Derecho de los refugiados, c) la aplicación ordinaria y revisión periódica de la legislación y las actividades antiterroristas, d) la disposición de vías de recurso efectivas en caso de violación de los derechos humanos, e) la reparación del daño causado a las víctimas del terrorismo y a las víctimas de actos antiterroristas, f) una definición de terrorismo internacional precisa, no discriminatoria ni retroactiva, 116En este sentido, véase el Informe del Relator Especial sobre la promoción y protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo titulado Diez esferas de mejores prácticas en la lucha contra el terrorismo, documento A/HRC/16/51, de 22 de diciembre de 2010. 117Por mejores prácticas el Relator Especial entendía los marcos jurídicos e institucionales de promoción y protección de los derechos humanos, las libertades fundamentales y el Estado de Derecho en todos los aspectos de la lucha contra el terrorismo internacional. Sobre este particular, véase ídem, parágrafo 10. 72 [email protected] Revista Española de Relaciones Internacionales. Num. 8. ISSN 1989-6565 g) la revisión independiente de las listas de entidades terroristas y, por último, h) al respeto irrestricto de los derechos humanos en la detención e interrogatorio de los sospechosos de haber perpetrado actos terroristas”. Esta serie de disposiciones, en su conjunto, constituyen los límites que el Estado de Derecho en conexión con los derechos humanos y el respeto de la legalidad internacional imponen a la legítima reacción de los Estados frente al terrorismo internacional. En efecto, el Estado de Derecho exige que las disposiciones normativas adoptadas por los Estados para combatir el terrorismo –tanto a nivel interno como en el ámbito internacional– sean compatibles con el principio de la dignidad intrínseca del ser humano y, por tanto, con las normas derivadas de la protección internacional de los derechos humanos, del Derecho internacional humanitario y del Derecho de los refugiados. Desde esta perspectiva, las disposiciones legislativas aprobadas por el Gobierno de Estados Unidos y algunos de sus aliados –como el Reino Unido– para combatir el terrorismo, tras los atentados del 11 de septiembre de 2011, que, en términos generales, rebajaban los estándares internacionales de protección de los derechos humanos, especialmente de los inmigrantes y solicitantes de asilo y refugio, que permitían utilizar barcos de guerra o bases militares en el extranjero como sedes de tribunales marciales – que actuaban en estricto secreto sin respetar los más elementales principios del debido proceso, contemplando incluso la aplicación de la pena capital118–, resultaban claramente incompatibles con las exigencias del Estado de Derecho en la lucha contra el terrorismo internacional119. Consciente de esta situación, el 12 de junio de 2008 el Tribunal Supremo de Estados Unidos reconoció el derecho de estos detenidos a acudir a las cortes federales 118Fletcher, Baldwin, “The Rule of Law, terrorism and countermeasures including the USA Patriot Act 2001”, Florida Journal of International Law, 2004, 16, (1), p.43. 119Kheit, Dana, “On the name of national security or insecurity?: the potential indefinite detention of noncitizen certified terrorists in the United States and the United Kingdom in the aftermath of September 11, 2001”, Florida Journal of International Law, 2004, 16, (2), p. 405. 73 [email protected] Revista Española de Relaciones Internacionales. Num. 8. ISSN 1989-6565 americanas para reclamar su puesta en libertad. Por cinco votos a cuatro, el Tribunal Supremo tomó esta decisión que supuso la anulación de una ley, promovida en 2006 por el entonces presidente George W. Bush, mediante la cual se denegaba el derecho al habeas corpus a los sospechosos de terrorismo y, por tanto, su derecho a revisar judicialmente su detención. Los magistrados dictaminaron que los extranjeros detenidos en Guantánamo sí tenían derechos que debían ser protegidos a la luz de la Constitución americana, con esta decisión el Tribunal Supremo de Estados Unidos dio un paso a favor del respeto del imperio de la ley en la lucha contra el terrorismo internacional120. Por otra parte, el Estado de Derecho, además de requerir la compatibilidad de la legislación antiterrorista con los estándares internacionales relativos a la protección del ser humano121, exige que las facultades discrecionales conferidas por dichas normas a las autoridades del Estado para combatir el terrorismo estén sometidas a control – especialmente judicial– para prevenir que las mismas sean ejercidas arbitrariamente por las autoridades y órganos del Estado122. A pesar de que, como antes señalábamos, los instrumentos internacionales universales y regionales para la protección de los derechos humanos permiten la suspensión temporal de ciertos derechos en circunstancias excepcionales, el Estado de Derecho exigiría, por un lado, que esta posibilidad no afectase al núcleo duro de 120Al respecto, véanse las decisiones del Tribunal Supremo de los Estados Unidos, de 12 de junio de 2008, en los asuntos 06–1195 (Lakhdar Boumediene, et. al., vs. George W. Bush, President of the United States, et. al.) y 06-1196 (Khaled Al Odah, next friend of Fawzi Khalid Abdullah Al Odah, et. al., vs. United States et. al.) Disponibles en: http://www.supremecourtus.gov/opinions/07pdf/06-1195.pdf, consulta de 2 de octubre de 2017. 121Carrillo Salcedo, Juan Antonio, “Terrorism and General Principles of International Law”, op. cit., p. 9. 122En este sentido, véase el anexo al documento E/CN.4/2002/18, de 27 de febrero de 2002, titulado Criterios para equilibrar la protección de los derechos humanos y la lucha contra el terrorismo, parágrafos 3 b) y 4 j). Además, véase, sobre esta misma cuestión, el documento Guidelines on Human Rights and the Fight against Terrorism, adoptado por el Consejo de Ministros del Consejo de Europa el 11 de julio de 2002. 74 [email protected] Revista Española de Relaciones Internacionales. Num. 8. ISSN 1989-6565 derechos humanos inderogables y absolutos y, por otro lado, que las medidas de excepción alegadas hubiesen sido oficialmente proclamadas por las autoridades del Estado. A mayor abundamiento, dichas medidas de excepción, como antes señalábamos citando al Comité de Derechos Humanos, deben limitarse a situaciones verdaderamente graves en las que exista una auténtica amenaza para la vida de la nación –que en algunos casos puede ser causada por el terrorismo–, deben circunscribirse estrictamente a las exigencias de la situación y ser necesarias y proporcionales, deben ser compatibles con las demás obligaciones de los Estados en el ámbito internacional, en especial con aquellas derivadas del Derecho de los refugiados, del Derecho internacional humanitario, del Derecho internacional de los derechos humanos y de las normas imperativas de Derecho internacional general, por último, las medidas de excepción no deben entrañar discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. Otra de las exigencias del Estado de Derecho en el marco de la lucha contra el terrorismo internacional, está relacionada con la tutela judicial efectiva. A la luz de este principio, todas aquellas personas cuyos derechos hayan sido vulnerados por la legislación o las actividades antiterroristas deben disponer libremente de un recurso efectivo para obtener una reparación del daño causado, ya sea a través de una instancia judicial o a través de un órgano de supervisión como, por ejemplo, una comisión de derechos humanos o una institución nacional de derechos humanos123. Por otro lado, y a pesar de que actualmente no existe una definición de terrorismo internacional generalmente aceptada por los Estados124, la Organización de las Naciones Unidas ha venido promoviendo el desarrollo progresivo de un marco jurídico internacional para la lucha contra el terrorismo. Este marco normativo se nutre esencialmente, por un lado, de principios contenidos en el Derecho internacional 123En este sentido, véase el parágrafo 16 del Informe del Relator Especial sobre la promoción y protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo titulado Recopilación de buenas prácticas relacionadas con los marcos y las medidas de carácter jurídico e institucional que permitan garantizar el respeto de los derechos humanos por los servicios de inteligencia en la lucha contra el terrorismo, particularmente en lo que respecta a su supervisión. Documento A/HRC/14/46, de 17 de mayo de 2010. Además, véase el preámbulo de la Resolución de la Comisión de Derechos Humanos número 1993/50, de 9 de marzo de 1993, titulada Fortalecimiento del Estado de Derecho. 75 [email protected] Revista Española de Relaciones Internacionales. Num. 8. ISSN 1989-6565 tradicional adaptados para la prevención y represión de los actos y actividades de terrorismo internacional –los relativos a los daños ocasionados sobre el territorio de un Estado y a los daños ocasionados a otros Estados por bandas armadas que actúan desde el territorio de un Estado–, y, por otro lado, de los desarrollos normativos contenidos en los tratados multilaterales adoptados específicamente a tales efectos125. A pesar de las imperfecciones de este marco normativo –dado su carácter fragmentario, como señala Joaquín Alcaide126–, la idea fuerza del Estado de Derecho cumple con la misión fundamental de guiar los pasos de la comunidad internacional hacia su perfeccionamiento. Como ejemplo de lo anterior, podemos destacar los trabajos que actualmente se vienen desarrollando en el seno de la Asamblea General de las Naciones Unidas tendentes a la elaboración de un proyecto de convención general sobre terrorismo internacional. Ahora bien, y en otro orden de ideas, el Estado de Derecho demanda que, hasta en tanto no exista dentro de la Organización de las Naciones Unidas una revisión independiente de la lista consolidada de entidades terroristas, establecida y mantenida por el Comité de sanciones del Consejo de Seguridad en virtud de la Resolución 1267 124Como oportunamente ha señalado Abad Castelos, una de las claves de esta cuestión estaría en el hecho de que, hoy por hoy, sigue existiendo una importante fractura entre los dos principales grupos de Estados (el occidental, por un lado, y el de la Organización de la Conferencia Islámica, por otro) acerca de lo que puede o, según los casos, tiene que considerarse terrorismo. Los principales motivos de divergencia se referirían, como asegura la autora, a la inclusión o exclusión, por un lado, de las acciones de los movimientos de liberación nacional o de los actores no estatales que se enfrentan a las fuerzas armadas de los Estados en situaciones de conflicto armado, y, por otro lado, de los actos estatales. Al respecto véase Abad Castelos, Montserrat, “El Concepto Jurídico de Terrorismo y los Problemas relativos a su ausencia en el ámbito de las Naciones Unidas”, en Conde Pérez, Elena (Dir.), Terrorismo y legalidad internacional, Dykinson, Madrid, 2012, p. 109. 125Alcaide Fernández, Joaquín, Las actividades terroristas ante el Derecho internacional contemporáneo, Tecnos, Madrid, 2000, p. 83. 126Alcaide Fernández, Joaquín, “La guerra contra el terrorismo: ¿una opa hostil al Derecho de la comunidad internacional?”, Revista Española de Derecho Internacional, 2001, LIII, p. 290. 76 [email protected] Revista Española de Relaciones Internacionales. Num. 8. 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