Las políticas exterior y de seguridad común y de seguridad y defensa de la U.E.: Su instrumentación orgánica (de la Cooperación Política Europea al Tratado de Lisboa)

,,. LAS POLITICAS EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN Y DE SEGURIDAD Y DEFENSA DE ,,. ,,. LA U. E.: SU INSTRUMENTACION ORGANICA (de la Cooperación Política Europea al Tratado de Lisboa) JosE A.CORRIENTE CóRDOBA Catedrático Emérito de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales. Universidad Pú blica de Navarra En el ámbito de las ciencias biológicas y en el de las sociales parece ser una regla cierta o, al menos, de alta probabilidad la de que "la función crea el órgano", y, por el contrario, su no utilización, lo atrofia. La evolución de especies, su adaptación al medio, las exigencias de supervivencia o la satisfacción de necesidades, etc. dan lugar a modificaciones incluso morfológicas en los seres vivos. De modo semejante, en las organizaciones socia - les y políticas las exigencias o conveniencias del cumplimiento de los fine s co lectivos, el progreso hacia formas más logradas, más útiles, más eficaces, condicionan poderosamente la aparición, supresión, desan-ollo y adaptación de los instrumentos orgánicos. Según una afirmación ya clásica, las organizaciones internacionales son estructuras al servicio de unos fines. Estos actúan, pues, como determinantes de aquellas. Los dispositivos orgánicos y aún la atribución de competencias a lo s órganos vienen condicionados, en buena pm1e, por la pretensión de lograr los fines u objetivos. Hay, s in duda, relación entre los contenidos y objetivos materiales de las políticas c omunitarias y la institucionalización, creación, modilicación o adaptación de las estructuras y aparatos orgánicos a la realización de dichos objetivos. Desde las tr es Comunidades iniciales, con seis miembros y finalidades más bien concretas a la Unión de, por ahora, 27 Estados miembros, con una panoplia amplia de competencias, de una complejidad mayor, en búsqueda del logro de una mayor integración se ha dado un sa lto formidable que ha ido requiriendo, a lo largo del tiempo, una evolución constante de lo s in strumentos orgánicos. También aquí las funciones han det er minado la estructura y el funcionamiento de los ór - ganos. El grado de maduración de las realidades comunitarias, el nivel de integración se rel1ejan en la conformación de los aparatos orgánicos. Realidades, deseos y propó si tos se plasman en normas jurídicas, estructuras orgánicas y criterios organizativos. 12 Jo sf A. CoRRt ENTF. CóRn oo A l. El SISTEMA DE COOPERACIÓN POLITICA EUROPEA Superado el tiempo fundacional, en la medida en que las tr es Comunidades E uro - peas se fueron consolidando, por exigencias del propio merca do y de Ja pretensión de Ja "comun id ad más amplia y profunda" de que nos hablaban ya lo .s textos convencionales inaugurales, se hi cieron presentes Ja con ve ni encia, utilidad y n ec esidad de tratar mancomunadamente otras políticas además de las estrictamente económicas o técnica s. Nac er án así Ja qu e fue llamada "concertación comunitaria" y , poco después, Cooperación Políti ca Europea. La Cooperación Política Europea se concibe como "e l proceso de información, con - sulta y acción co mún entre los Estados miembros de la C.E. en el ámbito de la polí ti ca exterior". Su objetivo era potenciar plenamente la influencia de dichos Estados en J os asuntos internaciona le s mediant e" la definición de un enfoque e ur op eo único y cohe rent e. Es el "co ntrapunto esencial para lo s progresos hacia Ja unid ad europea que se r ea l izan dentro del mar co de Ja Comunidad "'. Con orígenes en l os años 50, fue en 19 70 cuando en el " inform e de Luxembu rg o"2 se establecen los elementos orgánicos para su realización: 1) Las Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno -luego Co nse jo Europeo -que, en ca da Presidencia, celebran una reunión que se ocupa de Jo s temas C.E. y CPE. 2) Las reuniones de Ministros de Asuntos Exteriores, dos al menos en cada perío do de Pr esidencia, más las informales que se podían ce lebrar en fines de semana. También se po dí an co nvocar, co n anticipación de 48 horas, sesiones de carácter urgente. y aque ll as en las que, al margen del Consejo, los Ministros de Relaciones Exterior es tratan temas CPO. 3) El Comité Polí ti co, integrado por altos fun cionarios de los Ministerios de Ext er iores. que gestiona Jos asuntos ordinarios, adopta decisiones de trámite y prepara l as reuniones de los Ministros. Además celebra reuniones pe riódicas mensuales y las urgentes que fueran necesarias. 4) El Grupo de ColTesponsales Europeos (Red COREU), compuesto por funcionarios de Jo s distintos Ministerios de Exteriores, encargado de vel ar por el funcionamiento normal de la CPE. 5) Los Grupos de Trabajo ( 15, 20) que, dos o tres veces hajo ca da Presidencia. mantienen reuniones periódicas de experto s.- 1 l Coo¡wración política Europea (CPE), Oficina de Pub li cac ion es de las C.E. l. uxemburgo l 988, pag.5. Reflexion es so b re la n atur al eza de la CPE, en Fc m ández Li esa, L us bases dt• la política exterior europea. Madr id, 1994, pag.29. 2o e 1970 es el im portante ln fonne D avig non que sostie ne la idea de una u nión en el ámbito de l a; relaciones exterior es. la neces idad de estab l ece r ob l iga ci ones de compnrtami en lo y no m era mente de rcs ulla do. las consu li as r egulnrcs. la co rri ente de informaci ón co nti nua y las re un iones per iódic as de lns Mini st ous de Asuntos Ext en ore s y d el Comité Puli tico. 3 So bre es ta es tructura orgáouca, con más detalle, F cmáu de/. I.1esa, op dt., pagA 1 y si gs . LAS J~lLI T ICAS EX1ERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN Y DE SEGURIDAD y DEFENSA ... 13 De la Cooperación Política Europea nos dice la Comisión que "consistía en un marco relativamente ligero, cuya finalidad era facilitar la celebración de consultas y el establecimiento de una coordinación que, en la práctica, no vinculaba a los Estados miembros. Las decisiones se adoptaban por consenso y funcionó de una manera discreta, flexible y prag - mática. favoreciendo el entendimiento y la tolerancia hacia las posiciones de los demás . No obstante, rara vez se manifestó una voluntad de actuar juntos y potenciar al máximo la influencia de la Comunidad. Y más aún, esta cooperación adoleció de una embarazosa incapacidad de alcanzar acuerdos en importantes ocasiones" 4.La realidad práctica de la Cooperación Política aparece bien reflejada en esta valoración que -confesión de parte - hizo la propia Comisión. 2. El Acta Unica Europea, firmada en Luxemburgo el 17 de febrero de 1986 y en La Haya el 28 del mismo mes y año, disponía en su art. l: "Las Comunidades Europeas y la Cooperación Política Europea tienen corno objetivo contribuir a hacer progresar de manera concreta la Unión Europea. úis C.E. se fwzdamelltan en los Tratados constitutivos de la CECA. de la CEE y de la CEEA, así como en los tratados y actos subsiguientes que los han modificado o completado. la Cooperación Política Europea se rep,ula en el Título lll. Las disposiciones de dicho Tít1tlo confirman y completan los procedimientos acordados en los biformes de luxemburgo(/970), Copenhague (1973), y Londre s(l981), asi como en la De - claración solemne sobre la Unión Europea ( 1983) y las prácticas posteriormente establecidas por los Estados miembros". La lectura de este precepto nos suscita el recuerdo del dios romano Jano, el de las do s caras. Dos formas <le actuar lo s Estados comunitarios. Las dos caras <le la Unión vinieron a ser: una, las Comunidades Europeas, en clave comunitaria de integración en relación con las materias y competencias comunitarias; otra, la Cooperación Política Europea, en clave de cooperación en las materias que integrarán los llamados segundo (asuntos de política de Seguridad y Defensa) y tercer pilar (asuntos de Justicia e Interior). La realidad de los acontecimientos internacionales de los últimos años (vgr. cues tión de Yugoslavia, Irak, Kosovo, etc) han puesto de relieve que, en más de una ocasión, en materia de relaciones internacionales, más que al dios Jano la Unión se asemejaba al dios Siva. tercera persona de la Trinidad hindú, el de lo s tres ojos, varios brazos y manos. La dualidad CE-CPE ha producido manifestaciones calificables de esquizoidcs. Ha hecho v er la escasa densidad de la integración europea cuando se trataba de asuntos de política internacional afcctantes a intereses y posiciones políticas de los Estados miembros. 4conlerencia lnterg ubcm amental Je 1966. Informe de la Comisi011 para el grupo de reflexión, O li cina de Publicacionc :. de fos C. E.. Luxemburgo, 1995, pag.61. 14 Jo st A. CoRRI ENTí: C«nwoBA El Título III del Acta Unica, bajo la rúbrica '' Di sposiciones so bre la Cooperación Políti ca Europea en materia de política exterior". comprende un so lo artículo, el 30. En él Ja institucionalización organizativa de la cooperación política consiste e n: 1) Un propósito: las Partes "procurarán formular y aplicar conjuntamente una política exterior" (disposición 1). Procurar significa "hacer diligencias o esfuerzos para que suceda lo que se expresa"; es manifestación de una disposición, de un propósito que puede tener escasas virtualidades desde el punto de vista de la ex igibilidad jurídica. 2) Un compromiso: el de informarse mutuamente y consultarse sobre los asuntos de política exterior que sean de interés general. en orden a asegurar una influencia com - binada por medio de la concertación, la convergencia de posiciones y la realización de acciones comunes (disposición 2.a y b). 3) Un meca ni smo o ámbito de deliberación: Reuniones, al menos 4 veces al año, de los Ministros de Relaciones Exteriores y un miembro de la Comisión, en el marco de Ja Cooperación Política. ámbito en el que tambien se prevé qu e se traten cuestiones con ocasión de las sesiones del Consejo de las C.E. (disposición 3.a) y b). 4) La asociación de la Comisión y del Parlamento a la Cooperación Política a efectos de información y de toma en consideración de los puntos de vista respectivos (disposición 4). 5) Un objetivo o pretensión: que las políticas exteriores de la C.E. y las convenidas por vía de la Cooperación Política sean coherentes. Por razones de hrevedad no entrarnos aquí en otros contenidos del art.30, que so n aplicaciones o concreciones de la "lilosoíía" expresada en el precepto a que aca hamos de aludir. Bástenos observar que del Acta Unica no resultó alteración significativa re specto de la que venía siendo la estructura del aparato orgánico de gestión de la política co - mún en materia de relaciones exteriores y de seguridad. 3. El Tratado de la Unión Europea (Maastricht, 7 de fohrero de 1992) mantuvo el carácter bifronte de la Unión. En efecto, el art. A decía: "Por el presente 1i·atado, las Altas Partes Contratantes constituye entre sí una Unión Europea ... La Unión tienen su .fundamento en las Comunidades Europeas completada.\· con las políticas)' formas de cooperación establecidas en el preseme Tratado ... ". Debemos subrayar la diferencia de redacción y contenido de los artículos A y J. I de Maastricht por contraste co n el Acta Unica. En ésta a la cooperación política se le hace consistir en lo que ya estaba en textos y decisiones anteriores (Informes de Lu xemburgo, L AS l ~J l.fT I C,\S EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN Y DE SEGlJRIOAO Y DEF ENSA .•• 15 Copcnhague y Londres ; Declaración sobre la U.E y práctica seguidas por los Estados miembros). Ahora, hay elementos nuev os y s ignificativos: Iº) Se establece una polític a exterior y de seguridad común (Título Y, art.J), que"abarcará todos los aspectos de la po - lítica ext er ior" (art.J. l) ;se trata de una política comú n, no de una mera cooperación. 2º) Dicha polít ica "se regirá por la s dis po sicio nes del presente Títul o" (art.J. I) , es decir, se aporta un Der ec ho nu evo . una nonn ativa actual. Entre los objetivos está " la realización de una política exterior y de seguridad común que incluya en el futuro, la definición de una política de de fen sa común, que podría conduc ir . en su momento , a una defensa com ún"(art. B). 5 Maa stricht ap orta, adem ás, un pro ce dimient o: el de la definición por el Con s ejo de "posiciones comune s" (art.J.2,2) y "a cciones com unes"(art.J.3). Respecto de tal es posiciones y acciones comunes se generan: para lo s Estados miem - bros: i) Una ob li gac ión po sitiva, la de apoyar activame nte y sin reservas, con espíritu de lealtad y solidaridad mutua la política ex teri or y de seg urid ad comunitari a. ii) La obligación positiva de ve l ar por la conformidad de s us políticas nacionales co n la s pos iciones co munes. iii) La obligación negativa de abstenerse de toda acción contraria a los interes es de la Unión o que pue da perjud icar a su eficacia (art.J.2). A partir de este plant eam iento, el Con se jo de Ministros adoptó más de 70 "posicio ne s comunes" en asuntos de política exterior (vgr.cuestión de lo s Balc ane s, asunto de Timor Este, no proliferación de armas nucleare s, terrorismo, etc.), y acordó a lr e dedor de 50 "ac - ciones comune s" (vg r.de sa ctivación de minas en A frica y otros lugares, envío de misiones especiales de la UE a áreas de crisis tales como l os Balcane s y Oriente Medio). Desde el punto de vista de c omp etenc ia s orgfoicas , el Tratado de la Unión vertebra el siguiente si stema : 1 ") Al Consejo Europeo le compete establecer los principios y la s orientaciones generales (arts.J .3 y J .8 ). 2º) Al Consejo se le en com ienda la definición de posicione s co mun es (art.J.2,2), tomar las de cisiones ne ce sa rias para ejecutar la política y velar por la unidad, coherenci a y eficacia de la acción de la Unión (art.J.8).Así mi smo de cide sobre la imput ació n presupuestaria de l os gas to s o cas ionados p or la ejecución de la política (ait.J.11.2) 3º) A la Presidencia del Consejo le incumbe la representación de la Unión en materia de políti ca ext eri or y de seg uridad com ún y es responsable de la ejecución de las accion es comune s y es responsable de la ejecución de la s acciones co munes.(art.J.5). 4º) Al Pa rlamento Europeo se le atribu ye la función de evacuar consultas formuladas por la Presidencia. Esta y la Comisión le mant en drán regularmente informado, podrá di- 5Actu al art.17 TUE. con el texto rcsullante del Tra ta do de Ni/.a. 16 Jus i' A. CoRRIF. Nrn Có RO OB A rigir preguntas o formular recomendaciones y cada año ce lebrará un debate sob re el desarrollo de la política exterior y de seguridad común (art.J.7) 5°) La Comis ión "estará plenamente asociada a l os trabajos" en el ámbito de Ja política que nos ocupa (m1.J.9), puede plantear al Conse jo c ue s ti ones y presentarle propue sta s, y solicitar la reunión extraordinaria del Consejo en caso de asuntos que requieran una de cisión rápida. (art.J .8 , 3 y 4). 6º) Sin pe1juicio de lo dispuesto en el art, 151 TCE ~. un Comité Político formado por lo s Directores políticos "seguirá la si tuación internacional en lo s ámbitos concernientes a la PESC", emitirá dictámenes solicitados por el Consejo o a iniciativa propia y supervisará la ejecuc ión de las políticas aco rd adas s in pe1juicio de las competencias de la Pr esidencia y de Ja Comisión (art.J.8.5)7• El Tratado de Maastricht comportó una mayor comunitarización de la política exterior y de seguridad, una vertebración más concreta de las activ id ades en este ámbito y de su instrumentación orgánica.: Fue un paso más hacia una política común. Sin embargo, su filosofía de base no abandonó por completo el ámbito de la Cooperación Política. Buena prueba de que el diseño, Ja organización y aplicación de Ja política exterior co - mún siguió presente en los trabajos de la Comisión es el "Rapport sur le .fonctionneme nt du Traité sur l'Union Européenn e" presentado por la Comisión en 1995.8 La necesidad de reforzar, ampliar y articular adecuadamente la política exterior y de seguridad común reaparece, entre otros, en documentos tales como las conclusiones de los Conse jo s Europe os de Turin9, <le Florencia 10 , de Colo ni a 11 , de Tampere1 2, de Niza1 \ de Li sboa 14 y de Laeken 1 \ el de la Comisión "R en.fo rcer /'U11io11 Politique et préparer l'elargissemem "M , en el Raport de etapa del Pr esidente del Grupo de Reflexión s ob re la Conferencia Intcrgubernamcntal de 1996, 17 en el Informe de la Comisión para dicho 6 Actual art.207.TCE y 27 TU E. 7 La cr eación tlcl Comi té po lítico y de Seguridad se h oz o pro\' i,iu n almen1e por Jrcis ión del Co ns ej o 2000!1-IJ !PE SC. de 14 de febrero de 2000 (DO CE. 22.2.200 0, L.49). Pos 1e nor me se conligura por de cis ión del m1~mo Consej o 200lnR/PESC. de 22 de enero de 200 1 (D O CE. 30.i.200 1 ). El Consejo Europeo de Niza , 7 a 11 de J 1ciemb r ~ de 200 0. habia diseñado el papel , modalida - de s y limciones del Comi l é. 8 Bruselas, 1 O de may o de 1995. SEC (95) 73 1 fin al. 9 29 de m arzo de 1996, C on clus ion es de la Pr e sid encia, SN/l 00 196. ba m'BG!l re d. 10 Tuvo lu ga r lo s dia s 21 y 22 de junio de 1 996.Conclusiunes de la Prc s id enci11 , SN 3%/9 6 11 Celeb r ado el 3 y 4 de J tlllio de 1999.Co nc lu soones de la P rcsidcn da. pag.8 . Declaraci ón del Cons e jo sob re el r el\Jcr m de la P ESC, p ag. J O. l 2ce l ebrado lo s dias 15 y 16 de oct ubre de 1999.Cunclusiuonc s de la Pr esi de ncia , pa g. R (Una acc ión ex teri or má s fir me). 13 C'e le brado de 7 a 9 de diciemb re de 20 00 . Co nclu siones de la Pr cs i tl~ncia , p ags.32. 52. y 58. 14 Ce l ebrado 23 -2 4 marzo de 2000, Co nclus io nes de la P residenc i a, pag.11. l 5T u vo lu gar l os di :os 14 y 15 de dicie m bre de 2002. Anexo JI a l as conclusi o ne s de la P res idencia . p ag.27. l 6Avi s de la Commisio n. li rus cl as. 28 de febrero de 1996. COM(96)90 li na l 17 sN 50911/95 REV l(R EFLEX 10 ). Ma drid 1 se l.1 995 . L AS m1.lTIC AS EX TCRIOR Y D !: SEGURIDAD COMÚN Y DE SI;GURIDAD y DEF ENSA ... 17 Grupo 18, Raport de la Comisión sobre el funcionamiento del Tratado de la U.E. en la perspectiva de la Conferencia Intergubemamental de 19961 '1, y más tarde en el Inf01me de la Comisión sobre la Gobemanza Europea 20 . De cara a la Conferencia Intergubemamental de 1996, la Comisión valoraba la s ituación en estos términos: "3 0.El Tratado ha introducido en la política exterior y de seguridad común las nociones de "posic ión común" y "acción común. El uso que se ha hecho de estos dos instrumento s jurídicos ha sido confuso y fuente de conflictos .... 32. Representar a la Unión en el ex terior y ejecu tar sus decisiones es una tarea de múltiples face tas, debido al importante papel de los Estados miembro s y a la pluralidad de parámetros que caracterizan la política exterior. El factor común es el marco institucional único; sea cual sea el ámb ito com unitario o "interguhcmamental'', las decision es se adoptan por el Con sejo. Las responsabilidades de ejecución deberí an incumbir principalmente a la Presidencia y a la Comisión, aunque este enfoque no imp edirá confiar eve ntualmente determinadas tareas ad hoc a personalidades especialm ente mandatadas para ello ".21 En la Conferencia Interg ubemam ental es digno de tener en cuenta el aporte organizativo conten ido en la "Declaración sobre el establec imiento de la Unidad de Planifica ció n de Política y de Alerta Rápida ", bajo la re sponsabilidad del Secr eta rio General, Alto Re - pre se ntante de la PESC . Haremo s la oportuna referencia al tratar las funciones del Alto Representante. U. EL ALTO REPRESENTANTE DE LA U.E. PARA LA POLITICA EXTERIOR Y SEGURIDAD COMÚN (Míster PESC) EN EL TRATADO DE AMSTERDAM El Tratado de Am sterdam (2 de oc tubre de 1997), modifica la red acción del art.26 del Tra t ado de la Unión Europea (antiguo J.16). así: "El Secretario General del Consejo, Alto Representante de la política exterior y de seguridad cmmin, asistirá al Consejo en cuestiones propias del ámbito de la polí- 1 X Tcx 10 origmal tcnninado en ma yo de 1995, Oficina de Pubhcaeiones de las C.E .. Luxe mbur go, 1995. l 9Rapport s ur le fonctionn emc nt du lraílé sur l'U .li. dans la perspcctívc de la Conféren ce inlcrgou vemame nt al de 1996 , Cmnm 1ss1on m st itultonnellc. Rapportcurs: J.L.Bourlanges el D.Martin. A 4- 0102f95/Partie l.A y Partie lfB. 20 nruselas 11 de d1c1 embrc de 2 002 . COM(2002),705 linal, pag. 21 :" Para poder e jer cer las r es ponsabilidades de una pot enci a mundial y comributr a la gobcrnaoza mundial, la U. E. d ebe rá hablar más a menudo con una so lo voz . Por lo que respec1a a la r cv 1s1ón (en el marco de Jos ac tu ales tratados) de la r ep re se ntación internacional de la U.E., la Co mi sión presentó una po stura inicial a la Convención, que propone una coopcrac1ún más estrecha cn1rc el Alto Representante y la Co misión, el refuerzo del papel po lí tico de l as delegaciones e xt eriores de la Comisión y u na participación conjunla en algun as tareas de la Comisión y el Consejo. La Comisi ón ha propuesto tambien una participación coordinada en lo s debates del Parlamento Europeo, o incl uso la presenlac 1ón de 1111cia1tvas y d oc umcnl os conjuntos. En la seg unda co ntri bu ci ón a la Co nv enc ión. la Comisión propuso un cam bi o mstituci on al inicial mediante la creaci ón del puesto de Secret ar io de la U.E., como Viceprestdcntc de la Comisi ón c on un csiatuto especial. El Secretario de la Unión seria designado de común acuerdo por el Consejo Eur opeo y el Presidente designado de la Co misi ón , represemaria a la U.E. ame terceros por lo 4ue respecta a la polít ica exlcri or y se r ia responsable de aplic ar la s decisiones comunes". 21 Co nferencia ln ler gu bemamental 1996, Dictamen de In Co mi si ón "Refúrzar la unión po lítícu y pr ep arnr la amplíación", Ol ictna de Publtcaciones de l as C:.F. ., Luxemburgo, 1996, pag .17. 18 Jos é A. CoRRIENTE CóRuo nA tica exterior y de seguridad común, en particular contribuyendo a la formulación, preparación. y puesta en práctica de las de ci siones políti ca s y, cuando proceda, en nombre del Consejo y a petición de la Pr esiden ci a, dirigiendo el diálogo políJico con terceros ". El art.207 TCE modificado (antiguo 15 1) que dó redactado de la siguie nt e manera: " 2. El Consejo estará asistido por una Secretaría General, dirigida por wz Secretario General, Alto Representante de la política exterior y de seguridad comlin, al que asistird a su vez un Secretario General Adjullto responsable de la ge stión de la Secretaría General. El Consejo nombrará al Secre ta r io General y al Se cretario General Adjunto por unanimidad ". 22 Todo el Título V del TUE modificado (arts. 11 a 28, antiguos J.l a J. 18 ) contiene las disposiciones relativas a la política exterior y de seguridad, en términos semejantes a los ya comentados. El Consejo Europeo de Colonia (3-4 de julio de 199) decidió, en aplicación del Tratado de Amsterdam, el nombramiento del Secretario General del Consejo y Alto Repr es entante de la Política Exterior y de Seguridad Común. La designación recayó en O.Javier Solana Madariaga. En calidad de Secretario General Adjunto se nombró a M.Pierre Boisscau23• Las funciones atribuídas al Alto Representante pueden sinte ti zarse as í: 1. De sempeíio de la Secretaría G en eral del Conse jo Eu ro peo: Conlleva el cumplim ie nto de dos tipos de fun ciones: i) Una, buro cr dtica, co nsistente en configurar y dirigir las estructuras administrativas, la políti ca de personal, los métodos de traba jo 24 , la evaluación de las ne - 22 Et R eg lam ento d el Parlamelltu E ur opeo. Capitu lo Xl( De los acuerdos inlernacionalc<, la representación cxt cnor de la Uni ón y la política exter ior y de seguridad común l. en su ar t. 99 disrone:"l .Antes J cl nombramiento de un Alto Representante de la Política Exteri or y de Segur id ad Comu n, el Presidente mvitará al Presidente en ejercicto úel Consejo a formular una dcc laraci<in ante el Parlamento. de confonuidad c on el art.21 del Tratado UE. Al mismo tiempo, el Presidente invitará al Presidente de la Com1s1ón a fonnul ar tambi én una declaración. 2.Con ocasión del nombramicntn del Alto representante de la P ES (', de confo rmidad con el apana do 2 del art.207 del Tratado CE y con antcnonda <i a la loma de posesión de su cargo, el Pr es1M ntc inv i ta rá al Al to Representante a formul ar una declaración y a contestar a las preguntas planteadas p or la cumisión competente. 3.Tras la declaración y las respuestas a que se re fi eren los apartados l y 2 y a intciati va de la com is i ón competente. o de confonnidad con el art.49, el Parlamento podrá formul ar una recomendación". 23 c on clusion es de la Presidenc ia de ese Consejo, 11 . pag.12. La d ec isión del C on sejo 22041537/CEE. EURATOM. fec ha da el 29 de ju nio de 2004, aparece en el DOUE, 7 julio 2004, L. 236, l 6. Por decisión 10946104 se nombra de nuevo al So la na p ara el ej e rc icio de su cargo a part ir de 18 de octubre de ese año, y por decisión 10947/04 se re it era asimismo el nombramiento del S r. Bolsscau. En com un icado de prensa 10955104. de la 2595 sesión d el Consejo, Bruselas 29 de junio de 2004, se da cuenta de los Jefes de Estado o de Gobierno "rambicn han decidido. de acuerdo con el Presidente de la Co misión designado. q ue D Jav i er So lana Madariaga será nombrado Ministro de Asunt os Exteriores de la Uni ón el día en que entre en vigor la Cons ti tución" "y""e comprometen a apo yar al Secretar io General del Co nsejo y Alkto Re pr esentante de la Po liticn Exterior y de Seguridad durante la transición hasta que se instituya la funci ón de Ministro <l e Asuntos Extcnor es de la Unión". Para cuando se produjese esa fut ura en trada en vi go r de la Co nstitución aprobaron el tambien futuro nomb ram iento del Sr. Boisseau como Secretario Ge n eral d el Consejo por el resto Je su anterior mandato. Los acontecimient os posterior es en t omo a la Constitución han puesto de manifie sto que no es muy conveniente hacer pr ev isiones sobre hC<:hos que pu eden encontrar dificult ades en su cu rso. 24 Vid.vgr.De ci sión del SG/AR, de 25 de junio de 2201, sobre código de conducta administrativa para la Secretaria Gene ral del Consejo de la U.E. y su personal en sus relacion es prolCsionales con el público, DO CE .C.189/1,5.7.200 1. LAS POl.!TICAS EXT ERI OR Y OE SEOU RIDA D COM ÜN Y DE SEGURIDAD y OF.FENSA ••• 19 cesidades materiales, la gestión del presupuesto, etc. Muchas de estas tareas están encomendadas al Secretario General Adjunto. ii) Otra, de carácter político. El Consejo de Helsinki ( fecha 10 diciembre de 1999) le encomendó reforzar el apoyo a la presidencia y al Consejo "asociándola de forma continuada y estrecha a la programación y a la coordinación de los trabajos del Consejo, así como a la garantía de la coherencia de los mismos ... y que desempeñe un papel más activo, bajo la responsabilidad y orientación de la Presidencia, al asistir a ésta en sus buenos oficios y en la búsqueda de so lu ciones transacionales". 25 2. Formulación, preparación y puesta en práctica de decisiones políticas, en relación con la Presidencia y el Consejo: Con esta función se pretende superar las dificultades de la U.E. a la hora de definir objetivos y prioridades en materia de PESC. Además de la facultad de formular iniciativas propias, el Alto Representante recibe mandatos específicos del Consejo Europeo y él debe transformarlos en propuestas concretas. Algunos de estos mandatos le son encomendados simultáneamente a la Comisión, cuando la materia exige la interven - ción de ésta en la adopción o ejecución de las decisiones. El Consejo de Tempere ( 15 - l 6 octubre 1999) acordó que " dado que uno de los temas cruciales en los que se centrará la labor de la Unión durante los próximos años es el fortalecimiento de la política exterior y de seguridad común", el Alto Representante "entre otras responsabilidades, deberá cooperar con la Presidencia en velar por que las deliberaciones y Ja actuación en materia de política exterior y seguridad común se lleven a c abo de manera eíic az y encaminada a fomentar la continuidad y c oherencia de las políticas"2 ó. 3. Acwación, en nombre del Conse jo , en el diálogo c on terceros Estados: De acuerdo con el art. 18 del TU E la función de representación exterior de la U .E . corr esponde a la Presidencia del Con sejo. Y según lo di spuesto en el art. 26, a petición de esa Pr es idenc ia , el Alto Representante puede dirigir el diálogo con terceros Esta - dos , en nombr e del Consejo. Hay que tener en cuenta, además, que la Comisión es tá asociada a las funciones de representaciónnegociación y que , en oca siones, actúa la llamada "troika comunita - ria" (compuesta por los presidentes actual y futuro inmediato de la Comisión y el Alto Representante). Por otra part e, el Con sejo pue de designar Repre sentantes Especiales para cuestiones concretas, con una relación funcional con el Alto Representante 27 • 25 Conclusiones de la Pr es idencia, Anexo lll . 26 Conclusiones de la Pr cs idcnc 1a, eu.ue.inl/ueDp cs /cms_Dat al docs/pressDat a/ es/ec lO U2 0· r l.c s.htm. 27 V1 dsgr . Acción co mún 200 21 21/PESC. d el C on s ejo de 11 de marzo de 2 00 2, relativa al no mbramiento del Representante Esp ec ia l de U .E en Bosnia y Herzegov in a en D OC E l..70 17, de 13.3. 2 00 2; acción común 200 3 18 72/PESC del Consejo, de 8 di c. 20 03. po r la que se prorroga y modifica el m m1 da10 del Repr ese ntante Especial de la U. E. para el Cá u ca so Orienta l. 26 Jo s~ A. CoRRI EN Tt-. CóRDOOA El Tratado constitucional atribuía funciones específicas en materia de política ex t erior y de seguridad al Consejo Europeo, al Presidente del Consejo Europeo, al Con sejo de Ministros, a la Comisión y al Ministro de Asuntos Exteriores. Al Consejo Europeo le c01Tespondería definir las orientaciones y prioridades políticas generales (art.1- 21 .1 ) y, en particular, definir las líneas estra tégicas de la política exterior y de seguridad (art.1-24.3 ). El Presidente del Co nsejo Europeo había de asumir" en su rango y condición, la representación exterior de la Unión en los asuntos de política exterior y de seguridad común, sin perjuicio de las atribuciones del Ministro de Asuntos Exteriores" (art.I-22.2, in fine). Se trataba, pues. de un papel representativo y de una plenipotencia tácita funcional mente equivalentes a los de un Jefe de Estado. La Comisión asume la representación exterior de Ja Unión exterior de la Unión "con excepción de la política exterior y de seguridad común y de los demás casos previslos por la Constitución". (a rt.I-26.1 ). Al Consejo de Ministros, en su formación de Consejo de Asuntos Exteriores, "elaborará la acción exterior de la Unión atendiendo a las líneas estratégicas definidas por el Consejo Europeo y velará por la cuherencia de la actuación de la Unión "(art.I-24.3.) 4.2. El Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión sería nombrado por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada., con aprobaci<'ín del Pr esidente de la Comisión .Por el mi smo procedimiento, el Consejo Europeo podrá poner fin a su mandato.(art .1- 28. I ). A los demás Vicepresidentes los nombra el Pr esidente de la Comisión -art.I-27.2, e), tras el correspondiente control parlamentario. El Tratado preveía específicamente la aprobación previa de su nombramiento por el Parlamento a la vez ("colegiadamente") que para el Presidente y los demás miembros de la Comisión. seg ún dispone el art. I-27.2: "El Presidente, el Ministro de AAEE y los demás miembros de la Comisión se someterán colegiadamente al voto de aprobación del Parlamento. Sobre la base de dicha aprobación, la Comisián será nombrada por el Consejo Europeo por mayoría cualificada". Al igual que a los demás miembros de la Comisión, el Presidente podía pedirle al Ministro de Exteriores que presente su dimisi6n (art.l,27 .3,c, in fine) y, en ese caso, éste debe hacerlo "con arreglo al procedimiento es1abfecido en el art.J.28", es decir, es al Consejo Europeo al que le corresponde poner !in a un mandato q ue él mismo confirió. En su condición de miembro de la Comisión. el Ministro está sometido a la re sponsabilidad colegiada de ésta an te el Parlamento Europeo en caso de una eventua l moción de ce nsura de conformidad con el art.lII-340. Así lo establecía el art.l-26.8. que -nuevamente refiriéndose a él de manera específica -dice que el Ministro <le L AS PO LITI C~ S EX1 ERtO R y DE SE G\J RtD/\ D COMÚN y DE SEG UR IDA D y o r.rE N SA ... 27 Exteriores, en el supuesto indicado, "deberá dimitir del cargo que ejerce en la Co - misión". 4.2.1. Posición institucional y funciones: El Ministro de Asuntos Exteriores habría de tener una posición híbrida, es tablecida quizás en bu s ca de que sirviera de correa de transmisión interinstitucional e instrumento de coherencia política. En efe t: to, en él t:onrnrriría una quíntuple condición: i) Participa en los trabajos del Consejo Europeo (art 1-21 .2. ), pero no forma parte de su composición (Jefes de Estado o de Gobierno y Presidente de la Comisión). ii) Es mandatario del Cnnse jo 40 "para la e je cución de la política exterior y de s eguri - dad común" (PESC) y "actuará del mismo modo en relación con la polílica com ún de seguridad y defensa "(PESD) (art.1-28.2). Por tanto, propiamente es Míster PESC y Mister PESD4 1• Pero la suerte política de es te mandatario del Consejo Europeo estaba vinculada a la de la Comisión en t:aso de una eventual y aprobada moción de censura, pues to que el art.1.26.8. di sponía: " ... El Parlamento pod rá votar una moción de censura c on - /r al a Com isión de conformidad con el art.Ill-340. Si se aprueba dic ha mo ción los miembros de la Comisión deb er án dimitir colecti vamente y el ministro de As unto s Exteriores de la Unión debe rá dimitir del cargo que ejerce en la Comisi ón " iii) Es uno de los Vicepresidentes de la Co mi sión (ai1s.I, 26.5 y 28.4) y mi e mb ro de e lla (art.I-26,5, 6 y 8 ). En relación con es ta fun ción, el art.I-28.4 disponía que: "V elar á por la co /Je r e11 cia de la ac ci ón ex teri or de la U niún . Se encarg ará , dentro de la Comisión, de las responsabilid ad es que inrnmben a la misma en el ámbito de l as relaciones exteriores y de la coordinación de los de má s as pe ct os de la ac ci ón ex1eri or de la Unión ... ". Entiendo que la primera fra se de este pr et:e pto no tenía una buena colocación sist emática. pu es to que esa actividad de "velar por la coherencia de la acción exterior de la Unión ", no debería vin t: ul arse tanto a su posición dentro de la Comisión, dado que le corresponde al Min is tro de Exteriores en su t:ondición de mandatario del Consejo. Los arts. 24-1.3, referido al Consejo de Ministros, y el I-28.4., rel ativo al Ministro. tenían idéntica redat:ción rnando hablan de es ta función. 4 ºE J art.1 ·23 identifica co mo "Co n se jo " al Consejo de Ministro s. perola literalidad del art.1-28.2 al ll amar "mandatano del Consc¡o" al Alto Representante induce a confusión sobre si se trata del Consejo Europeo o d el Con sejo de Ministros. Con frecu~ n cia se incur re en csla im prec L slón. 4 1 Así In indi ca n su presencia y papel en n um erosos mstru mrn tos orgamzactivos co mo, p or ejemplo: Ja acción c om ún del Consejo de 20 de julio de 2001 relativa a la creación <le un Centro de Saté li tes de la U.E.(220Ji555 1P ESC, DOCE, 25.7.22 01 , L.2 00 ,5)). la acc ión con ju nta del Consejo de 2 de julio de 2201 r ela ti va a la creación de un Instituto de Estudios de Ja Se gu ridad de la U.E. (DO C'E . 27 .7.2201, L.200 11 ). la decisión del Consejo de 22 de enero de 2001 relati va a la creación del Estado M ayor de Ja U. E (2001/80/PESC, DOCE. JO 1.2001, L.2717). las acciones comunes re lativas a l os Representantes Especial es en los asuntos de Bosma y Herzegovina, en el C ~ucaso Meridi ona l, y otros, la acción común del Con se jo de l l de marzo de 2202 rela ti va a Ja Misión de Policía de la U.E (20 02/21 0/ P ESC . D OC E 13.3.2002. L. 70/1), la acc i ón común del Co nsejo 20!l4155 1/PESC, 12 de 1uho de 200 4 sobre Ja creación de la Agencia Europea de Defensa (DOlJE 17. 7. 2 004, L.245/17). la acción común del Consejo de 1 X <le julio de 21105 para la creación de la Es rn cla Europ ea de Seguridad y Defensa (EESD9 (D OUE. 26. 7.2205. L l'J4115), cte. 28 Jo5 É A. CoRRJENTE CóRDOBI\ Claro está que (para evitar situaciones esquizoides) debía desempeñarla también como miembro-Vicepresidente de la Comisión y aun en virtud de la función que le atribuye el art.l-28.2. Opino que la alusión a dicha función debería haberse situado mejor junto a la que - a mi entender -era la más definitoria y específica del papel del Ministro comunitario de Exteriores: la recogida en el art.I-28.2: "estará al frente de la política exterior y de seguridad común de la Unión". Tambien esta expresión necesita mayor concreción, habida cuenta de las competencias que, en la materia , tienen en Consejo Europeo y el de Ministros. No obstante, es obvia su condición de plenipotenciario tácito. La alusión a la tarea de "coordinación de los demás aspectos de las relaciones exteriores de la Unión ", es decir, los que no corresponden a las funciones de Ja Comi - sión parece que podemos entenderla como una referencia a las funciones que desem - peñan, de una parte, el Consejo Europeo ("dará a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones y prioridades políticas generales", art.1 -21.1.) y, de otra, el Consejo de Ministros en su fom1ación de Consejo de Asuntos Exteriores, bajo la presidencia del Ministro ( "elaborará la acción exterior de la Unión atendiendo a las lfoeas estratégicas definidas por el Consejo Europeo y velará por la coherencia de la actuación de la Unión", art 1-24.3). iiii) Preside el Consejo de Asuntos Exteriores (art.1.28.3). Esta su presidencia es per - manente; está excluída de los turnos de rotación a que se refiere el art.1-. 24 . 7.:"La presidencia de las formaciones del Consejo, con excepció11 de la de Asuntos Exteriores, será desempe11ada por los represe/lfa11tes de los Estados miembros en el Consejo mediante un sistema de rotación igual, de conformidad con las condiciones establecidas por una decisión europea del Con sejo Europeo. El Consejo Europeo se pronunciará por mayoría cualificad a" El Consejo de Asuntos Ext er iore s, que es una formación del Conse jo de Minis tro s, "elaborará la accimz exterior de la Unión ate nd ie ndo a las líneas estratégicas de - finidas por el Con se jo Europeo y velará por la coheren ci a de la acwación de la Unión "(a rt.1 -2 4.3). Al Ministro le corresponde contribuir con sus propuestas a ela - borar tal política (art.l-28.2). De modo que el Ministro tiene funciones de propuesta y de ejecución Pero el Ministro de Exteriores, que hubiera sido el único ll amado Ministro y la única autoridad comunitaria de la que podría decirse que era entera y puramente comu - nitaria no hubiera sido miembro del Conse jo de Ministros de la Unión.4z, puesto que no aparecía como tal en el rut.1-32.2.del proyecto constitucional. 4.2.2. En lo que se refiere a procedimientos, el art.1-.28.4 establecía que el Ministro de Asuntos Exteriores, en el ejercicio de sus responsabilidades dentro de la Comisión, quedaba sometido a los procedimientos de funcionamiento de ésta en la medida en que no 42 La nomenclatura de la Constitución (sigu ie ndo la q ue ya se ve ni a utilizand o) habla <l e un Ministro, que no encaja en la prime ra ac e pc ión que utili za el Dic cionario R.A.E. ("'pe r so na qu e dirige cada uno de l os Depart am entos mi nis teri ales en qu e se di'1de la gobernación del Es tado"), sino en la segunda ("persona qu e eje rc e algún ofi ci o. empico o, m ini ste ri o .. ). te r cera (rcrsona que min is tra algo'º) o cuarta (el que va comisiona do o enviado por otro .. ). LAS mi ÍT I CA S EX TERIOR Y DE SEGll RJO AI) COMÚN Y DE S E,C]U Rl!lAl> y DEFENSA .. • 29 sea incompatible con l os apartados 2 (está al frente de las políticas exterior y de segur idad común y "actuará del mismo modo" respecto de la política de seguridad y defensa, y es mandatario del Consejo Europeo para la ejecución de dicha s políticas) y 3 (preside el Consejo de Asuntos Exteriores) del citado precepto. Este aspecto de los procedimientos muestra una vez más la naturaleza híbrida y com - pleja del Ministro y de su actividad y responsabilidades políticas, lo cual requeriría, en su caso, una notoria habilidad y talento para el equilibrio por parte del titular del cargo y la necesaria decantación política y jurídica a que diera lu gar su ejercicio práctico. De sechado el proyecto de Tratado que estatuía la Constitución Europea, tras su fracaso en los referendos celebrados en Francia y en Holand a. a la Unión se le abren las posib ilidades y persp ec tivas establecidas en el Tratado de Lisboa de 13 de diciembre de 2007. IV. LAS POLÍTICAS EXTERIOR Y DE SEGURIDAD Y DE SEGURIDAD Y DEFENSA Y SUS INSTRUMENTOS ORGÁNICOS EN EL TRATADO DE LISBOA DE 2007 Por el Tratado de Lisboa, el "Tratado constitutivo de la CE" se convierte en el " Tra - tado de Funcionamiento de la Unión Europea". a tenor del art.2.l) y 2), y del m1. 1. 1) e, disposic.:ión 11 de las generalesY Y la Unión "s ustituye y sucede a la Comunidad Europea" (TL, art. l, disposición general 2, b) .H l. l. Los principios: En el nu evo Capítulo l <le! TUE, ai1 . 10 A. bajo la rúbri ca "Disposiciones generales relativas a Ja acción exterior <le la Unión '', se exponen los principios qu e han inspirado la creación, desarrollo y ampliación de dicha acción y que la Unión "pretende fomentar en el resto del mundo", a saber: la democracia, el Estado de Derecho, la universalidad e indivisibilidad de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, el respeto a la dignidad humana, los principios de igualdad y solidaridad y el respeto de los principios de la Cm1a de las Naciones Unidas y del Derecho Internacional. Las referencias a la Carta de las N.U., a Ja democracia. al Estado de Derecho, a los de - rechos humanos, a los principios del Der ec ho Internacional, cte. aparecían el art. 111 .292 del texto de Ja 1101! nata Constitución. ~~ E n el curso de las páginas que siguen empicaré las siguiente siglas: TL. Tr atado <le Lis bo a de 13 de diciembre de 20 07 ; TUE , Tratado de la Unión Europea; TFUE. Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. 4 ~ De acuerdo c1111 el art.2 del Tratado de l.1s bo a, l as expr esiones "la (\111 1unidad" y •· ta Comunidad Europe a" se sustituyen por "la Unu'm ''. "de las Comunidades Europe as " y " de la CEE" se sus 111u ye11 por· · de la Unu\n Europ ea" , y los ad je tiv os ·\:o mun1t a ri o/ a" se sust ituyen por "de la Uni ón ". 30 JOSÉ A. CORRIENTE CóRIJOBA 1.2. Políticas y acciones comunes La Unión tiene competencia para definir y ejecutar "políticas comunes y acciones" en todos los ámbitos de las relaciones internacionales'. Ya el art.III-294.3 del Tratado constitucional preveía como instrumentos de la política exterior de la Unión las "orientaciones generales" y las "decisiones europeas" para que se establecieran: i) las acciones que va a realizar la Unión, ii) las posiciones que va a adoptar la Unión, iii) las modlidades de ejecución de las decisiones europeas contempladas en los incisos i y ii". Y el ait.IIJ-292.2 hablaba de la de!inici6n y ejecución de "políticas comu - nes y acciones" por parte de la Unión. Los objetivos de tales políticas y acciones son los siguientes: (TUE, nuevo art. I O A; TL.at1. I, disposición general 24 ): a) Defender sus valores, intereses fundamentales, seguridad, independencia e integridad. b) Consolidar y respaldar la democracia, el Estado de Derecho, los derech os humanos y los principios del Derecho Internacional. c) Mantener la paz, prevenir los conflictos y fortalecer la seguridad internacional, conforme a los propósito y principios de la Cmta de las Naciones Unidas, asi como a los principios del Acta Final de Helsinki y a los objetivos de la Carta de París, incluídos los relacionados con las fronteras exteriores. d) Apoyar el desarrollo sostenible en los planos económico, socia l y medioambiental de los países en d esa1To llo, con el objetivo fundamental de erradicar la pobreza. e) Fomentar la integración de todos los países en la economía mundial, entre otras co - sas mediante la supresión progresiva de los obstáculos al comercio internacional. t) Contribuir a elaborar medidas internacionales de protección y mejora de la calidad del medio ambiente y de la gestión sostenible de los recursos naturales mundiales, para lograr el desarrollo sostenible. g) Ayudar a las poblaciones, países y regiones que se enfrenten a catástrofes naturales o de origen humano. h) Promover un sistema internacional basado en una cooperación multilateral sól ida y en una bue na gobernanza mundial. En su nueva redacción el art.12 TUE establece que la Unión dirigirá su política exterior y de seguridad común mediante los siguientes instrumento s: ): a) Definiendo sus orientaciones generales. b) Adoptando decisiones en las que se establezcan: acciones, posiciones y modalidades de ejecución de las decisiones. c) Fortaleciendo la cooperación sistemática entre los Estados mi embros para ll evar a cabo sus políticas. LAS POLÍTICAS EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN Y DE S!; GURIDAD y DEFENSA •.. 31 1.3. Funciones y competencias del Consejo Europeo y de la Comisión Respecto de las funciones y competencias de las instituciones comunitarias en materia de acción exterior, en el Tratado de Li sboa existen los siguientes elementos: 1) Corres pond e al Consejo Europeo el nombramiento del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y de Política de Seguridad (m1.9 E TUE, art. l, dis posición general 19 TL). 2) El TL (art.2, disposición de aplicación general 191) modifica el art .2 05 del TUE en lo que se refiere al cómputo de mayorías cualificadas para la adopción de sus actos en razón de que las propuestas formuladas al Consejo Europeo provengan de la Comisión o del Alto Representante. 3) La organirnción y funcionamiento del Servicio Europeo de Acción Exterior es competencia del Consejo, que se pronunciará a propuesta del Alto repres entante, previas consulta al Parlamento y aprobación de la Comisión (art.13 bis TUE, m1s. l .disposición general 30.3 TL). 4) Se atribuye a la Comisión la representación exterior de la Unión " cmz exce pción ele la política exterior y ele seguridad común y en los demás casos previstos por los Trawdos "(art.9 D del TUE, resultante del de Lisboa, art. l, disposición gene ral 18 . 1. ). 5) Se incluye al Alto Representante en la composición de la Comisión ( art.9 D.4. y 6.c del TUE; art. 1. disposición general 18 del TL) y el sometimiento de su designación al voto de aprobación del Parlamento ( art.9 D.7; TL.art. ] ,disposición general 18 ). 6) Respecto del Consejo de Asuntos Ex teriores: Se excepciona al Consejo de Asuntos Ext er iores de la competencia del Consejo Euro peo para adoptar una deci si ón so - bre su composición y su pres id encia, puesto que éstas vienen determinadas ya por disposiciones del Tratado de Li sboa (nueva redacción del TUE.art.20.1 ,ter.; TL, art.2,disposición general 189 ). 1.4. El Alto Repres e ntant e de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad Existe una clara influencia e incluso la continuidad entre la configuración orgánica que del responsable de la política exterior y de seguridad de la Unión hacía el Tratado constitucional y Ja que hace el TL. Ha habido más de sacrificio del cuestionable y c ue stionado nombre de "Ministro" que en lo referente a l as funciones del cargo 45 • El Alto Representante es nombrado por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada, con la aprobación del Presidente de la Comisión. El propio Consejo Europeo puede poner 45v1d.cl proyectado Tratado po r el que se establece una Constttución para Eu ro pa, art.1 - 28 y art. lll- 2 94 a 307 el lll - 30 9. 32 Jost A. CoRRIENTE CóR0011A fin a su mandato por el mismo procedimiento (TL,art. l, disposición general 19.1 ).Se trata de una traslación del art.I- 28 del texto de la proyectada Constitución. A tenor del art.1, disposición general 16 del TL se inserta un art. 9B en el TUE en el que, tras disponer la composición del Consejo Europeo (Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, su propio Presidente y el Presidente de la Comisión) se establece que "participará en sus trabajos el Alto Representa/lle de la Unión para Asunlos Exteriores y Política de Seguridad". Por tanto, el Alto Representante no es miembro del Consejo Europeo, no tiene voto en él, pero podrá ser escuchada su voz, participa en trabajos, no en decisiones. El Alto Representante fonna parte de la Comisión (TL,art.1, disposición general 18.4) y, colegiadamente con el Presidente y demás miembros de la Comisión está sometido al voto de aprobación del Parlamento Europeo (TL,art. l. disposición general 18, 7). Es Vicepresidente de la Comisión (TL, art. l, disposiciones generales 18,6.c y 19.4). Coincide con lo previsto en los arts.I-26.5 y 28.4 del texto constitucional. Las funciones del Alto Representante son las siguientes: A) En relación con la Política Exterior y de Seguridad a)" Es1ará al frente de la política exterior y de seRuridad común de la Unión" (TL,art. 1, dispos.gral.l 9.2. ). Nuevamente estamos ante una traslación, en este caso, del art.I- 28 de la "non nata" Constitución. No se explicita suficientemente a qué se refiere esta expresión de "estar al frente" de la política exterior y de seguridad. Considero, sin embargo, que un mayor detalle encontrarnos en algunas expresiones del TL, tales como: -" Velará por la coherencia de la acción exterior de la Unión" (di sposición 19.4. del art. l). El ejercicio de ese "velar" pienso que hay que subsumirlo den - tro de la función de propuesta, pero que no atribuye ninguna tarea de adopción de decisiones. Es repetición de art.I.28 del texto del tratado constitucional. - "S e encargará, dentro de la Comisión, de las responsabilidades que inrnmben a la misma en el ámbito de las relaciones exteriores y de la coordinación de lo s demás aspectos de la acción exterior de la Unión". Es decir, viene a sustituir y ocupar dentro de la Comisión el puesto y las funciones que desempeñaba el Comisario de Relaciones Exteriores, despareciendo así la dualidad orgánica anterionnente existente Comisario-Alto Representante. Por ello dispone el TL, art.1. disposición gencral.19 .4) que "en el ejercicio de es - tas responsabilidades dentro de la Comisión, y exclusivamellte por lo que respecta a las mismas, el Alto Representante estará sujeto a los procedimienlos por los que se rige el funcionamiento de la Comisión en la medida n1 que elfo sea c om - L AS POLf TI CAS l'XTERIOR Y DE SEGURlllAD COMÚN Y DE SEG URIDAD Y DEFENSA ..• 33 patihle con los apartados 2 y 3", es decir, las funciones que le corresponden en tanto que Alto Representante (estar al frente, proponer , ejecutar como mandatario del Consejo y del Consejo Europeo) y como presidente del Consejo de Asuntos Exteriores. Esta disposición -con la misma redacción que el art.1-28 de la Constitución _ muestra la naturaleza híbrida del papel de este miembro de la Comisión que, a su vez tiene atribuídas unas competencias específicas por su condición de Alto Representante y de presidente de otra in stitución comunitaria, el Consejo en su composición y funciones de Consejo de Asuntos Exteriores. h)Función de representación: ... "representará a la Unión en las materias concernientes a la política exterior y de seguridad común. Dirigirá el diálogo político con terceros en nombre de la Unión y expresará la opinión de la Unión en las organizaciones internacionales y en las conferencias internacionales". El fenecido Tratado estatuyente de la Constitución preveía, en su art. art.III- 327, que a la Comisión y al Ministro de Asuntos Exteriores le correspondiera aplicar lo dispuesto en él respecto de la cooperación de la Unión con los órganos y or - ganismos especializados de las N.U., con el Consejo de Europa, la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa y Ja Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, y el mantenimiento de "relaciones apropiadas" con otras organizaciones internacionales. Las fun ciones que se encomiendan, en este ten-eno, al Alto Representante son or - dinariamente atribuídas a altos niveles de la representación diplomática: representar a la Unión en las materias de política exterior y seguridad común, participar y dirigir el diálogo político con terceros y expresar la opinión de la Unión ante organizaciones y conferencias internacionales, con respeto al marco y ni ve les de competencias que corresponden al Consejo Europeo, al Consejo y a la Comisión. e) Función de propuesta: "Contribuirá con sus propuestas a elaborar dicha política" (TL, art. l. disposiciones genera le s.19.2 y 30.1). En el nuevo art.10.B.2.TUE se prevé que el Alto Representante, conjuntamente con la Comisión, presente al Consejo propuesta en el ámbito de la política exterior y de seguridad y que la Comisión lo haga, conjuntamente con el Alto Representante, en los demás ámbitos de la política exte1ior. En su nueva redacción el art.22 del TUE (TL, art. l. disposición general.33,a) se habla de la presentación al Consejo de iniciativas o propuestas por parte de cualquier Estado miembro, del Alto Representante por sí mismo, o éste con el apoyo de la Comisión. En relación con la finan ciac ión de iniciativas en el marco de la política exterior, el art. l, disposición.general. 47,d) del TL le atribuye al Alto Representante la 34 J osÉ A. CoRRIF.NTE CóRDOllA función de proponer al Consejo las modalidades de constitución y financiación del fondo ini<.:ial, las modalidades de su gestión y las modalidades de c ontrol financiero. d) Función de ejernción: ejecutará la políti ca exterior y de seguridad común, co mo mandatario del Consejo (TL, art. l.dispos.gral.19.2) y del Consejo Europeo ( ati . 1. disposición. general.30.1.). Es otro elemento más tomado del art.I-28 de la pro - yectada Constitución. e) Preside el Consejo de Asuntos Exteriores (TL, art. 1., disposiciones ge nera - les. 19 .3, 30.1. y 17 .9). Estamos ante otra traslación del ar t.I-28.3. del texto cons - titucional. Esta presidencia no parece que tenga atribuídas otras funciones que las genéricas de la dire cc ión y organización de los trabajos colegiados y, en su caso, las que se le pudieran encomendar por el propio Consejo de Asu11tos Exteriores. A tenor del art.1. disposición.general.35.c) del TL, "cuando el Consejo Europeo o el Consejo haya establecido 1111 enfoque comú11 de la Unión en el sentido del párrafo primero, el Alto Represelltante de la Unión para Asuntos Exteriores y los Ministros de Asuntos Exteriores de los Estados miembros coordinarán su actuación en el seno del Consejo" j) En relación con el Parlamento: Le corresponden, a tenor del nuevo art.21 TUE , tres funciones: i) Consultar periódicamente co n el Parlame nto los aspectos principales y las opciones fundamentales de la política exteri or y de seguridad común y de la política de seg uridad y defensa. ii) Informar a la Cámara de la evolución de dichas políticas y responder a las preguntas que se le di ri jan en e ll a. iii) Velar por que se ten ga n en cuenta las opiniones del Parlamento. g) F 11 11ció11 de asistencia al Consejo Europeo y al Co nsejo en el mante ni miento de la co herencia e ntr e l os distintos ámbitos de la acción exter ior de la U ni ón y entre éstos y sus d emás políticas (TL.art. l , di sposición.general.24., nuevo art. 10. A.3 ). h) Servicio exterior: El art.13 bis TUE, en su nueva reda cc ión (TL.art. l di sp osición ge neral 30,3), a!lrma que el Alto Representante "se apoyará en 1111 sen•icio eu - ropeo de acción exterior", compuesto por l os funci ona r io s de los servicios com - pe tentes de la S ec retaría General del Co nsejo y de Ja Comisión y por personal en comisión de servicios de los servicios diplomá ti cos nacionales. Su organización y funcionamiento se establecerán por decisión del Co nsejo, a propuesta del Alto Representante, previas co nsulta al Parlamento y aprobación por la Comisión. Tra - bajará en colaboración con los servici os diplomáticos de los Estados miembros. El texto convencional le atribuye al Alt o Representante una función de propuesta s obr e la organización y funcion am iento de ese servicio exter ior y la posibilidad de utilizarlo en apoyo del ejercicio de sus funciones. No se le atribuye, al meno s LAS l'OLf·11CAS EXTERIOR Y DE SEG U RIDAD COMÚN Y DE SEGURIDAD Y DEFENSA ••• 35 expresamente, la dirección orgánica. Habrá, pues , que esperar a que mediante actos posteriores, el Consejo perfile con más detalle ese servicio exterior. B) En relación con la Política común de Seguridad y Defensa El TL inserta un m1.28, que recoge el texto del art.17 TUE y lo modifica de la siguiente manera: "1. la política común de seguridad y defensa forma parte integrante de la polüica exterior y de seguridad común. Ofrecerá a la Unión una capacidad operativa basada en medios civiles y militares. la Unión podrá recurrir a dichos medios en misiones fuera de la Unión que tengan por objetivo garantizar el mantenimiento de la paz, la prevención de conflictos y el fortalecimiento de la seguridad intemacional, con/ arme a los principios de la Carta de las Naciones Unidas ... ". 46 2 .La política común de seguridad y defensa incluirá la definición progresiva de una política común de defensa de la Unión. Esta conducirá a una defensa comú11 una vez que el Consejo Europeo lo haya decidido por unanimidad. En este caso el Consejo Europeo recomendará a los Estados miembros que adopten una decisión en este sentido de conformidad con sus respectivas normas constitucionales". Este texto tienen un contenido equivalente al que fue art.B del Tratado de Maastricht, con algún matiz: donde entonces se hablaba de "la realización de una política exterior y de seguridad común que incluya en el futuro, la definición de una política de defensa común, que podría conducir, en su momento , a una defensa común", ahora se afirma, de manera más rotund a, menos aplazada para un futuro, que la po - lítica de seguridad y defensa incluirá la definición progresiva de una política comú n de defensa, que conducirá a una defensa común, eso sí, una vez que el Consejo Europeo lo decida por unanimidad. En relación con esta política, el TL regula las co mpetencias y funciones del Con - sejo Europeo. del Consejo y del Alto Representante en los siguientes ténninos: a) Funciones de propuesta y de decisión relativas a la política de seguridad y d efensa: A tenor del art.28.A: "4. El Consejo adoptará por unanimidad, a propuesta del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad o a iniciativa de un Estado miembro, las decisiones relativas a la política común de seguridad y defensa, incluídas las relativas al inicio de una misión contemplada en el presente artículo. El Al!O Representallte podrá proponer que se recurra a medios nacionales y a los instrumentos de la Unión, en su caso conjuntamente COI! la C OtlliSiÓll ". 46 v1d en el proyectado Tratado constituciona l: art.1-41 (Disposicion es particulares relativas a la polilica com ún de s eg urid ad y dclcnsal y art s.Ill-309 a 3 12 (Políti ca comtin de seg uridad y dcrcnsa)