Ayudas públicas a las compañías aéreas, el caso de las compañías aéreas de bajo coste

FACULTAD DE TURISMO Y FINANZAS GRADO EN TURISMO AYUDAS PÚBLICAS A LAS COMPAÑÍAS AÉREAS – EL CASO DE LAS COMPAÑÍAS AÉREAS DE BAJO COSTE Trabajo Fin de Grado presentado por Sven Doerre, siendo el tutor del mismo el profesor Carlos Sanz Domínguez. Vº. Bº. del Tutor: Alumno/a: Carlos Sanz Domínguez Sven Doerre Sevilla. Mayo de 2014 GRADO EN TURISMO FACULTAD DE TURISMO Y FINANZAS TRABAJO FIN DE GRADO CURSO ACADÉMICO [2013-2014] TÍTULO: AYUDAS PÚBLICAS A LAS COMPAÑÍAS AÉREAS - EL CASO DE LAS COMPAÑÍAS AÉREAS DE BAJO COSTE AUTOR: SVEN DOERRE TUTOR: DR. D. CARLOS SANZ DOMÍNGUEZ DEPARTAMENTO: DERECHO ADMINISTRATIVO ÁREA DE CONOCIMIENTO: DERECHO ADMINISTRATIVO RESUMEN: En el siguiente trabajo se describen las características básicas de la aviación comercial y el proceso de la liberalización del sector aéreo. Se hace hincapié en las compañías aéreas de bajo coste en el mercado de transporte aéreo europeo y español, analizando el contexto del marco jurídico de las ayudas públicas concedidas a las mismas. Finalmente, se evalúa la correlación entre el volumen total de las ayudas concedidas y el número de pasajeros, analizando la relación entre la cuantía de las ayudas al sector aéreo y el volumen total de las ayudas en España. PALABRAS CLAVE: Compañías aéreas de bajo coste; Liberalización del sector aéreo; Directrices de 2014; Volumen de ayudas públicas a las aerolíneas; Ryanair TFG-TUR. Ayudas públicas a las compañías aéreas – El caso de las compañías aéreas de bajo coste -I- ÍNDICE CAPÍTULO 1 INTRODUCCIÓN, OBJETIVOS, METODOLOGÍA, JUSTIFICACIÓN Y REVISIÓN BIBLIOGRÁFICA ................................................................. 1 1.1. Introducción ........................................................................................... 1 1.2. Objetivos ................................................................................................ 1 1.3. Metodología ........................................................................................... 2 1.4. Justificación de la relevancia del tema elegido ....................................... 2 1.5. Revisión Bibliográfica ............................................................................ 3 CAPÍTULO 2 INTRODUCCIÓN GENERAL A LA AVIACIÓN COMERCIAL ............... 5 2.1. Origen y evolución de la aviación comercial ........................................... 5 2.2. Situación actual de la aviación comercial ............................................... 6 2.3. Las compañías aéreas de bajo coste ..................................................... 8 CAPÍTULO 3 EL PROCESO DE LA LIBERALIZACIÓN DEL TRANSPORTE AÉREO ............................................................................................................. 11 3.1. EE.UU. como precursora de la liberalización del transporte aéreo ....... 11 3.2. El proceso de la liberalización del transporte aéreo en la Unión Europea ................................................................................................................ 11 3.2.1. La liberalización del sector aéreo en España ..................... 13 CAPÍTULO 4 CONSIDERACIONES SOBRE EL MARCO JURÍDICO DE LAS AYUDAS PÚBLICAS A LAS COMPAÑÍAS AÉREAS DE BAJO COSTE ............................................................................................................. 15 4.1. Conceptos básicos ............................................................................... 15 4.2. El marco jurídico europeo de las ayudas públicas - TFUE ................... 15 4.3. Aplicación al sector del transporte aéreo europeo ................................ 17 4.4. Directrices predecesoras y el precedente de Ryanair/Charleroi ........... 17 4.5. Directrices de 2014: Revisión y sustitución de las Directrices vigentes .............................................................................................................. ..21 4.6. Nuevos retos para aeropuertos y sus compañías aéreas ..................... 22 CAPÍTULO 5 LAS AYUDAS PÚBLICAS A COMPAÑÍAS AÉREAS DE BAJO COSTE: EL CASO DE ESPAÑA ......................................................... 25 5.1. Introducción ........................................................................................ 25 5.2. Ayudas públicas en el sector aéreo ...................................................... 26 5.3. Correlación entre el volumen total de las ayudas concedidas y el número de pasajeros ........................................................................... 30 5.4. El caso Ryanair .................................................................................... 31 5.5. Incidencia del modelo Ryanair – Ejemplo del aeropuerto Girona ......... 32 TFG-TUR. Ayudas públicas a las compañías aéreas – El caso de las compañías aéreas de bajo coste -II- CAPÍTULO 6 CONCLUSIONES E INDICACIONES .................................................. 35 6.1. Conclusiones ....................................................................................... 35 6.2. Indicaciones para futuros trabajos ........................................................ 36 BIBLIOGRAFÍA .......................................................................................................... 38 ANEXOS .................................................................................................................... 42 ÍNDICE DE TABLAS Y FIGURAS Tabla 2.1. Transporte aéreo - pasajeros transportados en el mundo pág. 6 Tabla 2.2. Las 30 Compañías Aéreas más grandes en el mundo pág. 6-7 Figura 2.2. Porcentaje de las salidas de vuelos intracomunitarios en 2012 pág. 7 Tabla 2.3. Las Compañías Aéreas con mayor número de pasajeros en 2012 en Europa pág. 8 Tabla 2.4. Número de pasajeros de las compañías aéreas en Europa en 2012 pág. 10 Figura 4.1. Los aeropuertos en Europa pág. 23 Tabla 4.1. Cantidad estimada de ayudas de funcionamiento en los aeropuertos de la UE para un horizonte temporal de 10 años en millones de euros pág. 24 Tabla 5.1. Fondos Públicos recibidos por las compañías aéreas como consecuencia de acuerdos de promoción comercial con entes públicos autonómicos referidos a cada año (2007-2011) pág. 26 Figura 5.1. Orden de magnitud relativo de los fondos públicos recibidos por aerolíneas provenientes de acuerdos de promoción turística con entes públicos autonómicos. Período 2007-2011 pág. 27 Figura 5.2. Ranking de aerolíneas por número de pasajeros en 2013 pág. 27 Tabla 5.2. Secuencia temporal de las Ayudas por categoría en España 2006-2011 pág. 28 Tabla 5.3 Ayudas regulares en España 2011 pág. 28 Tabla 5.4. Volumen total de ayudas en la UE y de sus Estados Miembros 2011 pág. 29 Tabla 5.5. Evolución del número de pasajeros en España pág. 30 Tabla 5.6. Ayudas públicas recibidas por las compañías aéreas en España en euros pág. 31 Figura 5.3. Pasajeros internacionales llegado a España con CBC pág. 31 Tabla 5.7. Número de pasajeros del aeropuerto de Girona pág. 33 Anexo 1 Fondos públicos recibidos por las compañías aéreas como consecuencia de acuerdos de promoción comercial con entes públicos autonómicos referidos a cada aeropuerto (2007-2011) pág. 42- 43 Anexo 2 Aeropuertos de la UE: Tamaño y número de pasajeros pág. 43 Anexo 3 Evolución de del mercado aéreo europeo – 1992 – 2012 pág. 44 TFG-TUR. Ayudas públicas a las compañías aéreas – El caso de las compañías aéreas de bajo coste -1- CAPÍTULO 1 INTRODUCCIÓN, OBJETIVOS, METODOLOGÍA, JUSTIFICACIÓN & REVISIÓN BIBLIOGRÁFICA 1.1. INTRODUCCIÓN La aviación comercial está experimentado un cambio evolutivo hacia nuevos modelos de negocios, dominado hoy en día por las empresas cuyos costes son más reducidos, tantos en precios como en sus costes de producción. Hoy en día no resulta nada extraño el hecho de volar un fin de semana a Italia o Suecia, o a cualquier otro país de la Unión Europea. Gracias a las compañías aéreas de bajo coste, la mayoría de las personas son capaces de escaparse a varios destinos en Europa. Casi todos somos usuarios de las compañías aéreas de bajo coste, y éstas nos influyen bastante en nuestra vida cotidiana. Resulta interesante analizar con más detalle el sector aéreo europeo y los eslabones que tienen los agentes principales con los Estados de la Unión Europea. Merece la pena realizar un análisis en profundidad sobre el auge de las compañías aéreas de bajo coste. La UE y sus Estados Miembros marcan el régimen jurídico dentro del cual las compañías aéreas se mueven y actúan. En el caso concreto de las compañías aéreas de bajo coste, existe una relación con cada país de la UE, no siendo uniforme, por la adjudicación de ayudas públicas que se conceden en diversos casos, a las mismas. Estas ayudas, son objeto de un debate polémico, porque se trata del uso de fondos públicos del Estado. Por lo tanto no existe consenso sobre el beneficio que se da o que no se da a los países que otorgan ese dinero a las compañías aéreas de bajo coste. 1.2. OBJETIVOS El objetivo general del presente trabajo es conocer y valorar la situación actual del sector aéreo en relación con las ayudas públicas concedidas a las compañías aéreas de bajo coste en Europa, especialmente en España. Por lo demás se analizará el concepto de compañías aéreas de bajo coste, su nacimiento a nivel mundial, las características de este mercado en Europa y el grado real de competencia que presenta el sector del transporte aéreo tras la aparición de las compañías de bajo coste en España. Por otra parte, se estudiará las directrices correspondientes y el marco jurídico que regula la adjudicación de tales ayudas, con especial atención a las nuevas Directrices de 2014. Con esa información se podrán evaluar los posibles beneficios que podrán resultar de los fondos invertidos y sus incidencias positivas y negativas. Los objetivos específicos serán los siguientes: 1. La evolución del sector aéreo en los últimos años. 2. Conocer el reparto del mercado de las compañías aéreas. 3. Reflejar el marco jurídico de las ayudas públicas al sector aéreo en Europa. 4. Señalar el volumen total de las ayudas públicas a las aerolíneas en España. 5. Comparar el total del volumen de las ayudas al transporte en España con otros. 6. Investigar la correlación entre las ayudas y el volumen de pasajeros. 7. Mostrar el volumen total de las ayudas públicas en España. Doerre, Sven -2- 8. Análisis de un caso real – El aeropuerto de Girona: Incidencias de las ayudas públicas. 1.3. METODOLOGÍA De acuerdo con los objetivos mencionados anteriormente, el presente trabajo se ha estructurado en seis capítulos. En el segundo capítulo se efectúa a una aproximación al tema de la aviación comercial. En el tercer capítulo se lleva a cabo un resumen sobre la liberalización del transporte aéreo y sus directivas más importantes. El cuarto capítulo estudia el marco jurídico de las ayudas públicas en la Unión Europea, para aplicarlo después al sector de transporte aéreo europeo. En el capítulo cinco se hace hincapié a la situación de España relativa al volumen de ayudas públicas concedidas a las compañías aéreas de bajo coste con el fin de obtener algunas conclusiones sobre la correlación e incidencia que tengan las ayudas en cuanto al número de pasajeros. Después de haber recopilado datos de todas las cantidades que se han otorgado al sector aéreo en España, se comparan con otros países europeos para tener una referencia. Con el capítulo sexto se concluye el presente trabajo, presentando sus principales consideraciones finales. Toda la información y datos que se han expuesto a lo largo de este trabajo, y los Anexos del mismo, han permitido la obtención de los principales resultados y conclusiones que se resumen en el último capítulo, junto con indicaciones para futuros trabajos Para todo ello, se realizó un rastreo por la web y se ha tomado como apoyo diversas obras sobre el tema de las ayudas públicas al transporte público y sobre la aviación comercial en Europa en general. Una vez tenido una vista panorámica del ámbito espacial del estudio, se comenzó analizar y estudiar las obras de Juan Antonio Pérez Rivarés y de Sonia Rodríguez Campos González, a partir de las cuales, se ha conseguido la información necesaria para extraer los resultados y conclusiones que alcanzan los objetivos planteados a comienzos del mismo. Tras la recopilación de la información, se logra el material base sobre el que se ha trabajado. 1.4. JUSTIFICACIÓN DE LA RELEVANCIA DEL TEMA ELEGIDO El transporte por vía aérea ha cambiado la vida cotidiana de las personas que habitan en Europa. La evolución del sector en los últimos años es espectacular y ha afectado a todo y a todos. Dicha evolución también tiene un impacto en el turismo, una de las principales palancas dinamizadoras de nuestro crecimiento y desarrollo socioeconómico. A modo de ejemplo, con el surgimiento de las compañías aéreas de bajo coste se ha producido en algunos casos una dislocación de los puntos de entrada a España, a través de los aeropuertos regionales, lo que llevaba en algunos casos a nuevas industrias o a la revitalización de industrias ya existentes, como el sector turístico. Es decir, el desarrollo del sector aéreo tiene unas consecuencias trascendentales para el turismo y para el desarrollo de las regiones. Concretamente, si se habla de una evolución del sector, se refiere, ante todo, a las compañías aéreas de bajo coste, que muestran un ascenso imparable en el mercado europeo. No solo por eso, sino también por el polémico tema de las subvenciones a las aerolíneas de bajo coste y el nexo de TFG-TUR. Ayudas públicas a las compañías aéreas – El caso de las compañías aéreas de bajo coste -3- las mismas con el éxito de estas compañías, resulta muy interesante analizar la evolución del sector, el éxito que han tenido y aun están teniendo las compañías aéreas de bajo coste y el rol que ocupan los Estados Miembros de la UE en dicha historia con las ayudas financieras que les otorgan. 1.5. REVISIÓN BIBLIOGRAFÍCA Para la elaboración del trabajo ha sido necesaria la ayuda de diversas fuentes. Para introducir y abarcar el tema de la aviación, se necesitaba en un primer momento de información general sobre la evolución del sector, los acontecimientos más importantes a lo largo de la historia y datos sobre la situación actual, obtenidos de distintas obras, entre las que se debe destacar las siguientes: Régimen jurídico de las ayudas públicas al transporte aéreo en la Unión Europea de Juan Antonio Pérez Rivarés y La liberalización del transporte aéreo: alcance y régimen jurídico de Sonia Rodríguez Campos González. Para el análisis y valoración de la normativa del sector aéreo europeo se requirieron en primer lugar fuentes indirectas, a través de la legislación reguladora en esta materia, concretamente los Reglamentos, las Directrices y los Convenios o Tratados internacionales adoptados por la Unión Europea. También se utilizó otra clase de fuentes, estas son los documentos publicados por internet, revistas, periódicos y/o informes. Además se han usado datos estadísticos, que dan como resultado un análisis del sector aéreo europeo actual. Doerre, Sven -10- Compañía Número de pasajeros en millones (2012) Ryanair 79 Easyjet 58 Air Berlin 33 Norwegian Airlines 17.7 Vueling 14.8 Wizz 12 flybe 7.6 Monarch 6.3 Jet2 4.8 Tabla 2.4. Número de pasajeros de las compañías aéreas en Europa en 2012 Fuente: Elaboración propia según datos del German Aerospace Center (2013) & McCarthy, N. (2013) Según el Instituto de Estudios Turísticos (2012)8, la situación de las CBC en España es diferente. En cuanto a la cuota de mercado, éstas compañías tienen un peso mayor que en el ámbito europeo: De los 63,1 millones pasajeros internacionales que llegaron 2012 a aeropuertos españoles, 36,9 millones fueron efectuados por las compañías citadas, un 58%, del cual, el 56,8% fue realizado por tres aerolíneas: Ryanair, Easyjet y Air Berlin. Esto subraya por un lado, la importancia de las CBC para España y, por otro lado, la importancia, el poder y el peso que tienen éstas compañías en Europa. 8 Instituto de Turismo de España: Turismo, tráfico aéreo y compañías aéreas de bajo coste, 2012, pág. 14-17 TFG-TUR. Ayudas públicas a las compañías aéreas – El caso de las compañías aéreas de bajo coste -11- CAPÍTULO 3 EL PROCESO DE LA LIBERALIZACIÓN DEL TRANSPORTE AÉREO 3.1. E.E.U.U. COMO PRECURSORA DE LA LIBERALIZACIÓN DEL TRANSPORTE AÉREO Siguiendo a Campos González, se puede afirmar que “la regulación del transporte aéreo es, en efecto, heredera de los períodos inmediatamente posteriores a las dos Guerras Mundiales, marcadas por el Convenio de París 1919 y el Convenio sobre la Aviación Civil Internacional, firmado en Chicago en 1944”9. Por lo demás, Campos González acentúa en su obra que los documentos señalados se basaban en el reconocimiento del principio de soberanía estatal plena y exclusiva sobre el espacio aéreo. Entre los años 1940 y 1960 la mayoría de los Estados intentó controlar el sector del transporte aéreo en su territorio de soberanía, ejerciendo su influencia a través de subvenciones, ayudas y marcos jurídicos dirigidos a las compañías aéreas nacionales. En general, fue un sistema que iba a poner barreras de entrada al sector para empresas extranjeras, poniendo de manifiesto el desarrollo de la compañía aérea nacional. La creciente globalización y “la exigencia de la apertura del sector aéreo a la iniciativa privada”10, determinaron en la segunda mitad de los años setenta una nueva vista hacia más competitividad y a una visión de open skies11. El proceso de la liberalización fue impulsado por los EE.UU. y se inició con la Airline Deregulation Act del año 1978, en el cual se aprobaron normas que eliminaron las restricciones12 en el sector de transporte aéreo. 3.2. EL PROCESO DE LA LIBERALIZACIÓN DEL TRANSPORTE AÉREO EN LA UNIÓN EUROPEA El proceso de la liberalización del sector aéreo en la Unión Europea lo podemos clasificar en tres etapas o en tres paquetes de medidas, en los cuales se establecieron normas de naturaleza anticompetitiva13. Siguiendo a los autores Martín & Martín, mencionados anteriormente, la apertura central del mercado aéreo europeo se llevó a cabo entre los años 1987 y 1992, a través de medidas y reglamentos emanados por la Unión Europea, eliminando entre 1993 y 1997 todas las restricciones interiores existentes. El primer paquete de medidas se desarrolló entre 1987 y 1990, con el objetivo de iniciar la flexibilización sobre tarifas y la distribución de la capacidad de pasajeros. 9 Campos González, S.R., op. cit., 2005, pág. 24 10 Ibid., pág. 8 11 Martín Urbano, P & Martín Urbano,V..: Cielos abiertos Unión Europea - Estados Unidos: Una nueva era en la aviación mundial, 2010.Terminología anglosajona de cielos abiertos, pág. 45 12 Ibid., pág. 46 13 Campos González, S.R., op. cit., 2005 Doerre, Sven -12- Además, tenía la finalidad de establecer las reglas de competencias para las compañías aéreas. Entre las directivas más importantes del primer bloque destacan la Directiva 87/601/CEE14 sobre las tarifas para el transporte aéreo, que fue aprobado por el Consejo el 14 de Diciembre 1987 y la Directiva 87/602/CEE15, aprobado en el mismo año 1987, respecto al reparto de la capacidad de pasajeros entre las distintas empresas de los Estado Miembros, y la entrada a rutas aéreas entre Estados Miembros. Estas normas constituyeron el comienzo de la liberalización16. El segundo paquete de medidas puede colocarse entre los años 1990 hasta finales de 1992, ampliando la flexibilidad en el proceso de fijar las tarifas mediante un triple sistema para la aprobación de las tarifas (Reglamento (CEE) 2342/90)17. Por otra parte, se capacitó a las compañías aéreas europeas con el Reglamento (CEE) 2343/90)18, no solo el acceso a rutas aéreas entre Estados Miembros (Directiva 87/602/CEE), sino el derecho de transportar un número ilimitado de pasajeros y de mercancías de su país natal a otros países comunitarios. Finalmente, entre 1993 y 1997 se eliminaron todas las limitaciones que ponían obstáculos a un mercado libre, lo que podemos clasificar como el tercer paquete de medidas. Se “establece la apertura completa del cielo europeo”19. No se trató de elaborar un nuevo estatuto jurídico, sino de desarrollar los aspectos técnicos de las prácticas descritas, partiendo como referencia principalmente de tres reglamentos que se aprobaron en el año 1992.  El reglamento 2407/199220, que recogía los criterios necesarios sobre la concesión de licencias a las compañías aéreas, estableciendo las medidas de control y de sanciones aplicables a las empresas dentro del sector de transporte aéreo21.  El reglamento 2408/199222, relativo al acceso de las compañías aéreas de la Comunidad a las rutas aéreas intracomunitarias, que regula el acceso a las rutas aéreas intracomunitarios y supone la liberalización total de los servicios aéreos prestados dentro de la Unión.  Por último, el reglamento 2409/199223, sobre las tarifas y fletes de los servicios aéreos, que les da la posibilidad y la libertad a los transportistas aéreos de fijar los precios y tarifas por los servicios que presten. Este reglamento sustituye al reglamento 2342/90, mencionado en el segundo paquete de medidas. Esta evolución le ha permitido crecer al sector y ha llevado a una transformación del mismo. 14 Directiva 87/601/CEE del Consejo de 14 de diciembre de 1987 sobre tarifas para el transporte aéreo regular entre Estados Miembros, 1987 15 87/602/CEE: Decisión del Consejo de 14 de diciembre de 1987 relativa a la distribución de la capacidad de pasajeros entre compañías aéreas en servicios aéreos regulares entre Estados miembros y al acceso de las compañías aéreas a las rutas de servicios aéreos, 1987 16 Campos González, S.R., op. cit., 2005, pág. 97 17 Reglamento (CEE) nº 2342/90 del Consejo, de 24 de julio de 1990, sobre las tarifas de los servicios aéreos regulares, 1990 18 Reglamento (CEE) nº 2343/90 del Consejo, de 24 de julio de 1990, relativo al acceso de las compañías aéreas a las rutas de servicios aéreos regulares intracomunitarios y a la distribución de la capacidad de pasajeros entre compañías aéreas en servicios aéreo, 1990 19 Martín Urbano, P & Martín Urbano, V., op. cit., 2010, pág. 49 20 Reglamento (CEE) nº 2407/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, sobre la concesión de licencias a las compañías aéreas, 1992 21 Campos González, S.R., op. cit., 2005, pág. 103 22 Reglamento (CEE) nº 2408/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, relativo al acceso de las compañías aéreas de la Comunidad a las rutas aéreas intracomunitarias, 1992 23 Reglamento (CEE) nº 2409/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, sobre tarifas y fletes de los servicios aéreos , 1992 TFG-TUR. Ayudas públicas a las compañías aéreas – El caso de las compañías aéreas de bajo coste -13- 3.3. LA LIBERALIZACIÓN DEL SECTOR AÉREO EN ESPAÑA En España, la historia del Derecho aeronáutico empezó prácticamente en el año 1919 con la aprobación del Real Decreto sobre la creación de la Comisión Nacional de Navegación Aérea, de 31 de julio. “Esta Comisión aprobó […] el primer Reglamento de la Navegación Aérea civil con el que contó España”24.. La liberación del transporte aéreo en España, al igual que en otros países europeos, se ha logrado a través de un largo camino marcado por un intenso control y una fuerte influencia por parte del Estado. La razón subyacente por la liberalización encontramos en el hecho de que España se adhirió a la Unión Europea en 1986, lo que iba acompañado a la aplicación del Derecho comunitario. Fue necesario poner en práctica y aplicar el Derecho comunitario y las diferentes Directivas y Reglamentos emanados por el Consejo Europeo, porque el Derecho europeo tiene un valor superior a los Derechos nacionales de los Estados Miembros, que se basa en el principio de primacía del Derecho europeo. Sin embargo, a principios de los noventa la situación en España no estaba muy avanzada en cuanto al proceso de la liberalización se refiere. Con la aprobación del tercer paquete liberalizador a principios de 1992 se tenía previsto eliminar todas las restricciones en la Unión Europea y en sus Estados Miembros, pero ese mismo año el Tribunal de Defensa de la Competencia detectaba una multitud de restricciones a la competencia en el sector de transporte aéreo español, que publicó en un informe en el año 199325. Desde entonces, la liberalización del sector aéreo en España se puso en marcha y se estableció un marco amplio de libertad de entrada en el mercado para ofrecer servicios aéreos. Se realizó un proceso de la liberalización con prontitud, de manera que en el año 1995 el Tribunal de Defensa de la Competencia calificó la situación de la liberalización como espectacular26. Como consecuencia de los hechos anteriores, se establecieron durante 1994 en España 35 nuevas líneas regulares domésticas, que comprenden 247 nuevas frecuencias semanales, lo que supone un aumento de la oferta en un 25,6%. Además implicaba una caída de los precios de las tarifas aéreas, que se han reducido por término medio en más de un 50 por ciento27. 24 Campos González, S.R., op. cit., 2005, pág. 33 25 Ministerio de Economía y Hacienda, 1993,: Remedios Políticos que pueden favorecer la competencia en los servicos y ajatar el daño causado por los monpolios 26 Ministerio de Economía y Hacienda, 1995: La competencia en España: Balance y nuevas propuestas 27 Ibid., pág. 42 Doerre, Sven -14- TFG-TUR. Ayudas públicas a las compañías aéreas – El caso de las compañías aéreas de bajo coste -15- CAPÍTULO 4 CONSIDERACIONES SOBRE EL MARCO JURÍDICO DE LAS AYUDAS PÚBLICAS A LAS COMPAÑÍAS AÉREAS DE BAJO COSTE 4.1. CONCEPTOS BÁSICOS Después de haber expuesto una aproximación del sector aéreo y efectuar un breve repaso de la liberalización en el contexto de la Unión Europea del mismo sector, el siguiente capítulo se dedica a las ayudas públicas y al proceso cómo son concedidas por los países europeos a las compañías aéreas, centrando particularmente en el caso de España. Pero en primer lugar se va a aclarar el concepto de la ayuda pública. Dentro de la UE, los Estado Miembros se encuentran jurídicamente limitados por marco jurídico de la UE, por el Derecho comunitario común. Ha de ser consciente de que el ámbito de las ayudas públicas en la UE es una de las áreas más difíciles de aplicar. Suele ser un tema muy complejo, unido al hecho de la existencia de una gran diversidad de la normativa. Por lo tanto, este capítulo no se corresponde con un análisis amplio y completo del sistema de las ayudas públicas, sino una aproximación al régimen jurídico de las ayudas públicas relativas al transporte aéreo en la UE. Una ayuda pública es el capital que el Estado o la UE pone a disposición de una empresa en condiciones que no sean normales de mercado, quiere decir sin intención por parte del Estado de sacar alguna rentabilidad económica de la misma, se le concede el capital a una organización a fondo perdido o se dan otros tipos de preferencias a una empresa, tales como préstamos sin interés o una reducción en cotizaciones a la seguridad social, etc. Supone una ventaja económica que la empresa no hubiera obtenido sin intervención de la Administración, es decir, siempre y cuando el Estado aparezca como inversor privado y existan perspectivas de rentabilidad económica, no se califica tal hecho como ayuda28. En primer lugar se va a clasificar las ayudas públicas, diferenciando entre dos tipos: Las ayudas comunitarias, aquellas que destina la UE de su presupuesto, en apoyo de sus políticas de desarrollo económico, a empresas y proyectos, impulsando y subvencionando objetivos comunitarios; las ayudas estatales son ayudas del Estado que prestan una autoridad pública a nivel nacional, regional o local a empresas o programas por medio de recursos públicos29. A continuación, se hace referencia a las ayudas estatales concedidas por los Estados miembros. 4.2. EL MARCO JURÍDICO EUROPEO DE LAS AYUDAS PÚBLICAS - TFUE El marco jurídico europeo en materia de las ayudas públicas surge debido a las circunstancias en las que “las empresas beneficiarias de este tipo de ayudas resultan favorecidas con respecto a sus competidores, por lo que se establece un control que 28 Pérez Rivarés, J.A., 2011: Régimen jurídico de las ayudas públicas al transporte aéreo en la Unión Europea, 2011, pág. 37-42 29 Unión Europea, 1995-2014, Síntesis de la legislación de la UE Doerre, Sven -16- responde a la necesidad de preservar la competencia libre y leal en el seno de la Unión Europea”30. En consecuencia, el artículo 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE)31 determina que estén prohibidas las ayudas otorgadas de manera selectiva por los Estado Miembros, debido a su incompatibilidad con el mercado interior. Pero, no obstante, cuando sean justificadas, por objetivos de interés general, podrán autorizarse ayudas públicas. Ejemplos para de excepción serán situaciones tales como “ayudas al desarrollo de las regiones desfavorecidas, a los servicios de interés económico general, a la promoción de las pequeñas y medianas empresas, al desarrollo, a la protección del medio ambiente, a la formación, al empleo y a la cultura”32. Tal y como afirma Pérez Rivarés, “las normas de la UE sobre ayudas públicas estatales garantizan unas condiciones equitativas a las empresas europeas y evitan que los Estados miembros se lancen a una carrera infructuosa de subvenciones, insostenible para los Estados Miembros individualmente y perjudicial para la UE en su conjunto”33. Las disposiciones sobre el control de las ayudas públicas estatales proceden en gran medida del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), para ser más concreto del Artículo 107 del mismo. Con ello se mantienen y establecen los criterios para asegurar un equilibrio económico entre los Estados Miembros, evitando un desequilibrio en el mercado europeo. Queda claro que la misión de crear normas, vigilar, calificar, comprobar y autorizar las ayudas a nivel de la UE, es una misión bastante compleja, considerando la enorme diversidad y la extensión geográfica de la UE. Antes de entrar con más detalle en el régimen jurídico de las ayudas públicas, hay que señalar, que “las normas de la UE sobre ayudas estatales solo se aplican a las medidas que reúnen cumulativamente los cinco criterios individualizadores enumerados en el artículo 107.1,…”34, que son los siguientes:  La ayuda deberá representar una ventaja económica,  tiene que ser imputable al Estado,  presentará un otorgamiento selectivo,  deberá tener efecto sobre la libre competencia y,  por último, habrá de afectar al comercio interestatal comunitario. De especial importancia, es el criterio de ventaja económica, que la empresa no hubiera podido obtener en el mercado en condiciones normales, y tampoco realizaría un inversor privado. Entonces, se puede resumir que un Estado puede intervenir en la economía concediendo fondos públicos siempre y cuando actué bajo al principio del inversor privado, es decir, tener perspectivas de rentabilidad y demostrar un comportamiento como cualquier otro agente en el mercado, porque en ese caso no se trataría de una ayuda pública. Además tendrá la posibilidad de otorgar ayudas públicas a proyectos y/o empresas, cuando sean justificadas por interés general, aspecto regulado en el Artículo 107 del TFUE. Por último, se debería tener presente que se apliquen las normas de la UE en materia de ayudas estatales solo a aquellas que cumplan los cinco criterios mencionados en el párrafo anterior. 30 Unión Europea, 1995-2014, op. cit. 31 Versión consolidada del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, 2012,(TFUE) 32 Unión Europea, 1995-2014, op. cit. 33 Pérez Rivarés, J.A, 2011, op. cit., pág. 35 34 Pérez Rivarés, J.A, 2011, op. cit., pág. 38-39 TFG-TUR. Ayudas públicas a las compañías aéreas – El caso de las compañías aéreas de bajo coste -17- 4.3. APLICACIÓN AL SECTOR DEL TRANSPORTE AÉREO EUROPEO En 2011 se realizaron más de 15 millones de vuelos con alrededor de 822 millones de pasajeros desde y hacia aeropuertos europeos. Operan cerca de 150 compañías aéreas en una red de 460 aeropuertos con más de 2.3 millones de trabajadores35. Sin duda, el sector aéreo desempeña un papel importante, tanto en cuestiones económicas como en competitivas dentro de Europa. Indudablemente, el peso del sector aéreo es enorme y el tamaño es creciente. Al mismo tiempo las empresas se enfrentan cada vez más a una rivalidad alta, compitiendo sobre todo en costes de producción, por lo cual, las ayudas públicas y las gratificaciones por partes de los Estados toman un rol activo e influyente en la evolución del sector aéreo. Para comprender la correlación entre todos los agentes se deben analizar primero las Directrices que han regulado y está regulando dicha materia. En los siguientes apartados se van a presentar los documentos reguladores más importantes y los acontecimientos del asunto Ryanair/Cherleroi, que son básicamente los hechos que más han influido sobre la materia y la política de las ayudas públicas concedidas a los aeropuertos y a las CBC en la UE. El enfoque principal se centra en las Directrices de 2014, por su actualidad y su trascendencia para el futuro. La Unión Europea ha adoptado tres Directrices sobre ayudas a los aeropuertos y compañías aéreas, que son reflejados en las Directrices 1994/2005/2014. En primer lugar, se va tratar las Directrices de 1994, en segundo lugar la jurisprudencia en el asunto Ryanair/Charleroi, que llevó entre otras cosas a la elaboración de las Directrices de 2005, cuales se va a analizar brevemente en tercer lugar. Finalmente, se tratará las Directrices del 2014, el documento más reciente considerando esa materia, y que recoge algunos cambios respecto a las Directrices anteriores y sustituye las Directrices de 2005. Se estudiará la cuantía del dinero que se concede, en principio, a los aeropuertos, pero se debe tener presente que la polémica surge del hecho de que el dinero público otorgado a los aeropuertos (regionales) va destinado a buena parte a las compañías aéreas para atraerlas, incentivar el uso de las instalaciones y promocionar la puesta en marcha de nuevas rutas. 4.4. DIRECTRICES PREDECESORAS Y EL PRECEDENTE DE RYANAIR/CHARLEROI Las Directrices de 1994 son las primeras Directrices de la UE sobre ayudas a los aeropuertos y compañías aéreas y empiezan resumiendo las medidas de la liberalización del transporte aéreo en la Comunidad Europea. Los objetivos básicos son, aumentar la transparencia y reflejar la consumación del mercado interior del transporte aéreo36. A través de las Directrices del año 1994, se manifestó “una aproximación positiva hacía ayudas sociales” y hacía “ayudas a la reestructuración concedidas a las compañías aéreas con el fin de implantar unas condiciones de competencia equitativa para los transportistas aéreos”37. Resumiendo lo anterior, se puede decir que la UE enfocó su política hacía un sistema cuya intención fue promover el sector, siguiendo la metodología de que las ventajas por las ayudas sociales 35 Puente Pattison, M., 2013: Ayudas estatales: la Comisión lanza una cosnulta sobre las nuevoas normas en materia de ayudas estatales aplicables a los aeropuertos y las compañías aéreas, Comunicado de Prensa Unión Europa, pág. 2 36 Pérez Rivarés, J.A., op. cit., 2011, pág. 68 37 Puente Pattison, M., op. cit., 2013, pág. 2 Doerre, Sven -18- aportan beneficios económicos y sociales y facilitan el cambio estructural, más allá de los propios provechos de las compañías aéreas. En los siguientes años los operadores de bajo coste han ido firmando acuerdos con las autoridades públicas, que han obligado a la Comisión Europea a desarrollar Decisiones determinando cuándo una ayuda pública será compatible con el Derecho Comunitario38. La jurisprudencia en el asunto Ryanair/Charleroi tiene un efecto significativo, dirigida tanto a la elaboración de las directrices de 2005, como en la evolución de las compañías aéreas de bajo coste en los aeropuertos regionales y la utilización de sus correspondiente ayudas estatales. Por lo tanto, se va a analizar en el apartado siguiente, la sentencia de la Comisión del 200439 y del Tribunal General de 200840 con respecto a los fondos públicos concedidos en el aeropuerto belga. La Comisión estableció en 2004 que parte de las ayudas concedidas a la compañía aérea Ryanair por la región Valona y por la empresa gestora del aeropuerto de Charleroi (BSCA), un aeropuerto en Bélgica, podían ser declaradas compatibles, con lo fijado en el Tratado, dando al mismo tiempo una señal clara a favor de las CBC, su creación y expansión en la UE, a través de aeropuertos regionales. En vista de la decisión sobre el asunto Ryanair/Charleroi, se aprobaron unas nuevas Directrices en el año 2005, incluyendo las innovaciones y la jurisprudencia en el caso del aeropuerto belga. Las Directrices del año 2005 complementaron las Directrices de 1994. A continuación, se verá con más detalle el asunto y la jurisprudencia correspondiente. El aeropuerto Charleroi es propiedad de la región Valona. Charleroi es una ciudad con poco más de 200.000 habitante, situada 50 kilómetros del sur de Bruselas. Ryanair y la empresa que gestiona el aeropuerto de Charleroi, BSCA, negociaron en el año 2000 varios acuerdos para la instalación de la base continental de Ryanair en Charleroi, en los cuales se beneficiaba a la empresa Ryanair con muchas ventajas económicas. Las ventajas pactadas incluían aspectos de diversos tipos:  Un descuento en las tasa de aterrizaje durante 15 años, en función del número de pasajeros, no en función al peso del avión, lo que suele ser el criterio usado. Supuso una ventaja de alrededor del 50 por ciento para Ryanair.  Una contribución a actividades de publicidad de cuatro euros por pasajero embarcado para promocionar las rutas de Ryanair en Charleroi y para la promoción del aeropuerto durante 15 años.  Se preveían pagos de incentivación para cada nueva ruta abierta por Ryanair. Hasta un máximo de 12 rutas, cada una dotada con 160.000€, lo que hacía un total 1.920.000€  Se pactó el pago para gastos de alojamiento y manutención del personal, para la formación de los pilotos y para los gastos de material. En total 1.022.000€ 38 Fernández Torres, I., 2009: Caso Charleroi, pág. 8 39 Decisión de la Comisión de 12 de febrero de 2004 relativa a las ventajas otorgadas por la Región Valona y Brussels South Charleroi Airport a la compañía aérea Ryanair con ocasión de su instalación en Charleroi, 2004 40 Sentencia del Tribunal General de 17 de Diciembre, T‑196/04, 2008: Ayudas de Estado - Convenios celebrados por la Región Valona y el aeropuerto de Charleroi Bruselas Sur con la compañía aérea Ryanair - Existencia de una ventaja económica - Aplicación del criterio del inversor privado en una economía de mercado, 2008 TFG-TUR. Ayudas públicas a las compañías aéreas – El caso de las compañías aéreas de bajo coste -19-  Se beneficiaba a Ryanair con una tarifa especial para la asistencia en tierra, de un euro por pasajero, en vez de la tarifa normal que ascendía entre ocho y trece euros por pasajero41. Las ventajas enumeradas solo fueron concedidas a Ryanair. A cambio, Ryanair se comprometía a que como mínimo dos aviones y un máximo de cuatro tuviesen su base en Charleroi. Se presentó una reclamación ante la Comisión Europea de las ventajas reconocidas por BSCA a Ryanair, en la que la Comisión tenía que decidir, si se podían considerar los hechos conformes con el principio del inversor privado en una economía de mercado o no. En dicha sentencia del 12 de febrero 200442 la Comisión decidió que la región valona y BSCA no actuaron como un inversor privado y, por lo tanto, las ayudas concedidas suponían una distorsión de la competencia. Sin embargo, en la misma sentencia la Comisión “consideró que algunas ayudas […] concedidas podían ser compatibles con el mercado interior en el contexto de la política de transportes, ya que permitían el desarrollo y la mejora del uso de una infraestructura aeroportuaria secundaria que estaba siendo infrautilizada”43. En primer lugar, la Comisión expresó claramente que se trataba de ayudas públicas porque ninguna empresa hubiera realizado como inversor privado tal inversión. En segundo lugar, determinó que algunas de las ayudas concedidas falseaban la competencia, y, por lo tanto, eran ilegales. En tercer lugar, lo más llamativo e importante en el contexto, es el hecho de que se consideró que algunas de las ayudas concedidas eran compatibles con el mercado interior; debido a una mejora de la infraestructura aeroportuaria secundaria. Resumiendo lo anterior de forma simple y concisa, se puede decir que la Comisión ha llegado a la conclusión de que aquellas ayudas que faciliten el desarrollo de los aeropuertos secundarios son compatibles con el mercado interior, incluso las ayudas de puesta en marcha bajo estrictos requisitos de no discriminación y de transparencia, que sean limitadas en el tiempo y que decrecientes en el tiempo. La Sentencia: Por lo que se refiere al descuento en las tasas de aterrizaje, que se facturaba en función del número de pasajeros, no en función al peso del avión, lo que suponía una ventaja alrededor del 50 por ciento para Ryanair, “la Comisión entiende que las ayudas concedidas a Ryanair […]son discriminatorias (al haberse concedido la ayuda a una única compañía aérea), no transparentes (mediante un contrato privado y no estableciendo de forma legal un régimen de incentivos o un sistema de descuentos aplicable a las tarifas) y contrarias al principio de proporcionalidad pues se han concedido por un período de tiempo excesivo (15 años)…”44. En el caso de actividades comerciales, se adoptó, que esa medida forma parte de una ayuda a la puesta en marcha de una nueva ruta, por lo cual, sea compatible con el mercado interior, aunque debe estar limitado en el tiempo (5 años) y ser decreciente. Los incentivos por cada ruta abierta de Ryanair, tal y como los pactaron Ryanair y BSCA, no están justificados. Pero la Comisión “no se opone a las ayudas destinadas a la apertura de nuevas rutas o a incrementar la frecuencia del tráfico aéreo pues éstas pueden ser un instrumento necesario para el desarrollo de los aeropuertos regionales pequeños. Ahora bien, cualquier ventaja o ayuda debe cumplir una serie de condiciones: que sean proporcionales al número de pasajeros, que estén limitadas en 41 Comisión Europea, IP/04/157, 2004: Informe de la prensa de la UE sobre la decisión en el asunto Ryanair/Charleroi 42 Decisión de la Comisión de 12 de febrero de 2004 relativa a las ventajas otorgadas por la Región Valona y Brussels South Charleroi Airport a la compañía aérea Ryanair con ocasión de su instalación en Charleroi, 2004 43 Pérez Rivarés, J.A., op. cit., 2011, pág. 85 44 Fernández Torres, I., op. cit., 2009, pág. 12 Doerre, Sven -26- 5.2. AYUDAS PÚBLICAS EN EL SECTOR AÉREO El volumen de los fondos monetarios otorgados a las aerolíneas asciende a alrededor de 250 millones de euros para el periodo 2007 – 2011 (véase Anexo 1). Siguiendo el informe de la CNC, quince aerolíneas han recibido subvenciones, de las cuales las mayorías de ellas son compañías aéreas de bajo coste (véase Figura 5.1.). Por lo demás, se puede sacar información acerca de la evolución de las cantidades concedidas. De los 29,8 millones en el año 2007 se pasó a cifras elevadas en los años posteriores, destacando el año 2009, en el cual el total de ayudas concedidas alcanzó más del doble del 2007, 62,5 millones. A parte del volumen total de las ayudas pública por año, el Anexo 1 proporciona información relativa a la cantidad que cada aeropuerto recibió anualmente. El aeropuerto que más fondos monetarios ha recibido, es el aeropuerto de Zaragoza. Recibió más de 34 millones de euros en 5 años. Detrás de Zaragoza, los aeropuertos con más ayudas públicas recibidas son: León, Santander, Burgos, Salamanca y Valladolid, con alrededor de 20 millones de fondos públicos para la promoción comercial. Año 2007 2008 2009 2010 2011 Total 2007-2001 Ayudas públicas recibidas en € 29.799.323 52.408.425 62.503.256 51.495.128 51.073.868 247.280.000 Tabla 5.1. Fondos públicos recibidos por las compañías aéreas como consecuencia de acuerdos de promoción comercial con entes públicos autonómicos referidos a cada año (2007-2011) Fuente: Elaboración propia según el III. Informe anual sobre ayudas públicas en España Comisión Nacional de la Competencia, 2011 La mayoría de los 250 millones de euros se repartió prácticamente entre cuatro aerolíneas. Las compañías aéreas que fueron más beneficiadas en el periodo de 2007 – 2011, son Air Nostrum y Ryanair (véase Figura 5.1.). Air Nostrum recibió alrededor de 100 millones de euros en un periodo de cinco años, Ryanair cerca de 60 millones de euros. Alrededor de 20 millones recibieron Vueling y Lagunair, una compañía española de León, que dejó de operar en 2009. La CNC publicó el ratio de fondos recibidos por las aerolíneas por pasajero transportado en los cinco años (2007-2011). En cuanto a este ratio, la aerolínea que más dinero ha recibido es Air Nostrum, con una media para todo el período analizado de cerca de los 3 euros por pasajero. Ryanair ha recibido 0,6 euros por pasajero y el resto de las aerolíneas muestra un ratio inferior a 0,4 euros por pasajero. De las quince aerolíneas siguen existiendo doce compañías, y de las doce, ocho son compañías de bajo coste. En cuanto a las ayudas públicas que se proporcionaron a las compañías aéreas, ha de ser consciente de que existía y sigue existiendo una desigualdad enorme en cuanto al reparto del dinero. Basta una mirada a la Figura 5.1 para ver claramente las disparidades entre las aerolíneas. TFG-TUR. Ayudas públicas a las compañías aéreas – El caso de las compañías aéreas de bajo coste -27- Figura 5.1. Orden de magnitud relativo de los fondos públicos recibidos por aerolíneas provenientes de acuerdos de promoción turística con entes públicos autonómicos. Período 2007-2011 Fuente: Comisión Nacional de la Competencia, 2011 Por un lado, se pueden explicar las disparidades por la influencia que tienen ciertas compañías teniendo en cuenta el número de pasajeros que mueven anualmente en España. En cuanto a las cifras de pasajeros transportados, se puede ver (Figura 5.2.) que Ryanair es el líder en el número de pasajeros en España 2013, con más de 27 millones de pasajeros, aunque respecto al año pasado Ryanair pierde casi 1,5 millones de pasajeros. Sin embargo, Ryanair ha adquirido en los últimos años una influencia muy fuerte en el sector aéreo español, ampliando su poder en las negociaciones con las entidades públicas. La evolución del número de pasajeros para la compañía catalana Vueling fue, en cambio, más positivo en España. Se ganó más de 2 millones de viajeros en 2013. Figura 5.2. Ranking de aerolíneas por número de pasajeros en 2013 Fuente: Page, D.&Galera, C., 2014 Doerre, Sven -28- Para concluir este apartado, resulta necesario mostrar la situación general de España relativa a las ayudas públicas, desvelando que parte de ellas se destina al transporte y en particular al transporte aéreo. Esta es la razón, por la cual se va mostrar el total de las ayudas públicas en España y la parte correspondiente al sector aéreo. El volumen total de las ayudas públicas concedidas en España durante el año 2011 asciende a 89.162,44 millones de euros. Se dividen tales ayudas en dos categorías: Ayudas anticrisis y Ayudas de Estado regulares. En este apartado serán de mayor importancia las ayudas de Estado regulares, aunque las ayudas anticrisis representan el 94 por ciento frente al 6 por ciento de las ayudas de Estado regulares. Solamente se quiere señalar la proporción de las ayudas públicas al sector aéreo, respecto a otros sectores. Sin embargo, las cantidades de ayudas anticrisis al sector financiero son llamativas y también han influido en la cantidad de las ayudas regulares. Tabla 5.2. Secuencia temporal de las ayudas por categoría en España 2006-2011 Fuente: Comisión Nacional de la Competencia, 2012 Tabla 5.3. Ayudas regulares en España 2011 Fuente: Comisión Nacional de la Competencia, 2012 Las ayudas de Estado regulares se diferencian básicamente en tres categorías: Industria y Servicios, Agricultura y Pesca y, por último, Transporte. El transporte supuso en 2011 una cantidad de 125,2 millones de euros, sin reflejar las ayudas a ferrocarriles, las cuales se estimaban en alrededor de 600 millones de euros para el año 201166. Además, el total de transporte supone un 2,76 por ciento de las ayudas regulares en 2011, un 0,14 por ciento del total de las ayudas concedidas en el año 2011 y 2,65 euros por cada residente español. Ahora bien, la parte correspondiente al sector aéreo dentro de la categoría de transporte, se situó en 2011 en unos 51 66 Aguilar, J.: La subvención de Renfe pasa de 600 millones a cero, Preferente.com, 2012 TFG-TUR. Ayudas públicas a las compañías aéreas – El caso de las compañías aéreas de bajo coste -29- millones de euros (véase Tabla), lo que supone un 40,9 por ciento de las ayudas públicas en transporte. Por último, cabe reseñar que si se realiza una comparación global de las ayudas concedidas (total) en los Estados Miembros de la UE, se puede ver que España es el tercer país con más ayudas concedidas, detrás de Irlanda y Reino Unido. En cuanto a las ayudas regulares concedidas, que incluyen las ayudas al transporte y al sector aéreo, España ocupa el cuarto puesto, detrás de Alemania, Francia y Reino Unido. Dentro del volumen total de las ayudas destacan las ayudas anticrisis, que suponen en la UE unos 600 millones de euros, frente a las ayudas regulares que se cifran en unos 64,3 millones. Tabla 5.4. Volumen total de ayudas en la UE y de sus Estados Miembros 2011 Fuente: Comisión Nacional de la Competencia, 2012 Doerre, Sven -30- 5.3. CORRELACIÓN ENTRE AYUDAS PÚBLICAS Y EL VOLUMEN DE PASAJEROS Se tratará a continuación de analizar en qué medida el otorgamiento de las ayudas ha impulsado un incremento de pasajeros. Antes de empezar con el análisis, hay que tener presente que existe una gran diversidad de factores que influyen en el número de pasajeros de un aeropuerto y no solo tiene que ver con las ayudas invertidas. La Comisión Nacional de la Competencia, destaca en su informe67 que el número de pasajeros en los diferentes aeropuertos en España depende de una gran diversidad de factores que están relacionados entre sí y que son seguramente más importantes que los fondos invertidos. Entre los factores determinantes se encuentran, sin ánimo de exhaustividad, la motivación del viaje (turístico o profesional), la renta disponible de los posibles viajeros, la coyuntura económica de los potenciales turistas, la atracción del región, los precios por vuelo o por otro medio de transporte que cubre la misma necesidad (tren, coche o barco). Por lo demás, está ligado a acontecimientos dentro del sector y a casos de fuerza mayor, como por ejemplo, las huelgas en el sector de transporte, la erupción de un volcán y/o fenómenos naturales que afectan a la forma de desplazarse. Es decir, cuando se analicen los datos de los aeropuertos, se deberían tener en cuenta los acontecimientos y hechos acontecidos durante el tiempo analizado. Según la CNC, no existe un grado de correlación positivo entre la cuantía del total de las ayudas otorgadas y el número de pasajeros que llegaron a los aeropuertos españoles. Un aumento de las subvenciones no se correspondió con un incremento del número de pasajeros. Y una disminución de la cantidad monetaria concedida tampoco correspondió con una reducción del número de pasajeros en el periodo de 2007 a 2011. Los datos recabados por la CNC, demuestran la situación del sector desde el comienzo de la crisis financiera mundial hasta estar sumergida en ella. Resulta importante, subraya una vez más que hay muchos factores que influyen en la evolución del número de pasajeros, de manera que no se pueda afirmar que las ayudas públicas no habrían servido para nada. Tanto los turistas nacionales como internacionales se veían y se ven afectados por la crisis. El número de pasajeros descendió en el conjunto nacional, sobre todo en 2009 y 2010. A ello se suman las huelgas de los controladores y/o la erupción de volcanes islandeses en 2010 y 2011. Todos estos factores no se han tenido en cuenta en el estudio de la CNC. Aunque la CNC llega a la conclusión de que no existe una correlación positiva entre ayudas invertidas y número de pasajeros, se constata que existe una correlación positiva entre fondos públicos invertidos y pasajeros de las aerolíneas de bajo coste (véase Figura 5.6.). 2007 2008 2009 2010 2011 209.055.003 202.698.848 186.764.003 192.046.395 203.627.283 Tabla 5.5. Evolución del número de pasajeros en España Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de AENA 67 Comisión Nacional de la Competencia, 2011: III Informe Anual sobre Ayudas úblicas en Españ, op. cit., 2012 TFG-TUR. Ayudas públicas a las compañías aéreas – El caso de las compañías aéreas de bajo coste -31- 2007 2008 2009 2010 2011 29.799.323 52.408.425 62.503.256 51.495.128 51.073.868 Tabla 5.6. Ayudas públicas recibidas por las compañías aéreas en España en euros Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de la CNC Figura 5.3. Pasajeros internacionales llegado a España con CBC Fuente: Instituto de Estudios Turísticos, 2010 5.4. EL CASO RYANAIR Ryanair suele ser la CBC que con más frecuencia aparece en los medios de comunicación cuando se trata el asunto de las subvenciones y fondos públicos a aerolíneas. Precisamente por esta razón, se ha recogido el caso especial de Ryanair, dando gran importancia a las ayudas concedidas y acuerdos en España. La empresa irlandesa ha sido en 2013 la compañía con el mayor número de pasajeros en 17 aeropuertos españoles68. Dicho de otro modo, del total de la red de AENA, que incluye 4669 aeropuertos en el territorio español70, 17 son dominados por Ryanair en cuanto al número de pasajeros. Con su fundación en el año 1985, Ryanair revolucionó el mercado de la aviación comercial, aunque empezó con el objetivo de ofrecer una línea regular de vuelos al monopolio del Estado, Aer Lingus, tras haber pasado un tiempo sin mucho éxito, se reestructuró para salir de los números rojos. Desde principios de los 90, Michael O’ 68 Page, D.; Galera, C.:¿Qué aerolíneas mandan en cada uno de los aeropuertos de España?, Expansión.com, 2013 69 AENA: En España existen en total 49 aeropuertos y 2 helipuertos, Aena.es, 2014 Doerre, Sven -32- Leary dirige la compañía aérea irlandesa y se ha convertido en una empresa muy rentable y en la compañía aérea más grande en Europa con casi 80 millones de pasajeros internacionales transportados. Existe un gran número de acuerdos entre Ryanair y aeropuertos españoles, la mayoría de ellos con aeropuertos secundarios. Hablando en términos monetarios destacan los aeropuertos de Valladolid, Santander, Zaragoza, Reus y Girona. Los datos de los años 2007 hasta 2011, elaborados por la CNC, llegan a un total de 60 millones otorgados a la empresa irlandesa por varios acuerdos, lo que supone una cantidad media de doce millones anualmente. En cuanto a los fondos monetarios por pasajeros, Ryanair ha recibido 0,6 euros por pasajero en el periodo de cinco años. Para el año 2013 se estimó el volumen de ayudas públicas concedidas a Ryanair por las Comunidades Autónomas españolas en aproximadamente 15 millones de euros71. No obstante, en España existe una compañía que fue beneficiada más que la empresa irlandesa, precisamente Air Nostrum. Sin embargo, la cuestión polémica sobre el beneficio y el interés público de tales ayudas públicas facilitadas a una empresa que registró un beneficio récord de 569 millones en el año 2013 se sigue discutiendo a todos niveles políticos y sociales. 5.5. INCIDENCIA DEL MODELO RYANAIR – EJEMPLO DEL AEROPUERTO DE GIRONA Ryanair firmó en el año 2002 un acuerdo con el Gobierno catalán y los entes locales, por el cual la compañía irlandesa recibió 6,2 millones de euros anuales durante dos años, prorrogables a dos años más72. Con la llegada de Ryanair se cambió todo; el tráfico de pasajeros había aumentado a casi 3 millones en el año 2004, respecto al medio millón de pasajeros en 2002. Es evidente que se iba a seguir en este camino. Para ello se puso de acuerdo para el horizonte 2005 - 2008 aumentar el número de vuelos diarios desde el aeropuerto de Girona por parte de Ryanair hasta alcanzar una cifra de cuatro millones de pasajeros al año, y por otra parte, usar Girona como base operativa para el sur de Europa. Ryanair instaló su base en Girona con nueve aviones y continuó la historia de éxito. En el año 2008 se renovó el acuerdo hasta 2011, en el cual se concedían a Ryanair 4,7 millones de euros anualmente. A cambio, Ryanair se comprometió a tener veinte nueve aviones con base en Girona, y la meta de aumentar el número de pasajeros hasta ocho millones de personas anualmente73. El gran éxito en Girona se interrumpió en el año 2010, cuando Ryanair consiguió, por primera vez, operar desde El Prat Barcelona, lo que supuso un recorte en el número de pasajeros del aeropuerto de Girona. A causa de la expiración del acuerdo, las dos partes intentaban ponerse de acuerdo sobre un nuevo contrato de colaboración. A principios de 2011 Ryanair expuso su objetivo de obtener un incremento de ayudas públicas para mantener y aumentar el trafico en Girona. Ante la ausencia de acuerdo con los entes públicos, Ryanair anunció la cancelación de 18 rutas en Girona, lo que supuso 1,7 millones de pasajeros menos al año y una disminución de 64 a 46 enlaces74. Ryanair controla un 90 por ciento del tráfico aéreo en el aeropuerto de Girona75 y, por lo tanto, tiene un peso y un poder de negociación muy elevado. La consecuencia de esta situación fue que, al final del mismo año se pactó un nuevo acuerdo, lo que aseguraba nuevos aviones con base en Girona, 71 Menchén, M.: Las CCAA pagan 15 millones de euros al año a Ryanair, Expansión, 10, 2., 2013 72 Sandoval, A.F.; Varela, M.D.: Ryanair dispara la actividad en Girona, La Vanguardia, 2004, pág. 4 73 Pujol, I.: Ryanair recibirá 14 millones en tres años para crecern en Girona, Expansión.com, 2008 74 Europa Press: Ryanair cancelará 18 rutas en Girona tras no llegar a un acuerdo con el Govern, Elmundo.es, 2011 75 Menchén, M.: op. cit., 2013 TFG-TUR. Ayudas públicas a las compañías aéreas – El caso de las compañías aéreas de bajo coste -33- incremento del tráfico (entre tres y cuatro millones al año) y empleos en el aeropuerto de Girona, todo a partir de abril de 2012, a cambio de recibir 5,8 millones de euros anuales entre 2012 y 2013. Ryanair no alcanzó las cifras de pasajeros del compromiso adquirido, lo que dio lugar a que las Administraciones catalanas declararon que reducirían la aportación de forma proporcional a los pasajeros que Ryanair lograra transportar por debajo del número acordado76. Hoy en día, el aeropuerto de Girona no ha recuperado el número de pasajeros, y 2,7 millones pasajeros durante el año pasado muestran que la cifra es la mitad del número de pasajeros de 2008. Pero comparando los datos de 2002, de la era sin Ryanair, con los datos posteriores, aún se puede considerar que constituye un número de pasajeros considerable. La afirmación del vicepresidente de Ryanair, Michael Cawley “Aeropuertos en Europa hay muchos. Aerolíneas capaces de operar en Girona solo una: nosotros”77, durante las negociaciones con el Gobierno catalán demuestran el dilema de los aeropuertos regionales y, concretamente el de Girona. Al mismo tiempo reflejar el poder de Ryanair. Año Nº de pasajeros 2000 651.402 2001 622.410 2002 557.187 2003 1.448.796 2004 2.962.988 2005 3.533.564 2006 3.614.254 2007 4.848.604 2008 5.510.970 2009 5.286.970 2010 4.863.954 2011 3.007.977 2012 2.844.571 2013 2.736.867 Tabla 5.7. Número de pasajeros del aeropuerto de Girona Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de AENA 76 Castedo, A.: Ryanair incumplirá los acuerdos con la Generalitat en Girona, Elpaís.es, 2012 77 Mars, A.; Delgado, C.: Aeropuertos rehenes de una aerolínea, Elpaís.es, 2011 Doerre, Sven -34- TFG-TUR. Ayudas públicas a las compañías aéreas – El caso de las compañías aéreas de bajo coste -35- CAPÍTULO 6 CONCLUSIONES E INDICACIONES 6.1. CONCLUSIONES La evolución del sector aéreo ha sido enorme en los últimos años. Desde el comienzo de la liberalización del transporte aéreo en Europa a finales de los años 80, hasta el momento actual, se han producido muchos cambios. La creación de un mercado interior en el ámbito de la Unión Europea en el que, desde 1997, existe libre acceso al mercado, libre establecimiento de rutas, frecuencias, capacidades y precios por parte de cualquier compañía aérea registrada en cualquier Estado Miembro, supone el inicio de una nueva forma de entender el transporte aéreo. Con el nacimiento de las aerolíneas de bajo coste, el sector se va enfrentando a un nuevo modelo de negocio, que sustituye o, al menos, pone en peligro el modelo tradicional de las compañías aéreas. La masiva ocupación del mercado por parte de las aerolíneas de bajo coste, el apoyo financiero por parte de los Estados Miembros a las mismas junto con los problemas de competencia ocasionados por este fenómeno, ha supuesto un desafío para la Unión Europea y sus Estados Miembros. Tal y como se ha visto a lo largo del presente trabajo, existen aerolíneas de bajo coste que tienen un poder de negociación inmenso, de forma que pueden dejar una región abandonada, o implicando su repliegue una incidencia grave en el número de visitantes, afectando muy negativamente al desarrollo económico de la misma. De esta manera, pueden forzar la adjudicación de ayudas públicas. Por otro lado, es innegable que las compañías aéreas de bajo coste tienen gran relevancia en el mercado español y, que el modelo de las mismas, al entrar en el país a través de aeropuertos secundarios, no solo se ha convertido en una ventaja para éstas compañías, sino también en buena medida supone un instrumento más para fomentar el desarrollo económico y social de las Comunidades Autónomas. Tras observar, comparar y analizar la situación de las compañías aéreas de bajo coste, el marco jurídico europeo de las ayudas públicas y las ayudas concedidas a las aerolíneas, se ha llegado a las siguientes consideraciones finales: PRIMERA: Las compañías aéreas de bajo coste constituyen una parte indispensable para el mercado aéreo español y para la actividad turística. Éstas compañías están creciendo continuamente. SEGUNDA: El fomento de estas compañías a través de las subvenciones públicas ha impulsado la realización de numerosas obras de ampliación de aeropuertos y/o a poner en funcionamiento aeródromos pequeños. TERCERA: Las ayudas públicas distorsionan el mercado del transporte aéreo, pero no solo resultan beneficiadas compañías de bajo coste, sino también otras aerolíneas. Así en España, la más beneficiada no es Ryanair, sino Air Nostrum, una franquicia de Iberia, con alrededor de 100 millones de euros entre 2007 y 2011. En el periodo 2007- 2011 se daba de media 0,6 € de subvención por cada pasajero a Ryanair y 3 € por cada pasajero a Air Nostrum. . CUARTA: En algunos casos se ha creado demasiada dependencia por parte de las Comunidades Autónomas de las compañías de bajo coste, sin valorar modelos futuros Doerre, Sven -42- Anexos Anexo 1: Fondos públicos recibidos por las compañías aéreas como consecuencia de acuerdos de promoción comercial con entes públicos autonómicos referidos a cada aeropuerto (2007-2011) Aeropuerto Ayudas públicas recibidas 2007-2011 € Albacete 7.215.200 Alicante 8.213.445 Almería 48.000 Asturias 8.612.000 Badajoz 9.338.816 Barajas 527.000 Barcelona 0 Bilbao 0 Burgos 20.207.554 Ciudad Real 3.134.800 Córdoba 0 Cuatro Vientos 0 El Hierro 136.453 Fuerteventura 148.453 Girona 4.197.566 Gran Canaria 497.776 Granada-Jaén 0 Huesca-Pirineos 0 Ibiza 2.243.083 Jerez 0 La Coruña 13.408.467 La Gomera 136.453 La Palma 384.452 La Rioja 3.611.000 Lanzarote 559.452 León 23.656.954 Lleida 3.364.756 Málaga 150.000 Melilla 3.600.000 Menorca 1.600.583 Palma de Mallorca 2.143.083 Pamplona 550.000 Reus 9.750.000 Sabadell 0 Salamanca 20.207.554 San Javier 4.814.376 TFG-TUR. Ayudas públicas a las compañías aéreas – El caso de las compañías aéreas de bajo coste -43- San Sebastián 425.001 Santander 20.664.411 Santiago 6.653.087 Sevilla 0 Son Bonet 0 Tenerife Norte 686.002 Tenerife Sur 1.286.002 Torrejón 0 Valencia 8.213.445 Valladolid 20.207.554 Vigo 2.635.895 Vitoria 0 Zaragoza 34.051.333 Total 2007-2011 247.280.000 Fuente: Elaboración propia según el III. Informe anual sobre ayudas públicas en España de la Comisión Nacional de la Competencia, 2011 Anexo 2: Aeropuertos de la UE: Tamaño y número de pasajeros Fuente: Informe sobre las Directrices de Febrero 2014 de la Comisión Europea “New State aid rules for a competitive aviation industry" Doerre, Sven -44- Anexo 3: Evolución del mercado aéreo europeo – 1992 – 2012 Fuente: Informe sobre las Directrices de Febrero 2014 de la Comisión Europea “New State aid rules for a competitive aviation industry"