Una visión negativa: el Tratado de Lisboa y la normativa comunitaria de seguridad social o la renuncia a un sistema europeo de seguridad social

III. Una isión nega i a: el T a ado de Lisboa y la no ma i a comuni a ia de Segu idad Social o la enuncia a un Sis ema Eu opeo de Segu idad Social* En 2006 la Re is a del Minis e io de T abajo y Asun os Sociales dedicó un núme o monog á ico, el 64, al Reglamen o (CE) 883/2004, donde uhlicamos un a ículo cie amen e con unden e en e a la polí ica social de la Unión [«B e e e lexión (c í ica) a p opósi o del Reglamen o (CE) 883/2004»]. Nues o a ículo e a e ec i amen e c í ico (ya lo anunciaba su í ulo) con la escasa ambición obse ada en las ins i uciones comuni a ias. José Ma ía Ma ín Co ea sos u o en onces, en el edi o ial del ci ado núme o de la e is a (página 15), que «con isión de u u o e impaciencia ju enil, el P o eso ... Román Vaca impu a co edad al nue o Reglamen o. En su p opósi o y en su ealidad, el P o eso de la Uni e sidad hispalense hubie a espe ado del nue o Reglamen o la cons ucción de un modelo eu opeo de Segu idad Social, de un égimen común que, si no uni ique, sí al menos homologue en lo posible los di e en es sis emas nacionales». Tan aquila ado y ace ado esumen de nues o abajo cap aba plena- men e el mensaje que que íamos ansmi i : con la ap obación del Regla- men o, en las condiciones en que se hizo, se pe dió una buena opo uni- dad pa a la consolidación de la ciudadanía eu opea, la del diseño de un Edua do Román Vaca. P o eso Ti ula de De echo del T abajo y Segu idad Social. Uni e sidad de Se illa. 53 EDUARDO ROMÁN VACA e dade o sis ema eu opeo de Segu idad Social, cuando menos median e la ap oximación de las legislaciones nacionales. A cua o años de la publicación de aquel esc i o, y mediando el in en o de do a nos de una Cons i ución eu opea, la ap obación del T a ado de Lisboa y la p oclamación de la Ca a de los De echos Fundamen ales de la Unión Eu opa (nos e e imos a la e sión adap ada de diciemb e de 2007), nues a isión sigue siendo la misma, o si se quie e aún más nega i a, al no ap o echa se algunas de es as o as opo unidades. Los Reglamen os (CE) 883/2004 y 987/2009 p esen an sin duda un campo más que abonado pa a el abajo de los especialis as, plan eando p oblemas écnico-ju ídicos que son los que aquéllos es án llamados a e- sol e . Pe o una adecuada isión de u u o exige ambién e lexiones en é minos de iloso ía y polí ica del De echo. Po eso no he que ido deja pasa la ocasión que b inda es e Cong eso de la Asociación Española de Salud y Segu idad Social, dedicado al es udio de los Reglamen os e e idos, de saca nue amen e a la pales a la cues ión de ese u u o sis ema eu opeo de Segu idad Social. Ello nos lle a, como ya dijimos en su día, a habla no an o de lo que con iene el Reglamen o (CE) 883/2004, sino de lo que no con iene, con i mando como decimos el iempo anscu ido desde 2006 nues a isión nega i a de las no mas comuni a ias, ag a ada si cabe po las opo unidades pe didas en es os años. No se a a po sup.,:s o de ep oduci a la le a lo que señalamos en onces, pe o sí end emos que eco da lo pa a da cohe encia a nues a in e ención. Como ya señalamos en onces, es ob io que en Eu opa coexis en di- e sos modelos de Segu idad Social (en unción de la obliga o iedad o no del asegu amien o; del cuad o obje i o de iesgos cubie os; del ipo de p o ección o o gada a una misma con ingencia; de la ó mula de cálculo de las p es aciones económicas o o gadas, e c.). Es és e p ecisamen e el pun o de pa ida del Reglamen o (CE) 883/2004, que como a i ma en su Conside ando 41 es «conscien e de las ca ac e ís icas peculia es de las legis- laciones nacionales»; de ahí que se haga necesa io, de ca a a hace iable la lib e ci culación de abajado es, «ga an iza a las pe sonas que se despla- zan den o de la Comunidad, a las pe sonas a su ca go y a sus supé s i es, el man enimien o de los de echos y en ajas que hayan adqui ido o es én adqui iendo» (Conside ando 13). Y ese man enimien o se p e ende consegui a a és de la coo dinación de los di e en es sis emas nacionales de Segu idad Social, coo dinación que es la pe seguida po los Reglamen os (CE) 883/2004 y 987/2009, III. UNA VISIÓN NEGATIVA: EL TRATADO DE LISBOA Y LA NORMATIVA... no mas a las que hab emos de suma en su caso los acue dos —bila e ales o mul ila e ales- que los Es ados de la Unión puedan susc ibi [a ículo 8.2 del Reglamen o (CE) 883/2004: «Dos o más Es ados miemb os pod án celeb a en e ellos, en caso necesa io, con enios basados en los p incipios y el espí i u del p esen e Reglamen o»]. Has a aquí pues el papel undamen al de la no ma i a comuni a ia de Segu idad Social. Y nues a p egun a, en onces como aho a, no es o a que la siguien e: ¿po qué no se ha a anzado más, po qué no se ha ido más allá de la coo dinación? En de ini i a, nos p egun ábamos y seguimos haciéndolo po la cons ucción de un modelo eu opeo de Segu idad Social. El a ículo 3.1 del Reglamen o (CE) 883/2004 con iene el ca álogo básico de si uaciones dignas de p o ección. Se a a ía desde la óp ica de nues a p egun a de, median e ins umen os ju ídicos ap opiados (en p in- cipio pa ece que di ec i as), ins a a los Es ados miemb os an o a p o ege ales si uaciones como a homogeneiza el ipo de p o ección. E iden emen e la p e ensión del Reglamen o (CE) 883/2004 no e a ésa, pues habla de la necesidad de « espe a las ca ac e ís icas especiales de las legislaciones nacionales en ma e ia de Segu idad Social y es ablece únicamen e un sis ema de coo dinación» (Conside ando 4). Y es o no es una in ención del Reglamen o, sino que de i a de la p o- pia aplicación del en onces llamado T a ado cons i u i o de la Comunidad Eu opea (las e e encias lo son a la e sión an e io al T a ado de Lisboa), que no es ya que no p e ie a la ap oximación en ma e ia de Segu idad So- cial, sino que apun aba jus amen e a lo con a io. E ec i amen e, as si ua en e los obje i os de la Comunidad y los Es ados una p o ección social adecuada (a ículo 136), lo que supone que la Comunidad hab ía de apoya y comple a la acción de los Es ados en el ámbi o, en e o os, de la Segu- idad Social (a ículo 137.1), a i maba la sobe anía de los Es ados a la ho a de de ini los p incipios undamen ales de sus sis emas de Segu idad Social: «Las disposiciones adop adas en i ud del p esen e a ículo: - No a ec a án a la acul ad econocida a los Es ados miemb os de de ini los p incipios undamen ales de su sis ema de segu idad social, ni debe án a ec a de modo sensible al equilib io inancie o de és e. - No impedi án a los Es ados miemb os man ene o in oduci medidas de p o ección más es ic as compa ibles con el p esen e T a- ado» (a ículo 137.4). 54  55 EDUARDO ROMÁN VACA Sin emba go, pa ecía llegada ya la ho a, cuando an o se habla de cons- ucción de la ciudadanía eu opea, de abandona ese posicionamien o, colocando la Segu idad Social en e las ma e ias de ap oximación en ez de en e las de coo dinación. No ue así en 2004 y no lo ha sido en el iempo anscu ido desde en onces. Noso os a en u ábamos una causa: la inexis encia de una au én ica p eocupación y olun ad, en el ámbi o comuni a io, po de ini de echos sociales, econociendo e dade os de- echos, do ados de con enido eal, a ni el eu opeo; al a de p eocupación que, como consecuencia na u al, ocasiona que las legislaciones nacionales sean a eces an di e en es al abo da una misma cues ión —en nues o caso la Segu idad Social-. Es o a en u amos en onces y lo man enemos. Los g andes hi os no ma i os (aun acasados) p oducidos desde la ap obación del Reglamen o (CE) 883/2004 así nos lo con i man. El p ime o de ellos a menciona lo cons i uye el allido T a ado po el que se es ablece una Cons i ución pa a Eu opa. Quienes en el e e éndum habido en nues o país de endie on el no a gumen a on, en e o as azo- nes, que se a aba de una «cons i ución» pa ca, aga y ca en e de e icacia di ec a en ma e ia de de echos undamen ales. Que e a pa ca apa ece más que ob io. Si en oda cons i ución pode- mos ad e i dos pa es (una decla ación de de echos undamen ales y li- be ades públicas de un lado, y de o o la o ganización de las piiiicipales ins i uciones de la comunidad polí ica), el T a ado dedicaba una mínima po ción (52 de sus 448 a ículos) a los de echos de los eu opeos (en eali- dad el T a ado ecogía aquí la Ca a p oclamada en Niza el 7 de diciemb e 2000). Pe o es que, además de eso, aludía a de echos di usos, sin excesi a conc eción y, lo que esul a más g a e de ca a a la cons ucción de un es- pacio único eu opeo, dejando su conc eción a las legislaciones nacionales: de es a o ma un mismo de echo podía encon a un ma co de e minado en un Es ado, y o o di e en e en un Es ado dis in o. En nues o ámbi o ello es palpable. El a ículo 11-94.1 econocía el de- echo de acceso a las p es aciones de Segu idad Social, mas en las modali- dades que, apa e las es ablecidas en el De echo eu opeo (ase o sob e cuyo e dade o sen ido enemos alguna duda), dispusie a cada Es ado. Más cla- o aún en es e sen ido e a el a ículo 11-95, e e ido a las p es aciones de a ención sani a ia, en que ni siquie a se aludía a esas «modalidades es able- cidas po el De echo de la Unión». En de ini i a, se p e endía el econocimien o de unos de echos cuyo con enido se di e ía a lo que en cada caso dispusie a la legislación nacional. III. UNA VISIÓN NEGATIVA: EL TRATADO DE LISBOA Y LA NORMATIVA... Como señala un cons i ucionalis a, «en los más a anzados países de Eu o- pa —y en es o el nues o es á incluido en e ellos- los de echos ep esen an el espacio p opio de libe ad de los ciudadanos que debe se espe ado po el pode público. Po eso, en nues as Cons i uciones se especi ica exp esa- men e que los de echos ienen que se espe ados po el legislado , que es el pode sup emo den o del Es ado. En cambio, en el a ado cons i ucional so p ende que a la enume ación con usa de casi odos los de echos se suma siemp e una cláusula pa a asegu a que los legislado es puedan modula a su an ojo los de echos; algo que en Alemania, España o I alia se conside- a ía una absolu a ba ba idad ju ídica y un a en ado con a la democ acia. Se dice que los de echos se eje cen den o de los lími es es ablecidos po las no mas de desa ollo. De esa mane a los de echos dejan de se de echos y se con ie en, odo lo más, en p incipios gené icos sin e icacia ju ídica di ec a» (Joaquín U ías, «Leyendo la Cons i ución eu opea»; puede con- sul a se en la página web de es e p o eso : h p://pe sonal.us.es/u ias/). La Ca a adap ada de los De echos Fundamen ales de la Unión Eu opea, p oclamada el 12 de diciemb e de 2007, sus i uye desde la ap obación del T a ado de Lisboa a la de 2000, a la ez que desde en onces posee el mismo alo ju ídico que los T a ados. En nues a ma e ia no con iene no edad la Ca a, pues no hace sino ei e a lo ya con enido en el T a ado po el que se es ablece una Cons i ución pa a Eu opa (que a su ez in eg aba el con- enido de la Ca a de 2000). De es e modo se iene de echo de acceso a las p es aciones de Segu idad Social «según las modalidades es ablecidas po el De echo de la Unión y las legislaciones y p ác icas nacionales» (a ículo 34.1), o oda pe sona que esida y se desplace den o de la Unión end á de echo a las p es aciones de Segu idad Social «de con o midad con el De echo de la Unión y con las legislaciones y p ác icas nacionales» (a ículo 34.2); en lo que hace a la p o ección de la salud, se iene de echo a la a ención sani a ia «en las condiciones es ablecidas po las legislaciones y p ác icas nacionales» (a ículo 35). Con es os da os, bas e con ei e a espec o a la Ca a lo comen ado en los pá a os p eceden es en elación con el T a ado cons i ucional. Hemos de e e i nos, po úl imo, al T a ado de Lisboa, el cual, de habe exis ido una au én ica p eocupación en el ámbi o de la Segu idad Social —más allá de la me a coo dinación de los sis emas nacionales-, pod ía sin duda habe a anzado en nues o e eno. Pe o no sólo a ianzó el posiciona- mien o adop ado más de cincuen a años an es po el T a ado cons i u i o de la Comunidad Eu opea, sino que dejó aún más pa en e la olun ad con a ia a in e eni más allá de aquella coo dinación. 57 56 EDUARDO ROMÁN VACA E ec i amen e, si el T a ado cons i u i o disponía que, a in de es able- ce la lib e ci culación de abajado es, el Consejo c ea ía un sis ema que pe mi ie a ga an iza la acumulación de los pe íodos omados en cuen a po las legislaciones nacionales, así como conse a el de echo a las p es- aciones sociales (a ículo 42), el T a ado de Lisboa no hace sino inclui en el p ecep o un ex o que e ue za aquella sobe anía de los Es ados pa a diseña su sis ema p opio de Segu idad Social: «Cuando un miemb o del Consejo decla e que un p oyec o de ac o legisla i o de los p e is os en el pá a o p ime o pe judica a aspec os impo an es de su sis ema de segu idad social, como su ám- bi o de aplicación, cos e o es uc u a inancie a, o a ec a al equilib io inancie o de dicho sis ema, pod á solici a que el asun o se emi a al Consejo Eu opeo, en cuyo caso queda á suspendido el p ocedimien- o legisla i o o dina io. P e ia delibe ación y en un plazo de cua o meses a pa i de dicha suspensión, el Consejo Eu opeo: a) de ol e á el p oyec o al Consejo, poniendo in con ello a la suspensión del p ocedimien o legisla i o o dina io, o bien b) no se p onuncia á o pedi á a la Comisión que p esen e una nue a p opues a. En al caso, el ac o p opues o inicialmen e se con- side a á no adop ado» (a ículo 48 de la e sión consolidada (u, aho- a denominado T a ado de Funcionamien o de la Unión Eu opea). Como se e, la e o ma a en la di ección opues a a la cons ucción de un sis ema eu opeo de Segu idad Social, que homologue la p o ección o o gada en oda la Unión. En 2006 pusimos po esc i o que el necesa io espe o que de iende el Reglamen o (CE) 883/2004 a las ca ac e ís icas especí icas de las legisla- ciones nacionales (Conside ando 4) di icul aba, si no impedía, la ap oxi- mación en ma e ia de Segu idad Social, y que con al base «no es desde luego p edecible a co o plazo un Sis ema eu opeo de Segu idad Social, al menos con el pe il que hemos apun ado». Hoy lo seguimos man enien- do, pe o ambién con i mamos nues a idea básica, el p opósi o al esc ibi aquel a ículo —y hoy és e-: «una ap oximación de las legislaciones de Segu- idad Social con ibui ía, y mucho, a con o ma una e dade a ciudadanía eu opea, a da con enido al p incipio de libe ad de ci culación de las pe sonas y, en de ini i a, a la cons ucción de Eu opa». 58