Transición y democracia del sector audiovisual en la Península Ibérica: un recorrido por la regulación televisiva de España y Portugal (1975-1990)

1.as P PORTADA ÍNDICE TRANSICIÓN Y DEMOCRACIA DEL SECTOR AUDIOVISUAL EN LA PENÍNSULA IBÉRICA: UN RECORRIDO POR LA REGULACIÓN TELEVISIVA DE ESPAÑA Y PORTUGAL (1975-1990) José manuel moreno domínguez 1. INTRODUCCIÓN Nadie duda hoy de la importancia de los medios de comunicación y de la influencia que juegan en la sociedad contemporánea, ya sea en nuestras formas de organización social y política, en nuestra economía o en nuestras prácticas culturales y cotidianas de comportamiento. Este proceso ha ido cambiando a lo largo de la historia y ha generado distintas perspectivas del papel que el Estado debía asumir frente a un sector que se constituía, al mismo tiempo, como mercado e industria pujante de productos y reclamos comerciales, ámbito de disputa política e influencia ideológica y espacio de representación cultural e información pública. Dentro del ámbito de la comunicación, es el sector audiovisual el que ha alcanzado un mayor crecimiento y desarrollo (económico, tecnológico o de influencia social) y el que, de alguna manera, ha determinado en su proceso de fusión con el mercado de las telecomunicaciones, el panorama multimediático que vivimos en la actualidad. Si bien el sector audiovisual está compuesto tanto por la industria cinematográfica, la industria del vídeo y la televisiva, nuestro trabajo se centrará en esta última, ya que consideramos, como el profesor Ramón Zallo1, que «la televisión ha ejercido una función dominante y reguladora del conjunto del sistema comunicativo. Así otras industrias como el cine, el disco o la publicidad, dependen en gran medida de sus ingresos televisivos. (…) [Por otro lado], las dimensiones masivas de su audiencia la convierten en la industria reina que además fija la notoriedad de otras actividades culturales y de muchos productos comerciales». Por tanto, trataremos de analizar la evolución de la televisión como objeto de legislación, regulación administrativa, discusión política y mercado competencial que se desarrollaba en la Península Ibérica de la mano de dos países que vivían sendas transiciones hacia la democracia y comenzaban a configurar el panorama comunicativo que marcaría la realidad posterior de sus medios de comunicación. Este análisis lo hemos desarrollado a partir de un recorrido casi cronológico por los primeros quince años de democracia, deteniéndonos en las principales cuestiones (leyes, debates, actuaciones, etc.) que se produjeron en el ámbito de la comunicación, 1 Ramón ZALLO: El mercado de la cultura. Estructura económica y política de la comunicación, San Sebastián, Gakoa, 1992, p. 105. 428 José manuel moreno domÍnguez 1.as P PORTADA ÍNDICE y que sin duda, estaban interrelacionadas con otras de orden económico, político y/o social. Hemos sintetizado en este sentido, las que pensamos que más influencia han tenido en la configuración del sector audiovisual y, especialmente, las que nos permiten entender la evolución que ha tenido la televisión en España y Portugal en términos de regulación estatal. Para ello, hemos utilizado el enfoque de la Economía Política de la Comunicación y la idea de analizar las políticas nacionales de comunicación, entendiendo por ellas la definición ya clásica de Luís Ramiro Beltrán2: «un conjunto integrado, explícito y duradero de políticas parciales, organizadas en un conjunto coherente de principios de actuación y normas, aplicables a los procesos o actividades de comunicación de un país». De esta forma, la política audiovisual –liderada, como hemos señalado, por la actividad televisiva– sería una de las partes que integrarían el todo global que se propone y que, como señalan Roncagliolo y Ávila3, no debe limitarse a los medios de comunicación y su contenido, sino que debe abrir su campo de acción al papel del Estado, a los problemas de la sociedad civil, al debate ético y deontológico, a la regulación de las telecomunicaciones o a garantizar la pluralidad de actores y mensajes dentro de este ámbito. El hecho de haber centrado el objeto de nuestro trabajo en unos años donde prima la indefinición y la toma de decisiones parciales, no contradice las anteriores características de explicitación y durabilidad de la propuesta de análisis. Porque, como muy bien apunta el periodista boliviano José Luis Exeni «debe considerarse también el hecho de que cuando el régimen político que controla el Estado en determinado período no toma posición frente a determinados problemas o situaciones, también está tomando una posición, por omisión, aunque implícita»4. Por tanto, aunque la hipótesis que plantea este trabajo es que tanto España como Portugal no han seguido una línea planificadora específica en materia de comunicación, esto no excluye en ningún caso que se pueda hablar de una política de comunicación que, a pesar de no estar explicitada o traducida en códigos o reglamentos, ha favorecido la concentración de los grupos mediáticos, el cuestionamiento del servicio público o la independencia de los medios de comunicación frente al poder político. Por otro lado, la comparación nos ha dado el soporte metodológico necesario para abrir nuevos espacios de análisis que hasta el momento han sido poco desarrollados 2 Esta definición fue propuesta por el autor en el documento de trabajo presentado en la Reunión de Expertos que se celebró en Bogotá en 1974 y, aunque él mismo la matizó varios años después, nos sirve como referente general para nuestro estudio. 3 R. RONCAGLIOLO y L. AVILA: «Las políticas nacionales de comunicación en América Latina: perspectivas analíticas y experiencias democráticas», en Patricia ARRIAGA et al.: Estado y comunicación social, México D.F., CEESTEM-Nueva Imagen, 1985. 4 José Luis EXENI R.: Políticas de comunicación. Retos y señales para no renunciar a la utopía, La Paz (Bolivia), Plural Editores/CID, 1998, p. 91. El propio Exeni recoge en ese mismo texto una afirmación muy significativa de Rafael Roncagliolo que utiliza para el contexto latinoamericano, pero que bien nos serviría también para la Península Ibérica: «[Sí que] existen contundentes políticas de comunicación en toda la región (…): políticas de privatización, concentración y transnacionalización de las comunicaciones que si no provienen directamente de la acción del gobierno sí que son producto de su pasividad». Ibidem, p. 104. transición y democracia del sector audiovisual en la PenÍnsula ibérica… 429 1.as P PORTADA ÍNDICE por los investigadores de la comunicación en general y de la economía política en particular. Ya que, pese a la cercanía territorial, los lazos culturales y las relaciones académicas de ambos países, son escasos los trabajos que han evaluado de forma comparada algún aspecto de las políticas de comunicación de España y Portugal5 o los que incluyen a ambos países dentro de una comparación más amplia6. No obstante, sí que encontramos en la Península Ibérica una serie de autores y autoras que han abordado, desde una perspectiva crítica, trabajos que evalúan por separado las políticas y las industrias nacionales de la comunicación de Portugal y España como Nelson Traquina, Helena Sousa, Ramón Zallo o Enrique Bustamante, por citar algunos de los más relevantes y que más hemos utilizado como fuentes de referencia para nuestro trabajo7. 2. INESTABILIDAD POLÍTICA Y MARCO CONSTITUCIONAL La evolución de la televisión en la Península Ibérica estuvo marcada por su nacimiento bajo regímenes autoritarios que se mantenían aislados frente a las pujantes democracias occidentales, limitaban el ejercicio de la pluralidad política y controlaban la difusión cultural e informativa. Esto va a provocar que, mientras en otros países europeos la televisión ya había cobrado desde hacía años una importancia social y política sobre la que se había legislado y que se había incorporado a la planificación económico-política, en España y Portugal los primeros años posdemocráticos estuviesen marcados, principalmente, por el debate sobre la libertad de expresión y el control ideológico de los contenidos, mucho más que por una visión estratégica y de largo plazo de la comunicación. 5 Vid. Fernando SABÉS: «El fracaso de las plataformas de televisión digital terrestre en España, Gran Bretaña y Portugal. La indefinición del sector en el país luso», Revista ZER de Estudios de Comunicación, 21, Bilbao, Universidad del País Vasco, 2006; Luís ARBOLEDAS: «Transición democrática y modelo comunicativo: la divergencia Ibérica», Observatorio (OBS*), vol. 4, nº 3, Lisboa, Obscom, 2010; José M. MORENO DOMÍNGUEZ: «Parallel paths, converging interests: Trends and changes within media groups in Spain and Portugal (1995-2010)», International Journal of Iberian Studies, vol. 26, nº 3, 2013. 6 Vid. Peter J. HUMPHREYS: Mass media and media policy in Western Europe, Manchester, Manchester University Press, 1996; Valerie MAGNAN: Transitions démocratiques et télévision de service public, Paris, L’Harmattan, 2001; D. HALLIN y S. PAPATHANASSOPOULOS: «Political Clientelism and the Media: Southern Europe and Latin America in Comparative Perspective», Media, Culture & Society, vol.24, London, Sage, 2002; D. HALLIN y P. MANCINI: Comparing Media System: Three models of Media and Politics, New York, Cambridge University Press, 2004. 7 Además del texto clásico ya citado de Zallo (1992), nos gustaría destacar en España el libro publicado por Enrique BUSTAMANTE: La televisión económica, Barcelona, Gedisa, 1999 y el volumen colectivo que coordinó el propio autor Enrique BUSTAMANTE: Comunicación y cultura en la era digital: industrias, mercados y diversidad en España, Barcelona, Gedisa, 2002. Mientras que del lado portugués destacamos Helena SOUSA: «Políticas da comunicação: reformas e continuidades», en Manuel PINTO (coord.): A comunicação e os media em Portugal: 1995-1999, Braga, Instituto de Ciências da Comunicação da Universidade do Minho, 2000; Helena SOUSA: «The Liberalisation of Media and Communications in Portugal», trabajo presentado en la Conferencia «Portugal at the millenium organizada por el Centre for Enterprise and Economic Development Rearch», Londres, Canning House, 1999; Nelson TRAQUINA: Big Show Media. Viagem pelo mundo do audiovisual português, Lisboa, Editorial Notícias, 1997; Nelson TRAQUINA: «Portuguese Television: The Politics of Savage Desregulation», Media, Culture & Society, 17, London, Sage, 1995 y Helena SOUSA: «The impact of EC communications policy in Portugal», comunicación presentada en la Conferencia de la IAMCR, celebrada en Dublín, 1993, recogido en <www.bocc.ubi.pt>. 430 José manuel moreno domÍnguez 1.as P PORTADA ÍNDICE Si nos centramos en el caso portugués advertimos que la propia dinámica de inestabilidad política8 no podía deparar proyectos claros y definidos sobre ninguna área, ya que el carácter transitorio y/o provisional de cualquier medida frenaba su legitimidad político-social. Bien representativo de este hecho fue la primera medida que se tomó en este ámbito: la Lei de Imprensa de 13 de marzo de 1975 que, además de otras regulaciones de carácter ético y plural sobre la profesión periodística, venía a terminar con la censura y el control partidario de las cabeceras. Sin embargo, y siguiendo la línea de análisis que nos interesa, la ley, que funcionó ante la falta de legislación como referencia subsidiaria para la radio y la televisión9, «remitía a una legislación especial las medidas destinadas a impedir la concentración de empresas periodísticas. Las leyes antimonopolios no llegaron a ser elaboradas y la hipótesis de monopolios privados fue alejada con la estatización de los principales diarios (…) Parece razonable sustentar que el nuevo poder se preocupó más de heterodisciplinar que en autodisciplinarse, puesto que fue más cuidadoso en definir los límites de los poderes ajenos (prensa escrita) que en limitar los propios (televisión y radio)»10. Esta Ley fue ampliamente contestada y tras varios acontecimientos que marcaron el debate nacional11, se puso en evidencia la propia inestabilidad política del país y la inexistencia de un proyecto que englobase a todas las corrientes sociales. Muy ilustrativas en este sentido son las palabras de uno de los miembros del denominado por aquel entonces Conselho da Revolução, Otelo Saraiva de Carvalho que afirmaba ante las críticas a la nueva Ley que «a pesar de que esta ha sido alterada, la verdad es que las leyes vigentes en un país en revolución solo deben ser cumplidas en caso de que estas no vayan en contra de la propia Revolución»12. Si la Ley de Prensa recogía ya la obligación de crear un Consejo que salvaguardase la libertad de la actividad periodística, bajo el segundo ejecutivo del gobierno de Vasco Gonçalves13 se formó un nuevo organismo denominado Conselho da Informação que entraba en clara contradicción con la propuesta de ley, ya que, en realidad, los objetivos de esta institución no eran otros, que los de controlar y decidir la agenda y el discurso de los diferentes medios de comunicación, especialmente, el de la RTP (Radio Televisão Portuguesa) que fue nacionalizada legalmente como empresa pública en diciembre de 1975 mediante el decreto 674-D/75. Esto último ocurrió ya durante 8 Desde la caída del régimen salazarista en abril de 1974 se sucederán seis gobiernos provisionales antes de que se apruebe la primera Constitución (1976). Igualmente hasta 1985, ninguno de los próximos diez gobiernos constitucionales conseguirá permanecer más de dos años seguidos en el poder. 9 Hasta 1977 para la transmisión en color no se legislará nada en el espacio televisivo. 10 Mário MESQUITA: «Os Meios de Comunicação Social», en António REIS (coord.): Portugal 20 Anos de Democracia, Lisboa, Círculo de Leitores, 1994, p. 367. 11 Son los denominados «Caso República» y «Caso Renascença» que fueron producto de las luchas de cada uno de los sectores políticos del país por ocupar la mayor influencia posible dentro de los medios de comunicación. Para un mayor conocimiento de los continuos cambios que se vivieron en la época véase el texto ya citado de Mário MESQUITA (1994) y el libro de Warren K. AGEE y Nelson TRAQUINA: O Quarto Poder Frustrado – Os Meios de Comunicação Social no Portugal Pós-Revolucionário, Lisboa, Vega, 1987. 12 MESQUITA, op. cit., p. 372. 13 Vasco Gonçalves lideró los tres gobiernos provisionales que sucedieron al primero tras la revolución de abril de 1974. Su período de gobierno, conocido popularmente como «gonçalvismo», se caracterizó por la influencia que tomaron los grupos más radicales de la izquierda portuguesa. transición y democracia del sector audiovisual en la PenÍnsula ibérica… 431 1.as P PORTADA ÍNDICE el sexto gobierno provisional, que nacionalizó igualmente el sector de la radiodifusión (con excepción de las emisoras propiedad de la Iglesia Católica o Rádio Renascença) bajo la denominación de Empresa Pública de Radiodifusão (EPR), rebautizada más tarde con el nombre de Radiodifusão Portuguesa (RDP). La Constitución de 1976 vino a poner una cierta cordura a esta frenética actividad política recuperando las bases de libertad civil y ejercicio democrático del poder que se imponía tras el cambio político. En lo que se refiere al sector de la comunicación se mantenía la tendencia general de la Lei da Imprensa por destacar cuatro aspectos fundamentales: «La libertad de expresión e información, la libertad de prensa, los medios de comunicación social del estado y el derecho de antena». Aspectos que mostraban el esfuerzo por «ahuyentar los fantasmas de censura del antiguo régimen» y los nuevos que apelaban al «desvío de la Revolución»14. Sin embargo, uno de los puntos que posteriormente generaría más debate y que fue el argumento fundamental que se esgrimió para el mantenimiento de la gestión pública de la RTP como única emisora portuguesa de difusión televisiva, sería el hecho de establecer que la televisión no podía ser objeto de propiedad privada. Esta situación, sumada a la propia inestabilidad política, hizo que la información pública fuese un constante campo de batalla en el que cada gobierno intentaba usar los medios públicos como propios con intereses partidistas y objetivos propagandísticos, lo que dio lugar a manifestaciones de protesta del propio gremio periodístico, así como a una situación de crispación general dentro de las decisiones que se tomaron en el ámbito de la radiotelevisión pública. No es de extrañar que el alemán Uwe Optenhogel en un trabajo de 1986 sobre la política audiovisual portuguesa se sorprendiese de que «desde 1974 los 11 cargos sobre comunicación del gobierno y los 20 puestos de dirección de la RTP y la RDP, hubiesen sido ocupados por 80 y 130 personas respectivamente, cuya cualificación para el trabajo fue considerada menos importante que su pertenencia a un partido político concreto»15. Dentro de esta época serían los tres años y medio de gobierno de la Alianza Democrática (AD), en palabras de la profesora Helena Sousa, «los de mayor inestabilidad y más descaro para poner la radio y la televisión al servicio del gobierno»16. Parece curioso que esto ocurriese durante los dos mandatos del empresario Pinto Balsemão que, desde el European Publishers Council, se ha erigido en uno de los más acérrimos defensores de la regulación que el propio mercado genera en el espacio de la comunicación sin necesidad de precisar injerencias estatales. De esta forma, Portugal inicia la década de los ochenta con un panorama comunicativo donde la prensa es un fuerte campo de luchas entre la empresa privada y el sector público (también entre los intereses ideológicos y los comerciales), la radio un «duopolio» que controlan por un lado la Iglesia y por otro el Estado y, por último, la televisión constituye, pese a los diferentes grupos de presión que piden su apertura, 14 MESQUITA, op. cit., p. 383. 15 Citado por SOUSA en: «The Liberalisation of Media and Communications in Portugal», trabajo presentado en la Conferencia «Portugal at the millenium organizada por el Centre for Enterprise and Economic Development Rearch», Londres, Canning House, 1999. 16 Ibidem, p. 4. 432 José manuel moreno domÍnguez 1.as P PORTADA ÍNDICE un monopolio que los diferentes gobiernos que se suceden tratan de controlar y conducir de en función de sus intereses. En lo que se refiere a España, la realidad durante estos años no es muy diferente a la que se desarrolla en el país luso, pese a guardar características propias. Así, a la situación social que provoca el período de transición política, hay que sumar la crisis económica internacional que se inicia en 1973 y «que tuvo un impacto mayor en nuestro país que en el resto de las economías de la OCDE»17. En este sentido, tras la caída del régimen del general Franco se abrirá un período de incertidumbre tanto política como económica que generará una situación de inestabilidad social que no se cerrará hasta la aprobación de los denominados Pactos de la Moncloa (1977) y de la Constitución de 1978. Las dificultades económicas provocaron un retroceso de la inversión publicitaria en los medios de comunicación, incluso en la emergente televisión, lo que planteaba los condicionantes del modelo de financiación que se había impuesto para la televisión pública. Un modelo que, a diferencia de la mayoría de países europeos, no se basaba en el cobro de un canon por el uso del aparato de televisión18, sino que desde su nacimiento basó la mayor parte de sus recursos en la publicidad y, en menor medida, en las ayudas del Gobierno. Por citar algunos datos representativos, mientras países como Inglaterra o Italia financiaban con este impuesto entre el 30 y el 40% de su producción, España según el informe de la Comunidad Económica Europea (CEE) denominado «Libro Verde» era con diferencia la televisión pública que más fondos recaudaba de la publicidad: un 74% de su presupuesto. El nuevo marco legislativo y de valores que impuso la Constitución que se aprobó el 6 de Diciembre de 1978 no destacaba, como en el caso portugués, la imposibilidad de la propiedad privada de cualquier medio de comunicación, aunque sí hacía hincapié en la necesaria «organización y control de los medios dependientes del Estado» para garantizar el acceso plural de cualquier «grupo social o político significativo», lo que venía a cuestionar la notable politización e instrumentalización estatal que se había llevado a cabo con la RTVE. Además, y por supuesto, se reconocía dentro de la recuperada libertad de expresión, tanto el derecho que todo ciudadano tiene de expresar libremente sus pensamientos como el de «comunicar información veraz por cualquier medio de difusión» siempre que no se infrinjan otros derechos que se establecen en la propia Constitución (honor, intimidad, protección de la infancia, etc.). Uno de los aspectos más importantes para el desarrollo político-social del Estado fue el hecho de que dicha Constitución reconociese el carácter plurinacional del país, al mismo tiempo que las diferentes competencias que se establecieron para las comunidades autónomas. En el ámbito comunicativo y pese a los obstáculos y dis- 17 L. BONET y A. DE GREGORIO: «La industria cultural española en América latina», en N. GARCIA CANCLINI y C. MONETA (coords.): Las industrias culturales en la integración latinoamericana, Buenos Aires, Eudeba, 1999, p. 80. 18 Este canon fue instaurado en la primera época, pero desde 1964 se dejó de cobrar ya que, tanto la falta de control estatal como el incumplimiento de los usuarios, ponían en evidencia la inoperatividad de la medida. transición y democracia del sector audiovisual en la PenÍnsula ibérica… 433 1.as P PORTADA ÍNDICE cusiones de los primeros años, esto tuvo un resultado directo en la Ley reguladora del Tercer Canal de Televisión de 1983, a través de la cual las comunidades de más larga tradición reivindicativa regional (País Vasco, Cataluña, y Galicia) comenzaron a gestionar sus propios canales19, haciendo un énfasis especial en la promoción de las identidades culturales y de sus lenguas nacionales. Una vez realizadas las primeras elecciones democráticas y establecida la Constitución, la Ley de 1980 vendrá a otorgar un Estatuto a RTVE donde se la considera como el canal público nacional y se establecen los principios que deben guiar su actividad. La relevancia social de la televisión y la radio se destacan en el preámbulo de esta ley en dos bloques diferenciados: «Primero, [como] vehículos esenciales para (1) la provisión de información, (2) la participación de los ciudadanos en la política, (3) la formación de la opinión pública, (4)el reforzamiento del sistema educativo y (5) la promoción de la cultura de España, sus regiones y gentes. Segundo, [como] medios indispensables para defender la libertad y la igualdad con particular atención a (1) los intereses de las minorías y (2) la prevención de la discriminación de las mujeres»20. Este Estatuto vendrá a recoger igualmente el sistema de funcionamiento de la nueva empresa pública constituida por Televisión Española (TVE) y Radio Nacional de España (RNE), que estarán dirigidas por un Director General, un Consejo de Administración y Consejos Asesores o Consultivos separados para la televisión y la radio. Este sistema estará sujeto claramente al funcionamiento de la vida política del país, ya que el Director General es nombrado directamente por el gobierno mientras que los doce miembros del Consejo de Administración son elegidos en el parlamento. Esto ha supuesto, que se haya cuestionado permanentemente la falta de independencia del ente RTVE y que cada equipo de gobierno haya otorgado su dirección a personas afines a sus partidos políticos. A esto podemos sumar el hecho de que la figura del Consejo Asesor21 ha resultado una fórmula meramente simbólica a la que no se le ha dotado de un campo de acción que la llevase a ejercer una influencia significativa. El estatuto atribuye, asimismo, a la publicidad un papel secundario y limitado en la financiación de la RTVE, por lo que incluso algunos investigadores han hablado de incumplimiento del «espíritu de la ley» que deparará la asunción plena del modelo comercial iniciado por el ente desde su creación. Además en 1984 y, coincidiendo con un proceso de recuperación económica, se van a suprimir oficialmente las subvenciones estatales, basando el presupuesto, casi exclusivamente, en los ingresos publicitarios que se elevan en ese año a más de 55.000 millones de pesetas. Por tanto, pese a la mayoría absoluta conseguida por el Partido Socialista en 1982, Televisión Española va a asumir por completo un sistema comercial para un organismo fundado desde 19 No obstante tanto el gobierno catalán como el vasco ya había creado antes de esta fecha, de forma preventiva y como medida de presión, sus propias empresas de radio y televisión. 20 Recogido en E. LÓPEZ ESCOBAR: «Valores vulnerables en la televisión multicanal española», en Jay G. BLUMLER: Televisión e interés público, Barcelona, Bosch Comunicación, 1993, p. 211. 21 También se crearon en las comunidades autónomas consejos asesores regionales que, a la postre, más allá del gesto de descentralización han mantenido una actividad insignificante. 434 José manuel moreno domÍnguez 1.as P PORTADA ÍNDICE su condición de servicio público. En este sentido, la ausencia de reestructuración de este modelo por parte de un partido de clara base ideológica de izquierda, ya fue denunciada por algunos autores como «el acomodo en un pensamiento neoliberal que (…) vendrá confirmado por el alto valor simbólico que recayó desde 1983 sobre los resultados económicos anuales de RTVE. De las variables pero continuas cifras de déficits de los últimos años setenta y primeros ochenta, se pasa a presentar oficialmente beneficios que van ascendiendo desde los casi 900 millones de pesetas de 1983 hasta los casi 7.000 de 1986»22. 3. MONOPOLIO PÚBLICO, COMPETENCIA EMPRESARIAL Si bien Portugal y España, como hemos visto, se encuentran en estos años en un proceso tanto de transición política como de definición de todo el aparato legislativo en materia de comunicación y manteniendo a la televisión como una herencia política del período anterior que hay que administrar bajo los criterios de la nueva democracia pero en un marco de monopolio estatal, gran parte del resto de países europeos ya están viviendo el debate y, en otros casos, los cambios del modelo de servicio público que los caracterizaba. En este sentido, van a entrar en juego una serie de condicionantes que determinan esta situación y que empiezan a cuestionar la gestión pública monopólica que caracteriza a Europa frente al modelo comercial de la televisión norteamericana23: 1. Por un lado, la evolución del propio sistema, de lo que se ha denominado como capitalismo tardío que, potenciado por el aparato tecnológico, impela a la industrialización de cualquier sector que quiera magnificar su rentabilidad económica. Para ello, se necesita la liberalización del mercado y grandes capitales que puedan financiar estrategias de comercialización mundial, por lo que nuevos actores financieros como los grandes bancos o las compañías de seguros van a dirigir sus actividades al ámbito de la comunicación y las telecomunicaciones que empieza a erigirse como el de mayor expansión y posibilidades de futuro. Asimismo, los grupos empresariales con una infraestructura ya formada, además de una posición estable dentro de algún sector de sus mercados nacionales, van a comenzar a 22 E. BUSTAMANTE e I. GIU: «Televisión: desequilibrios en cadena», en E. BUSTAMANTE y R. ZALLO (eds.): Las industrias culturales en España, Madrid, Akal, 1988 pp. 126-127. Lo que lleva a concluir a los mismos autores que ese no es «sino un signo más, en definitiva, de que la dinámica político-cultural, tradicional en el servicio público europeo, deja paso en España, apenas poco después de nacer con la democracia, a una lógica dominante político-económica». 23 El modelo norteamericano estuvo marcado por la enorme rivalidad que supuso la llegada de la televisión para la industria cinematográfica, fuertemente desarrollada alrededor de Hollywood. En este sentido y después de un primer momento de competencia, tanto la entrada de las grandes cadenas del cine en el mercado televisivo como el desarrollo de la cinta magnética propició una programación en la que dominaba el material fílmico frente a los programas en vivo. «Casi desde un primer momento la televisión norteamericana se caracterizaría por programas estereotipados que incluían espectáculos de juegos, concursos y seriales», acentuando el papel de entretenimiento que jugaba la televisión, «bajo el telón de fondo de una guerra recién terminada y de otra no declarada (la Guerra Fría), con el que se pretendía congelar sus influencias sociales y políticas». A. BRIGGS y P. BURKE: De Gutenberg a Internet, Una historia social de los medios de comunicación, Madrid, Taurus, 1992, p. 264. transición y democracia del sector audiovisual en la PenÍnsula ibérica… 435 1.as P PORTADA ÍNDICE diversificar su campo de actuación a la vez que amplían su espacio de incidencia fusionándose con otros grupos internacionales. 2. Por otro lado, las nuevas herramientas técnicas que facilitan el incremento tanto en las posibilidades de producción, de circulación como de emisión de los productos audiovisuales y que genera una situación paradójica, de tal forma que al mismo tiempo que se están restringiendo los canales nacionales, comienzan a recibirse emisiones extranjeras a través del satélite o de las televisiones vecinas. Este era el caso, de un país como Bélgica donde sus ciudadanos recibían, aparte de los programas emitidos por los canales públicos, la programación de la televisión luxemburguesa que se financiaba exclusivamente a través de publicidad y que, por tanto, se regía bajo criterios exclusivamente económicos. 3. Sumado a los dos anteriores y también como consecuencia de los mismos, van a surgir fuertes luchas competenciales que van a someter al sector de la comunicación pública a unos criterios de valorización comercial en cuanto acentuación de los números de la audiencia y, por ende, de la rentabilidad del medio. Esta nueva realidad viene marcada, además de por los puntos anteriormente señalados, por los nuevas situaciones que se dan en el espacio audiovisual de diferentes países europeos. Así por ejemplo, encontramos competencia entre cadenas de titularidad pública como en Francia, o entre la televisión privada y la televisión pública que ya ejercían su rivalidad desde los años setenta en Inglaterra a través de la BBC y la red comercial ITV o en Italia donde los numerosos canales locales existentes empiezan a estructurarse en emisoras con alcance nacional24. 4. LA EXPLOSIÓN DE LA TELEVISIÓN Este nuevo panorama va a provocar un cambio significativo en los criterios de programación que empiezan a reflejar un interés cada vez mayor por contenidos que lleguen al máximo número de personas con los mínimos costes posibles. Por otro lado, este período de apertura sirvió a la industria norteamericana (de larga trayectoria y con una organización que podía proporcionar productos en serie a bajo costo) para introducir de forma masiva su producción audiovisual tanto en Europa como en otras regiones como Latinoamérica. Así, según el informe realizado para la UNESCO por el finlandés Tapio Varis, el 46% de las emisiones de las televisiones iberoamericanas eran importadas, procediendo el 77% de EE.UU., mientras que en la Comunidad Europea, el 27% de su tiempo de emisión era igualmente importado, ocupando la producción de origen estadounidense un 44% del mismo25. Aunque con más retraso que otros países que ya se movían en mercados de amplia competencia, tanto España como Portugal comienzan a sufrir igualmente, cambios importantes en sus programaciones que se verán aumentadas significativamente tanto en número de horas de emisión como en audiencia. Las horas de emisión se van a multiplicar gracias a nuevos contenidos basados en una programación que importa 24 Véase para ampliar esta información el volumen coordinado por Giuseppe RICHERI: La televisión: Entre servicio público y negocio, Gustavo Gili, Barcelona, 1983. 25 Ramón ZALLO, op. cit., p. 138. 442 José manuel moreno domÍnguez 1.as P PORTADA ÍNDICE recoge de forma comparativa algunas de las cuestiones principales que se planteaban de la mano de la normativa europea con la nueva legislación de televisión privada: Cuadro 1. Características de las nuevas legislaciones que regulaban la participación de las televisiones privadas en España y Portugal España Portugal Fecha de aprobación de la Ley 5 de mayo de 1988 7 de septiembre de 1990 Producción propia del canal 15% 10% Producción nacional 40% (nacional + europea)* 40% (en lengua portuguesa)* Capital máximo por empresa 25% 25% Participación de capital extranjero 25% 15% Emisión publicitaria 10% del total de emisión diaria 10 minutos por hora 15% del total de la emisión diaria 20% de cada hora Fuente: Elaboración propia. * No se especifica el porcentaje de producción nacional, aunque se habla de un 15% de producción propia del canal y de un 50% de la programación en lengua española. * El 30% de este porcentaje debería ser de origen nacional. Ambas legislaciones intentan adscribirse a los requisitos que habían sido fijados desde la CEE a partir de la Directiva de la «Televisión sin Fronteras». Sin embargo, al igual que ocurriría con esta directiva36, no se estableció un control riguroso de cumplimiento en cuanto a la programación y, a pesar de que se contemplaba un plazo temporal para alcanzar estas cuotas, ninguno de los nuevos canales pareció atender a la norma. Asimismo, los porcentajes de participación extranjera se difuminarían una vez otorgadas las licencias ya que la red de inversiones y participaciones de empresas transnacionales hizo cada vez más difícil evaluar con transparencia este apartado. No obstante, en ambos países hubo críticas de ambos lados de la balanza: de uno de ellos, los grupos empresariales y los partidos más conservadores que se quejaban de las excesivas medidas restrictivas y reglamentarias en un sector que llevaba demandando su apertura mucho tiempo y que se sentía perjudicado por su entrada tardía en un mercado que ya estaba siendo explotado en muchos países. Y del otro lado, los que pensaban que se abría un marco legal que permitiría la invasión de grandes consorcios de la comunicación que monopolizarían el mercado, al mismo tiempo que impondrían sobre la televisión la única ley de la competencia desmesurada a cualquier coste. 36 La directiva europea solo llegaría a tener carácter normativo en julio de 1994 cuando fue aprobada e incorporada al corpus jurídico español, aunque después tendría diversas modificaciones. transición y democracia del sector audiovisual en la PenÍnsula ibérica… 443 1.as P PORTADA ÍNDICE De todas formas, y atendiendo a estas restricciones iniciales se refleja el intento por fortalecer una industria de productos televisivos y cinematográficos bastante débil y con escasa capacidad de posicionamiento en un mercado liberalizado. Debilidad más acuciante en Portugal, un país de poca extensión y población y con una capacidad económica en ese momento, menor a la de casi el resto de los países de la CEE. No parece extraño, por tanto, que se restringiesen por un lado, las inversiones extranjeras, se condescendiese, por otro, a la entrada de productos brasileños (principalmente la telenovela con una larga tradición industrial) y, por último, que se ampliase el margen de inversión publicitaria de cara a sostener la viabilidad de los nuevos canales. Sin embargo, autores como Nelson Traquina37 encuentran ya en estos números indicios de la «desregulación salvaje» que se abría con este marco legal si se compara, por ejemplo, con las legislaciones de países como Gran Bretaña que contemplaba para el caso de la publicidad un tiempo máximo de emisión de siete minutos y medio por hora, Francia que solo permitía seis minutos en los canales públicos y nueve en los privados o Italia, que en la última reforma sobre su servicio público de televisión estipulaba un máximo de seis minutos de publicidad por hora y la imposibilidad de emitir un mayor número de programas importados que nacionales. Estas nuevas tendencias ponen en evidencia la transición del modelo televisivo europeo hacia un modelo comercial, en el que la financiación publicitaria se convertirá en el elemento clave de la nueva situación. Tanto los nuevos operadores privados como los de concesión pública van a iniciar una disputa desenfrenada por las audiencias masivas que son las que aseguran el apoyo de las empresas publicitarias. Esto lo confirman los investigadores holandeses Jan Van Cuilenburg y Paul Slaa en un estudio detallado donde concluyen que el papel de la publicidad en el balance económico de la industria audiovisual subió de un 34% en 1985 al 40% en 1989, mientras que por el contrario el dinero procedente del impuesto que los diferentes gobiernos de la Europa Occidental (excepto España) recaudaban para el sector descendía en esos mismos años de un 37 a un 27%38. Los operadores públicos de España y Portugal van a iniciar, apoyados por esta subida publicitaria y alertados por el previsible escenario de futuro marcado por la presencia de competidores privados, una nueva estrategia de programación que comenzará por aumentar el número de horas de emisión y por fidelizar la audiencia a través de programas de entretenimiento. Así las emisiones en España con el aumento de la franja horaria de programación de RTVE (que inaugura su canal internacional), sumado con el desarrollo de las primeras cadenas autonómicas hará que el número de horas de emisión televisiva se multiplique casi aritméticamente, pasándose aproximadamente de una oferta de 7.000 horas anuales en 1983 a las más de 35.000 horas de 1989. Asimismo la RTP portuguesa casi duplicará sus emisiones, reforzando principalmente la programación de su segundo canal, lo que le llevará a pasar de 5.953 horas emitidas entre sus dos canales en 1984 a más de 10.000 horas en los preliminares de la nueva década. 37 Nelson TRAQUINA: Big Show Media. Viagem pelo mundo do audiovisual português, Lisboa, Editorial Notícias, 1997. 38 Ibidem, p. 60. 444 José manuel moreno domÍnguez 1.as P PORTADA ÍNDICE Cuadro 2. Crecimiento del número de horas de emisión de los dos canales públicos de radiotelevisión antes de la llegada de los canales privados (1984-1989) 1984 1989 1984/89 (%) RTP 5.953 10.186 71% RTVE 5.314 12.219 130% Fuente: Elaboración propia con datos de RTP y RTVE. Para terminar este rápido recorrido histórico tenemos que indicar que al finalizar la década de los ochenta se pusieron en marcha en España nuevas televisiones autonómicas en Andalucía, Madrid, Valencia y Cataluña al mismo tiempo que se iniciaba la transmisión por satélite de un canal internacional de TVE, lo que venía a diversificar la oferta pública de una programación que ya había sido ampliada con la nueva ley de televisión privada. Mientras que en Portugal, el hecho más destacado del momento fue la creación de la Alta Autoridade da Comunicação Social (AACS) como un órgano independiente destinado al control y regulación de los media. Una institución similar a la que ya funcionaba en países como Gran Bretaña o Francia y que nunca ha llegado a implantarse en España. En el caso portugués se componía de once miembros entre los que se incluían: Un presidente que sería un abogado elegido por el Conselho Superior de Magistratura, cinco miembros elegidos por la Asamblea de la República, un miembro designado por el Gobierno y cuatro miembros representativos de la opinión pública, la comunicación social y la cultura. Las funciones de la AACS fueron ya pre-determinadas en la revisión constitucional de 1989 que imponía su implantación y que le atribuía la tarea de asegurar el cumplimiento del «derecho a la información, la libertad de prensa y la independencia de los medios de comunicación social frente al poder político y el poder económico», así como la manifestación de cualquier expresión de las diversas corrientes de opinión y «el ejercicio de los derechos de antena, de respuesta y réplica política» (artículo39 de la Constitución). Asimismo, la AACS había sido ya la encargada de emitir un informe para el gobierno en el proceso de adjudicación de licencias de las televisiones privadas, así como de tomar la responsabilidad de controlar la nueva legislación radiofónica. No obstante, su labor ha estado desde el principio permanentemente discutida, con repetidas denuncias por tener un funcionamiento muy permeable a influencias partidistas y sin competencias específicas para preservar el cumplimiento de las obligaciones de programación que determina la ley para los canales televisivos39. 7. CONSIDERACIONES FINALES Pese a que hayamos destacado en esta trayectoria los principales hitos de legislación que se relacionan con el medio televisivo, no podemos dejar de lado en un período «de transformación del régimen político, del cuadro jurídico administrativo y de los mecanismos de regulación económica» lo que Boaventura de Sousa Santos 39 Vid. Francisco RUI CÁDIMA: A televisao «light» rumo ao digital, Lisboa, Rés XXI, 2006. transición y democracia del sector audiovisual en la PenÍnsula ibérica… 445 1.as P PORTADA ÍNDICE denomina como los «mecanismos informales» que la propia sociedad genera para gestionar las contradicciones o los desequilibrios que se producen. «La informalidad de estos mecanismos –sostiene Santos– no los dispensa de la tutela del estado, una tutela específica que opera tanto por la acción como por la omisión»40. Esto sería lo que habría ocurrido principalmente con los medios de ámbito local, ignorados durante más de una década por los diferentes gobiernos nacionales y promovidos principalmente por colectivos sociales y pequeños empresarios que encontraron en este ámbito una vía de participación en el sector comunicativo. Primero en España con el estallido breve de las «radios libres» a finales de los setenta y pocos años después en Portugal con la multiplicación de las denominadas «radios piratas», se abrió en un primer momento todo un campo de intervención y participación comunitaria en los medios de comunicación locales que, en el caso de la televisión debido al desinterés de los Gobiernos, permanecerá en una situación de vacío legal hasta la década de los noventa, momento en el que, buscando ocupar nuevos espacios de mercado, también se incorporarán los grandes grupos de comunicación. En este sentido, las televisiones locales emitidas por cable o por ondas se erigieron en ambos países en actores importantes que, como destaca Miquel de Moragas41, vinieron –en el caso de los proyectos más comprometidos con el servicio público– a abrir un nuevo espacio donde se presenta e interpreta la materia informativa en función de las especificidades e intereses locales y/o regionales, superando una visión cultural homogeneizadora y acercando la realidad al tejido social más próximo de cada comunidad. Si hacemos balance, este breve recorrido no hace sino abundar en la idea de que el campo comunicativo, controlado durante años por los regímenes dictatoriales, estuvo sujeto desde sus inicios democráticos a condicionantes políticos (control gubernamental, medios partidistas, etc.) y presiones del mercado (demandas de la empresa privada, importancia de la publicidad, etc.) que no consiguieron ser contrarrestadas por una planificación integral y de largo plazo afrontada por los respectivos gobiernos, que se dedicaron más bien a ir asumiendo con retraso soluciones transitorias y/o medidas que llegaron desde la CEE para atender a las transformaciones sociales, económicas y legislativas que demandaba el sector. Estamos de acuerdo, por tanto, con algunos trabajos sociológicos que señalan la importancia que tuvieron dos factores histórico-estructurales a la hora de entender la configuración de los medios de comunicación de la Península Ibérica a finales del siglo pasado: Por un lado, la relevancia en términos de penetración y alcance social que obtuvo la televisión y, por otro, el sometimiento que tuvo a los consensos entre grupos empresariales y fuerzas políticas y al «arbitrio de intervenciones gubernamentales»42. 40 Boaventura DE SOUSA SANTOS: O Estado e a Sociedade em Portugal (1974-1988), Porto, Edições Afrontamento, 1990, pp. 113-114. 41 Miquel de MORAGAS: «Políticas culturales en Europa: entre las políticas de comunicación y el desarrollo tecnológico», en N. GARCIA CANCLINI (coord.): Culturas en globalización. América Latina – Europa – Estados Unidos: libre comercio e integración, Caracas, Nueva Sociedad, 1996. 42 A. JEREZ, V. SAMPEDRO y A. BAER: Medios de comunicación, consumo informativo y actitudes políticas en España, Madrid, Centro de Investigaciones Sociológicas, 2000. 446 José manuel moreno domÍnguez 1.as P PORTADA ÍNDICE Además de la competencia por un mercado emergente, la lucha por ocupar el espacio de la televisión, fue asimismo un complejo proceso de intereses políticos y luchas partidarias. Algo comprensible si pensamos en países donde el control mediático había sido una constante durante décadas y donde los primeros gobiernos democráticos no habían delimitado claramente la independencia de los medios sino que, en muchos casos, habían instrumentalizado su uso, principalmente en el ámbito de la información política. Nos encontramos así, con procesos largos y de amplia discusión política en los que ambos países otorgaron licencias limitadas para administrar los nuevos canales privados de televisión, que se había caracterizado por intentar no provocar animadversiones con los grandes grupos ya establecidos, además de facilitar la entrada a empresas cercanas a la orientación política del gobierno. Pese a todo, lo que nos parece importante destacar es que ambos países manifiestan una falta de coherencia y actuación global en el campo audiovisual sobre el que, pese a tener como referencia lo que se anticipa en el resto de la Europa occidental, gran parte de las medidas que se tomaron «habían sido fruto de improvisaciones e iniciativas personales, sin una coordinación a nivel nacional» como reconocía en 1990 el propio ministro responsable de la Comunicación Social en Portugal, António Couto dos Santos. Un hecho, que coloca a la comunicación en la Península Ibérica fuera de una estrategia integral planificada y que la deja sometida, por consiguiente, a dinámicas ajenas e intereses tecnológicos o empresariales, que son los que marcarán algunos años después las características de la denominada Sociedad Global de la Información.