Retos jurídicos actuales de la administración andaluza: I Jornadas del Instituto Clavero Arévalo en homenaje al profesor Manuel Clavero Arévalo, Sevilla, 23 y 24 de septiembre de 2021

RETOS JURÍDICOS ACTUALES DE LA ADMINISTRACIÓN ANDALUZA I Jornadas del Instituto Clavero Arévalo en homenaje al profesor Manuel Clavero Arévalo Sevilla, 23 y 24 de septiembre de 2021 Consejería de la Presidencia, Administración Pública e Interior INSTITUTO ANDALUZ DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA RETOS JURÍDICOS ACTUALES DE LA ADMINISTRACIÓN ANDALUZA I Jornadas del Instituto Clavero Arévalo en homenaje al profesor Manuel Clavero Arévalo Sevilla, 23 y 24 de septiembre de 2021 INSTITUTO ANDALUZ DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SEVILLA - 2022 Emilio Guichot (dir.) RETOS JURÍDICOS ACTUALES DE LA ADMINISTRACIÓN ANDALUZA I Jornadas del Instituto Clavero Arévalo en homenaje al profesor Manuel Clavero Arévalo Sevilla, 23 y 24 de septiembre de 2021 Autores: Concepción Barrero Rodríguez Juan Antonio Carrillo Donaire Federico Castillo Blanco Severiano Fernández Ramos Roberto Galán Vioque Eduardo Gamero Casado Emilio Guichot Concepción Horgué Baena Encarnación Montoya Martín María del Carmen Ortiz de Tena Antonio Alfonso Pérez Andrés Manuel Rebollo Puig Antonio José Sánchez Sáez Diego J. Vera Jurado 7 ÍNDICE GENERAL PRESENTACIÓN ........................................................................................................17 Emilio Guichot ÍNDICE DE AUTORES ..............................................................................................21 HACIA UNA PROFUNDIZACIÓN DEL BUEN GOBIERNO: TRANSPARENCIA, PARTICIPACIÓN Y EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS ..........................................................................................23 LA TRANSPARENCIA PÚBLICA EN ANDALUCÍA: CONSIDERACIONES SOBRE SU ORDENACIÓN Y ALGUNAS PROPUESTAS PARA SU MEJORA ...................................................................25 Concepción Barrero Rodríguez I. OBJETO DE ESTUDIO.............................................................................................25 II. LA LEY DE TRANSPARENCIA PÚBLICA DE ANDALUCÍA: UN BALANCE SOBRE SU APLICACIÓN ............................................................................................26 1. Los extremos más destacados de la norma ............................................................26 2. Algunos datos sobre su implantación ....................................................................30 III. LOS RETOS EN EL HORIZONTE .......................................................................36 1. La conveniencia de un pronto desarrollo reglamentario de la ley .........................36 2. La garantía de su efectiva aplicación. En particular, el control de la publicidad activa ........................................................................................................40 IV. CONSIDERACIÓN FINAL ....................................................................................46 LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN ANDALUCÍA: BALANCE LEGISLATIVO Y PROSPECTIVA...............................................47 Severiano Fernández Ramos ..........................................................................................47 RESERVADOS TODOS LOS DERECHOS. NO ESTÁ PERMITIDA LA REPRODUCCIÓN TOTAL O PARCIAL EN NINGÚN TIPO DE SOPORTE SIN PERMISO PREVIO Y POR ESCRITO DEL TITULAR DEL COPYRIGHT TÍTULO: RETOS JURÍDICOS ACTUALES DE LA ADMINISTRACIÓN ANDALUZA. I JORNADAS DEL INSTITUTO CLAVERO ARÉVALO EN HOMENAJE AL PROFESOR MANUEL CLAVERO ARÉVALO. DIRECTOR: EMILIO GUICHOT AUTORES: CONCEPCIÓN BARRERO RODRÍGUEZ, JUAN ANTONIO CARRILLO DONAIRE, FEDERICO CASTILLO BLANCO, SEVERIANO FERNÁNDEZ RAMOS, ROBERTO GALÁN VIOQUE, EDUARDO GAMERO CASADO, EMILIO GUICHOT, CONCEPCIÓN HORGUÉ BAENA, ENCARNACIÓN MONTOYA MARTÍN, MARÍA DEL CARMEN ORTIZ DE TENA, ANTONIO ALFONSO PÉREZ ANDRÉS, MANUEL REBOLLO PUIG, ANTONIO JOSÉ SÁNCHEZ SÁEZ y DIEGO J. VERA JURADO. © INSTITUTO ANDALUZ DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Coedita: Instituto Andaluz de Administración Pública e Instituto Clavero Arévalo. Maquetación y diseño de cubierta: Imprenta Flores Imprime: Servicio de Publicaciones y BOJA. ISBN 978-84-8333-731-8 Depósito Legal: SE 967-2022 Andalucía. Junta. Instituto Clavero Arévalo. (Universidad de Sevilla). Jornadas de Estudio (1ª. 2021. Sevilla). Retos Jurídicos actuales de la Administración Andaluza: I Jornadas de Estudio del Instituto Clavero Arévalo en homenaje al profesor Manuel Clavero Arévalo, Sevilla, 2021 / [director y coordinador: Emilio Guichot]. -- Sevilla : Instituto Andaluz de Administración Pública, 2022.-- 378 p. ; 25 cm. (Coedición). Índices. Bibliografía: p. 147, 247, 377 D.L. SE 967-2022 ISBN 978-84-8333-731-8 1. Administración pública-España-Congresos y asambleas. 2. Retos jurídicos en la Administración- Congresos y Asambleas. 3. Buen Gobierno y Transparencia Pública. 4. Retos jurídicos de la Administración Pública. 5. Participación ciudadana. 6. Evaluación de políticas públicas. 7. Sociedad de la Información. 8. Empleo público. 9. Transformación digital. 10. Uso sostenible del territorio y preservación de los recursos naturales. I. Guichot, Emilio. II. Instituto Andaluz de Administración Pública. III. Instituto Clavero Arévalo. 98 I. LA PARTICIPACIÓN EN EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA PARA ANDALUCÍA DE 2007 ..................................................................................................47 1. Los derechos a la participación ciudadana ............................................................47 2. La participación ciudadana como materia competencial ......................................49 3. La participación institucional ................................................................................50 II. LEY 5/1988, DE 17 DE OCTUBRE, DE INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR Y DE LOS AYUNTAMIENTOS .................................................................51 1. Características generales de la Ley 5/1988 ...........................................................51 2. La modificación de la Ley 5/1988 por la Ley 8/2011............................................52 3. La aplicación de la Ley .........................................................................................55 III. LEY 2/2001, DE 3 DE MAYO, DE REGULACIÓN DE LAS CONSULTAS POPULARES LOCALES EN ANDALUCÍA ...............................................................57 1. Características de la Ley 2/2001 ...........................................................................57 2. La naturaleza de las consultas populares de la Ley 2/2001 ...................................59 3. La aplicación de la Ley 2/2001 .............................................................................61 IV. LEY 7/2017, DE 27 DE DICIEMBRE, DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA DE ANDALUCÍA ..........................................................................................................63 1. Aspectos generales ................................................................................................63 2. Ámbito subjetivo: la sujeción de las entidades locales .........................................65 3. La titularidad de los derechos participativos .........................................................68 4. Procesos participativos y consultas populares .......................................................70 5. Especial referencia a las consultas populares participativas .................................72 PROPUESTAS PARA UNA LEY ANDALUZA DE EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS .................................................................................77 Emilio Guichot I. PERTINENCIA DE LA APROBACIÓN DE UNA LEY ANDALUZA .....................77 II. DECISIONES A ADOPTAR: POSIBLE CONTENIDO DE UNA LEY ANDALUZA DE EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS .................................80 1. Ámbito subjetivo de aplicación .............................................................................81 2. Ámbito objetivo de aplicación ..............................................................................82 3. El respeto a los principios de transparencia, participación y objetividad .............84 4. Los criterios de las evaluaciones ..........................................................................84 5. La calidad de los datos ..........................................................................................85 6. La evaluabilidad de los planes ...............................................................................85 7. Momentos de la evaluación ...................................................................................86 8. Modalidades de la evaluación ...............................................................................86 9. Contenidos de la evaluación ..................................................................................87 10. Diseño institucional .............................................................................................87 III. RECAPITULACIÓN ................................................................................................94 HACIA UNA ADMINISTRACIÓN ADAPTADA A LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN: EMPLEO PÚBLICO Y DIGITALIZACIÓN ...............97 RETOS Y PROPUESTAS PARA UN NUEVO EMPLEO PÚBLICO EN ANDALUCÍA ......................................................................................................99 Federico Castillo Blanco I. INTRODUCCIÓN: LOS RETOS Y LAS TENDENCIAS INTERNACIONALES EN MATERIA DE EMPLEO PÚBLICO ...............................99 1. Breve excursus sobre los retos que ha de enfrentar el empleo público en los tiempos VUCA: especial referencia la digitalización ........................................100 2. Las recomendaciones internacionales en materia de empleo público .................106 II. LAS AGENDAS DE CAMBIO ESTABLECIDAS EN NUESTRO SISTEMA DE EMPLEO PÚBLICO: EL INFORME DEL GRUPO DE EXPERTOS DEL INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ...............................109 1. Las carencias del modelo burocrático-formal de empleo público actualmente existente ..............................................................................................109 2. El informe del grupo de expertos del INAP (diciembre 2021)............................113 III. LA CONSTRUCCIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO EN ANDALUCÍA EN UNA NUEVA ETAPA ............................................................................................117 1. La evolución de la construcción del empleo público en Andalucía ....................120 2. El Anteproyecto de Ley de Función Pública de Andalucía de 2021 ...................122 IV. CONCLUSIONES: ¿POR QUÉ NO TIENEN SUFICIENTE ÉXITO LOS PROCESOS DE REFORMA DEL EMPLEO PÚBLICO? ................................124 LA TRANSFORMACIÓN DIGITAL DE LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA ANDALUZA.............................................................................127 Eduardo Gamero Casado I. INTRODUCCIÓN ....................................................................................................127 ÍNDICE GENERALI JORNADAS DEL INSTITUTO CLAVERO ARÉVALO 1110 II. EVOLUCIÓN DE LA TRANSICIÓN DIGITAL DE LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA ANDALUZA: DE LOS ORÍGENES A LA ACTUALIDAD .....................................................................129 1. Etapa de florecimiento y vanguardia ...................................................................130 2. Etapa de decaimiento y debilidad ........................................................................131 III. SITUACIÓN ACTUAL: NUEVO FLORECIMIENTO .......................................132 1. El impulso normativo ..........................................................................................133 3. Nuevas herramientas y licitaciones .....................................................................138 4. Cep@l: el catálogo electrónico de procedimientos de la Administración local .........................................................................................................................138 IV. DESAFÍOS DE LA DIGITALIZACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA ANDALUZA ....................................................................................139 1. Inteligencia artificial ............................................................................................139 2. Big data ...............................................................................................................142 3. Interoperabilidad .................................................................................................144 4. Otros desafíos ......................................................................................................146 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ........................................................................147 HACIA UN USO SOSTENIBLE DEL ESPACIO FÍSICO: ORDENACIÓN DEL TERRITORIO, URBANISMO Y MOVILIDAD ........153 LA NUEVA ORDENACIÓN URBANÍSTICA ANDALUZA .......................155 Manuel Rebollo Puig I. LA APROBACIÓN DE LA LEY DE IMPULSO PARA LA SOSTENIBILIDAD DEL TERRITORIO DE ANDALUCÍA. JUSTIFICACIÓN ........................................................................................................155 II. REFERENCIA A ALGUNAS DE SUS NOVEDADES SOBRESALIENTES. LA LISTA EN EL CONTEXTO HISTÓRICO Y EN EL DE LAS PROPUESTAS RECIENTES ......................................................................................158 III. CLASES Y RÉGIMEN DEL SUELO ...................................................................161 IV. LOS INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN URBANÍSTICA ...........................165 V. SOBRE LA INVALIDEZ DE LOS PLANES ..........................................................171 LA NUEVA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN ANDALUCÍA: EL RETO DE MATERIALIZAR LOS INTERESES TERRITORIALES SUPRALOCALES RESPETANDO LA AUTONOMÍA LOCAL ..............175 Antonio Alfonso Pérez Andrés I. INTRODUCCIÓN ....................................................................................................175 II. LAS DIFÍCILES INTERACCIONES ENTRE LA PLANIFICACIÓN SUBREGIONAL Y EL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO. UN RAYO DE LUZ EN EL RESPETO DE LAS COMPETENCIAS LOCALES Y EN LA OBJETIVACIÓN DEL CONTROL DE LOS INTERESES SUPRAMUNICIPALES SOBRE EL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO MUNICIPAL ................................176 III. ALGUNAS MEJORAS IMPORTANTES EN MATERIA DE LA GRADACIÓN DE LA VINCULATORIEDAD QUE PUEDEN CONTENER LOS PLANES Y ALGUNAS MODIFICACIONES DEL RÉGIMEN DE LA LOTA QUE PUEDE GENERAR PROBLEMAS .......................................................179 IV. IMPORTANTE CAMBIO CONCEPTUAL CON UN ENORME INCREMENTO DE LAS APUESTAS POR UN DESARROLLO DIRECTO DE LOS PLANES DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO ....................................184 V. EL INMINENTE DESARROLLO REGLAMENTARIO DE LA LISTA TERMINARÁ CON LA NECESIDAD DE UN REGLAMENTO EJECUTIVO SOBRE LA LEGISLACIÓN SOBRE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO ....................................................................................................186 VI. DEROGACIÓN EXPRESA DE LA NORMA 45.4.A DEL DECRETO 206/2006, DE 28 DE NOVIEMBRE, POR EL QUE SE ADAPTA EL PLAN DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO DE ANDALUCÍA, SOBRE LOS LÍMITES AL CRECIMIENTO...................................................................................186 NUEVAS TENDENCIAS DE REGULACIÓN DE LA MOVILIDAD EN ANDALUCÍA: DE LA POLÍTICA DE INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURAS A LA GESTIÓN DE SERVICIOS DE MOVILIDAD ...........................................................................................................189 Juan Antonio Carrillo Donaire I. LA PLANIFICACIÓN Y REGULACIÓN DE LAS INFRAESTRUCTURAS DEL TRANSPORTE Y LA MOVILIDAD ANTE UN CAMBIO DE PARADIGMA: DE LA INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURAS A LA MOVILIDAD COMO SERVICIO Y COMO DERECHO DE LA CIUDADANÍA .............................................................................................................189 1. El marco estratégico y regulatorio europeo .........................................................191 2. Medidas adoptadas por el Estado ........................................................................193 ÍNDICE GENERALI JORNADAS DEL INSTITUTO CLAVERO ARÉVALO 1312 3. Tratamiento de la cuestión en Andalucía. Especial referencia al Plan de Infraestructuras del Transporte y la Movilidad de Andalucía (PITMA 2021-2030) ................................................................................................194 II. PALANCAS DEL CAMBIO DE PARADIGMA: LOS OBJETIVOS DE SOSTENIBILIDAD, INTERMOVILIDAD, INTERCONEXIÓN, MEJORA LOGÍSTICA, DIGITALIZACIÓN Y TRANSFORMACIÓN TECNOLÓGICA .........................................................................................................199 1. Movilidad sostenible ...........................................................................................199 2. Movilidad digital, inteligente y segura ................................................................201 3. Movilidad intermodal, interconectada y logística ...............................................204 III. LA CUESTIÓN DE LA FINANCIACIÓN DE LAS INVERSIONES EN TRANSPORTE Y MOVILIDAD: POSIBILIDADES Y DIFICULTADES DE LA COLABORACIÓN PÚBLICO-PRIVADA ANTE LOS RETOS DEL EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO ...........................................................................204 1. La colaboración público-privada como fórmula genérica de financiación y gestión de infraestructura de movilidad: alcance e instrumentos .........................204 2. El régimen de las concesiones en la legislación de contratos del sector público y sus dificultades de rentabilización económica .........................................210 HACIA LA PRESERVACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES: CLÁUSULAS AMBIENTALES DE LA CONTRATACIÓN, ESPACIOS NATURALES, CAMBIO CLIMÁTICO, MINAS, AGUAS Y ENERGÍA .....223 LA CONTRATACIÓN PÚBLICA COMO INSTRUMENTO ESTRATÉGICO PARA LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE Y LUCHA CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA ANDALUZA ......................................225 Concepción Horgué Baena I. LA CONSOLIDACIÓN EN LA UNIÓN EUROPEA DE LA INTEGRACIÓN DE CONSIDERACIONES AMBIENTALES EN LA CONTRATACIÓN PÚBLICA. LA CONTRATACIÓN ESTRATÉGICA PARA UN CRECIMIENTO SOSTENIBLE ................................................................................225 II. LA CONTRATACIÓN ESTRATÉGICA EN LA LEY DE CONTRATOS DEL SECTOR PUBLICO. REFERENCIA SUCINTA ...............................................231 III. LA CONTRATACIÓN PÚBLICA VERDE EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA .................................................................................235 IV. CONSIDERACIONES FINALES .........................................................................243 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ........................................................................247 ESPACIOS NATURALES PROTEGIDOS EN ANDALUCÍA. PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS NUEVAS TECNOLOGÍAS ..249 Diego J. Vera Jurado I. PLANTEAMIENTO DE LA SITUACIÓN..............................................................249 II. REFLEXIONES SOBRE LAS PRINCIPALES CARENCIAS DE LOS ENP EN ANDALUCÍA .......................................................................................252 1. La participación en la gestión de los ENP ...........................................................252 2. La planificación de los ENP ................................................................................255 3. Protección, uso y gestión de los ENP ..................................................................257 III. EL ESPACIO NATURAL PROTEGIDO INTELIGENTE: UN NUEVO ESCENARIO DE SOLUCIONES ...............................................................................258 1. La aplicación de las TIC para el mejor conocimiento y protección de los valores naturales de los ENP ................................................................................................260 2. Las TIC y los usos (conocimiento) de los ENP ...................................................263 3. El uso de las TIC para la protección y el control en los ENP ..............................268 BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA ..............................................................................277 LOS RETOS DE LA POLÍTICA DE “CAMBIO CLIMÁTICO” EN LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA Y LOCAL DE ANDALUCÍA ......281 Antonio José Sánchez Sáez I. UN PRESUPUESTO DE HECHO DISCUTIBLE ..................................................281 II. EL MARCO INTERNACIONAL ..........................................................................284 III. RETOS DE LA POLÍTICA AUTONÓMICA ANDALUZA ................................285 1. Retos iniciales ......................................................................................................285 2. Algunos retos a medio plazo ...............................................................................290 3. Retos generales ...................................................................................................291 4. Retos específicos ................................................................................................293 IV. RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN ANDALUCÍA .......................297 ÍNDICE GENERALI JORNADAS DEL INSTITUTO CLAVERO ARÉVALO 1514 V. EL ELEMENTO CLAVE: LOS PRINCIPIOS DE NEUTRALIDAD TECNOLÓGICA Y DE SOSTENIBILIDAD .............................................................300 VI. CONCLUSIÓN ......................................................................................................303 BIBLIOGRAFÍA .........................................................................................................304 MEJORA REGULATORIA Y SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA COMO FACTOR DE DESARROLLO SOSTENIBLE. SU APLICACIÓN A LOS PROCEDIMIENTOS MINEROS ...........................307 Encarnación Montoya Martín I. INTRODUCCIÓN ....................................................................................................307 II. LA CALIDAD REGULATORIA EN LA OCDE Y EN LA UE ..............................307 III. BREVE REFERENCIA AL MARCO ESTATAL .................................................310 IV. MEJORA REGULATORIA Y SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA EN ANDALUCÍA ........................................................................................................312 1. Las iniciativas generales de mejora regulatoria ..................................................312 2. El Plan para la Mejora de la Regulación Económica en Andalucía HORIZONTE 2024 .................................................................................................314 V. ¿QUID DEL SECTOR MINERO? MEJORA REGULATORIA EN EL SECTOR DE LA MINERÍA: EN ESPECIAL EL PERMITTING ..............................317 1. ¿Por qué el sector minero? .................................................................................317 2. Indicadores de calidad regulatoria e institucional en el sector minero andaluz .....................................................................................................................317 3. Iniciativas de mejora regulatoria que han incidido sobre la minería en Andalucía .................................................................................................................321 VI. CONCLUSIÓN ......................................................................................................326 RETOS ACTUALES DEL DERECHO DE AGUAS EN ANDALUCÍA .....329 María del Carmen Ortiz de Tena I. SITUACIÓN DEL DERECHO DE AGUAS EN ANDALUCÍA .............................329 1. El nuevo Derecho de Aguas instaurado tras la Ley de Aguas de 1985 ...............329 2. Ejercicio de competencias sobre las aguas en el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía ..........................................................................................333 3. Los ciclos de la planificación hidrológica en Andalucía .....................................336 4. Litigiosidad judicial generada en torno a la planificación hidrológica ...............337 II. PRINCIPALES RETOS JURÍDICOS DE CARA AL FUTURO PARA EL TERCER CICLO DE LA PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA EN ANDALUCÍA ..............................................................................................................345 1. Ejecución de la planificación hidrológica conforme al patrón de la DMA .........345 2. Mejora de la regulación (modernización administrativa, simplificación, y transparencia) .......................................................................................................346 3. Retos derivados del impacto del cambio climático sobre los recursos hídricos: la frecuencia e intensidad de fenómenos hidráulicos extremos. La difícil delimitación de las zonas inundables .......................................................348 4. Fijación de los “caudales ecológicos” .................................................................349 5. Desarrollo y actualización de los mecanismos de gestión eficiente de las aguas, que cobran relevancia a medida que aumenta la situación de escasez de los recursos ............................................................................................350 6. Otras actuaciones necesarias ...............................................................................350 EL RETO DE LAS ENERGÍAS RENOVABLES EN ANDALUCÍA: ¿ES POSIBLE UN MARCO JURÍDICO PROPIO? .....................................353 Roberto Galán Vioque I. INTRODUCCIÓN ....................................................................................................353 II. MARCO JURÍDICO EUROPEO Y ESTATAL DE LAS ENERGÍAS RENOVABLES ............................................................................................................354 1. El liderazgo de la Unión Europea en el binomio cambio climático/energías renovables ................................................................................................................354 2. La prevalencia de la posición del Estado en materia energética y en particular en relación con el impulso de las energías renovables ...........................356 III. EL IMPULSO A LAS ENERGÍAS RENOVABLES COMO OBJETIVO BÁSICO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA ............................361 1. La omisión de las energías renovables en el primer Estatuto de Autonomía para Andalucía .........................................................................................................361 2. La recepción de las energías renovables en el Estatuto de Autonomía para Andalucía de 2007 ...................................................................................................362 3. La apuesta de Andalucía por las energías renovables con la Ley 2/2007, de 27 de marzo, de Fomento de Energías Renovables y Ahorro Energético de Andalucía .................................................................................................................363 4. La agilización de la tramitación administrativa de los proyectos de energías renovables en Andalucía ...........................................................................365 IV. LAS ENERGÍAS RENOVABLES COMO PIEZA CLAVE PARA LA LUCHA CONTRA EL CAMBIO CLIMÁTICO EN ANDALUCÍA ...................366 ÍNDICE GENERALI JORNADAS DEL INSTITUTO CLAVERO ARÉVALO LA TRANSPARENCIA PÚBLICA EN ANDALUCÍA: CONSIDERACIONES SOBRE SU ORDENACIÓN Y ALGUNAS PROPUESTAS PARA SU MEJORA CONCEPCIÓN BARRERO RODRÍGUEZ 2928 posible”, “de forma que permita la participación ciudadana que sea consecuencia de la información facilitada”, utilizando “estándares abiertos” y, “siempre que sea técnicamente posible”, “en formatos electrónicos que permitan su redistribución, reutilización y aprovechamiento”. Igualmente establece la necesidad de prestar “especial atención” a lo dispuesto en la normativa sobre “la igualdad de género en Andalucía en lo referente a la utilización de lenguaje no sexista ni discriminatorio” y reconoce, en términos mucho más favorables al ejercicio del derecho que la LTAIPBG, la obligación de ofrecer la información de modo que se garantice “especialmente la accesibilidad universal y la no discriminación tecnológica”, en particular el acceso a “las personas con discapacidad”. La LTPA complementa, finalmente, las previsiones estatales sobre el sitio en el que se ha de publicar, añadiendo en su artículo 9.4, a “las correspondientes sedes electrónicas o páginas web” ya previstas en el 5.4 de la LTAIPBG, los “portales”. El 18.1 especifica que, en el caso de la Administración de la Junta de Andalucía y sus entidades instrumentales, “estará disponible a través del Portal de la Junta de Andalucía”8. En definitiva, la LTPA profundiza en las exigencias de transparencias ya establecidas en la LTAIPBG, al abarcar nuevos espacios no cubiertos por ella y ahondar en el contenido y alcance de las obligaciones ya reconocidas con carácter básico por esta disposición. De igual forma, cumple bien con su función de complemento de la Ley estatal en la determinación del dónde, cómo y cuándo ha de ponerse la información a disposición de toda la ciudadanía. Es evidente que cualquier regulación es siempre susceptible de mejora, aunque aquí podemos decir que nos encontramos ante un ordenamiento suficiente, en principio, en donde las dificultades que, sin duda, existen se encuentran más en el plano de su aplicación que en el de la propia regulación legal. La LTPA incide también, aunque lo hace en menor medida dado el alcance más limitado de sus competencias en este ámbito, en “la segunda faceta de la transparencia”, la que se refiere a la entrega de la información como contestación a la petición de acceso que, al igual que la Ley estatal, reconoce en su artículo 24 a “todas las personas”. También reproduce los términos de esta norma en su definición de la información pública objeto del derecho de acceso, “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguna de las personas y entidades incluidas en el presente título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”. Y remite expresamente a la legislación básica estatal los límites al derecho de acceso, el procedimiento para su ejercicio y la reclamación ante el Consejo de Transparencia y Protección de Datos (CTPD), sin perjuicio, en estos dos últimos casos, de “lo previsto en esta ley”9. Entre las novedades incluidas por la LTPA destaca la previsión por su artículo 30 de “reglas especiales relativas a las causas de inadmisión de las solicitudes de acceso” recogidas en el artículo 18.1 de la LTAIPBG. La que establece en caso de inadmisión de “información que esté en curso de elaboración o publicación general”, que la resolución que la acuerde “deberá especificar el órgano que elabora dicha información y el tiempo previsto para su conclusión y puesta a disposición”, exigencia que el CTPD califica como “un plus normativo sobre la regulación básica”10; la que niega a los informes preceptivos el carácter de información auxiliar o de apoyo a los efectos de su posible inadmisión al amparo de la letra b) del artículo 18.111; y la que declara, a los efectos de la letra c) del precepto, que “no se entenderá como reelaboración que justifique la inadmisión la información que pueda obtenerse mediante un tratamiento informatizado de uso corriente”12. Pero, sobre todo, destaca la reducción del plazo máximo para resolver y notificar las solicitudes de acceso que “en el ámbito de la Administración de la Junta de Andalucía y sus entidades instrumentales”, queda establecido, por el artículo 32.1, en “20 días hábiles desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver, prorrogables por igual período en el caso de que el volumen o la complejidad de la información solicitada lo requiera”, respetándose, sin embargo, el de un mes previsto por el artículo 20.1 de la LTAIPBG para el resto de sujetos incluidos en su ámbito de aplicación. La LTPA mantiene por el contrario, acertadamente a nuestro juicio, el carácter negativo del silencio que Leyes autonómicas posteriores modificarán. Una opción valorada positivamente por el Consejo de Estado en su dictamen 707/2012, de 19 de julio, al Anteproyecto de Ley estatal, al ser la que mejor se ajusta al “especial objeto sobre el que se proyecta el derecho de acceso” y que cuenta con el respaldo de una doctrina mayoritaria que advierte sobre como el silencio positivo no se adecúa a la naturaleza del derecho que, en estos casos, se ejerce13, algo de lo que, a día de hoy, dejan suficiente constancia las autoridades de control de las Comunidades de Cataluña y Valencia, cuyas Leyes establecen un silencio favorable al 8 Recién publicada la Ley expresaba mis dudas sobre las dificultades que muchos sujetos podían encontrar ante la apuesta legal por estos lugares y exponía las distintas medidas existentes en la norma encaminadas a garantizar la efectiva implantación de esta regla (“La Ley de Transparencia de Andalucía: Sus aportaciones al régimen establecido en el ordenamiento del Estado”, op. cit., págs. 61-62). 9 Artículos, respectivamente, 9.2, 25, 28 y 24. En la monografía de GUICHOT, E. y BARRERO RODRÍGUEZ, C., El derecho de acceso a la información pública en Andalucía, puede encontrarse un detallado estudio de todas estas cuestiones efectuado a partir de la doctrina de la autoridad autonómica de control (Instituto Andaluz de Administración Pública, Sevilla, 2022). 10 Por ejemplo, en sus Resoluciones 69/2016, de 27 de julio o 1/2020, de 15 de enero. 11 Lo que no quiere decir, a contrario sensu, que los informes no preceptivos tengan siempre la condición de información de esta naturaleza, pues el CTPD, en una interpretación que comparte con el Consejo estatal, rechaza la aplicación de la causa de inadmisión ante informes de estas características que, como afirma la Resolución 34/2021, de 9 de febrero, expresivas de otras muchas en el mismo sentido, son “relevantes en el procedimiento de conformación de la voluntad del órgano”, contribuyen “con toda evidencia a la intelección de la decisión finalmente adoptada por la Administración interpelada”. 12 Numerosas resoluciones del CTPD se han adentrado, ante la necesidad de tratamientos muy distintos de la información, en el examen de si pueden no incluirse en ese “tratamiento informatizado de uso corriente” al que se refiere el artículo 30.c) de la LTPA. Entre otras, Resoluciones 39/2016, de 15 de junio, 70/2018, de 7 de marzo, 452/2018, de 27 de diciembre o 262/2019, de 18 de agosto. 13 Como ya expuse en “Capítulo Cuarto. El ejercicio del derecho y el régimen de impugnaciones”, en GUICHOT, E. y BARRERO RODRÍGUEZ, C., El derecho de acceso a la información pública, Tirant lo Blanch, Valencia, 2020, págs. 658-659. LA TRANSPARENCIA PÚBLICA EN ANDALUCÍA: CONSIDERACIONES SOBRE SU ORDENACIÓN Y ALGUNAS PROPUESTAS PARA SU MEJORA CONCEPCIÓN BARRERO RODRÍGUEZ 3130 acceso14. En cualquier caso, ha de tenerse en cuenta que una modificación del sentido del silencio en este ámbito solo puede venir mediante la reforma de la Ley estatal, después de que la Sentencia del Tribunal Constitucional 104/2018, de 4 de octubre, declarara, en la cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Tribunal Superior de Justicia de Aragón sobre el artículo 31.2 de la Ley de Transparencia de la Actividad pública y Participación ciudadana de esta Comunidad, que establecía el carácter estimatorio de la falta de respuesta en plazo, la inconstitucionalidad del precepto, al considerar que la previsión de un silencio positivo vulnera las competencias que reconoce al Estado el artículo 149.1.18 de la Constitución15. Finalmente, cabe destacar que la LTPA, haciendo uso de la posibilidad abierta en este sentido por la norma estatal16, crea su propia autoridad independiente de control, el CTPD, una entidad pública, como resulta de sus artículos 43.2 y 45, “con personalidad jurídica propia, con plena capacidad y autonomía orgánica y funcional para el ejercicio de sus cometidos”, que actúa “como autoridad pública independiente de control en materia de protección de datos en los términos previstos en el artículo 41 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, y como órgano independiente e imparcial garante del derecho a la transparencia, conforme a lo previsto en esta ley y en la legislación básica en la materia”. Es la única entidad, a día de hoy, que aúna la doble condición de autoridad de garantía de la transparencia y de la protección de datos personales17. En la primera de sus dimensiones, es competente para resolver las reclamaciones planteadas frente a las resoluciones de acceso a la información en los términos dispuestos en el artículo 33, así como de las denuncias por infracción de las obligaciones de publicidad activa, control que también podrá ejercer “por iniciativa propia”, según dispone el artículo 23. 2. Algunos datos sobre su implantación La Ley, que entró en vigor de forma escalonada18, puede considerarse, a día de hoy, razonablemente implantada, aunque, también, desigualmente implantada, puesto que se aprecian diferencias significativas entre el conjunto de sujetos a los que vincula. Para la efectiva y correcta aplicación de este ordenamiento ha resultado, por supuesto, decisivo el esfuerzo desplegado por la Administración andaluza y el resto de Administraciones y entidades obligadas por sus mandatos. Pero ha resultado también determinante, a nuestro juicio, la extraordinaria contribución prestada por el CTPD desde que iniciara su actividad, en 2016, bajo la dirección del Profesor M. Medina Guerrero. El Informe anual sobre la actividad de la entidad correspondiente a 2020, el último publicado, ofrece datos de mucho interés que nos ilustran sobre la utilización de los mecanismos de garantía que la Ley pone en sus manos y la importancia de su labor. Cabe señalar que, en ese año, en 2021, serán muchas más19, se presentaron 546 reclamaciones contra denegaciones de acceso a la información y se dictaron 401 resoluciones en respuesta a un total de 422 reclamaciones20, pues algunas se resolvieron acumuladamente al amparo de lo establecido en el artículo 57 de la Ley 39/2015, del Procedimiento administrativo común (LPAC). De otra parte, se registraron un total de 50 denuncias por infracción de obligaciones de publicidad activa, aunque se dictaron 218 resoluciones al sumarse las procedentes de procedimientos iniciados de oficio por el propio Consejo. Estas cifras demuestran, más allá de algún dato, ciertamente llamativo, como el del bajo número tanto de reclamaciones como de denuncias planteadas por mujeres21, que el grado de conflictividad en la materia es escaso. Basta con tener en cuenta que se resolvieron, como acabamos de señalar, 422 reclamaciones, cuando solo ante la Junta de Andalucía, a ellas hay que sumar las presentadas ante otras entidades, se habían registrado, en ese año, 2399 peticiones de acceso a la información22. De las 401 reclamaciones resueltas por el Consejo, solo 78 fueron estimadas en su totalidad y 41 lo hicieron parcialmente23, cifras que pueden 14 Como puede comprobarse en el Criterio interpretativo del pleno de la GAIP de 7 de enero de 2016, o en las Resoluciones, entre otras, 3/2019, de 24 de enero, 19/2019, de 14 de febrero y 28/2019, de 27 de febrero, del Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad valenciana. 15 Un desarrollo de sus argumentos, así como del voto particular con el que cuenta la sentencia, puede encontrarse en BARRERO RODRÍGUEZ C., “Capítulo Cuarto. El ejercicio del derecho y el régimen de impugnaciones”, op. cit., págs. 662-666. 16 Cabe recordar que su Título III, que regula el Consejo estatal, no tiene carácter básico y que la disposición adicional 4ª.2º extiende su competencia sobre las reclamaciones de acceso frente a las Administraciones autonómicas y entidades locales a los supuestos en los que las Comunidades Autónomas se la hayan atribuido expresamente en el convenio que han de suscribir al efecto con la Administración General del Estado. 17 Una valoración sobre este modelo puede encontrarse en M. MEDINA GUERRERO, “La transparencia pública en la Comunidad Autónoma de Andalucía”, en CASTILLO BLANCO, F., FERNÁDEZ RAMOS, S. y PÉREZ MONGUIÓ, J. M. (dirs.) y CASTILLO RAMOS-BOSSINI, S. (coor.), Las políticas de Buen Gobierno en Andalucía (I): Digitalización y Transparencia, Instituto Andaluz de Administración Pública, Sevilla, 2022, págs. 369-372. 18 En los términos establecidos en su disposición final quinta. 19 Dado que, según resulta de los “Informes trimestrales de actividad” del Consejo correspondientes a 2021, a excepción del último, se habían presentado ya 567 reclamaciones frente a resoluciones de acceso a la información. 20 Hay que tener en cuenta que muchas de esas resoluciones corresponden a reclamaciones planteadas en 2019, y que parte de las interpuestas en 2020 se han decidido en 2021. 21 En el primer caso, 69 de un total de 546, lo que representa, tan solo, el 14,7%; en el segundo, 3 de 50, el 9,38%. Una tendencia que se mantiene en lo que va de este año 2021. Así, y como señalan los “Informes trimestrales de actividad” del Consejo, de las 134 reclamaciones presentadas en el primer trimestre, solo 7 lo fueron por una mujer; en el segundo, 18 de un total de 86; y en el tercero, 21 de una cifra que asciende a 126. Lo mismo ocurre con las denuncias de publicidad activa, pues, en el primer trimestre la diferencia fue de 7 a 1 en favor de las registradas por hombres y en el segundo, de 7 a 3. En el tercero, las 15 denuncias presentadas lo fueron por hombres. 22 Según datos ofrecidos por el propio Portal de la Junta de Andalucía en consulta efectuada el 15 de diciembre de 2021. 23 De acuerdo con los datos del mismo Informe, solo 23 fueron desestimadas, aunque 125 fueron inadmitidas. Le siguen, en número, las 74 que declararon la terminación del procedimiento, al haberse entregado la información durante la tramitación de la reclamación, y las 39 en las que se había producido, normalmente por este mismo motivo, un desistimiento del reclamante. En otros casos, finalmente, el procedimiento de reclamación concluye con una declaración de retroacción de actuaciones al objeto de que en el procedimiento de acceso se dé cumplimiento a los trámites legalmente establecidos. Así ocurre cuando la entidad u órgano que recibe la solicitud no la reenvía, en aplicación del artículo 19.1 de la LTAIPBG, a aquel en cuyo poder obra la información (supuestos de los que pueden encontrarse ejemplos en las Resoluciones 191/2020 o 192/2020, LA TRANSPARENCIA PÚBLICA EN ANDALUCÍA: CONSIDERACIONES SOBRE SU ORDENACIÓN Y ALGUNAS PROPUESTAS PARA SU MEJORA CONCEPCIÓN BARRERO RODRÍGUEZ 3332 considerarse expresivas de un cumplimiento aceptable de la norma24, al menos en el ámbito de la Administración autonómica, aunque se advierte, no obstante, un dato que no puede merecer más que una valoración negativa, las muchas reclamaciones que se presentaron frente a resoluciones presuntas, en ese periodo, bastantes más de la mitad de las registradas25, si bien es verdad, también, que, en un buen número de ocasiones, la información se ofreció durante la tramitación del procedimiento de reclamación, lo que naturalmente el Consejo considera una práctica contraria a la norma en la medida en que ha supuesto un previo incumplimiento del plazo para resolver y notificar legalmente previsto26. En estos supuestos, el CTPD declara “la terminación del procedimiento de la reclamación planteada por desaparición del objeto”, toda vez que “el propósito de obtener la información ha sido satisfecho” y “se ha visto cumplida la finalidad de la transparencia de la información prevista en la LTPA”27. Destaca también, y desde otro punto de vista, la presencia abrumadora de reclamaciones y denuncias presentadas frente a municipios. De las 218 resoluciones dictadas en 2020 en procedimientos sobre incumplimientos en materia de publicidad activa, 203 correspondían a entidades locales frente a las 8 en las que el sujeto denunciado era la Administración autonómica28, procedimientos que, casi siempre, concluyeron con un requerimiento de subsanación o, en su caso, con un archivo al cumplir la entidad interpelada con su deber de ofrecer la información29. La resolución, de otra parte, de reclamaciones en materia de acceso a la información frente a estas entidades supera en más de cien a las procedentes de la Administración autonómica30. Ciertamente se podrá decir, y es verdad, que los municipios existentes en Andalucía, según datos ofrecidos por el Instituto Nacional de Estadística, alcanzan la cifra de 78531, a la que habría que añadir las Diputaciones provinciales y las muchas Mancomunidades existentes en nuestra Comunidad Autónoma, frente a la Administración autonómica que es una. Ahora bien, el elevado número de reclamaciones y denuncias frente a entidades locales revela también, a nuestro juicio, la insuficiencia de medios con la que, sobre todo pequeños y medianos municipios, se encontraron, y se siguen, en muchos casos, encontrando, a la hora de cumplir con sus deberes en materia de transparencia. De hecho, el estudio de las resoluciones del CTPD muestra cómo, con relativa frecuencia, estos municipios justifican su incumplimiento de la obligación de informar de oficio o de responder, o de hacerlo tardíamente, a las peticiones de acceso a la información en la ausencia de los necesarios recursos personales y técnicos, circunstancia que, en otras ocasiones, les lleva a una aplicación indebida de causas de inadmisión– la necesidad, sobre todo, de una acción de reelaboración de la información–, que, desde luego, no están previstas para esos supuestos32. El CTPD, consciente de las dificultades que muchos municipios encuentran para cumplir correctamente con los requerimientos legales33, viene recordando que el artículo 20 de la LTPA prevé que “aquellos municipios de menor población o con insuficiente capacidad económica y de gestión” puedan acudir, para cumplir con sus ambas de 8 de mayo) o, de acuerdo con lo establecido en el apartado 4º del mismo precepto, al que la ha elaborado (hipótesis de las que da cuenta la Resolución, entre otras, 202/2020, de 15 de mayo). El CTPD también acuerda la retroacción de actuaciones en los casos de incumplimiento del deber de audiencia a posibles terceros afectados por la información requerida impuesto por el artículo 19.2 (En tal sentido, Resoluciones, por ejemplo, 300/2020, de 5 de octubre o 349/2020, de 18 de noviembre). 24 Si se atiende al contenido de las reclamaciones, sobre el que también ofrece datos el Informe anual, se comprueba que, en 2020, las materias más reclamadas fueron las relativas al personal, contratación y urbanismo. 25 Concretamente, el 71,79% de las reclamaciones interpuestas, 392 de las 546 presentadas ese año. 26 El CTPD insiste habitualmente, en lo que evidencia un incumplimiento, no excepcional, de la Ley en este punto, en que estamos ante un plazo de obligado respeto con la consecuencia, en caso contrario, de “la producción de un acto presunto de denegación de la solicitud planteada” (Resoluciones, entre las más recientes, 295/2020, de 1 de octubre o 397/2020, de 29 de diciembre). También recuerda que la ausencia de resolución en plazo puede “ser constitutiva de infracción, según dispone el régimen sancionador de la LTPA” (Resoluciones, entre las últimas dictadas, 18/2021, de 29 de enero o 308/2021, de 27 de mayo). 27 Posición que el Consejo mantiene desde sus primeras y hasta nuestros días, como puede comprobarse, entre las más recientes, en sus Resoluciones 345/2021, de 27 de mayo o 586/2021, de 2 de septiembre. En el año 2020, y según datos extraídos del “Informe anual”, 74 de las 401 resoluciones dictadas concluyeron con este pronunciamiento, que, con los datos que, a día de hoy, se tienen, los correspondientes a los meses enero-septiembre de 2021, será, también, frecuente en las resoluciones de este año, pues en el primer trimestre apareció en 56 resoluciones; en el segundo, en 35; y en el tercero, en 44. 28 Aunque a la conclusión de este estudio no se conocen, aún, los datos relativos a 2021, con los publicados hasta el mes de septiembre, incluido, puede afirmarse que esta situación se mantendrá, como se desprende del dato de que en el primer trimestre el organismo denunciado fuera siempre una entidad local; en el segundo, acaparan el 45% del total con 9 denuncias presentadas que afectan a entidades de esta naturaleza, mientras que solo se produjo 1 relativa a la Administración autonómica. En el tercero, finalmente, ese porcentaje sube al 78,3%, pues de un total de 23 denuncias, 18 recayeron sobre una entidad local, no habiéndose presentado ninguna frente a la Administración de la Junta de Andalucía. 29 En el año 2020, 120 de las 218 resoluciones recaídas concluyeron con un “requerimiento de subsanación” y 90 con una declaración de archivo. Solo 8 lo hicieron con una declaración de incumplimiento. Una tendencia que se mantiene en las resoluciones dictadas en 2021 de acuerdo con los datos que ofrecen los Informes de actividad de los tres primeros meses del año. 30 Según datos extraídos, de nuevo, del “Informe anual de actividad” del Consejo de 2020, se dictaron 250 resoluciones en las que la parte reclamada había sido una entidad local, frente a las 129 en las que lo fue la Administración de la Junta de Andalucía, siendo las Consejerías de Turismo, Regeneración, Justicia y Administración Local, con 81 reclamaciones, seguidas de las de Educación y Deporte y Agricultura, Ganadería, Pesca y Desarrollo Sostenible, con 39 y 18, respectivamente, las más reclamadas ante el CTPD. Muy por detrás se encuentran las 12 sobre resoluciones de acceso de Corporaciones de Derecho Público, o las 4 de Universidades públicas. Aunque el “Informe anual” de 2021 no se ha publicado aún, ni siquiera lo ha hecho el del cuarto trimestre, los informes de los trimestres anteriores permiten comprobar que las entidades locales acaparan la mayoría de las impugnaciones. Así, en el primero de ellos se presentaron 229 reclamaciones sobre resoluciones de entidades locales frente a las 23 de la Administración autonómica. Aunque en el segundo, la diferencia es menor, 69 frente a 52; en el tercero, la horquilla vuelve a ampliarse, pues se interpusieron 47 reclamaciones frente a resoluciones dictadas por la Administración autonómica y 122 cuyo objeto eran resoluciones de por entidades locales. 31 Según los datos que ofrece su página web en consulta efectuada el 23 de diciembre de 2021. 32 Como se expone en El derecho de acceso a la información pública en Andalucía, op. cit., pág. 105. 33 Lo que se aprecia muy bien, como señalaba en un estudio anterior, en el diferente plazo que sus resoluciones estimatorias otorgan, ante el silencio de la norma, para que el órgano correspondiente suministre la información, más breve, diez días, generalmente, en el caso de la Administración autonómica, Diputaciones provinciales o Municipios de capitales de provincia; el más amplio de quince, mayoritario en las resoluciones dictadas en respuesta a reclamaciones interpuestas contra municipios de pequeño o mediano tamaño (El derecho de acceso a la información pública en Andalucía, op. cit., pág. 136-7). LA TRANSPARENCIA PÚBLICA EN ANDALUCÍA: CONSIDERACIONES SOBRE SU ORDENACIÓN Y ALGUNAS PROPUESTAS PARA SU MEJORA CONCEPCIÓN BARRERO RODRÍGUEZ 3534 obligaciones de publicidad activa, lo que, sin duda, hace que disminuyan las peticiones de acceso, “a la asistencia técnica de la provincia al municipio”, prevista en la Ley de Autonomía local de Andalucía34. La LTPA además, y a diferencia de lo que hace para la Administración autonómica, no reduce, expresión precisamente de esas dificultades, el plazo de un mes para resolver y notificar las solicitudes de acceso establecido en la LTAIPBG. Ahora bien, a estos datos, que nos ofrecen información sobre la aplicación de la LTPA, debe añadirse que la doctrina del CTPD ha resultado, y está resultando, verdaderamente fundamental para la comprensión y garantía de este Derecho, como lo avala, entre otros indicadores, el hecho de que la práctica totalidad de las sentencias recaídas, hasta la fecha, sobre sus resoluciones hayan sido favorables a sus tesis35. Es, además, interesante destacar, y a ello ha contribuido de forma importante la entidad andaluza, la existencia de una doctrina sustancialmente uniforme, compartida por todas las autoridades de control, sobre las grandes cuestiones de la LTAIPBG. A diferencia de lo que ocurre en otros ámbitos, como por ejemplo en algunas cuestiones sobre contratación pública, en los que preceptos de carácter básico no se aplican de modo uniforme en todo el Estado, en el Derecho de transparencia las autoridades de control comparten una misma interpretación sobre los extremos básicos de la Ley, lo que, sin duda, ha contribuido positivamente a su implantación. Ello se debe a dos razones, fundamentalmente. La primera, a qué tempranamente el Consejo estatal dictó varios Criterios interpretativos en los que dejó establecida su posición sobre ellos –lo hizo para la mayoría de las causas de inadmisión, los límites al derecho, la forma de proceder en los casos en los que la información ya estuviera publicada o la aplicación de la disposición adicional primera de la Ley en relación con las regulaciones especiales del derecho de acceso a la información-36. Y la segunda, a qué las autoridades autonómicas, el Consejo andaluz lo hizo desde un primer momento marcando probablemente el rumbo, van a resolver, aunque naturalmente no les vinculen, con base en la interpretación que esos Criterios ofrecen “cuyas líneas directrices”, afirma nuestro Consejo37, “resultan de gran utilidad”38. Existe, no obstante, una materia fundamental en la que se aprecian interpretaciones divergentes, situándose el Consejo andaluz, aunque con el estatal, en la posición minoritaria, la referida a la revisión de las resoluciones sujetas a un régimen especial de acceso a la información pública y a las que las Leyes generales de Transparencia se aplican, de acuerdo con las disposiciones adicionales 1ª.2º de la Ley estatal y 4ª.2º de la LTPA, supletoriamente. Para el CTPD, ante la existencia de un régimen específico de acceso a la información -por ejemplo, el establecido en materia medioambiental o el previsto en la legislación de régimen local para el acceso a la información por los representantes electos locales-, las vías de impugnación a disposición del solicitante serán las previstas en esas normativas, quedando excluida la reclamación ante el Consejo39. Una interpretación que mantiene también en los casos en los que el acceso se ha ejercido por los interesados a un “procedimiento en curso” al amparo, como determinan esas mismas disposiciones adicionales en sus apartados primeros, de “la normativa reguladora del correspondiente procedimiento”40. Esta doctrina debe ser reconsiderada a la luz de la Sentencia 312/2022, de 10 de marzo, del Tribunal Supremo, que falla en favor de la tesis contraria a la sostenida por la autoridad andaluza, esto es, de la posibilidad de utilizar la vía de especial de impugnación de la Ley de Transparencia en supuestos en los que la resolución recurrida se ha dictado en aplicación de un régimen específico de acceso a la información, interpretación que es, además, la mantenida por la doctrina mayoritaria41, y que cuenta ya con reconocimiento en la Ley foral de Transparencia, Acceso a la información pública y Buen gobierno de Navarra. Tras esta somera exposición de los extremos más significativos del ordenamiento en vigor y de algunas de las notas que caracterizan su aplicación, procede indagar en los retos a los que este Derecho se enfrenta a corto y medio plazo. 34 En tal sentido, Resoluciones 243/2020 o 244/2020, las dos de 22 de junio. 35 En consulta efectuada el 21 de diciembre de 2021, la página web del Consejo da cuenta de la existencia de 42 recursos frente a otras tantas resoluciones. Solo han recaído dos sentencias desfavorables, ninguna, de momento, firme. Una mención especial merece la STS 257/2021, de 24 de febrero, que confirma la interpretación de la autoridad de control en el importante y controvertido asunto relativo al acceso, que reconoce, a la información sobre bienes inmuebles exentos del pago de IBI. 36 Entre otros, Criterios Interpretativos 5/2015, sobre solicitudes de información complejas o voluminosas, 6/2015, sobre la inadmisión de la información auxiliar o de apoyo, 8/2015, sobre la aplicación de la disposición adicional 1ª, 7/2015, sobre solicitudes de información que requieran para su divulgación una acción de reelaboración, 9/2015, sobre actuación del órgano o entidad cuando se solicite información ya objeto de publicidad activa, 1/2016, sobre reclamación ante el Consejo frente a la desestimación de una solicitud de acceso a la información por silencio, 3/2016, sobre la inadmisión de solicitudes de información repetitivas o abusivas, 2/2015, sobre aplicación de los límites al derecho de acceso a la información, y 1/2019, sobre el límite previsto en el artículo 14.1.h) el “perjuicio para los intereses económicos y comerciales”. 37 Entre las más recientes, Resoluciones 73/2021 o 77/2021, ambas de 23 de marzo. 38 Los Criterios Interpretativos del CTBG sirven al CTPD a la hora de resolver sobre la inadmisión de solicitudes basadas en el carácter auxiliar de la información requerida –Resoluciones, por ejemplo, 312/2020, de 23 de marzo y 34/2021, de 9 de febrero-, la necesidad para ofrecer la información requerida de una acción de reelaboración –Resoluciones, entre otras, 131/2018, de 19 de abril o 380/2021, de 14 de junio- o de pronunciarse sobre el posible carácter repetitivo – Resolución 85/2016, de 7 de septiembre- o abusivo de una solicitud –Resoluciones 143/2019, de 5 de mayo o 234/2021, de 11 de mayo-. También se sirve el CTPD de la interpretación efectuada por el CTBG en el Criterio dictado al efecto a fin de determinar las circunstancias que han de concurrir a los efectos de la ampliación del plazo para resolver y notificar ante solicitudes complejas o voluminosas –Resolución 60/2016, de 20 de julio-. 39 En tal sentido, y entre las más recientes, Resoluciones 353/2020, de 23 de noviembre o 457/2021, de 5 de julio, en solicitudes de acceso en materia medioambiental, y 180/2021, de 23 de abril o 555/2021, de 29 de agosto, en solicitudes al amparo del derecho de acceso a la información reconocido por la legislación de régimen local. 40 De nuevo entre las más recientes, Resoluciones 456/2021, de 5 de julio o 566/2021, de 22 de agosto. 41 Como puede verse en GUICHOT, E. y BARRERO RODRÍGUEZ, C., El derecho de acceso a la información pública en Andalucía, op. cit., págs. 128-130. LA TRANSPARENCIA PÚBLICA EN ANDALUCÍA: CONSIDERACIONES SOBRE SU ORDENACIÓN Y ALGUNAS PROPUESTAS PARA SU MEJORA CONCEPCIÓN BARRERO RODRÍGUEZ 3736 III. LOS RETOS EN EL HORIZONTE Aunque el futuro es, por definición, incierto y en la formulación de propuestas hay siempre mucho de la valoración o juicio personal de quien las hace, intentaré ceñirme a la exposición de aquellas cuestiones en las que no parece que pueda existir especial discusión sobre la necesidad de su tratamiento, lo que haré diferenciando entre aquellas que se sitúan en un plano puramente normativo y las que se encuentran en el terreno de su aplicación. 1. La conveniencia de un pronto desarrollo reglamentario de la ley Pocas dudas existen, en el plano normativo, sobre la conveniente aprobación del reglamento de la LTPA, en tramitación en estos momentos y que cabe esperar que llegue pronto a buen término42, sin que para su promulgación constituya ningún obstáculo la también falta, a pesar del tiempo transcurrido, del reglamento de desarrollo de la LTAIPBG, igualmente en tramitación, toda vez que, salvo en algunas disposiciones muy concretas, solo será aplicable a la Administración General del Estado y su sector público al carecer de la condición de norma básica43. Aunque en la fecha en la que se ha concluido este trabajo, el contenido de ese, todavía, borrador de reglamento andaluz no se ha hecho público, nos aventuramos a señalar algunas materias que la futura norma podría regular dentro, lógicamente, del respeto al doble límite marcado por su rango y las competencias estatales en la materia y teniendo en cuenta también que existen soluciones o alternativas diversas en sus contenidos en función de la lógica valoración política propia del Gobierno de la Junta de Andalucía. En el ámbito, en primer término, de la publicidad activa, podría, por supuesto, ampliar las obligaciones de esta naturaleza, pues el artículo 17.3 de la LTPA le habilita expresamente para ello. Ahora bien, más importante quizás que una eventual extensión de estas obligaciones, sería, en la línea ya apuntada por el borrador de reglamento estatal44, la delimitación precisa de las ya establecidas legalmente en atención a la naturaleza y características de los distintos sujetos a los que la Ley extiende sus mandatos, dado que estos son muchos y de naturaleza muy heterogénea -Administraciones, sociedades y fundaciones públicas, corporaciones de Derecho público o entidades que perciben ayudas públicas en determinada cuantía- y están, además, desigualmente vinculados por la norma, pues los hay íntegramente sometidos a ella y otros que solo lo están en el ejercicio de sus actividades sujetas al Derecho Administrativo. En suma, parece oportuno que el reglamento especifique qué información han de ofrecer cada uno de ellos y con qué alcance45. Un cometido especialmente necesario en la medida, además, en que la LTPA, junto a obligaciones que claramente refiere a las Administraciones Públicas y, en su caso, a otras entidades como sociedades y fundaciones públicas46, establece otras que, aunque se declaran aplicables a todos los sujetos incluidos en su ámbito de aplicación, no lo están, de hecho, o, al menos, no lo están en igual medida47. Tampoco, finalmente, debe de pasar desapercibido que en la LTPA aparecen contenidos objeto de publicidad claramente necesitados de una concreción, como son los casos, entre otros, de “las agendas institucionales de los gobiernos” recogidas en el artículo 10.1.m), en el ámbito de la “información institucional y organizativa”, o “las principales partidas presupuestarias” sobre las que ha de informarse en cumplimiento del artículo 16.a), como parte de la “información económica, financiera y presupuestaria”. En definitiva, el reglamento debe contribuir a una regulación más precisa del contenido de la publicidad activa en beneficio de la necesaria complitud y claridad del Derecho, y por tanto de la seguridad jurídica, y, en último término, de la efectiva garantía del mandato de transparencia pública en la base de este ordenamiento. Igualmente, y de otra parte, parecería lógico que abundará, en relación con los diferentes contenidos objeto de publicidad y en atención, de nuevo, a la distinta naturaleza de las entidades obligadas, en la forma en la que ha de publicarse la información, cómo ha de estar 42 En diciembre de 2020 se abrió el trámite de consulta previa previsto en el artículo 133.1 de la LPAC y el 20 de abril de 2021, el vicepresidente de la Junta de Andalucía declaró ante la Comisión correspondiente del Parlamento que, en breve, se cumpliría con el trámite de audiencia pública, lo que, en diciembre de 2021, no ha ocurrido. 43 Tan solo sus artículos 12, 13 y 14 sobre las obligaciones de publicidad activa de determinados sujetos cuentan con tal carácter (artículo 2 y disposición final primera del borrador hecho público el 26 de abril de 2019). 44 Que, en efecto, diferencia en distintas Secciones de su Capítulo Segundo sobre “Publicidad activa”, entre las “Obligaciones de publicidad activa del sector público estatal”, las “Obligaciones de publicidad activa de las corporaciones de derecho público” y las “Obligaciones de publicidad activa de los partidos políticos, organizaciones sindicales, organizaciones empresariales y las entidades privadas”, estas últimas, con la condición de normas básicas. 45 Para lo cual contamos ya con una importante doctrina del CTPD, que bien puede servir de guía, que se ha adentrado, por ejemplo, en la determinación de esos ámbitos de actuación en los que los colegios profesionales o las federaciones deportivas quedan sometidos a la LTPA, ya expuesta por GUICHOT, E. y BARRERO RODRÍGUEZ, C. (El derecho de acceso a la información pública en Andalucía, op. cit., págs. 47-52). 46 Como ocurre, por ejemplo, con las que se refieren a la “información sobre planificación y evaluación” que solo se imponen a Administraciones públicas, sociedades mercantiles y fundaciones públicas (artículo 12) o con las que integran la “información de relevancia jurídica” o sobre “procedimientos, cartas de servicio y participación ciudadana” que solo rigen para las primeras (artículos 13 y 14). 47 Existen, en efecto, obligaciones de publicidad, así las que dan contenido a la “información institucional y organizativa”, “información sobre contratos, convenios y subvenciones” y “económica, financiera y presupuestaria” que se extienden, como establecen los artículos 10.1, 15 y 16, “a las entidades incluidas en el ámbito de aplicación de esta ley”. Ahora bien, no es cierto sin embargo, a pesar de su tenor literal, que vinculen, en igual medida, a todas ellas. La propia Ley se encarga de aclarar, como hace su artículo 10.1 en relación con la “información institucional y organizativa”, que esas entidades “publicarán, en lo que les sea aplicable”, el conjunto de extremos que en él se determinan. En otras ocasiones, el propio contenido objeto de la información excluye su aplicación a sujetos que no sean Administración Pública, como sucede con “la deuda pública de la Administración” o “la información básica sobre la financiación de la Comunidad Autónoma”, previstas en el artículo 16 en el ámbito de la “información económica, financiera y presupuestaria”. En lo que hace, finalmente, a la información sobre “contratos, convenios y subvenciones”, establecida en el artículo 15, en esa “información relativa a la gestión administrativa que se indica a continuación”, aparecen conceptos –por ejemplo, la concesión de subvenciones– difícilmente aplicables fuera del ámbito de las Administraciones Públicas. LA TRANSPARENCIA PÚBLICA EN ANDALUCÍA: CONSIDERACIONES SOBRE SU ORDENACIÓN Y ALGUNAS PROPUESTAS PARA SU MEJORA CONCEPCIÓN BARRERO RODRÍGUEZ 3938 organizada, en dónde ha de ofrecerse, cómo puede accederse a ella, en qué momento se ha de suministrar -ámbito en el que puede valorarse la conveniencia de establecer un plazo máximo entre la fecha en la que la información se genera y la de su entrega-, el tiempo en el que ha de permanecer disponible o los casos en los que ha de publicarse la información facilitada por la vía del ejercicio del derecho de acceso. Y es que nunca debe perderse de vista que para que exista realmente transparencia ha de poder accederse fácilmente a una información bien estructurada, comprensible y actualizada, requisitos, como señalamos, ya establecidos por la Ley, pero en cuyo ámbito el reglamento puede, sin duda, avanzar notablemente atendiendo además a los muy diferentes contenidos y características de la información que ha de ponerse a disposición de los ciudadanos y a quien ha de hacerlo. En el ámbito, en segundo lugar, del derecho de acceso a la información pública son también numerosas las cuestiones precisadas, dentro naturalmente del respeto al Derecho básico estatal representado por la LTAIPBG y la LPAC, del completo propio de la disposición reglamentaria. Entre las más relevantes, la determinación de esa información al margen del objeto del derecho de acceso, como la denominada información administrativa48, las consultas jurídicas49, o la petición de certificados que, como evidencian las resoluciones de las autoridades de control, pretende canalizarse, con relativa frecuencia, a través de un indebido ejercicio del derecho de acceso a la información50. De otra parte, la aclaración y/o el desarrollo de extremos importantes del procedimiento de acceso como la determinación de los medios de presentación de las solicitudes –todos los que, como indica el CTPD, permitan “tener constancia” del contenido establecido en el artículo 17.2 de la LTAIPBG51, aunque deberá tenerse en cuenta, también, que la LTPA apuesta por la presentación telemática52–, la forma de acreditación de la identidad del solicitante que no precisa, a pesar de las dudas suscitadas, certificación electrónica, o la aclaración de que la petición de subsanación de la solicitud procede ante cualquier deficiencia que esta pueda presentar y no solo, como resulta del tenor literal del artículo 19.2 de la LTAIPBG, en los supuestos en los que “no identifique de forma suficiente la información”53. También debería incorporar aquellas normas que faciliten la aplicación del artículo 19.1 y 4 de esta misma Ley que establece la remisión de la solicitud a un órgano o entidad distinta de aquel que la ha recibido, ya sea porque la información obra en su poder o porque ha sido “elaborada o generada en su integridad o parte principal por otro”. Así, la determinación, como parece claro, de que el órgano que recibe la solicitud podrá resolverla respecto de la parte de información que posea, remitiéndola al que corresponda en relación con el resto de ella54, el reconocimiento expreso de que “la regla de la autoría en la que se fundamenta la remisión prevista en el artículo 19.4 LTAIPBG no se proyecta más que a las entidades y órganos sujetos a la aplicación de la LTPA en materia de derecho de acceso a la información pública”55, pero, sobre todo, la fijación de los plazos, respecto de los que las Leyes guardan silencio, en el que el órgano al que se dirige la solicitud debe proceder a la remisión que le ordena la norma, aquel con el que cuenta el que ha de resolver para comunicar al solicitante el tiempo máximo de duración del procedimiento y el sentido de un posible silencio administrativo o el existente para que el sujeto al que se dirige la petición de acceso comunique al solicitante su remisión a otro diferente. Y debería, por supuesto, prestar la necesaria atención a las causas de inadmisión de las solicitudes recogidas en el artículo 18.1 de la LTAIPBG, cuya importancia debe ser destacada puesto que se han convertido en la principal vía de exclusión del derecho de acceso a la información. Es claro que el reglamento no puede añadir causas nuevas ni tampoco eliminar algunas de las previstas en la Ley estatal –es discutible, incluso, que pueda hacerlo la ley autonómica a la luz de la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 104/2018, de 4 de octubre-56. Ahora bien, sí que puede proceder a una regulación más detallada, como lo hace para la Administración del Estado el borrador de reglamento de la LTAIPBG57. Puede concretar, y cuenta para ello con la 48 El CTBG destacó pronto que las solicitudes “dirigidas a obtener información de carácter meramente administrativa o de funcionamiento” quedan al margen de la LTAIPBG y “podrían ser perfectamente atendidas a través de servicios como los de información pública y atención ciudadana mediante sus diferentes medios de comunicación” o “a través de las funciones consultivas atribuidas a órganos de la Administración pública, como es el caso de la gestión de recursos humanos” (Resolución territorial 333/2017, de 30 de noviembre y Resolución 359/2019, de 17 de junio, que entiende por información de esa clase la dispuesta en el artículo 2 del RD 208/1996, de 9 de febrero). 49 En tal sentido, y en una interpretación que comparte con la autoridad estatal, Resolución 65/2017, de 3 de mayo, del CTPD. 50 Lo que el CTPD considera, al igual que el resto de autoridades de control, “extra muros” del derecho de acceso a la información, como manifiestan, entre otras, en sus Resoluciones 231/2019, de 6 de agosto o 208/2021, de 30 de abril. 51 Por lo que el sistema telemático de la Junta de Andalucía, denominado PID@, “no puede concebirse como la única y exclusiva vía a través de la que puede ejercitarse el derecho de acceso a información pública”. Caben otras posibles, como el Buzón para la ciudadanía del organismo” (Resolución 120/2017, de 8 de noviembre) o dirigir la solicitud “por conducto ordinario directamente al órgano que disponía de la información” (Resolución 36/2016, de 1 de junio). El Consejo ha negado, sin embargo, que quepa la presentación vía telefónica (Resolución 10/2017, de 1 de febrero). 52 Artículo 29.1. En el caso de la Administración autonómica se hará en el Portal de la Junta de Andalucía que se puede decir que es la vía mayoritariamente utilizada. Según los propios datos que ofrece, correspondientes al periodo comprendido entre el 30 de junio de 2015 y el 31 de marzo de 2021, el 89,4% de las solicitudes presentadas, lo fueron por vía telemática. 53 La Audiencia Nacional en su Sentencia de 24 de septiembre de 2018 (49/2018), que confirma la SJCCA, n. º. 6, de 6 de marzo de 2018 (28/2018), así lo ha entendido de acuerdo con el artículo 68.1 de la LPAC, avalando la interpretación ya efectuada por las autoridades de control entre ellas, por el Consejo andaluz, como puede verse en sus Resoluciones 119/2017, de 8 de noviembre (la Sentencia 131/2019, del JCA nº 11 de Sevilla, confirmada por el TSJA en el recurso de apelación 2611/2019, ratifica el parecer del Consejo) y 223/2020, de 3 de junio (la Sentencia 140/2021, del JCA n. º 3 de Sevilla desestima el recurso de la que fue objeto). 54 Aunque no prevista expresamente, esta es, en efecto, la solución que procede, como puede apreciarse las Resoluciones, entre otras, 216/2020, de 29 de mayo o 327/2021, de 27 de mayo, del CTPD. 55 En términos de la Resolución del CTPD 15/2018, de 3 de enero. 56 Como desarrollé en “Capítulo Cuarto. El ejercicio del derecho y el régimen de impugnaciones”, op. cit., págs. 535-536. 57 Artículos 20 a 26 que incorporan la interpretación del CTBG sobre cada una de estas causas. LA TRANSPARENCIA PÚBLICA EN ANDALUCÍA: CONSIDERACIONES SOBRE SU ORDENACIÓN Y ALGUNAS PROPUESTAS PARA SU MEJORA CONCEPCIÓN BARRERO RODRÍGUEZ 4140 consolidada interpretación del CTPD58, esos conceptos jurídicos indeterminados en torno a los que se articulan. Por ejemplo, cuándo cabe estimar que la información se encuentra “en curso de elaboración” o puede ser considerada “auxiliar o de apoyo”, cuándo, para suministrarla, se precisa de esa “acción de reelaboración” que la LTPA niega ante “un tratamiento informatizado de uso corriente”, o cuándo las solicitudes pueden ser calificadas de “manifiestamente repetitivas” o presentan “un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley”. Aunque, desde luego, la tarea entraña dificultades, la norma reglamentaria debería buscar el adecuado equilibrio entre la previsión de los criterios con base en los cuales han de aplicarse y la atribución a los sujetos sometidos a la Ley del margen de actuación necesario para decidir, en función de las características y circunstancias de cada supuesto, cuando concurre o no el motivo de inadmisión. Fuera ya del ámbito del procedimiento para el ejercicio del derecho de acceso, debe destacarse, también, el necesario desarrollo de la LTPA en lo relativo a la materialización del acceso a la información en aspectos como la mejor delimitación de los supuestos que en su artículo 34 permiten que la información se entregue en un formato distinto al elegido por el solicitante, las condiciones que han de cumplirse para que pueda entenderse correctamente aplicado el artículo 22.3 de la LTAIPBG que posibilita, cuando la “información ya ha sido publicada”, que la resolución se limite “a indicar al solicitante cómo puede acceder a ella”, el momento en el que ha de producirse el acceso cuando se reconoce, no en vía de petición, sino por el propio Consejo, o la concreción, el artículo 34.3 de la LTPA remite a su desarrollo reglamentario, de la regla legal que dispone que “en ningún caso, la imposibilidad o incapacidad de hacer frente a las tasas o precios públicos establecidos podrán ser causa para negar el acceso pleno a una información pública solicitada al amparo de la presente ley, en los términos que reglamentariamente se establezcan”. Sobre todas estas cuestiones contamos con una amplia doctrina del CTPD que aquí, también, puede servir de referencia a la norma59. Finalmente, cabe esperar que el futuro reglamento se adentre en el desarrollo de los procedimientos tramitados por la autoridad de control tanto de los seguidos con ocasión de la impugnación de las resoluciones de acceso, como de los que se producen en el ejercicio de sus funciones de control de la publicidad activa. 2. La garantía de su efectiva aplicación. En particular, el control de la publicidad activa Son numerosos, de otra parte, los retos que se plantean no ya en el plano de la propia regulación normativa, sino en el de su aplicación. Entre ellos, voy a centrar mi atención en uno que me parece singularmente importante, el referido al control del cumplimiento por los distintos sujetos obligados de los deberes de publicidad activa que la LTPA les impone y que constituye pieza capital para la implantación efectiva de un régimen de transparencia. No debe, además, perderse de vista que la correcta aplicación de la Ley en este ámbito reduce la necesidad de ejercer el derecho de acceso a la información con las ventajas que ello comporta. La LTPA, atribuye en su artículo 48.1.g) el control del cumplimiento de la publicidad activa al CTPD en los términos que establece el artículo 23, precepto que le faculta, “sin perjuicio del control interno que establezca cada entidad o Administración de acuerdo con sus propias normas organizativas”60, para efectuar, “por iniciativa propia o como consecuencia de denuncia, requerimientos para la subsanación de los incumplimientos que pudieran producirse de las obligaciones establecidas en este título”. En el ejercicio de esta facultad, el Consejo ha aprobado, hasta la fecha, dos Planes anuales de control e inspección, uno en febrero de 2018 con un periodo de actuación correspondiente a ese año61, y otro en noviembre de 2019 para el bienio 2019/202062, aunque su vigencia se amplió al año 2021, toda vez que las circunstancias excepcionales causadas por la “covid-19” habían dificultado la adecuada planificación y desarrollo de las distintas líneas de actuación previstas63. Estos planes tienen por objeto, con el fin último de contribuir al “impulso de la transparencia”, examinar el cumplimiento de sus deberes de publicidad por diferentes sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la LTPA, para, a partir de los resultados obtenidos, efectuar requerimientos concretos de subsanación de los incumplimientos detectados y elaborar “directrices o recomendaciones de tipo general para los sujetos obligados más allá de los que resulten directamente afectados por la realización de las correspondientes actuaciones”. En ambos casos se prevé que, finalizado el plan, el Área de transparencia del Consejo eleve a la Dirección “un informe donde consten los resultados por cada una de las líneas de actuación y que incluya posibles propuestas para incluir en planes posteriores, con base en la información y las conclusiones obtenidas”. Contamos ya, de ahí que centremos nuestra atención en él, con el “informe final sobre el Plan anual de control e inspección de publicidad activa de 2018” que ofrece datos muy interesantes que evidencian un incumplimiento importante de la Ley por algunos de los sujetos a los que vincula. El Plan, como el informe detalla, “se estructuró en torno a cuatro líneas o actuaciones básicas, intentando incluir en el ámbito de actuación a una 58 Doctrina que puede encontrarse en GUICHOT, E. y BARRERO RODRÍGUEZ, C., El derecho de acceso a la información pública en Andalucía, op. cit. págs. 89-116. 59 Que puede consultarse en El derecho de acceso a la información pública en Andalucía, op. cit., págs. 134-143. 60 Al margen de este control queda el ejercido por la Cámara de Cuentas de Andalucía recientemente estudiado por M.E. TEIJEIRO LILLO en “La publicidad activa: régimen de la Ley 1/2014 y fiscalización por el Consejo de Transparencia de Andalucía y la Cámara de Cuentas de Andalucía”, en CASTILLO BLANCO, F.., FERNÁNDEZ RAMOS, S. y PÉREZ MONGUIÓ, J.M. (dirs.), Las políticas de buen gobierno en Andalucía, vol. I: Digitalización y transparencia, Instituto Andaluz de Administración Pública, Sevilla (en prensa), trabajo al que me remito. 61 Resolución del Consejo de 8 de febrero de 2018 (BOJA núm. 32, de 14 de febrero de 2018). 62 Resolución del Consejo de 7 de noviembre de 2019 (BOJA núm. 219, de 13 de noviembre de 2019). 63 Resolución del Consejo de 1 de diciembre de 2020 (BOJA núm. 235, de 4 de diciembre de 2020). LA TRANSPARENCIA PÚBLICA EN ANDALUCÍA: CONSIDERACIONES SOBRE SU ORDENACIÓN Y ALGUNAS PROPUESTAS PARA SU MEJORA CONCEPCIÓN BARRERO RODRÍGUEZ 4342 muestra de los numerosos grupos de sujetos obligados”, seleccionada “con criterios objetivos de acuerdo con los protocolos acordados para cada actuación”. La “línea 1” se centró en el análisis de la obligación de publicidad establecida en el 13.1.e) de la LTPA que recae sobre “los documentos que, conforme a la legislación sectorial, deban ser sometidos a un periodo de información pública durante su tramitación”64. Otras líneas ponían el foco de atención, no en determinados contenidos concretos de publicidad, sino en algunos de los sujetos obligados por la Ley. Así, la “línea 2” lo hacía en aquellos que lo están en cuanto perceptores de subvenciones “por importe superior a 100.000 euros” y la 3 en las “corporaciones de derecho público andaluzas y entidades asimilables”. La línea 4 finalmente, aunando contenido de la obligación de publicidad y sujeto, se centró en el examen del cumplimiento por “las universidades públicas andaluzas en relación con la información institucional y administrativa de sus entes instrumentales”. En la primera línea, que puso el foco de atención en “una muestra de aquellas entidades de la Administración de la Junta de Andalucía y Entidades Locales que publiquen en boletín oficial sus anuncios de apertura de periodos de información pública”, se analizaron, en los periodos que se detallan y de acuerdo con la metodología que, igualmente, se explicita, 280 disposiciones en cuyo procedimiento había de abrirse un periodo de información pública objeto de publicidad en aplicación del artículo 13.1.e) de la LTPA que afectaron a un total de 26 entidades, no apreciándose irregularidades en tan solo 7 de ellas. Las restantes, casi las tres cuartas partes del total, “no satisfacían adecuadamente”, por causas vinculadas, por lo general, a un desconocimiento o errónea interpretación de la LTPA, “la obligación de ofrecer telemáticamente la documentación sometida al trámite de información pública relativa a la disposición publicada”65, efectuándose, por consecuencia, 19 requerimientos de subsanación, a los que se sumaron tres más correspondientes a entidades a las que se les reiteró. Ante ello se formulan diversas “propuestas de actuación”. Concretamente, la realización por el propio Consejo de “campañas divulgativas” y de “formación” tendentes a fomentar el conocimiento sobre cómo ha de cumplirse con esta obligación de publicidad activa y la propuesta a los sujetos obligados de medidas encaminadas a asegurar la correcta aplicación del artículo 13.1.e) de la LTP66. De otra parte, y de acuerdo con lo dispuesto en la “línea 2” del Plan que “pretendía realizar una “aproximación” al cumplimiento de la normativa de transparencia” por “unos sujetos obligados que están fuera del ámbito del sector público”, pero que, en el ejercicio anterior, en 2017, habían sido beneficiarios de subvenciones de la Junta de Andalucía por un importe superior a 100.000 euros67, se analizaron, tras una previa delimitación de las obligaciones de publicidad objeto de control68, las diez entidades con un importe de subvención acumulado más alto, con el resultado, en todos los casos, de requerimientos de subsanación, pues ninguna de ellas “cumplía de modo completo sus obligaciones de publicidad activa y en la mayoría, además, las carencias en cuanto al mencionado cumplimiento eran muy notorias”, si bien, desde el primer momento, mostraron todas ellas “una actitud de colaboración y una intención de cumplir con sus obligaciones de transparencia”, aunque, también, “un claro desconocimiento previo en relación con la existencia de dichas obligaciones”. En respuesta a esta situación se propone la realización por el Consejo de campañas de información y divulgación de estas obligaciones de publicidad, la inclusión en su página web de un apartado específico dirigido a estas entidades, la solicitud a la Intervención General de la Junta de Andalucía de la incorporación de estas exigencias de publicidad en “las bases reguladoras de subvenciones y ayudas públicas como en las resoluciones que se emitan para su concesión”, el mantenimiento de esta línea de actuación en los próximos planes de inspección y la promoción de protocolos internos que les faciliten el cumplimiento de sus obligaciones. 64 El propio Informe da cuenta de cómo el Consejo “viene señalando reiteradamente que esta exigencia de publicidad” supone “un claro avance en el acceso a la información respecto a la normativa anterior”, pues es “muy notable, como resulta obvio, la diferencia que entraña que el órgano sólo exhiba los documentos de que se trate a quien acuda físicamente a la sede del órgano, y en las horas que éste decida, a que pueda ser accesible, según prevé el artículo 9 LTPA, a través de las correspondientes sedes electrónicas, portales o páginas web de las personas o entidades concernidas”. 65 El Informe sitúa entre esas causas “la existencia de un amplio desconocimiento entre los sujetos obligados de que la documentación que se ha de publicar telemáticamente es la misma que la que se somete a información pública de manera presencial en las dependencias de la entidad, y no sólo el correspondiente Edicto o la disposición que se publica en boletín oficial”, la falta, por lo general, de “un apartado específico identificado como tal en las sedes electrónicas, portales o páginas web en los que resulten accesibles los documentos sometidos a información pública”, el que “no se habilita ningún canal de comunicación electrónico que garantice la participación ciudadana…” y el que omitan “normalmente, la fecha de datación o de subida de los documentos, lo que impide verificar el estado de actualización de los mismos y la situación de los procedimientos en los que se sustancia el trámite de información pública”. 66 Entre otras, la necesidad de “estructurar adecuadamente su sede electrónica, portal o página web de tal manera que resulte fácilmente identificable y accesible”, la “actualización del texto de los anuncios por los que se convocan los diferentes trámites de información pública, de manera que se prevea expresamente la posibilidad de consultar la documentación respectiva no sólo de forma presencial y en dependencias de la entidad”, sino también de forma electrónica, “facilitar información clara y comprensible” o “la implantación de controles para que dicha publicación se lleve a cabo de forma efectiva”. 67 MEDINA GUERRERO, M. se ha referido, con carácter general, a “la dificultad que encierra identificar” estos sujetos sometidos a la LTPA en los términos establecidos en su artículo 5 (“La transparencia pública en la Comunidad Autónoma de Andalucía”, op. cit., en prensa). 68 Toda vez que, como el propio informe específica, “se identificaron otros elementos de publicidad activa que, o bien no cabría exigir a las entidades incluidas en el ámbito del plan, por ser propios exclusivamente del sector público, o bien era necesario interpretar en el ámbito de actuación privada de estas entidades”. Concretamente fueron objeto de examen, en el ámbito de la “información institucional, organizativa y de planificación”, las “funciones que desarrollan”, la normativa que les sea de aplicación y su estructura organizativa y organigrama actualizado que identifique a los responsables de los diferentes órganos, incluyendo su “perfil y trayectoria profesional”. En el ámbito, de otra parte, de la “información económica, presupuestaria y estadística”, se analizó la relativa a los contratos y convenios celebrados con una Administración, las subvenciones y ayudas públicas concedidas por una Administración, los presupuestos que reflejen los fondos percibidos de estas y las “cuentas anuales que deban rendirse”. LA TRANSPARENCIA PÚBLICA EN ANDALUCÍA: CONSIDERACIONES SOBRE SU ORDENACIÓN Y ALGUNAS PROPUESTAS PARA SU MEJORA CONCEPCIÓN BARRERO RODRÍGUEZ 4544 La “línea 3” del Plan tenía como ámbito subjetivo las “corporaciones de derecho público andaluzas y entidades asimilables” sujetas por el artículo 3.1.h) a la LTPA en sus “actividades sujetas al Derecho Administrativo”, concretándose la actuación en diez federaciones deportivas seleccionadas “atendiendo al grado de implantación y número de licencias”. Su examen, en relación con el conjunto de obligaciones previamente deslindadas69, arrojó como resultado un cumplimiento “aceptable, en general”, de su deber de ofrecer “información institucional y organizativa”, “ciertamente mejorable” en el caso de “la información de contratos y convenios celebrados con Administraciones Públicas” y “claramente deficiente” en “el apartado económico y la identificación de las personas responsables y su perfil y trayectoria profesional”. Ante ello, y aunque el propio informe estima que los incumplimientos obedecen “en una parte no desdeñable, al desconocimiento de la norma”, el Consejo formula requerimientos de subsanación en todos los casos y efectúa propuestas generales encaminadas al exacto cumplimiento de la LTPA por estas entidades, distinguiéndose entre aquellas a realizar por la propia autoridad de control - inclusión en su página web de un apartado específico sobre las federaciones deportivas que recoja la información que han de difundir- y las medidas a adoptar por estas entidades –la inserción en sus páginas web de la información que aparece en anexo al informe70, o el fomento “entre los clubes deportivos adscritos a cada federación del conocimiento de sus obligaciones de publicidad activa”-. La “línea 4”, finalmente, centró su atención en las 10 Universidades públicas andaluzas y en 18 entidades instrumentales dependientes de ellas71, al objeto de verificar el cumplimiento por su parte de la obligación de ofrecer “información institucional y administrativa de sus entes instrumentales” de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 10.1 de la LTPA. El examen realizado lleva al Consejo a la conclusión, a partir del conjunto de datos que el informe detalla, de que existe un nivel de incumplimiento importante de ese deber, por lo que “se acordó la apertura de veintitrés (23) expedientes para reclamar la subsanación de las deficiencias advertidas, correspondiendo cinco (5) a las universidades que no ofrecían adecuada información sobre sus entidades instrumentales y dieciocho (18) a estas últimas” y a la formulación de propuestas generales en las que, de nuevo, se diferencia entre las actuaciones a realizar por el Consejo –en este caso, campañas de divulgación y difusión entre los sujetos obligados-, y las dirigidas a estos que se concretan en la necesidad de ofrecer una mayor y mejor información en sus páginas web y en el establecimiento, de no contar con ellos, de protocolos internos para el cumplimiento efectivo de estas obligaciones. Los datos expuestos evidencian, en conclusión, un nivel importante, y preocupante, de incumplimiento por los sujetos examinados, pues, en casi todos los casos, la inspección realizada en el marco del plan concluyó con requerimientos de subsanación. Sin embargo, y como el propio informe expresa, “sería injusto no manifestar la actitud colaborativa” mostrada por la mayoría de ellos. De hecho, cuando se examinan las resoluciones del Consejo recaídas en estos procedimientos se constata que son, en casi todos los supuestos, resoluciones de archivo en la medida en que durante su transcurso la entidad requerida cumple con su obligación de publicar la información. En muy pocas ocasiones el procedimiento concluyó con un requerimiento a la entidad de que, en lo sucesivo, publique la información que la LTPA le ordena72. El problema que, en estos casos, puede plantearse, como, en general, siempre que el Consejo ordena la difusión o entrega de determinada información73, es que la entidad carece de la potestad para imponer esas actuaciones en los casos en los que los obligados no cumplan con sus resoluciones74, pues la Ley no le da, en el ámbito concretamente de la publicidad activa, otra posibilidad que la de instar la incoación de expedientes disciplinarios o sancionadores por falta muy grave75, quedando el órgano competente obligado a incoar el procedimiento de acuerdo con lo previsto en el artículo 57.2 de la LTPA. 69 Así, y en relación con la “información institucional y organizativa”, la establecida en el artículo 10.1.a), b) c) y d). En el ámbito de la “información sobre contratos, convenios y subvenciones”, las previstas en las letras a), b) y c) del artículo 15. Por último, las determinadas en el artículo 16.b) en el apartado de la “información económica, financiera y presupuestaria”. 70 Señala también el informe la conveniencia de que “en el apartado correspondiente” quede reflejada, en su caso, “la razón de la ausencia de la información”. Así, por ejemplo, “si una federación no ha celebrado ningún convenio o contrato con la Administración, o no ha recibido ninguna subvención, debe mostrarse, en el elemento correspondiente, la razón de la carencia de la información, de tal suerte que quien consulte la web conozca por qué no existen datos al respecto”. 71 El informe manifiesta que “aunque la descripción del objetivo general de la Línea 4 del Plan no incluye la verificación de las obligaciones de publicidad activa por parte de los entes instrumentales de las universidades públicas andaluzas, se consideró la posibilidad de realizar, adicionalmente, en función de los resultados obtenidos, un breve análisis del cumplimiento de dichas obligaciones para una muestra de entidades instrumentales, a los efectos de proponer, en su caso, la inclusión de un análisis más completo en futuros Planes”. 72 Por ejemplo, en las Resoluciones 35/2021, de 12 de abril, 41/2021, de 15 de abril o 48/2021, de 26 de abril. 73 Supuestos de los que pueden encontrarse ejemplos en las Resoluciones 23/2001, de 25 de marzo o 53/2021, de 30 de abril. 74 Hay que tener en cuenta, no obstante, que la resolución, como todo acto administrativo, es ejecutiva por lo que, en caso de incumplimiento, podrá procederse a su ejecución forzosa en los términos establecidos en la LPAC. El problema, sin embargo, es que el único medio, de entre los previstos en esta Ley, que se adecúa a la naturaleza de este acto es la multa coercitiva, cuyo empleo tiene que estar expresamente autorizado por la Ley (artículo 103) y aquí no lo está. También existe una importante corriente doctrinal favorable, y es una opción que cabría valorar, al reconocimiento tanto al Consejo estatal como a sus homólogos autonómicos -hasta ahora no lo ha hecho ninguna Ley-, de potestad sancionadora. En tal sentido, BAUZÁ MARTORELL, F.J. (“Capítulo 13. La potestad disciplinaria frente al incumplimiento de la normativa sobre acceso, transparencia y reutilización de la información”, VALERO TORRIJOS J., y SALMERÓN FERNÁNDEZ, M. coords., Régimen jurídico de la transparencia en el sector público. Del derecho de acceso a la reutilización de la información, Thomson Reuters-Aranzadi, Cizur Menor, 2014, pp. 477-481) o TEIJEIRO LILLO M.E. (“El régimen sancionador: una deficiencia pendiente en la Ley Transparencia estatal”, Actualidad Administrativa. Especial Transparencia y Corrupción, núm. I, 2019). 75 El artículo 52.1.a) considera, en efecto, infracción muy grave, imputable “a las autoridades, directivos y el personal al servicio de las entidades previstas en el artículo 3”, el “incumplimiento de las obligaciones de publicidad activa previstas en el título II cuando se haya desatendido el requerimiento expreso del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía”. 47 CONCEPCIÓN BARRERO RODRÍGUEZ 46 IV. CONSIDERACIÓN FINAL En conclusión, la LTPA ha supuesto, junto con la estatal de 2013, un avance importante, sin perjuicio de otros pasos que quepa dar en este sentido, en la regulación de la transparencia pública, necesitada, no obstante, del complemento de su desarrollo reglamentario. Ahora bien, no hace falta ninguna reforma legal, ninguna nueva norma, es suficiente con el Derecho que tenemos, para que pueda trabajarse en pro de que todos los sujetos vinculados por este ordenamiento estén realmente en condiciones de cumplir con las obligaciones que se les imponen. Los datos ofrecidos por el CTPD en su “Informe final sobre el Plan anual de control e inspección de publicidad activa de 2018” y el análisis en sus resoluciones de la entidad u órgano al que se denuncia por no informar de oficio o frente al que se reclama en el ejercicio del derecho de acceso a la información, pone de manifiesto la existencia de un incumplimiento desigual de la LTPA, pues algunos de los sujetos incluidos en su ámbito de aplicación por los artículos 3.1 y 5, en muchos casos por desconocimiento como reconoce ese informe, no están aplicando correctamente la Ley, de ahí la necesidad de trabajar, como propone la autoridad de control, en medidas de difusión y formación que contribuyan a ello y la importancia de que la Administración de la Junta de Andalucía adopte, como le faculta el artículo 18.2 de la LTPA, las “medidas complementarias y de colaboración con el resto de administraciones públicas para el cumplimiento de las obligaciones de transparencia”, colaboración que “podrá instrumentarse mediante la suscripción de convenios interadministrativos”. Una mención especial merecen los incumplimientos detectados en el ámbito local, en concreto, en el de los municipios de menor capacidad económica y de gestión. Aquí, y con independencia de otras medidas posibles, cabe destacar, como ya apuntamos, la importancia de la vía del “auxilio institucional” reconocida por la propia LTPA en su artículo 20, que remite a “la asistencia técnica de la provincia al municipio” reconocida en la Ley de Autonomía local de la Comunidad autónoma. En definitiva, son muchos los logros conseguidos en los tiempos más recientes, pero, también, muchos los retos a los que se enfrenta la efectiva implantación de un sistema de transparencia pública en Andalucía y en el resto de España. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN ANDALUCÍA: BALANCE LEGISLATIVO Y PROSPECTIVA Severiano Fernández Ramos Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Cádiz SUMARIO: I. LA PARTICIPACIÓN EN EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA PARA ANDALUCÍA DE 2007. 1. LOS DEREChOS A LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA. 2. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA COMO MATERIA COMPETENCIAL. 3. LA PARTICIPACIÓN INSTITUCIONAL. II. LA LEY 5/1988, DE 17 DE OCTUBRE, DE INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR Y DE LOS AYUNTAMIENTOS. 1. CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LA LEY 5/1988. 2. LA MODIfICACIÓN DE LA LEY 5/1988 POR LA LEY 8/2011. 3. LA APLICACIÓN DE LA LEY. III. LEY 2/2001, DE 3 DE MAYO, DE REGULACIÓN DE LAS CONSULTAS POPULARES LOCALES EN ANDALUCÍA. 1. CARACTERÍSTICAS DE LA LEY 2/2001. 2. LA NATURALEzA DE LAS CONSULTAS POPULARES DE LA LEY 2/2001. 3. LA APLICACIÓN DE LA LEY 2/2001. IV. LEY 7/2017, DE 27 DE DICIEMBRE, DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA DE ANDALUCÍA. 1. ASPECTOS GENERALES. 2. ÁMBITO SUBjETIVO: LA SUjECIÓN DE LAS ENTIDADES LOCALES. 3. LA TITULARIDAD DE LOS DEREChOS PARTICIPATIVOS. 4. PROCESOS PARTICIPATIVOS Y CONSULTAS POPULARES. 5. ESPECIAL REfERENCIA A LAS CONSULTAS POPULARES PARTICIPATIVAS. I. LA PARTICIPACIÓN EN EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA PARA ANDALUCÍA DE 2007 1. Los derechos a la participación ciudadana Como sucede con otros principios, la reforma del Estatuto de Autonomía de 2007 (Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo) incluyó múltiples apelaciones a la participación ciudadana en los asuntos públicos. Dejando de lado las referencias de carácter tangencial y sectorial1, debe destacarse su inclusión como “objetivo básico de la Comunidad Autónoma”: «La participación ciudadana en la elaboración, prestación y evaluación de las políticas públicas, así como la participación individual y asociada en los ámbitos cívico, social, cultural, económico y político, en aras de una democracia social avanzada y participativa» (artículo 10.3.19º)2. 1 Por ejemplo, del artículo 27 a los consumidores, del artículo 37.1.3º a las personas mayores, o del artículo 170 a los trabajadores Asimismo, debe reseñarse el artículo 84.2 del propio Estatuto, según el cual la Comunidad Autónoma de Andalucía ajustará el ejercicio de las competencias que asuma en los servicios relacionados con educación, sanidad y servicios sociales a criterios de participación democrática de todos los interesados, así como de los sindicatos de trabajadores y asociaciones empresariales en los términos que la ley establezca. 2 Objetivo básico que no tiene equivalente en la relación del artículo 12.3 del Estatuto de 1981. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN ANDALUCÍA: BALANCE LEGISLATIVO Y PROSPECTIVA SEVERIANO FERNÁNDEZ RAMOS 6160 votación41. Y, como se ha indicado, la Ley 2/2001 (artículo 3) establece que la consulta popular local se decidirá por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, a ejercer por los electores que componen el cuerpo electoral. Tercero, la exigencia de autorización del Gobierno para consultas populares a la que –como se ha indicadose someten expresamente estas consultas de la Ley 2/2001 (artículo 10), sólo tiene fundamento constitucional cuando se trata de una consulta popular «por vía de referéndum», por lo que extender esta autorización a consultas no referendarias constituiría una clara extralimitación de la competencia estatal, invadiendo tanto la competencia autonómica en materia de ordenación de consultas no referendarias en su territorio, como la propia autonomía local, a la cual es inherente la posibilidad de ordenar y ejecutar ese conjunto amplísimo y extraordinariamente diverso de consultas populares no referendarias. Cuarto, aun cuando no sea determinante, sí es relevante el hecho de que la Ley 2/2001 atribuye la competencia de la gestión de la consulta a la Administración Electoral42. Por último, la regla contenida en la Ley 2/2001 según la cual el resultado no vincula jurídicamente a la Entidad Local convocante, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional, es irrelevante para su calificación como referendaria43. Por tanto, es indudable que las consultas populares locales ajustadas al régimen de la Ley 2/2001 de Andalucía son de naturaleza referendaria44. Otra cosa es, desde luego, la efectividad de este instrumento participativo. 3. La aplicación de la Ley 2/2001 De entrada, la Ley 2/2001 (DA 1ª) dispuso la creación del Registro de consultas populares locales, en el que se debían inscribir las solicitudes de consultas populares locales enviadas a la Administración autonómica, las que hayan sido autorizadas, así como los resultados de aquellas que se hayan celebrado. Y esta previsión legal fue pronto objeto de desarrollo normativo45. Sin embargo, de existir el registro, no es de accesibilidad general, a pesar de su declarado carácter público46. Pero, sobre todo, los problemas de efectividad de las consultas populares locales reguladas en la Ley 2/2001 de Andalucía, en realidad, no son achacables a la esta ley, sino a la LRBRL de la que trae causa: en concreto, a la doble exigencia de aprobación por mayoría absoluta en el Pleno y, sobre todo, a la exigencia de autorización de cada consulta por parte del Gobierno de la Nación y a la interpretación estricta que se ha dado por éste y, en su caso, por el Tribunal Supremo, a la exigencia legal de que la consulta verse sobre materias de competencia propia municipal47. Es cierto que no faltan los casos de peticiones de autorización de consultas que, a todas luces, exceden del ámbito competencial local: como sucedió en su día con la pretensión del Ayuntamiento de Algeciras de autorización de una consulta para convertir la comarca del campo de Gibraltar en la llamada novena provincia de Andalucía48; o la más reciente pretensión del Ayuntamiento de La Línea de autorización de consulta para transformar el municipio en ciudad autónoma49. No obstante, no puede dejar de señalarse el rigor con el cual el Gobierno, en ocasiones secundado por el Tribunal Supremo, interpreta la indicada exigencia legal, como ha sucedido recientemente con algunas peticiones (efectuadas por municipios no andaluces) por la que se ratifican sendos acuerdos del Gobierno denegación de dos consultas en las que se interpelaba a los vecinos sobre si querían que el Ayuntamiento “organizara” o costeara con fondos públicos espectáculos taurinos50. 41 El destinatario de la consulta es el conjunto de ciudadanos que tienen reconocido el derecho de sufragio activo en un determinado ámbito territorial o, lo que es lo mismo, el cuerpo electoral. Ha quedado identificado de esta suerte el cuerpo electoral con el sujeto que expresa la voluntad del pueblo (SSTC 12/2008, FJ 10; y 31/2010, FJ 69). 42 Un elemento ínsito en el concepto de referéndum, de acuerdo con el Tribunal Constitucional (STC 31/2015, FJ 5), estriba en que la opinión del cuerpo electoral se expresa por medio del sufragio emitido en el curso de un proceso electoral, a fin de que el resultado de la consulta pueda jurídicamente imputarse a la voluntad general de la correspondiente comunidad política y, de este modo, considerarse una genuina manifestación del derecho fundamental de participación política reconocido en el artículo 23.1 CE. De este modo el parecer del cuerpo electoral ha de ser conformado y exteriorizado a través de un procedimiento electoral, esto es, basado en el censo, gestionado por la Administración electoral y asegurado con garantías institucionales especificas siempre en relación con los asuntos públicos cuya gestión, directa o indirecta, mediante el ejercicio del poder político por parte de los ciudadanos constituye el objeto del derecho fundamental reconocido por la Constitución en el artículo 23 (así, STC 31/2010, FJ 69). Ahora bien, el Tribunal Constitucional tampoco considera determinante para la calificación de una consulta o procedimiento participativo como referéndum el que dicho procedimiento y garantías coincidan o no con las establecidas por la legislación electoral general (Administración Electoral) o la reguladora de esta última institución, siendo lo relevante que tales trámites, procedimientos, organización etc. “comporten un grado de formalización de la opinión de la ciudadanía materialmente electoral”, esto es, basado en el censo y asegurado con “garantías jurisdiccionales específicas”. 43 Igualmente «[l]a circunstancia de que no sea jurídicamente vinculante resulta de todo punto irrelevante, pues es obvio que el referéndum no se define frente a otras consultas populares por el carácter vinculante de su resultado» (STC 103/2008, FJ 3). 44 En este sentido, J. L. MARTÍNEZ-ALONSO CAMPS (2010: 483), considera imprescindible que esa modalidad de consulta siga identificándose como “consulta al cuerpo electoral sobre asuntos de relevancia con las garantías propias del procedimiento electoral”, manteniendo así la que ha sido una de sus señas de identidad desde su consagración como derecho de los vecinos en 1985 con la LBRL. Y ello sin perjuicio, naturalmente, de que, junto a estas “consultas populares municipales que cumplen con los requisitos y garantías propios del referéndum”, se articulen otras modalidades de consultas populares (encuestas, audiencias públicas, fórums de participación u otras). 45 Decreto 298/2002, de 10 de diciembre, por el que se regula la organización y funcionamiento del Registro de Consultas Populares Locales de Andalucía. 46 Artículo 5.1: «El Registro tiene carácter público, siendo los datos registrales de libre acceso para su consulta por terceros en los términos establecidos en el artículo 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común». 47 A ello no ayuda la ausencia absoluta de ordenación de los principales aspectos procedimentales de la autorización del Gobierno, esto es el plazo y el sentido de la ausencia de pronunciamiento en plazo, aspectos éstos que evidentemente no pueden ser ordenados por las Comunidades Autónomas. 48 Al modificarse el mapa provincial, la consulta versaba sobre un asunto (la constitución de una nueva provincia) que no era en absoluto de competencia municipal (ni siquiera de competencia autonómica, al requerirse una ley orgánica). Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de febrero de 2000 (RJ 2000, 77). 49 El Pleno del Ayuntamiento de La Línea acordó el 8 de julio de 2021 solicitar autorización al Consejo de Ministros para celebrar una consulta popular sobre la conversión del municipio en ciudad autónoma. BOJA 14-9-2021. 50 STS de 21 de febrero de 2019 (Nº de recurso 390/2017); STS 297/20197, de marzo (Nº de Recurso: 410/2017). LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN ANDALUCÍA: BALANCE LEGISLATIVO Y PROSPECTIVA SEVERIANO FERNÁNDEZ RAMOS 6362 No se trata, vaya por delante, de defender la completa desvinculación de las consultas populares de la competencia de la entidad convocante, en el sentido defendido por algunos autores de admitir la consulta sobre cualquier asunto de interés de la comunidad local51, pues el Tribunal Constitucional (STC 1/2017, FJ 4) ha dejado claro que es nota común al régimen jurídico-constitucional de las modalidades de referéndum de ámbito infraestatal que se reconocen en los ordenamientos de nuestro entorno la de que deben tener siempre como objeto, incluso aunque revistan naturaleza consultiva, materias o asuntos de la competencia de la entidad infraestatal de que se trate. Lo que sí defiendo es que la exigencia de que el asunto deba ser de competencia propia local no significa necesariamente que haya de tratarse de competencia “exclusiva” municipal, tal como resolvió magistralmente el propio Tribunal Supremo en la sentencia por la que anuló el acuerdo del Consejo de Ministros por el que se denegó la autorización para celebrar una consulta popular referida a la aprobación inicial de un Plan General de Ordenación Urbanística del municipio granadino de Almuñécar, y que admitió la consulta sobre un asunto de competencia, como es la aprobación del PGOU, de competencia concurrente con las competencias de planificación atribuidas a autoridades autonómicas, «puesto que no necesariamente las competencias locales deben ser plenas o completas»52. Pero, además, no debe perderse de vista que la organización de una consulta popular local conforme a la Ley 2/2001 supone tramitar un procedimiento largo y complejo, con un coste no despreciable. Todo lo cual explica el escaso uso de estas consultas por los Ayuntamientos andaluces (y españoles, en general). Entre 1986 y 2017 los municipios andaluces solicitaron al Gobierno la autorización de 17 consultas: 10 entre 1986 y 2000, y 7 desde la aprobación de la Ley 2/2001 hasta 2017, por lo que no parece que esta Ley haya supuesto una mayor utilización de esta institución participativa. A su vez, de las 17 solicitudes de consulta, el Gobierno únicamente autorizó 5, denegó 9, y las tres solicitudes restantes fueron archivadas. Un muy pobre resultado para una Ley53. Y, mientras tanto, los gobiernos locales no renuncian a consultar a sus vecinos los asuntos locales que estiman conveniente. Eso sí, al margen de la ley54. IV. LEY 7/2017, DE 27 DE DICIEMBRE, DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA DE ANDALUCÍA 1. Aspectos generales La Ley 7/2017, de 27 diciembre, de Participación Ciudadana de Andalucía, se enmarca en una hornada de leyes autonómicas dirigidas específicamente a ordenar la participación ciudadana, con este objeto exclusivo o junto a la política de transparencia pública55. Así, debido a la indudable conexión existente entre transparencia y participación, elementos capitales del llamado Gobierno Abierto o Buen Gobierno, la reciente oleada de leyes autonómicas de transparencia pública ha supuesto un impulso definitivo a la ordenación autonómica de la participación ciudadana56. No obstante, en la Ley 7/2017, de 27 diciembre, tuvo una influencia decisiva la Ley 10/2014, de 26 de septiembre, de consultas populares no referendarias y otras formas de participación de Cataluña, y que influyó sobre todo en la recepción de las figuras de las consultas populares participativas y de los procesos participativos. Asimismo, como quiera que el movimiento orientado a impulsar la participación ciudadana no se detiene, tras la aprobación de la Ley 7/2017, ésta ha influido también en las leyes autonómicas sucesivas57. La Ley 7/2017, de 27 de diciembre, como su denominación indica, es ya una Ley general de participación ciudadana, si bien no deroga ni sustituye a la Ley 2/2001, de 3 de mayo, de regulación de las consultas populares locales en Andalucía, cuyas consultas quedan expresamente excluidas de la Ley 7/2017 (artículo 33.2). La Ley tuvo su origen en un anteproyecto elaborado a lo largo de la X Legislatura del Parlamento Andaluz, que fue retomado en XI Legislatura, si bien el nuevo anteproyecto se vio condicionado –como se verá– por varias sentencias del Tribunal Constitucional (SSTC 31/2015 y 137/15, principalmente), en las que el alto tribunal dejaba definitivamente clara su posición en relación con la cuestión capital de la noción de consulta popular referendaria y las competencias sobre las mismas58. Una vez presentado el Proyecto de 51 TUR AUSINA, R. – SANJUÁN ADNRÉS, F. J. (2018: 181). 52 Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de septiembre 2008 (RJ\2008\4549). 53 Los datos proceden de la respuesta que en 2018 dio el Gobierno a una solicitud de información formulada por un Senador. 54 A título de ejemplo, el Ayuntamiento de Sevilla realizó en septiembre de 2016 una consulta popular sobre si se ampliaba un día la Feria de Abril, consulta que se efectuó durante cinco días por vía telemática (no parece necesario reseñar el resultado). O el Ayuntamiento Rincón de la Victoria (Málaga) organizó en mayo de 2018 una consulta sobre el diseño de un Paseo Marítimo: sólo podían votar las personas empadronadas mayores de 18 años; la votación fue exclusivamente on-line, y el resultado se anunció como vinculante. En ambos casos se trataba de consultas inequívocamente referendarias, efectuadas al margen de la Ley. 55 Las primeras leyes de participación ciudadana fueron la Ley 11/2008, de 3 de julio, de la Generalitat, de Participación Ciudadana de la Comunitat Valenciana (derogada) y la Ley 5/2010, de 21 de junio, canaria de fomento a la participación ciudadana, las cuales se anticiparon al movimiento de leyes de transparencia pública. 56 Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia; Ley 3/2015, de 4 marzo, de Transparencia y Participación Ciudadana de Castilla y León; Ley 8/2015, de 25 de marzo, de Transparencia Pública y Participación Ciudadana de Aragón; Ley 2/2015, de 2 de abril, de Transparencia, Buen Gobierno y Participación Ciudadana de la Comunidad Valenciana; Ley 10/2019, de 10 de abril, de Transparencia y de Participación de la Comunidad de Madrid. 57 Ley 12/2019, de 12 de marzo, de consultas populares y procesos participativos de Islas Baleares; Ley Foral 12/2019, de 22 de marzo, de Participación Democrática en Navarra; Ley 8/2019, de 13 de diciembre, de Participación de Castilla-La Mancha. 58 A diferencia de otras Comunidades Autónomas, debido al reparto de responsabilidades departamentales en un Gobierno de coalición, a lo largo de la X Legislatura del Parlamento Andaluz el Gobierno autonómico LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN ANDALUCÍA: BALANCE LEGISLATIVO Y PROSPECTIVA SEVERIANO FERNÁNDEZ RAMOS 6564 Ley en el Parlamento andaluz, únicamente experimentó en su tramitación parlamentaria novedades de alcance menor. De hecho, la Ley fue aprobada por todos los grupos políticos, curiosamente salvo el Grupo de IU (el autor del anteproyecto original), que se abstuvo. Como peculiaridad debe destacarse el prolongado plazo de vacatio legis de la Ley, pues no entró en vigor hasta los 12 meses de su publicación en el BOJA, es decir, el 5 de enero de 201959. Parecería que el legislador era temeroso del impacto de la Ley en las Administraciones andaluzas, temor que –como se veráera del todo infundado. Asimismo, debe tenerse en cuenta que en la Ley 7/2017, de 27 de diciembre, abundan las remisiones al desarrollo reglamentario, en unos casos a cargo del Gobierno de la Junta de Andalucía: entidades de participación ciudadana (artículo 6.3.c), procesos de deliberación participativa (artículo 20.4), procesos de participación ciudadana en la elaboración de los presupuestos (artículo 23.2), consultas populares (artículo 25), proceso de participación ciudadana en la proposición de políticas públicas (artículo 27.3), propuestas de iniciativas reglamentarias (artículo 27.3), participación en el seguimiento de políticas públicas (artículo 31.1), consultas participativas (artículos 36 y 42.2, 47, 50)60. De este desarrollo reglamentario debe destacarse el decreto llamado a regular el sistema digital de participación de Andalucía, el cual debía aprobarse en el plazo de un año (D.F. 1ª), y que no se ha cumplido, dejando en el aire la participación a través de medios electrónicos, tan imprescindible en la sociedad actual. En definitiva, en la medida en que la Ley remite al desarrollo reglamentario la determinación de los requisitos y procedimientos a seguir en cada uno de los cauces participativos que contempla, la ausencia de estas normas reglamentarias suscita serias dudas sobre la efectividad de la Ley, al menos en el ámbito autonómico, a los tres años de su entrada en vigor oficial61. Por lo demás, como sucede en mayor o medida con otras leyes autonómicas, el propio Consejo Económico y Social de Andalucía puso de manifiesto el carácter excesivamente programático de algunos preceptos: razones de buena técnica legislativa aconsejan evitar “expresiones programáticas si no cumplen al menos un papel orientador de futuros desarrollos reglamentarios, o reproducen lo que ya está contenido o resulta deducible de normas de rango superior, pues de otro modo la ley proyectada pierde en autoridad y estima social, y el legislador confunde su papel con el que ya desempeñó el poder estatuyente”62. También existen ejemplos de preceptos superfluos63. Y, finalmente, existe un caso curioso de precepto duplicado64. 2. Ámbito subjetivo: la sujeción de las entidades locales La Ley 7/2017 (artículo 1.1) declara que tiene como objeto la regulación del derecho de participación ciudadana en la dirección de los asuntos públicos «autonómicos y locales en Andalucía». Y añade que la participación ciudadana comprenderá, en todo caso, el derecho a participar plenamente en las decisiones derivadas de las «funciones de gobierno y administración de la Comunidad Autónoma y de las entidades locales andaluzas», en los términos previstos en la ley (artículo 1.2)65. Y, al delimitar su ámbito de aplicación, la Ley (artículo 3.1) reitera la norma anterior, al declarar que se refiere al ejercicio de las «competencias de gobierno y administración de la Comunidad Autónoma y de las entidades locales de Andalucía» (como puede verse, únicamente se sustituye “funciones” por “competencias”). Y si aún existiese alguna duda, la Ley (artículo 3.2) establece que sus disposiciones se aplicarán, además de a la Administración de la Junta de Andalucía, incluidos sus órganos superiores de gobierno66, a las entidades que integran la Administración local andaluza, incluidos sus órganos de gobierno67. elaboró en paralelo una ley de transparencia pública (Consejería de Presidencia, PSOE-Andalucía) y otra de participación ciudadana (Consejería de Administración Local, IU- C. por Andalucía, la cual llegó a realizar un proceso participativo durante 2013-2014), de las cuales únicamente fue aprobada esa legislatura la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía. 59 En el Proyecto de Ley el plazo de vacatio era aún mayor, de dieciocho meses desde su publicación en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía. 60 Incluso en algún caso la efectividad de la participación se condiciona a la aprobación de una futura Ley: así se prevé que la evaluación de las políticas públicas de la Administración de la Junta de Andalucía se realizará en el marco de la ley que regule la organización y funcionamiento del sistema de evaluación de las políticas públicas, conforme a lo previsto en el artículo 138 del Estatuto de Autonomía para Andalucía (artículo 31.2). 61 Existe un borrador de Decreto por el que se regulan los procesos participativos en el ámbito de la Administración de la Junta de Andalucía de 13 de junio de 2019. 62 Dictamen 4/2016 del Consejo Económico y Social de Andalucía sobre el Anteproyecto de ley de participación ciudadana de Andalucía, de 22 de julio de 2016, refiriéndose a las obligaciones de las Administraciones públicas andaluzas del artículo 9, como la consistente en «Potenciar, fomentar y garantizar el acceso a una efectiva participación ciudadana, a través de la adaptación de las estructuras administrativas y facilitando el acceso a los colectivos más vulnerables». Pero también podríamos incluir aquí el llamado principio de vertebración social, «en cuya virtud las Administraciones públicas, en aras de una democracia social avanzada y participada, fomentarán la participación organizada, asociada y activa de todas las organizaciones sociales que actúan en los distintos ámbitos públicos de participación» (artículo 4.n). 63 El artículo 11.2, que no estaba en el Proyecto de Ley, declara: «Todos los procesos de participación ciudadana establecidos en la presente ley, con independencia de su tipología u objeto conforme a lo establecido en los artículos 12 y 13, deberán ajustarse a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico y respetarán las competencias atribuidas a las diferentes Administraciones públicas por dicho mantenimiento». De igual modo, el artículo 9.f) declara el deber de garantizar el cumplimiento de la normativa en materia de protección de datos de carácter personal en los procesos de participación ciudadana objeto de esta ley (letra no estaba tampoco en el Proyecto de Ley). 64 El artículo 41, relativo a los períodos inhábiles para la convocatoria y celebración de la consulta participativa (especie), coincide exactamente con lo establecido en el artículo 15, relativo a los períodos inhábiles para la convocatoria y celebración de procesos de participación ciudadana (género). 65 O el artículo 9 que se refiere a las obligaciones de las «Administraciones públicas andaluzas», noción que comprende también a las entidades locales del territorio. 66 Así como a las agencias de la Administración de la Junta de Andalucía, sean administrativas, de régimen especial o públicas empresariales, así como las entidades de derecho público a las que hace referencia la disposición adicional segunda de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de la Administración de la Junta de Andalucía. Como puede verse, únicamente quedan fuera del ámbito de la Ley las entidades jurídico-privadas (sociedades y fundaciones) integrantes del sector público autonómico y local, de tal modo que se trata de un ámbito más reducido que el de las leyes de transparencia pública. Asimismo, queda la duda de si deben o no entenderse incluidas las Universidades públicas andaluzas, debido a su especial régimen de autonomía, y que en otros casos se han incluido expresamente (artículo 3.1.f Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía). 67 Así como a los entes instrumentales de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones locales andaluzas y, en particular, las agencias públicas administrativas locales, las agencias públicas empresariales locales y las agencias locales en régimen especial. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN ANDALUCÍA: BALANCE LEGISLATIVO Y PROSPECTIVA SEVERIANO FERNÁNDEZ RAMOS 6766 No obstante, el grado de sujeción de las Entidades Locales a la Ley 7/2017 es, cuanto menos, confuso. Así, la Ley declara, de un modo un tanto críptico, que «En los procesos de participación ciudadana de las entidades locales se garantizará, en todo caso, el principio de autonomía local» (artículo 11.1)68. Y, sobre todo, la Ley (artículo 17) declara lo siguiente: «Cada entidad local determinará, por medio de reglamento u ordenanza, los requisitos y el procedimiento que regule estos procesos (de participación ciudadana), de conformidad con las previsiones de esta ley y demás normativa aplicable»69. Ello sin perjuicio de otras remisiones expresas a las entidades locales (por ejemplo artículo 48.6 y 7)70. Aun cuando la remisión del artículo 17 es un tanto confusa, parece que debe entenderse que los Reglamentos de Participacion Ciudadana (RPC) deben ser en todo caso «conformes a las previsiones de la Ley», de modo que salvo que se disponga otra cosa, las determinaciones de la Ley vinculan a los RPC. En todo caso, de nuevo se suscitan serias dudas sobre la efectividad de la Ley ahora en ausencia de tales normas locales. De hecho, la Ley (D. F. 2ª) establece que, en el plazo de doce meses desde su entrada en vigor (plazo que finalizó el 5 de enero de 2020), los municipios andaluces «aprobarán o, en su caso, adaptarán los reglamentos de participación a lo dispuesto en la misma». Pero cabe recordar que normas similares ya existían, tanto en la legislación básica como en el propio ordenamiento andaluz, sin que se hayan cumplido a menudo, y sin que se contemplen, ni antes ni ahora, las consecuencias de dicho incumplimiento71. En todo caso, la cuestión de fondo que subyace es la de en qué medida estas normas autonómicas pueden suponer una afección de la autonomía local, en su faceta estricta de potestad de autoorganización. Así, de entrada, una parte de las leyes autonómicas de participación ciudadana no es de aplicación a las entidades locales (todas las leyes de transparencia y participación ciudadana)72. Y las leyes autonómicas que sí incluyen en su ámbito a las entidades locales suelen ser muy cautelosas en relación con las entidades locales73. En mi opinión, la clave para deslindar lo que debe vincular a las entidades locales de aquello otro que debe quedar en el ámbito de la autonomía local estriba en deslindar aquellas determinaciones de la Ley en las que se reconocen derechos de ciudadanía, los cuales deben entenderse como un mínimo indisponible, sin perjuicio de las entidades locales puedan introducir “mejoras”. Por lo demás, la Ley –artículo 5– establece lo siguiente: «Para garantizar el desarrollo eficaz y la necesaria colaboración y coordinación de lo dispuesto en la presente ley se tendrán en cuenta los órganos y mecanismos de participación ya existentes en las entidades locales, tales como consejos, comisiones y mesas de debate, por tener estas precisamente la finalidad de canalizar y propiciar la implicación ciudadana en la toma de decisiones»74. De nuevo, se trata de un precepto críptico y, a la postre superfluo: ¿a quién se refiere cuando dice “se tendrán en cuenta”?, ¿a los órganos de gobierno locales? Si es así, evidentemente la norma no puede suponer límite alguno a las operaciones de reestructuración de órganos participativos por parte de las entidades locales, en ejercicio de la potestad de autoorganización que la propia ley reconoce (artículo 64). 68 Se trata de un precepto que no estaba en el Proyecto de Ley. Lo cierto es que, ¿acaso no son dirigidos los procesos participativos por los órganos de gobierno de las propias entidades locales?, ¿no es, más bien, la Ley y sus reglamentos las que deben respetar la autonomía local? 69 Este precepto no se encontraba en el Proyecto de Ley. 70 El artículo 48.6 remite Reglamento u Ordenanza de Participación Ciudadana o, en su defecto, por Acuerdo del órgano plenario correspondiente, nada menos que el procedimiento para recogida de firmas, plazos, presentación, identificación, recuento, validación y demás aspectos relativos a esta materia, de acuerdo con la presente ley y sin perjuicio de lo previsto en normativa básica de régimen local. 71 No puede dejar de señalarse que ya la reforma de la LBRL efectuada por la Ley 57/2003 ordenó a los Ayuntamientos (a todos) a establecer y regular “en normas de carácter orgánico” procedimientos y órganos adecuados para la efectiva participación de los vecinos en los asuntos de la vida pública local, tanto en el ámbito del municipio en su conjunto como en el de los distritos, en el supuesto de que existan en el municipio dichas divisiones territoriales (artículo 70 bis 1). Y de acuerdo con la STC 143/2013, tales deberes no solo “son plenamente acordes con los principios y valores constitucionales (entre otros, artículos 1.1, 9.2 y 23.1 CE), sino que además dejan a los entes locales una amplísima libertad para escoger la forma, los medios y el ritmo más adecuados. A su propio juicio y de acuerdo con sus propias características, para cumplir en cada momento con esos deberes”. Sin embargo, el Defensor del Pueblo Andaluz publicó en diciembre de 2009 un informe sobre la «Normativa sobre la Participación Ciudadana en las Diputaciones Provinciales y en los grandes Municipios de Andalucía», en el cual puso de manifiesto que la mayoría de las Diputaciones Provinciales, salvo la Diputación de Córdoba, carecían RPC, y en la mayor parte de los Municipios consultados, los RPC eran anteriores a la Ley 53/2003, por lo que no habían sido renovados. Si esto pasaba con los grandes municipios, cabe pensar que en el resto la situación, como mínimo, no sería mejor. Además, la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local, reiteró este mandato: «Conforme a la regulación del artículo 10.3.19º del Estatuto de Autonomía para Andalucía sobre la participación ciudadana, todos los municipios aprobarán un reglamento de participación ciudadana que asegure los cauces y métodos de información y de participación ciudadana en los programas y políticas públicas» (D. F. 7ª). 72 Por su parte, la Ley 8/2019, de 13 de diciembre, de Participación de Castilla-La Mancha, se aplica primariamente a la Administración autonómica, limitándose a prever que para las entidades locales se estará a lo previsto en la legislación vigente de régimen local. «Tales entidades, en el ejercicio de su autonomía local, podrán incorporar los principios y previsiones de la presente ley en sus ordenanzas y reglamentos de organización, funcionamiento y participación ciudadana» (artículo 2.2). 73 Así, la Ley 10/2014 Cataluña diferencia entre la ordenación de las consultas populares no referendarias mediante votación (Título II), en relación con las cuales admite la capacidad de las entidades locales pare proceder a su desarrollo normativo, y el resto de los procesos de participación ciudadana (Título III), respecto de los cuales la ordenación legal tiene carácter supletorio, salvo lo que determinan determinados preceptos (artículos 41.1 y 4, 42, 46, 51 y 52), que son de aplicación directa. Por su parte, Ley Foral 12/2019 –artículo 15.2–, siguiendo de cerca a la Ley andaluza 7/2017, dispone que las entidades locales, conforme a sus competencias y atribuciones, determinarán los requisitos y el procedimiento que regule estos procesos de ámbito local, de conformidad con las previsiones de esta ley foral y demás normativa aplicable. Asimismo, la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi, dispone que la elección de las formas, procedimiento y órganos de participación ciudadana se llevará a cabo por los municipios, de conformidad con lo establecido en la presente ley, a través de su potestad normativa propia y de sus potestades de autoorganización, y preferentemente a través de su reglamento orgánico municipal –artículo 68–. Y, seguidamente, la Ley – artículo 69.2– efectúa una declaración un tanto críptica: «Las previsiones recogidas en el presente capítulo solo obligan a los municipios y a sus respectivas entidades instrumentales en su calidad de marco normativo legal en aquellos casos que procedan a la convocatoria de un proceso participativo o en aquellos otros supuestos previstos en la presente ley». 74 Este precepto no estaba en el proyecto de ley. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN ANDALUCÍA: BALANCE LEGISLATIVO Y PROSPECTIVA SEVERIANO FERNÁNDEZ RAMOS 6968 3. La titularidad de los derechos participativos La Ley –artículo 6.1– dispone que la participación ciudadana podrá ser ejercida, en los términos recogidos en esta ley, «directamente o a través de las entidades de participación ciudadana». Respecto a las primeras, una cuestión recurrente en esta materia es la referida a si la titularidad y ejercicio de los derechos participativos deben reservarse a los electores en sentido estricto, es decir, a quienes gocen del derecho de sufragio activo en las elecciones municipales o, por el contrario, puede extenderse a los vecinos en general. Como es evidente, se trata de una cuestión importante, dada la elevada presencia de extranjeros no comunitarios en muchos municipios del país y que, una vez inscritos en el Padrón municipal, ostentan la condición de vecinos –artículo 15 LRBRL–75. A este respecto, cabe subrayar que el Estatuto de Autonomía para Andalucía, precisamente al ordenar el derecho a la participación política, declara lo siguiente: «La Junta de Andalucía establecerá los mecanismos adecuados para hacer extensivo a los ciudadanos de la Unión Europea y a los extranjeros residentes en Andalucía los derechos contemplados en el apartado anterior, en el marco constitucional y sin perjuicio de los derechos de participación que les garantiza el ordenamiento de la Unión Europea» (artículo 30.2). Y, en este sentido, la Ley 7/2017 –artículo 6.1- dispone lo siguiente: «Todos los ciudadanos y ciudadanas, con capacidad de obrar de acuerdo con la normativa básica de procedimiento administrativo común, que tengan la condición política de andaluces o andaluzas y las personas extranjeras residentes en Andalucía tienen derecho a participar en el proceso de dirección de los asuntos públicos que sean competencia de la Comunidad Autónoma de Andalucía y de las entidades locales andaluzas, en los términos recogidos en esta ley». La referencia a las personas con capacidad de obrar de acuerdo con la normativa básica de procedimiento administrativo común (artículo 3 de la LPAC) parece que tiene por finalidad no exigir en todo caso la mayoría de edad, y, de hecho, en algún supuesto cualificado como es el de las consultas participativas, la Ley –artículo 35- admite expresamente la participación de las personas mayores de 16 años, e incluso admite que se pueda obviar este límite de edad en asuntos que afecten directamente a la infancia y los derechos que ostentan. De otro lado, la expresión personas extranjeras «residentes» parece que debe entenderse en el sentido propio de la legislación de extranjería, esto es, en el sentido de que son residentes los extranjeros que se encuentren en España y sean titulares de una autorización para residir (artículo 30 bis Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, de Extranjería). En cambio, debe señalarse que en otras Comunidades Autónomas se toma por referencia exclusivamente el empadronamiento en un municipio de la Comunidad (Euskadi, Islas Baleares y Navarra)76. De otra parte, según la Ley, tienen la consideración de entidades de participación ciudadana: a) Las entidades privadas sin ánimo de lucro que (deben entenderse que se trata de requisitos cumulativos): 1.º Estén válidamente constituidas, de acuerdo con la normativa que les sea de aplicación. Esta normativa es principalmente la legislación de asociaciones o de fundaciones. 2.º Su actuación se desarrolle en el ámbito del territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Por tanto, no se exige exclusividad, ni siquiera prevalentemente, lo cual es razonable. 3.º Tengan entre sus fines u objetivos, de acuerdo con sus estatutos o norma de creación, la participación ciudadana, o bien la materia objeto del proceso participativo de que se trate. Por tanto, no se exige exclusividad de fines participativos, e incluso los fines fundacionales puedan no explicitar la participación, con tal de que la entidad se adscriba al sector o ámbito involucrado por la política pública. Así, por ejemplo, una asociación ecologista puede considerarse una entidad de participación ciudadana en los procesos participativos relacionados con el medio ambiente. b) Las entidades representativas de intereses colectivos cuyo ámbito de actuación se desarrolle en el territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía. En este apartado pueden incluirse las organizaciones consumidores y usuarios77. c) Las agrupaciones de personas físicas o jurídicas que se conformen como plataformas, movimientos, foros o redes ciudadanas sin personalidad jurídica, incluso las constituidas circunstancialmente, cuya actuación se desarrolle en el ámbito del territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, debiendo designarse una comisión y un representante de la misma78. 75 Cabe recordar que la Carta de Vitoria de 25 de noviembre de 2004, en un apartado denominado “ciudades de todos, con todos y para todos”, declaró que todo miembro de una comunidad local debe tener el derecho a participar en la construcción y ejecución de su proyecto de ciudad con igualdad de derechos, consagrando la igualdad de todos aquellos que, como vecinos, residen y forman parte de una comunidad. Así, los ministros de los Estados miembros del Consejo de Europa en la reunión que tuvo lugar en Valencia el 22 de octubre de 2007, acordaron en la declaración final mejorar la integración de los residentes extranjeros en la vida pública local. 76 Más aún, debe significarse que la Ley 2/2016, de 7 abril, de Instituciones Locales de Euskadi, admite también la participación de personas que residan temporal o definitivamente en el municipio (artículo 69). 77 Así, según el TR Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, las asociaciones de consumidores y usuarios constituidas conforme a lo previsto en la ley y en la normativa autonómica que les resulte de aplicación, son las únicas legitimadas para actuar «en nombre y representación de los intereses generales de los consumidores y usuarios» (artículo 24). 78 Las personas agrupadas, las que formen parte de la Comisión y el representante deberán acreditar su personalidad y el cumplimiento de los requisitos del apartado 1, así como la determinación de intereses, identificación, fines y objetivos concretos respecto al proceso participativo de que se trate, su carácter circunstancial o temporal, en su caso, y el resto de los requisitos que se establezcan reglamentariamente. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN ANDALUCÍA: BALANCE LEGISLATIVO Y PROSPECTIVA SEVERIANO FERNÁNDEZ RAMOS 7170 d) Las organizaciones sindicales, empresariales, colegios profesionales y demás entidades representativas de intereses colectivos. Lo cierto es que este apartado no deja de ser redundante con el apartado b), pues aun cuando menciona expresamente a las organizaciones sindicales, empresariales y colegios profesionales, se trata sin duda de entidades representativas de intereses colectivos79. Asimismo, no puede dejar de señalarse que este tipo de entidades cuentan con los canales propios que brinda la llamada participación «institucional». 4. Procesos participativos y consultas populares La Ley trata de delimitar, con dudoso acierto, dos nociones: la de procesos de participación ciudadana y la de consultas populares. Respecto a este segunda, como no podía ser de otro modo, la Ley parte de lo establecido en el antes mencionado artículo 78 del Estatuto de Autonomía para Andalucía: «Las Administraciones públicas andaluzas podrán recabar la opinión de la ciudadanía sobre determinados asuntos o políticas públicas de su competencia mediante los instrumentos de consultas populares a los que se refiere el artículo 78 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, de conformidad con lo establecido en esta ley y en las disposiciones reglamentarias que la desarrollen, con la finalidad de valorar los efectos reales de sus actuaciones públicas u orientar decisiones sobre las mismas» (artículo 25). Y, seguidamente, la Ley (artículo 26) indica las modalidades que pueden adoptar las consultas populares: unas ya mencionadas expresamente en el Estatuto (encuestas, audiencias públicas, foros de participación80, y otros no mencionados expresamente (paneles ciudadanos, jurados ciudadanos y consultas participativas), lo cual no supone inconveniente alguno, puesto que el propio Estatuto admite “y cualquier otro instrumento de consulta popular”. Por otro lado, la Ley (artículo 10) declara lo siguiente: «Constituyen procesos de participación ciudadana a efectos de esta ley el conjunto de actuaciones, procedimientos e instrumentos ordenados y secuenciados en el tiempo, desarrollados por las Administraciones públicas andaluzas en el ámbito de sus competencias, para posibilitar el ejercicio del derecho de la ciudadanía a la participación, en condiciones de igualdad y de manera real y efectiva, de forma individual o colectiva, en la dirección y gestión de los asuntos públicos autonómicos y locales». Y, seguidamente, para delimitar el objeto de los procesos de participación ciudadana, la Ley (artículo 13) dispone que se podrán desarrollar sobre los siguientes asuntos o materias, siempre que no sean contrarias al ordenamiento jurídico: a) Proposición, adopción, seguimiento y evaluación de las políticas públicas con singular impacto o relevancia. En tal sentido, la Ley regula la iniciativa ciudadana para proponer políticas públicas (artículo 27), así como la participación ciudadana en el seguimiento y evaluación de las políticas públicas (artículo 31)81. b) La elaboración de instrumentos de planificación para la determinación de políticas. Lo cierto es que la elaboración de políticas públicas, antes indicada, generalmente se plasma en la elaboración de planes y estrategias. c) La priorización sobre aspectos puntuales del gasto. En tal sentido, la Ley contempla los procesos participativos en la elaboración de los presupuestos públicos (artículos 23 y 24)82. d) La elaboración de leyes y reglamentos83. En tal sentido, la Ley regula las propuestas de iniciativas reglamentarias (artículo 29)84, así como la participación ciudadana en los procesos de elaboración de leyes y reglamentos en la Administración de la Junta (artículo 28) y los procesos de participación ciudadana para la elaboración de los anteproyectos de ordenanzas y reglamentos locales (artículo 30). e) La prestación, seguimiento y evaluación de los servicios públicos85. Así, la Ley ordena la participación ciudadana en la prestación de los servicios públicos (artículo 32). De este modo, aun cuando la Ley se presta a la confusión cuando califica la participación ciudadana mediante consultas populares también como un proceso de participación ciudadana (artículo 12), podría aventurarse que los procesos participativos constituyen el conjunto de la actuación pública orientada a garantizar el debate y la deliberación entre la ciudadanía y las instituciones públicas respecto a una actuación pública concreta, que generalmente se enclava en uno de los objetos indicados, pero no necesariamente, pues, por ejemplo, puede versar sobre una decisión que tenga trascendencia para la colectividad86. Por su parte, las consultas populares no serían sino los instrumentos de los que se puede hacer uso en cada caso para recabar la opinión de los ciudadanos. 79 El CES criticó que no se mencionaran expresamente, pero habría sido más clarificador incluir la referencia expresa a estas organizaciones en la letra b). 80 El anteproyecto hablaba de foros de consulta, y fue el CES quien propuso su sustitución. 81 Además, la participación ciudadana en la proposición de políticas públicas y en el seguimiento y evaluación de las políticas públicas se definen como sendos procesos de participación ciudadana (artículo 12). 82 Además, la participación ciudadana en la elaboración de presupuestos se define como un proceso de participación ciudadana (artículo 12). 83 Asimismo, la participación ciudadana en la elaboración de normas se define como un proceso de participación ciudadana (artículo 12). 84 Las iniciativas legislativas –como nos consta– están ordenadas en la Ley 5/1988, de 17 de octubre, de Iniciativa Legislativa Popular y de los Ayuntamientos. 85 La referencia al seguimiento y evaluación no estaba en el Proyecto. Además, la participación ciudadana en la prestación de los servicios públicos se define como un proceso de participación ciudadana (artículo 12). 86 Posibilidad que la Ley (artículo 18) salva con la referencia a los procesos de deliberación participativa, al señalar que se integran en un procedimiento de decisión o de formulación o adopción de una política pública. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN ANDALUCÍA: BALANCE LEGISLATIVO Y PROSPECTIVA SEVERIANO FERNÁNDEZ RAMOS 7372 Ahora bien, la ordenación de la eficacia de los procesos de participación ciudadana arroja serias dudas sobre su efectividad. De una parte, la Ley (artículo 16.1) establece que los procesos de participación ciudadana regulados en la presente ley no alterarán ni supondrán menoscabo de las potestades y competencias del correspondiente ámbito de gobierno, autonómico o local, en la adopción de las decisiones que les corresponden. Hasta aquí, nada que objetar, pues sería un trasunto de lo dispuesto en el artículo 69 LRBRL. Ahora bien, como es inherente a la noción misma de proceso participativo, la Ley precisa que en caso de que los resultados derivados de los procesos participativos que se pongan en marcha al amparo de esta ley no sean asumidos total o parcialmente, el órgano competente para adoptar la decisión estará obligado a motivarla (artículo 16.2)87. El problema se encuentra en la regla siguiente (artículo 16.4): «El cumplimiento de esta ley será directamente exigible para hacer efectivos los derechos en ella reconocidos, aunque su omisión o infracción no afectará, en ningún caso, a la validez y eficacia del acto o decisión en cuyo procedimiento se prevea». Lo cierto es que al negarse eficacia invalidatoria al incumplimiento de las normas relativas al proceso de participación ciudadana, en la práctica y de forma sustancial, se viene a vaciar sensiblemente el alcance y efectividad de los derechos reconocidos en la norma88. 5. Especial referencia a las consultas populares participativas De las distintas modalidades de consultas populares (artículo 26), la Ley concede especial atención a las llamadas consultas populares participativas, autonómicas y locales (Capítulo VI), que se definen como el instrumento de participación ciudadana que tiene por objeto el conocimiento de la opinión de un determinado sector o colectivo de la población, mediante un sistema de votación de contenido no referendario, sobre asuntos de interés público que le afecten (artículo 34)89. Como puede comprobarse, el legislador andaluz ha tratado de ser respetuoso con la doctrina del Tribunal Constitucional, según el cual no merecen la calificación de referéndum aquellas consultas que suponen la llamada a un determinado sector o colectivo de la población de un determinado territorio (STC 31/2015, FJ 3). En contraposición al referéndum, las consultas no referendarias recaban la opinión de cualquier colectivo (STC 31/2010, FJ. 69), por lo que articulan “voluntades particulares o colectivas, pero no generales, esto es no imputables al cuerpo electoral” (STC 103/2008, FJ 2)”90. Ahora bien, la principal cuestión que se plantea es la delimitación de sector o colectivo de la población que podrá participar en la consulta. Según la Ley 7/2017 –artículo 36-, en las consultas participativas la participación se articulará mediante un sistema de votación, que tendrá la condición de universal para el sector o colectivo de la población que tenga interés directo en el tema objeto de consulta y en el que el voto será igual, libre, directo y secreto, en la forma que se determine reglamentariamente. Dejando de lado, que no deja de constituir un oxímoron hablar de votación «universal para el sector o colectivo de la población que tenga interés directo en el tema objeto de consulta», el problema estriba en cómo delimitar un sector o colectivo de la población con interés «directo» en el asunto, sin incurrir en conculcación del principio de igualdad. Salvo supuestos referidos por franjas de edad (por ejemplo, los menores de 18 años, o los menores de 30 años, o los mayores de 60 años), es realmente difícil no incurrir en una flagrante discriminación, lo cual supone una gruesa dificultad para la operatividad de este instrumento participativo. Dicho de otro modo, es necesario delimitar el sector o colectivo mediante algún tipo de circunstancia «personal», y ello es difícil sin incurrir en una grosera discriminación. Y téngase en cuenta que no sería posible acudir a circunstancias laborales o profesionales (por ejemplo, a los comerciantes de la localidad), pues el asunto –como se ha señalado– ha de ser de interés público y de relevancia para la vida ordinaria –artículo 37 Ley–, lo cual no parece compadecerse con cuestiones de carácter profesional. Finalmente, la Ley 7/2017 impone un conjunto de límites (por ejemplo, no coincidencia con procesos electorales) y requisitos a la iniciativa ciudadana (por ejemplo, número de firmas de apoyo de la solicitud, que en la Ley 7/2017 hace prácticamente inviable la consulta a iniciativa ciudadana) o de aprobación (encomendada a los máximos órganos de Gobierno) más propios de las consultas referendarias que de esta otra modalidad participativa, y que a la postre conducen a un procedimiento tan largo y complejo como el de una consulta referendaria, lo cual imprime a las consultas populares participativas de un marcado carácter extraordinario, que si bien es propio de los mecanismos de democracia directa 87 Igualmente, la Ley (artículo 16.1) dispone que en caso de no iniciarse o no concluirse el proceso participativo, la Administración competente deberá justificar o motivar las causas. Este inciso no estaba en el Proyecto Ley. 88 Como ya indicara el Informe del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía. 89 El Anteproyecto decía «para la vida ordinaria del conjunto de la población o de un determinado sector o colectivo de la población», pero ya el Proyecto de Ley que se presentó al Parlamento suprimió la referencia «del conjunto de la población», lo que habría supuesto convertir la consulta en referendaria. 90 De este modo, frente a las formas de participación políticas, en las que se interviene en cuanto ciudadano (uti cives), «en las consultas populares no refrendarias se participa a título individual (uti singuli) o como miembro de un colectivo, sea social, económico, cultural o de otra índole (uti socius)» (STC 31/2015, FJ 5). En tal sentido, el Tribunal Constitucional (STC 31/2015, FJ 9) admitió la constitucionalidad de las consultas sectoriales reguladas en el Título II de la Ley del Parlamento de Cataluña 10/2014. «Bien entendido, pues, que el colectivo destinatario de la consulta sectorial en ningún caso puede coincidir con el conjunto de personas a quienes se refiere el artículo 5.1 de la Ley impugnada (sino a sectores de ese conjunto conformados en torno a intereses afectados directamente por el objeto de la pregunta) ni, en definitiva, configurarse de un modo tal que el resultado de la consulta pueda imputarse al conjunto de la ciudadanía o cuerpo electoral». LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN ANDALUCÍA: BALANCE LEGISLATIVO Y PROSPECTIVA SEVERIANO FERNÁNDEZ RAMOS 7574 (como es el referéndum), no hay razón, en cambio, para extender a los instrumentos de democracia participativa. En definitiva, no es previsible que este instrumento participativo vaya a alcanzar efectividad real91. Bibliografía. 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EL RESPETO A LOS PRINCIPIOS DE TRANSPARENCIA, PARTICIPACIÓN Y OBjETIVIDAD. 4. LOS CRITERIOS DE LAS EVALUACIONES. 5. LA CALIDAD DE LOS DATOS. 6. LA EVALUABILIDAD DE LOS PLANES. 7. MOMENTOS DE LA EVALUACIÓN. 8. MODALIDADES DE LA EVALUACIÓN. 9. CONTENIDOS DE LA EVALUACIÓN. 10. DISEÑO INSTITUCIONAL. III. RECAPITULACIÓN. I. PERTINENCIA DE LA APROBACIÓN DE UNA LEY ANDALUZA La evaluación de políticas públicas constituye un medio para analizar, describir y valorar las políticas públicas con la colaboración de todos los actores implicados (personal directivo, personal gestor, profesionales, sectores y personas afectadas, etc.). Cuando es previa a la ejecución o durante la implementación de tales políticas, es un instrumento que proporciona información necesaria para una mejor toma de decisiones y, cuando es posterior, hace posible extraer enseñanzas para la mejora futura. Permite la participación en la evaluación de todos los agentes implicados y una deliberación conjunta basada en información organizada y consistente, con incorporación del conocimiento técnico y científico. Se gana así en eficiencia y eficacia, sin por ello sustituir la acción de gobierno ni los procesos de decisión política. De esta forma, la evaluación de políticas públicas no solo constituye un aspecto importante para la legitimación de la acción política, sino que también implica una mayor transparencia de los gobiernos y las administraciones públicas y genera una mayor participación e implicación de la ciudadanía en lo público. En efecto, se inserta en un modelo de gobierno que promueve el diálogo de calidad con la ciudadanía, facilitando su participación en el diseño de las políticas públicas, garantizando la información y la transparencia de su actuación, y diseñando sus estrategias en un marco de gobernanza multinivel, que ha sido calificado como “gobierno abierto”. La pertinencia de la regulación de la evaluación de las políticas públicas se refuerza por la debilidad de la cultura evaluadora en España. PROPUESTAS PARA UNA LEY ANDALUZA DE EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS EMILIO GUICHOT 7978 La propia Unión Europea aprobó unas importantes recomendaciones en el marco de su política “Better Regulation”1, que implica, entre otros, gobernar acercando el conocimiento social, científico y ciudadano, cuantitativo y cualitativo, a la toma de decisiones públicas y facilitando su disponibilidad y transparencia para la toma de decisiones privadas. Una comparativa con otros países de nuestro entorno nos sitúa a distancia de países con una experiencia acreditada en la materia, como Suecia, Holanda, Francia o Reino Unido, que han desarrollado una cultura de evaluación más consolidada. A nivel estatal, el artículo 3 g) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, establece como uno de los principios que deben respetar todas Administraciones públicas en su actuación y relaciones el de control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas, pero no ha habido avances en su regulación. Algunas Comunidades Autónomas sí han ido aprobando normas, de diferente rango y alcance, en la materia. Es el caso de Navarra (2005)2, Castilla León (2010)3, Baleares (2011)4, Murcia (2014)5 o Valencia (2016)6. En Andalucía, han transcurrido quince años desde que el artículo 138 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo del Estatuto de Autonomía para Andalucía, estableciera que “la ley regulará la organización y funcionamiento de un sistema de evaluación de las políticas públicas”. En este tiempo, se han aprobado dos importantes Leyes que conectan directamente con la evaluación de las políticas públicas: en la IX Legislatura se aprobó la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública y en la X Legislatura la Ley 7/2017, de 27 de diciembre, de Participación Ciudadana. La primera reconoció en su Exposición de Motivos la evaluación de programas y políticas públicas como un instrumento operativo para cumplir objetivos de transparencia y marca como objetivo avanzar en el diseño de un sistema andaluz de evaluación de políticas públicas. Además, previó en su artículo 12 la publicación de los planes y programas anuales o plurianuales y dispuso que su grado de cumplimiento y resultado deben ser objeto de evaluación y publicación periódica incluyó una definición del propio concepto de “evaluación de políticas públicas”, como el proceso sistemático de generación de conocimiento encaminado a la comprensión integral de una intervención pública para alcanzar un juicio valorativo basado en evidencias respecto de su diseño, puesta en práctica, resultados e impactos, cuya finalidad es contribuir a la mejora de las intervenciones públicas e impulsar la transparencia y la rendición de cuentas”, definición que debería incorporarse a una futura Ley, garantizando así la coherencia de nuestro ordenamiento. La segunda estableció en su Exposición de Motivos entre los objetivos de la Ley el de aumentar las oportunidades de participación directa en el diseño, prestación y evaluación de las políticas públicas y movilizar todos los esfuerzos, desde el criterio de la complementariedad. Su articulado está impregnado de referencias a la evaluación7, pero destaca su artículo 31, apartado primero, que regula el proceso de participación ciudadana en el seguimiento y evaluación de las políticas públicas, a través de los órganos colegiados sectoriales de participación ciudadana y remitiendo los mecanismos de participación directa en el seguimiento de las políticas públicas a su regulación reglamentaria. En su apartado segundo, hizo una llamada a la regulación por ley de la evaluación de políticas públicas en cumplimiento del mandato del artículo 138 del Estatuto de Autonomía. En suma, queda pendiente la aprobación de una Ley de Evaluación de Políticas Públicas, que cierre la tríada de Leyes que conforman los tres pilares del llamado “Gobierno abierto” o “buen Gobierno”. Su objeto consistiría en establecer las bases del sistema de evaluación de políticas públicas aplicable a los sujetos incluidos en su ámbito de aplicación, en el ámbito de sus respectivas competencias y con respeto a su respectivo ámbito de autonomía, así como el desarrollo de dicho sistema en el ámbito de la Administración de la Junta de Andalucía. Su finalidad sería la de posibilitar la participación efectiva de la ciudadanía, el fomento del aprendizaje y la innovación, la potenciación de la transparencia mediante la rendición de cuentas y el aumento del nivel de confianza en la Administración Pública para optimizar el proceso de decisiones públicas, sugiriendo recomendaciones al 1 https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/planning-and-proposing-law/better-regulation-why-and- how_es 2 Ley foral 21/2005, de 29 de diciembre, de Navarra, evaluación de las políticas públicas y de la calidad de los servicios. 3 Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Castilla-León, derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración y de gestión pública, que incluye un Título III de “Evaluación de las políticas públicas y de la calidad de los servicios” aplicable solo a la Administración autonómica, artículos 56 a 65. 4 Ley 4/2011, de 31 de marzo, de las Islas Baleares, de la buena administración y del buen gobierno. 5 Ley 2/2014, de 21 de marzo, de Murcia, de proyectos estratégicos, simplificación administrativa y evaluación de los servicios públicos, que incluye un Título V de “Gestión pública, evaluación de las políticas públicas y de la calidad de los servicios”, aplicable solo a la Administración autonómica, artículos 29 a 35. 6 Decreto 41/2016, de 15 de abril, de la Comunidad Valenciana, por el que se establece el sistema para la mejora de la calidad de los servicios públicos y la evaluación de los planes y programas en la Administración de la Generalitat y su sector público instrumental. 7 En el artículo 2.e), que prevé entre sus finalidades la de establecer mecanismos de participación ciudadana en la rendición de cuentas a través de la evaluación de las políticas públicas; en el artículo 4.k), que incluye entre los principios a tener en cuenta en la interpretación y aplicación de la Ley la rendición de cuentas, en cuya virtud podrá realizarse evaluación por la ciudadanía de la gestión de las políticas públicas; en el artículo 12.e) que incluye entre los procesos de participación ciudadana el de “participación ciudadana en el seguimiento y evaluación de las políticas públicas”; en su artículo 13.a), que incluye entre las materias sobre las que se pueden desarrollar los procesos de participación ciudadana la proposición, adopción, seguimiento y evaluación de las políticas públicas con singular impacto o relevancia. PROPUESTAS PARA UNA LEY ANDALUZA DE EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS EMILIO GUICHOT 9392 instrumentos que sean evaluables y que se sometan a un control de evaluabilidad y la emisión de documentos técnicos de evaluabilidad; c) el asesoramiento, colaboración o la realización de las evaluaciones que se le encomienden; d) la articulación de la participación ciudadana en la actividad evaluadora, mediante la comunicación con representantes de los agentes socioeconómicos, sin perjuicio de su coordinación con el Consejo Económico y Social y del resto de consejos asesores de las Administraciones públicas, de los profesionales y entidades del sector de la evaluación, así como con informadores clave, en coordinación con las competencias de los distintos observatorios de las administraciones públicas; e) la elaboración de criterios comunes y la definición de guías metodológicas que puedan utilizarse en las autoevaluaciones, en sus controles y en la acreditación y homologación de profesionales y métodos de evaluación, dentro del marco de referencia nacional y europeo; f) la recopilación de información sobre la evaluación, para lo cual podría disponerse que las evaluaciones concluidas respecto de la Administración de la Junta de Andalucía y de sus organismos públicos dependientes hubieran de remitirse al IAAP para su incorporación a un Registro de Evaluaciones de Políticas Públicas, de carácter único y obligatorio y que sirva de instrumento para la coordinación, seguimiento, control y difusión de las evaluaciones de las políticas públicas26; g) la elaboración de informes sobre los anteproyectos de disposiciones generales relacionadas con la evaluación y h) la participación en las instituciones metodológicas de carácter nacional y, en su caso, europeo e internacional, así como el mantenimiento de las relaciones necesarias con órganos y entidades similares de ámbito autonómico, nacional o europeo. Con todo ello, en realidad, se daría en casi todas estas funciones carta legal a lo que ya figura en su Estatuto y/o constituye su práctica diaria27, y se aprovecharía una exitosa experiencia, que, con una asombrosa precariedad de medios, ha merecido la atención y el elogio de instituciones especializadas28. Convendría además posibilitar la colaboración del IAAP con los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley que no se integren en el sector público andaluz, de modo que pudieran suscribir con él convenios en que se fijarían las condiciones para la colaboración del Instituto en sus actividades de evaluación, todo ello sin perjuicio de su colaboración con otras Administraciones y entidades públicas o privadas. Además, en línea con lo establecido en el Decreto 601/2019, de 3 de diciembre, por el que se regula la organización y funcionamiento de la Inspección General de Servicios de la Junta de Andalucía, debería hacerse mención a que corresponde a la Inspección General de Servicios, dependiente de la Secretaría General para la Administración Pública de la Consejería de la Presidencia, Administración Pública e Interior, la función de verificar la implantación y la efectiva realización de procesos de seguimiento y evaluación de las políticas públicas. La previsión de un papel de las Cámaras de Cuentas no figura en ninguna de las normas autonómicas. Ciertamente, la Cámara de Cuentas de Andalucía, adscrita al Parlamento, está desarrollando desde fechas recientes también “fiscalizaciones operativas con enfoque evaluador”29, pero no debe olvidarse que su función 26 Un Registro tal debería contener para cada uno de los instrumentos de planificación una ficha con los datos identificativos básicos, el análisis de evaluabilidad, los informes de evaluación que se realicen, así como los resultados, recomendaciones y seguimiento de su implementación y tendría como soporte una aplicación informática que permitiera su gestión, la realización de consultas y la exportación de datos en formatos reutilizables. 27 Como es sabido, el IAAP es una agencia administrativa con personalidad y capacidad jurídica pública y patrimonio propio. Se adscribe a la Consejería de Presidencia. Cuenta con un Consejo rector, que preside el Consejero de Presidencia, siendo vicepresidente el director, seis vocales con rango de director general nombrados por Presidencia y seis representantes sindicales. A la Dirección la nombra el Consejo de Gobierno, con rango de director general. Cuenta también con una Secretaría General y un Consejo General presidido por el Director. y compuesto por un vocal por consejería (la persona que ocupa la secretaría general técnica) y por agencia administrativa y de régimen especial (con rango de director general). Tiene un Área de Evaluación, que se compone de tres profesionales que reciben el apoyo de la Oficina Técnica de Evaluación (OTEVAL), integrada por tres personas pertenecientes a empresas externas, así como la colaboración de la red de personas colaboradoras, formada por unas 40 personas que trabajan en diferentes centros directivos de la Junta de Andalucía, y de la Red profesional, compuesta por unas 350 personas interesadas en evaluación de políticas públicas, que colabora en las evaluaciones mediante los cuestionarios de evaluabilidad y el asesoramiento en planes estratégicos. Según su normativa reguladora, entre sus competencias en materia de políticas públicas están las de promover la investigación de metodologías que fomenten la implantación de sistemas de información e indicadores, para la evaluación de las políticas y programas públicos de las Administraciones y entidades públicas andaluzas y la de publicar trabajos y estudios de investigación sobre evaluación de políticas públicas, así como divulgar y difundir el conocimiento acumulado para fomentar el acercamiento de las personas a las Administraciones y entidades públicas andaluzas y el mejor aprovechamiento y rendimiento de los recursos. Sus objetivos son promover cultura de la evaluación, con la participación activa del personal, establecer procedimientos, protocolos de trabajo, terminología, formación en evaluación. De este modo, asesora para la elaboración de planes estratégicos y sectoriales, colabora con entes directivos para establecer métodos y técnicas de análisis de necesidades, problemas, objetivos, elabora el diseño de diagnósticos participativos, colabora con el Instituto de Estadística y Cartografía de Andalucía en el diseño de objetivos estratégicos, evaluables y en el diseño previo de instrumentos de recogida de información, confecciona guías para la elaboración de planes estratégicos, analiza la evaluabilidad previa de los planes, y los elementos para evaluar se deben publicar en el Portal de Transparencia, desarrolla instrumentos para la autoevaluación y para la evaluación por un equipo de evaluación, en colaboración con el Grupo de personas evaluadoras, publica una Guía para el análisis de evaluabilidad previa de los planes de carácter estratégico y un cuestionario, en ocasiones apoya en la realización de evaluación ex ante y colabora con otras entidades en la realización de evaluaciones intermedias y finales. Además, tiene un banco de buenas prácticas, y lleva a cabo labores de formación en evaluación. 28 Es significativo que el 29 de noviembre de 2021, el European Institute of Public Administration concedió al Área de Evaluación de Políticas Públicas del IAAP el Certificado de Buena Práctica, en la categoría “Innovación”, por la estrategia desplegada para constituir un Grupo de Personas Colaboradoras en EPP en cada Consejería y en los entes instrumentales de la Junta de Andalucía. 29 Entre sus funciones está la fiscalización externa de la gestión económica, financiera y contable de los fondos públicos. Incluye la del grado de cumplimiento de los objetivos propuestos en los programas presupuestarios y en las convocatorias de subvenciones, el asesoramiento al parlamento, la fiscalización de contratos, la fiscalización de la actividad económica-financiera y el control de la publicidad activa de la ley de transparencia. Elabora un programa previo de fiscalización. La iniciativa fiscalizadora la lleva a cabo la Cámara y el Parlamento o el Gobierno de la Junta de Andalucía o el Pleno de las Entidades Locales. Elabora un plan estratégico y planes de actuaciones anuales. Lleva a cabo tres tipos de fiscalización (operativa, de cumplimiento, PROPUESTAS PARA UNA LEY ANDALUZA DE EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS EMILIO GUICHOT 9594 estatutaria es la fiscalización externa de la gestión económica, financiera y contable de los fondos públicos, esto es, un control de legalidad presupuestaria, y que la evaluación de políticas públicas va más allá de lo económico. La propia Cámara de Cuentas y el Gobierno pueden acordar, en todo caso, qué planes y programas se someten a este tipo de fiscalización operativa, pero no parece que este deba ser el único instrumento de evaluación externa de todo tipo de políticas públicas. Finalmente, la Ley debería de respetar la autonomía de autoorganización de los demás los sujetos incluidos en su ámbito de aplicación, previendo en todo caso la rendición de cuentas de los resultados de la evaluación ante el máximo órgano de gobierno respectivo (Consejo de gobierno, o Pleno de Entidades Locales, o Consejo de Gobierno de las Universidades), para que cumpla una función esencial de guiar el diseño de futuras políticas. Además, en el ámbito del sector público andaluz, podría contemplarse que los informes que reflejen los resultados de la evaluación ex post deberá ser remitidos, además, a la correspondiente comisión del Parlamento de Andalucía, que podría solicitar la comparecencia de la persona responsable de su elaboración y ejecución a los efectos de rendición de cuentas y debate de futuras líneas de actuación en las políticas o planes sometidos a evaluación. III. RECAPITULACIÓN Como síntesis, se apuesta en este trabajo por una Ley: – Que sea aplicable a todo el sector público autonómico y local andaluz y a las universidades públicas de Andalucía. – Que imponga unas reglas mínimas comunes en materia de evaluación y las amplíe para el sector público andaluz. Entre esas reglas comunes, el respeto a los principios de transparencia, participación y objetividad; los criterios de pertinencia, coherencia, eficacia, eficiencia, impacto y sostenibilidad como principales criterios de evaluación; la garantía de una evaluación basada en la evidencia y de la toma en consideración de los resultados y recomendaciones de las evaluaciones previas, cuando las hay; el aseguramiento de la calidad de los datos empleados, y el análisis de evaluabilidad y la evaluación final (y la intermedia si tienen una duración igual o superior a cuatro años) de todos los planes. – Que parta de un principio de libre elección de la modalidad de evaluación, que debe estar en función de la naturaleza y contenido de cada plan a evaluar, sin pretender una indeseable uniformidad. – Que respete la autonomía organizativa de todas las Administraciones implicadas y establezca un diseño institucional innovador, con un papel fundamental en el ámbito autonómico del Parlamento y del Consejo de gobierno y en el que, den o crearse una Agencia especializada, el Instituto Andaluz de Administración Pública vertebre el sistema de evaluación. – Que apueste por la creación de una cultura de la evaluación. y de financiación). Entre las primeras, algunos figuran como “operativa con enfoque evaluador”. A la fecha de redacción de este trabajo, están iniciadas y no concluidas la del programa de bilingüismo (2020), de las ayudas a familias monoparentales (2019), de la gestión de recursos naturales en Doñana (2019) y de centros residenciales de mayores (2019). En su Memoria de 2019 se fija como objetivo, entre otros, “incrementar las auditorías operativas y la evaluación de políticas públicas en nuevas áreas, sin olvidar las áreas tradicionales que consumen la mayor parte del gasto público, como sanidad, educación y políticas sociales”. También la Conferencia de presidentes de Cámaras de Cuentas se plantea que asuman un papel más activo en la evaluación del cumplimiento de los objetivos de los programas presupuestarios y de las políticas públicas. HACIA UNA ADMINISTRACIÓN ADAPTADA A LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN: EMPLEO PÚBLICO Y DIGITALIZACIÓN 99 RETOS Y PROPUESTAS PARA UN NUEVO EMPLEO PÚBLICO EN ANDALUCÍA Federico Castillo Blanco Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Granada SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN: LOS RETOS Y LAS TENDENCIAS INTERNACIONALES EN MATERIA DE EMPLEO PÚBLICO. 1. BREVE ExCURSUS SOBRE LOS RETOS qUE hA DE ENfRENTAR EL EMPLEO PÚBLICO EN LOS TIEMPOS VUCA: ESPECIAL REfERENCIA LA DIGITALIzACIÓN. 2. LAS RECOMENDACIONES INTERNACIONALES EN MATERIA DE EMPLEO PÚBLICO. II. LAS AGENDAS DE CAMBIO ESTABLECIDAS EN NUESTRO SISTEMA DE EMPLEO PÚBLICO: EL INfORME DEL GRUPO DE ExPERTOS DEL INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. 1. LAS CARENCIAS DEL MODELO BUROCRÁTICO-fORMAL DE EMPLEO PÚBLICO ACTUALMENTE ExISTENTE. 2. EL INfORME DEL GRUPO DE ExPERTOS DEL INAP (DICIEMBRE 2021). III. LA CONSTRUCCIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO EN ANDALUCÍA EN UNA NUEVA ETAPA. 1. LA EVOLUCIÓN DE LA CONSTRUCCIÓN DEL EMPLEO PÚBLICO EN ANDALUCÍA. 2. EL ANTEPROYECTO DE LEY DE fUNCIÓN PÚBLICA DE ANDALUCÍA DE 2021. IV. CONCLUSIONES: ¿POR qUÉ NO TIENEN SUfICIENTE ÉxITO LOS PROCESOS DE REfORMA DEL EMPLEO PÚBLICO? I. INTRODUCCIÓN: LOS RETOS Y LAS TENDENCIAS INTERNACIONALES EN MATERIA DE EMPLEO PÚBLICO El empleo público no es, ni puede ser, ajeno a los cambios que la sociedad viene experimentando y las implicaciones que los mismos tienen para la Administración. En este sentido, los empleados públicos juegan un papel destacado como interlocutores, también como bisagra, entre los niveles de toma de decisión política y la prestación y recepción por la ciudadanía de los servicios públicos. Sus capacidades y habilidades son cada vez más importantes para dirigir las Administraciones Públicas hacia la prestación de mejores servicios para la ciudadanía. Como ha puesto de relieve Ramió la Administración Pública no es una variable independiente, sino muy al contrario una variable muy dependiente de otras como la economía, la sociedad, la política y, por supuesto, hoy en día también de la tecnología y, por ello, el estudio de la Administración Pública sólo puede avanzar, para lograr un futuro perfecto, si se vincula más con la economía y con la sociedad, dado que los desafíos de las Administraciones Públicas son institucionales y guardan relación directa con los grandes problemas y retos económicos, políticos, tecnológicos y sociales1. 1 RAMIÓ MATAS, C., La Administración 2050: La Administración Pública del Futuro en la Sociedad de la Innovación y del Aprendizaje, Madrid, Editorial Tecnos, 2017 RETOS Y PROPUESTAS PARA UN NUEVO EMPLEO PÚBLICO EN ANDALUCÍA FEDERICO CASTILLO BLANCO 101100 Al respecto, creo que puede ser unánimemente compartido que la función pública, el empleo público si queremos llamarlo así en la terminología EBEP, se enfrenta en los próximos años a innumerables desafíos derivados de distintos hechos. Entre otros, como se ha puesto de manifiesto por distintos autores (Jiménez Asensio2), las exigencias que impondrá el tránsito de una Administración analógica a otra predominantemente digital, a la previsible y masiva de pérdida de efectivos -conocimiento- que se dará en los próximos años como consecuencia de las numerosas jubilaciones (más de un millón según se anuncia), a la ingente deuda acumulada en estos últimos diez años que restringirá nuestra capacidad de respuesta, etc. que, junto a los retos y desafíos derivados del tiempo que nos ha tocado vivir (tiempos VUCA), plantean de forma irremisible un necesario nuevo enfoque de las políticas que implementemos en este aspecto sin caer, de nuevo, en el mantenimiento de una institución que, en su planteamiento actual, está en gran medida agotada, un tanto inadaptada y carente del necesario impulso que la sociedad española requiere para acometer los cambios a los que se enfrenta3. Pues bien, y a estos efectos, conviene hacer referencia de forma previa a adentrarnos en el estudio del empleo público de Andalucía, aun cuando lo sea someramente, a los retos que en una actualidad cambiante como la que vivimos tienen planteadas las Administraciones y el propio empleo público y qué propuestas se realizan en el ámbito internacional a fin de hacer frente a éstos. 1. Breve excursus sobre los retos que ha de enfrentar el empleo público en los tiempos VUCA: especial referencia la digitalización Los problemas que enfrentan las Administraciones Públicas se han vuelto más globales y complejos. Por un lado, por el impacto que las nuevas tendencias demográficas, tecnológicas y sociales tienen en la vida pública y privada de las personas y, por otro lado, por la interconexión del ámbito de actuación de la Administración con otras áreas y sectores que hasta ahora no eran objeto de atención por éstas. Las profundas transformaciones que han venido afrontando los distintos países así como la nuevas realidades a afrontar (ejemplo: el envejecimiento de la población, la necesaria protección de excluidos y marginados, las elevadas tasas de desempleo, el agotamiento de los recursos naturales, los daños irreparables en el ecosistema, el endeudamiento estatal, la inflación, la desigualdad en la distribución de la riqueza, etc.) generan nuevas demandas sociales y nuevos requerimientos tanto de la sociedad como de las instituciones. Las denominadas cuatro “d” (digitalización, descarbonización, desglobalización y demografía) cambiarán, a buen seguro, el mundo en que vivimos y, consiguientemente, la Administración pública cómo la conocemos. Como ha puesto de manifiesto la OCDE (Skills for a High Performing Civil Service, 2017), el empleo público de los países desarrollados está siendo transformado por tres factores: por los retos políticos y sociales ocasionados por la globalización, el cambio climático y las migraciones; por la revolución digital, ya presente en fenómenos como la inteligencia artificial; y en fin, por una demografía cambiante, caracterizada por un envejecimiento progresivo y por nuevas demandas. Más específicamente nos referiremos aquí a la incidencia de la tecnología en el futuro del empleo público4. No cabe duda de que la digitalización del puesto de trabajo del empleado público, y más que ello de los procesos y procedimientos, llevará de la mano un significativo cambio cultural. La transformación digital implica una nueva manera de colaborar, de relacionarse, y una forma diferente de realizar gestiones tradicionales. La movilidad, la virtualización y las nuevas herramientas de colaboración aportan nuevas posibilidades al trabajo cotidiano. Las condiciones laborales del futuro, por tanto, también cambiarán y algunas tendencias, a riesgo de equivocarse, se pueden apuntar: trabajar más tiempo durante periodos más cortos lo que implicará, a buen seguro, una jubilación más tardía y gradual en parte debido al aumento de la esperanza de vida; jornadas casi permanentes de tal forma que una amplia gama de personal de cierta responsabilidad será provista por la organización de herramientas de comunicación; pirámide laboral de empleo público nueva: de peonza extendida en los directivos y altos niveles, para ir descendiendo hasta el mínimo en los niveles inferiores y subalternos; participación de los empleados y trabajo horizontal; pérdida de importancia del lugar de trabajo; carrera multidisciplinar alejada de modelo en la que uno se forma específicamente para un único propósito o se encasilla en él al comienzo de su carrera y lo desempeña durante toda su vida profesional ya que, más bien, la nueva línea vendrá marcada por el salto de unas funciones a otras para tener un conocimiento generalizado del sector, etc. La tendencia más generalizada, desde luego, es el cambio en las modalidades de prestación de los servicios como resultado de las nuevas funcionalidades que ofrece 2 JIMÉNEZ ASENSIO, R. (2019a): “El (inaplazable) relevo generacional en las Administraciones públicas: desafíos en un entorno de revolución tecnológica y de crisis fiscal como consecuencia de la pandemia de 2020”, Anuario de Derecho Municipal, nº 13, 2019 3 Como se ha puesto de relieve en algunos informes CATALÁ, R. y CORTEZ, O., Talento público para una Administración tras el corona schok. Propuestas para una reforma ineludible EsadeGov- PwC, Barcelona, 2020 es ahora cuando el déficit de renovación de nuestras Administraciones empezará a pasar factura a fin de enfrentar los retos que está planteando esta pandemia y la subsiguiente crisis fiscal que nos aguarda a la vuelta de la esquina. Destacan dichos autores que “La reforma del empleo público es una de las reformas pendientes que tiene nuestro país. Aunque en las últimas décadas se han sucedido los cambios legales la realidad es que, en lo sustancial, el modelo ha permanecido inalterable desde su nacimiento en el siglo XIX y el posterior el Estatuto de Maura de 1918. Son diversas las razones que han impedido avances en esta dirección: los diferentes ritmos de la policy y las politics, el desgaste que supone una reforma complicada y de réditos inciertos, los intereses corporativistas o la fragmentación competencial de nuestro modelo son algunas de ellas”. 4 De ineludible cita en este punto es el trabajo de ARROYO LLANES, L.M., “La digitalización de las Administraciones públicas y su impacto sobre el régimen del empleo público”, Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas, nº 15, 2018, pp. 82-99 RETOS Y PROPUESTAS PARA UN NUEVO EMPLEO PÚBLICO EN ANDALUCÍA FEDERICO CASTILLO BLANCO 103102 la tecnología. Además de la futura extensión y evolución de las modalidades de teletrabajo o trabajo flexible y colaborativo, un punto importante es que la órbita del empleador se extenderá para acoger otras modalidades de contrato fuera del tradicional empleado fijo, a tiempo completo y con presencia regular en la oficina. La extraordinaria capacidad de la tecnología para crear relaciones virtuales y “líquidas” (que se conforman o disuelven en la medida en que se comparte un interés común) y los nuevos desarrollos móviles y en la nube se traducen en el auge de contratos con personas expertas individuales o grupos “ad hoc”, o bien en la creación de nuevas alianzas entre organizaciones para el desarrollo de proyectos concretos. Obviamente, la velocidad de adopción dependerá de las condiciones regulatorias y de negocios de cada sociedad, pero la globalización ha puesto en marcha este mecanismo con fuerza y en la medida en que representen un “win-win” (ganarganar) veremos cada vez más ejemplos de estos nuevos modelos de empleo. El Foro Económico Mundial (más conocido como Foro de Davos) viene ocupándose de este asunto en sus reuniones anuales. En 2016 publicó el Informe “El futuro del trabajo: empleo, competencias y estrategia de la fuerza laboral para la IV Revolución Industrial”. El informe señalaba que la tendencia más generalizada es el cambio en las formas de trabajo como resultado de las nuevas funcionalidades que ofrece la tecnología. Además de la futura extensión y evolución de las modalidades de teletrabajo o trabajo flexible y colaborativo, un punto importante es que la órbita del empleador se extiende para acoger otras modalidades de contrato fuera del tradicional empleado fijo, a tiempo completo y con presencia regular en la oficina. Esta misma organización, publicó “The skills revolution. Digitization and why skills and talent matter”, elaborado por ManpowerGroup y presentado en el Foro Económico Mundial de Davos 2017. En el mismo, se estimaba que más de un 45% de las tareas laborales que hoy realizan los profesionales serán sustituidas por las máquinas. Inclusive un estudio con cierto impacto situaba dicha cifra en un 47%5. En forma gráfica lo ha expresado Oppenheimer (2018), “Sálvese quien pueda”6 o Velasco “¿Te va a sustituir un algoritmo?”7. Bien es cierto que otros estudios posteriores, como el realizado por Hidalgo, han matizado estas apocalípticas afirmaciones indicando que cada empleo está compuesto por distintas tareas individuales, algunas fáciles de automatizar y otras no8. Por eso, hoy las habilidades y el talento cobran más importancia que nunca. “Es evidente que el mercado laboral siempre ha evolucionado y nos hemos tenido que adaptar, pero la diferencia es que ahora el ciclo de vida de las capacidades es más breve y los cambios se producen a una gran velocidad. Tenemos que estar preparados para la revolución de las habilidades”, se asegura en el estudio. En definitiva, cada vez con mayor frecuencia la tecnología se ocupará de las tareas más mecánicas y rutinarias y ya no harán falta personas que desempeñen esas funciones. Así que, para no verse sustituidos por las máquinas, los profesionales deberán potenciar cualidades que los hacen insustituibles como la creatividad, la inteligencia emocional, la agilidad y la capacidad de aprendizaje. Ésas serán las habilidades más demandadas en el empleo del futuro. Todo apunta que, de la actual plantilla de puestos de trabajo de las Administraciones Públicas, muchas de las tareas que desarrollan esos puestos de trabajo se verán mecanizadas en porcentajes elevadísimos en algunos casos, con lo que la solución razonable, a juicio de Jiménez Asensio en el estudio citado con anterioridad, será suprimir o amortizar esos puestos (o reducirlos en número de dotaciones), debiendo resituar, previa formación especializada al efecto, a las personas que han quedado descolocadas en ese proceso. En lo que se refiere a los perfiles del personal al servicio de la Administración del futuro, Ramió, en el trabajo ya citado, estima que el contingente principal de efectivos de los núcleos de las diferentes instituciones públicas va a estar compuesto por perfiles directivos y de analistas de carácter político elegidos de forma democrática, pero con cada vez más estímulos meritocráticos y van a ser mucho más numerosos que los actuales puestos de carácter político. En este sentido la política va a ganar más espacio, pero va a ser una política con mayor intercomunicación con la sociedad y una política más ilustrada que la actual ya que se encargará de funciones con una elevada complejidad técnica. Y añade que el otro contingente relevante de personal al servicio de las instituciones públicas serán empleados públicos de una gran cualificación y dominio técnico seleccionados de manera radicalmente meritocrática. La articulación entre estos dos colectivos no va a ser pacífica, pero será mucho más fluida que en la situación actual al combinar las lógicas de legitimidad política y de legitimidad meritocrática. Estos roles tendrán un mayor espacio de conciliación gracias a la elevada complicidad que 5 Ciertamente, y respecto de esta cuestión, pueden encontrarse verdaderos estudios apocalípticos como los de FREY, C. y OSBORNE, M.A., “The future of employment: How susceptible are jobs to computerisation?”, Technological Forecasting and Social Change Volume 114, January 2017, Pages 254-280. 6 OPPENHEIMER , A., Sálvese quien pueda. El futuro del trabajo en la era de la automatización, Debate. 2018. 7 VELASCO, L., “¿Te va a sustituir un algoritmo?: el futuro del trabajo en España”, Editorial Turner, Madrid, 2021. 8 HIDALGO, M., El empleo del futuro. Un análisis de las nuevas tecnologías en el mercado laboral, Deusto., 2018. En idéntica líneas está el estudio realizado por el BID Transformación Digital y Empleo Público: el Futuro del Trabajo del Gobierno, 2021 que diseñó un nuevo instrumento para medir cuán susceptible son los empleos del sector público a la automatización. Se trata del Índice de Potencial de Automatización (IPA), que se elabora a partir de una encuesta a funcionarios centrada en tres dimensiones: Lo que hacen las personas en el ejercicio de su trabajo – en particular, cuánto tiempo dedican a tareas que son consideradas “cuellos de botella” para la automatización; el nivel de “rutinización” de sus ocupaciones; y, por último, el nivel de educación que requieren esas ocupaciones. Dicho instrumento reveló, entre otras cosas, que, si bien casi todos los funcionarios tienen ocupaciones con cierto margen de automatización, relativamente pocos tienen trabajos altamente o totalmente automatizables (al menos por ahora). RETOS Y PROPUESTAS PARA UN NUEVO EMPLEO PÚBLICO EN ANDALUCÍA FEDERICO CASTILLO BLANCO 105104 les aportan las capacidades y el dominio técnico de los dos colectivos (y reitera que la clave del nuevo rol político será su mayor legitimidad democrática pero también su mayor dominio técnico de las materias de interés público). Estos directivos políticos y funcionarios de los núcleos centrales de las Administraciones serán los que aportarán inteligencia institucional si quieren lograr que todo el sistema público pivote sobre las mismas. Su rol será el de “directivos relacionales” en el sentido que muy pocos de estos efectivos dirigirán personal interno (que es la función directiva clásica) sino que ejercerán funciones de dirección de redes de organizaciones ejecutoras de políticas y prestadoras de servicios (una gran mayoría privadas y una minoría públicas) y funciones de diálogo, negociación y conciliación con redes de actores sociales a la hora de definir las políticas públicas. Estos directivos relacionales van a ejercer las funciones públicas vinculadas al rol institucional de metagobernador. Si la Nueva Gestión Pública, sigue exponiendo el autor, acuñó la imagen de la Administración Pública a semejanza de un timonel (“mejor timonear que remar”) que dirigía a un conjunto de remeros (actores privados), la imagen de futuro será una red de barcos autónomos, enormes, medianos y pequeños y a la Administración Pública le va a corresponder la función de articular estos barcos y dirigirla como una flotilla. Una parte de estos barcos, explica este autor, van a tener como objetivo la definición de las políticas públicas (movimientos sociales y económicos más o menos organizados) y la función de la Administración Pública va a consistir a intentar organizarlos, de forma democrática y simétrica, para llevar al máximo de botes a la toma de decisiones. Otra parte de estas naves van a estar orientadas a la implementación de políticas y a la prestación de servicios públicos y la función de la Administración va a ser parecida a la de los remolcadores en los puertos (embarcaciones pequeñas pero muy potentes en su capacidad de arrastre) dirigiendo, de manera asimétrica y jerárquica, estos barcos al muelle que la institución considere más adecuada. La mayoría del resto de los empleados públicos, a nivel cuantitativo, va a tener relación con las antiguas competencias de soberanía (justicia, seguridad, hacienda) pero mucho más vinculados a los poderes locales. Salvo el caso de la Administración de Justicia, que estará todavía vinculada a los Estados, pero con fuertes vínculos y lógicas internacionales. Seguramente el colectivo más numeroso de empleados públicos va a ser los miembros de las fuerzas de seguridad con sistemas de acceso y regulación a nivel supraestatal (seguramente en nuestro caso de la Unión Europea), pero muy vinculados a los gobiernos metropolitanos. La seguridad interna se va a convertir en una obsesión política y social por la presencia de múltiples vectores de violencia doméstica e internacional. Se podría producir, en opinión de dicho autor, un trasvase de efectivos de la seguridad exterior (fuerzas armadas) hacia la seguridad interior (policía) ya que las nuevas formas de guerra se van a librar con arquitecturas variables dentro de nuestros propios territorios. Por su parte, el Répertoire Interministeriel des Métiers d’Etat (RIME), en Francia, es el catálogo que contiene una visión coherente y panorámica de todas las profesiones vinculadas a las funciones de la Administración. Pues bien, en el que data de 2016, las fichas de profesión-referencia muestran tres tipos de competencias, a saber: conocimientos (cultura interdisciplinar, conocimiento del entorno político, institucional y administrativo, contexto de la actividad, organización, método y procesos); saber hacer (analizar un contexto y un conjunto de problemas analizar un riesgo, proporcionar criterio a un decisor o a un grupo, obtener el conocimiento completo de un contexto, una situación o un proyecto, elevar propuestas; y saber estar (discreción, capacidad de reacción, sentido crítico, creatividad). En este sentido, como destaca el Informe IOE (2017), muchas tareas y trabajos futuros también requerirán más competencias emocionales y personales, como la capacidad de ser persuasivo, la creatividad, la empatía, el liderazgo, la capacidad de trabajar en equipo, entre otros9. GORRITI, utilizando la base de datos ocupacional del Ministerio de Trabajo, Empleo y Formación del Gobierno Americano y de la Singularity University ha identificado destrezas necesarias en los empleados públicos que distan, muy mucho, de las que consiguen identificar en la actualidad los actuales procesos selectivos: a saber: pensamiento crítico, agilidad y adaptabilidad, análisis y evaluación de información, comunicación oral, etc10. La movilidad, la virtualización y las nuevas herramientas de colaboración aportan nuevas posibilidades al trabajo cotidiano. Como se recoge en el informe de PwC “Administración 2033. La Administración invisible”, la transformación digital en las AA.PP. supondrá un cambio de paradigma: veremos proactividad, disponibilidad 24×7, una nueva cartera de servicios, su impulso al desarrollo económico y social y de ecosistemas de innovación, fomentarán el talento y liderazgo de sus profesionales, estarán centradas en resultados y tendrán realmente en el centro al ciudadano. En cualquier caso, parece estar fuera de toda duda que, en buena medida, la tecnología se ocupará de las tareas más mecánicas y rutinarias y la necesidad de efectivos que desempeñen esas funciones será a buen seguro menor. Y de ello no cabe sino extraer una conclusión, a saber: si queremos reducir las posibilidades de que una gran parte del empleo que hoy conocemos, privado y público, sea realizado por maquinas/ robots deberemos potenciar cualidades que éstas no pueden desarrollar al menos por ahora. Creatividad e innovación, inteligencia emocional, agilidad, capacidad de 9 La IOE, en colaboración con un grupo de trabajo integrado por organizaciones de empleadores y empresas, han redactado el denominado “Entender el futuro del trabajo”, un documento de posición evolutivo, destinado a ser utilizado por los miembros en sus discusiones nacionales y debates sobre políticas. Véase: http://www.ioeemp.org/fileadmin/ioe_documents/publications/Policy%20Areas/future_of_Work/ ES/_2017-02-02__Entender_el_futuro_del_trabajo_-_Resumen_ejecutivo__web___print_.pdf 10 GORRITI BONTIGUI, M., “El sistema de selección para el acceso a una Función Pública postburocrática”, Nuevas Políticas Públicas. Anuario Multidisciplinar para la Modernización de las Administraciones Públicas, nº 7, 2011 RETOS Y PROPUESTAS PARA UN NUEVO EMPLEO PÚBLICO EN ANDALUCÍA FEDERICO CASTILLO BLANCO 107106 aprendizaje, etc. son habilidades, en mucha menos medida, sustituibles. Junto con las competencias digitales, necesarias en cualquier escenario que se dibuje, este tipo de habilidades serán demandadas en el empleo público del futuro. Para que esta transformación digital sea una realidad la Administración pública debe seguir reinventándose y será necesario accionar ciertas palancas en el corto plazo. Quizá una de las más relevantes sea la capacitación tecnológica de los empleados públicos que deben ser capaces en poco tiempo de adquirir competencias digitales para interactuar con la tecnología (por ejemplo: manejar entornos multidispositivos, utilizar nuevas aplicaciones y herramientas de colaboración, controlar escenarios de autogestión, etc.)11. En definitiva, con mayor o menor validez profética, las reflexiones que se han traído a colación ponen de manifiesto que la Administración y el empleo público de nuestro país habrán de afrontar en los próximos años un proceso continuo de adaptación y reestructuración sobre qué tipo de empleo será preciso en estos entornos de incertidumbre y cambio tecnológico. El futuro que ya está ahí demandará cambios. Cambios de cierta trascendencia frente a los cuales nuestro sistema burocrático-formal tradicional seguramente tenderá a verse desbordado por esas nuevas realidades que se visualizan cercanas. Y ello nos obligará a hacer cambios que habrá de ir inclusive más allá de los que se anuncian en los proyectos legislativos hoy en marcha. 2. Las recomendaciones internacionales en materia de empleo público El conjunto de experiencias internacionales en materia de empleo público ha supuesto que se haya llegado a un conjunto de reflexiones que resulta conveniente atender para enfocar adecuadamente los procesos de (re) construcción de los sistemas de empleo público en estos momentos de cambio a los que hemos hecho somera referencia. En distintos estudios de entidades financieras multilaterales (BID, OCDE, BANCO MUNDIAL, etc.) se muestran tareas pendientes para avanzar en ese objetivo con sus correspondientes estrategias a modo de hoja de ruta12. En este sentido, recientemente la OCDE en su Recomendación del Consejo sobre Liderazgo y Capacidad en el Servicio Público (2019) invitaba a los adherentes, entre ellos a nuestro país, a distintas acciones en esta materia y muy específicamente en materia de acceso al empleo público13, subrayando la necesidad de un enfoque de gestión de personal estratégico y sistemático a largo plazo, basado en evidencias y en la planificación inclusiva que esté conformado por una evaluación basada en evidencias de las competencias necesarias y competencias disponibles para cubrir las necesidades fundamentales tanto presentes como futuras de la organización, usando datos de recursos humanos y de personal, a fin de realizar un análisis estratégico y predictivo, así como mediante la adopción de los procedimientos que aseguren la protección de datos Con lo que de arriesgado resulta realizar propuestas para realidades que, aunque comparten ciertas similitudes, no dejan de ser diferentes lo cierto, sin embargo, es que siempre se pueden extraer algunas lecciones útiles de los mismos. Por de pronto, que las reformas del empleo público en esta era de incertidumbre y transición han de integrar, entre otros aspectos, una planificación flexible, una organización del trabajo en la que se concreten las tareas y perfiles de los puestos de trabajo, una gestión del empleo que permita una cierta movilidad, la racionalización de la política salarial, la existencia de sistemas de gestión del rendimiento que estimulen y retribuyan la 11 A este respecto es de necesaria referencia el Marco de Competencias Digitales para empleadas y empleados públicos, realizado por el INAP, que constituye el primer paso para el desarrollo de un programa de formación y certificación que permitirá que el mayor número posible de personas que trabajan en la Administración pública, cuenten con las competencias digitales necesarias para garantizar un desempeño adecuado del servicio público. Puede consultarse el mismo en https://www.inap.es/documents/10136/1976576/Marco_ competencias+digitales_EEPP.pdf/a049ece6-999e-17f1-d819-b4d7f58fe515 12 Haciendo una apretada síntesis se pueden enumerar las siguientes: 1. Reducir la dependencia excesiva en medidas genéricas de mérito e introducir mayor flexibilidad en la gestión de recursos humanos (GRH); 2. Reducir el énfasis en procedimientos uniformes y centralizados para toda la administración y permitir a las instituciones tomar medidas para atraer, contratar, motivar y retener al personal adecuado para sus necesidades; 3. Introducir gradualmente características de sistemas de empleo para algunos sectores o puestos, de forma selectiva, complementando los sistemas de carrera vigentes; 4. Profesionalizar el segmento directivo; 5. Institucionalizar los sistemas de gestión e información; 6. Implantar la gestión por competencias, pero rehuyendo los diseños de laboratorio; 7. Avanzar en la Gestión del Rendimiento con una visión estratégica y una alta dosis de realismo; 8. Mejorar la Gestión de la Compensación para atraer, motivar y retener al personal; 9. Mejorar la Gestión de la Compensación para la contención de la masa salaria10. Fomentar la captación y retención de talento joven para el sector público. 13 De un lado, a identificar de manera continua las competencias y habilidades necesarias para transformar la visión política en servicios que proporcionen beneficio a la sociedad, en concreto: a) Asegurar una combinación adecuada de competencias, habilidades de gestión y conocimientos especializados para reflejar el carácter cambiante del trabajo en el servicio público; b) Renovar y actualizar periódicamente las habilidades y competencias necesarias, basándose en las aportaciones de los empleados públicos y ciudadanos para ir al compás de los cambios tecnológicos y las necesidades de la sociedad a la que sirven; y c) Orientar los procesos de gestión de personal hacia las competencias y habilidades detectadas. De otro, a atraer y retener a los empleados con las habilidades y competencias que el mercado de trabajo requiere, y en concreto realizaba distintas sugerencias: a) Posicionar el servicio público como un empleador preferente promoviendo una marca de empleador que sea atractiva para los valores, motivación y orgullo de los candidatos para contribuir al interés público; b) Determinar qué es lo que atrae y retiene a los empleados cualificados y usarlo en el diseño de las políticas de empleo, incluyendo las retribuciones e incentivos no económicos; c) Proporcionar una remuneración adecuada y sueldo equitativo, teniendo en cuenta el nivel de desarrollo económico; d) Intentar de manera proactiva atraer a personas pertenecientes a grupos y que posean habilidades insuficientemente representados. Y, por último, a contratar, seleccionar y promocionar a los candidatos mediante procesos transparentes, abiertos y basados en el mérito, que garanticen un tratamiento justo y en condiciones de igualdad, sugiriendo a este respecto: a) Comunicar las oportunidades de empleo de manera amplia y asegurar un acceso en condiciones de igualdad a todos los candidatos con cualificación adecuada; b Llevar a cabo un proceso de selección de candidatos riguroso e imparcial basado en criterios y métodos adecuados para las funciones que se han de desempeñar y en el que los resultados sean transparentes y recurribles; c. Cubrir vacantes de una manera oportuna para mantenerse competitivos y cubrir las necesidades de contratación operativas; d) Promover la diversidad - incluyendo la igualdad de género - en las plantillas, identificando y atenuando los potenciales sesgos implícitos o inconscientes que influyan en los procesos de gestión de personal, asegurando el acceso en condiciones de igualdad para los grupos infrarrepresentados, y valorando la perspectiva y experiencia adquirida fuera del servicio público o en trayectorias profesionales no tradicionales; y e) Asegurar una supervisión eficiente y mecanismos de recursos para vigilar el cumplimiento y atender las quejas. RETOS Y PROPUESTAS PARA UN NUEVO EMPLEO PÚBLICO EN ANDALUCÍA FEDERICO CASTILLO BLANCO 109108 contribución de las personas, y una adecuada gestión de las relaciones humanas y sociales en los que se desarrolla todo este entramado organizativo para garantizar el mejor servicio al ciudadano. Sino conseguimos esto, que es la finalidad última de la implementación de un servicio civil, habremos logrado poca cosa. Y lo que es peor no se traducirá suficientemente en resultados para el servicio público que, al fin y a la postre, es la razón de ser por la que nos preocupamos cuando se aborda esa tarea. En segundo lugar, que la construcción y/o fortalecimiento de servicios civiles de carrera no depende, simplemente, de la aprobación de un texto legal, sino que, más allá de ello, supone un conjunto de reformas institucionales (que incluye procesos culturales, pautas de conducta, normas no escritas, etc.), en las que la implementación de un texto legal es sólo un primer paso que exige ser enmarcado en una estrategia en la que se identifique las implicaciones que se derivan de la construcción de un servicio civil, con vocación de continuidad en el tiempo, y que responda a una estrategia liderada por el conjunto de instituciones involucradas y consensuada con los distintos actores políticos y sociales. Por último, y entre otras que podrían señalarse, que estos procesos han de responder a la visión propia que cada país tiene del Estado, de su organización, de sus modos de actuación, de su relación con la ciudadanía y de los cambios que se pretenden introducir, y entre estos últimos, la necesaria racionalización de la organización que exige, como paso previo, un diagnóstico de la situación que incluya los costes financieros que todo este proceso conlleva. Pero, junto a estas anteriores reflexiones, se constata que, sin perjuicio de la necesidad de preservar un núcleo común en la identificación de lo que significa el empleo público, éste, por propia definición, es heterogéneo y diverso en cada marco institucional y su reforma, bajo el paradigma de los servicios civiles de carrera, exige garantizar la posibilidad de adaptación de las soluciones propuestas a los distintos entornos organizativos. Y, en este sentido, habrá que diferenciar los principios estructurales del sistema de empleo público de lo que debe configurarse como derechos, principios éticos y deberes de los empleados públicos, así como de los instrumentos de ordenación del personal. Desde luego es relevante destacar que no se debe banalizar este empeño meramente como un ingrediente más del discurso político habitual. Estamos en presencia de un sistema que tiene costes, y cuyos resultados son a largo plazo, pero en el que vale la pena invertir. Y es que, en definitiva, pese a los avances que esta materia se han conseguido en estos últimos años, reconocidos a nivel internacional en la mayoría de los supuestos, aún subsisten rezagos en la formulación y ejecución de una política pública que articule de manera estratégica las diferentes dimensiones del empleo público y de la gestión de los recursos humanos en el ámbito público que, finalmente y es lo que importa, sea útil para disponer de una Administración que afronte los difíciles retos que hoy tiene planteados la política pública. II. LAS AGENDAS DE CAMBIO ESTABLECIDAS EN NUESTRO SISTEMA DE EMPLEO PÚBLICO: EL INFORME DEL GRUPO DE EXPERTOS DEL INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 1. Las carencias del modelo burocrático-formal de empleo público actualmente existente La ventaja fundamental de nuestra burocracia pública, como oportunamente señaló Sánchez Morón14, es la profesionalización de nuestro régimen de empleo público que, a pesar de los pesares, se ha conseguido preservar en lo esencial desde hace prácticamente un siglo. Y ello, no obstante, indica dicho autor no haberse conseguido imponer el mérito sobre el criterio de la confianza política para el nombramiento de un número creciente de cargos de nivel superior y de ciertas disfunciones clientelares, más frecuentes en unas Administraciones que en otras todo hay que decirlo. Estando conforme con dicha opinión, me temo sin embargo que, sólo con esa nota ciertamente imprescindible, no será suficiente para abordar los retos que el país enfrenta en esta materia. Y es que no es menos cierto que existe un acuerdo mayoritariamente generalizado en la doctrina -igual podría decirse de los gestores de recursos humanos-, bien que por distintos motivos, de las carencias que el sistema presenta (Sánchez Morón, Jiménez Asensio, Gorriti, Fuentetaja, Cantero, Cuenca, Longo, Férez, etc.). Por resumirlo, y a juicio del primero de los autores citados, sigue siendo un sistema demasiado rígido, poco eficiente o productivo y en buena medida improvisado y desequilibrado. En forma muy expresiva el citado autor expone que “la rigidez y relativa ineficiencia vienen de lejos, ya que en la regulación del régimen del empleo público ha pesado habitualmente más la garantía de los derechos de los funcionarios y, por asimilación, de otros empleados –esto es, sus demandas corporativas o gremiales– que la preocupación por la eficacia del servicio público. El desequilibrio y la improvisación se acentuaron en las décadas de expansión y crecimiento cuando ha habido que erigir nuevas Administraciones públicas por razón de la descentralización, organizar los servicios universales del Estado del Bienestar y cuando se ha querido dar respuesta política a numerosas demandas sociales –y territoriales– no todas ellas razonables ni atendibles sin incrementos exponenciales del gasto público”15. 14 SÁNCHEZ MORÓN, M., “La administración tras la crisis: el empleo público.” SUMAS, Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, págs. 1-12, 2012 15 Expone SANCHEZ MORÓN en el trabajo citado que “Lo cierto es que, hasta hace muy poco tiempo, ya entrada la crisis económica, el número de empleados públicos no había dejado de aumentar, a la par que mejoraban continuamente sus derechos retributivos y laborales –hay quien los llama privilegios–, sin la contrapartida de una mayor productividad, inclusive medida en términos elementales de tiempo de trabajo. Estos defectos y problemas no se han afrontado nunca de manera efectiva y menos aun rigurosa, a pesar de la crítica doctrinal, de las recomendaciones de no pocos informes oficiales y de las promesas electorales de los partidos. El último intento general de abordarlos, que se puso en marcha con la preparación del EBEP, ha RETOS Y PROPUESTAS PARA UN NUEVO EMPLEO PÚBLICO EN ANDALUCÍA FEDERICO CASTILLO BLANCO 111110 Ciertamente, la observación de la realidad actual en el campo público refleja, con carácter general, un panorama necesitado de un replanteamiento y un nuevo impulso en lo que se refiere al empleo público (no meramente en el plano normativo sino, tan importante como ello, en el campo de la gestión y la profesionalización de la gestión de éste). La gestión de los recursos humanos se realiza prácticamente en ausencia de establecimiento de objetivos o plan alguno, sin evaluación de los resultados, con una gran rigidez en las unidades orgánicas, en medio de la ausencia de una política de incentivos y sin una política salarial claramente definida, con un importante déficit en los mecanismos de racionalización y reasignación de efectivos en los que se ha operado –a salvo de momentos puntuales como ocurrió con la crisis económica– con una lógica incrementalista no necesariamente avalada por dato alguno, con una utilización de la formación en que sólo se tienen en cuenta los intereses de desarrollo personal de los miembros de la organización, etc. Prácticamente, y resulta un tanto desolador decirlo, en todos los campos de gestión de los recursos humanos del sector público hay amplios campos de mejora si se examina la cuestión con las “luces largas”. Desde luego, y en la actualidad, no puede argumentarse que no se es consciente de qué falla y qué no ha resultado efectivamente resuelto tras el último ciclo de reformas en esta materia. En realidad, solo queda, y no es poco, el reto de abordar este objetivo con serenidad, reflexión y la suficiente visión de futuro. Propuestas e ideas no parecen faltar16, llamadas a su urgente implementación empiezan a ser unánimes17, luego seguramente la única explicación para no enfrentar estos problemas se debe en gran medida a tres factores suficientemente conocidos derivados de la economía política de un hipotético sido en gran medida y a la postre un intento fallido, pues muchas de las propuestas que se formularon por la Comisión creada al efecto no llegaron al texto de la Ley o bien se recogieron en ella de manera ambigua o descafeinada, como meras posibilidades a concretar por una legislación de desarrollo que hasta ahora no ha visto la luz de forma generalizada. Desde luego no en Andalucía. Frente al impulso reformista prevaleció una lógica conservadora del modelo existente y los intereses propios de los partidos y de los sindicatos más representativos. Creo que esto es historia sabida, por más que inmediata, en la que no merece la pena detenerse. Lo que si ha sucedido es que la crisis nos reveló, a la opinión publica en general, algunos “excesos”. Había servicios duplicados sin ventaja aparente para el ciudadano. Se ha puesto de relieve una excesiva politización de la Administración pública y del régimen del empleo público, que ha llevado a multiplicar servicios y unidades administrativas contra toda lógica económica y de buena administración, y que ha dado lugar a numerosas prácticas clientelares, con menoscabo de los principios constitucionales que rigen el empleo público, y ha impedido o dificultado el desarrollo de un modelo gerencial de recursos humanos en las Administraciones públicas. Se ha evidenciado también que entre los derechos adquiridos por los empleados públicos -incluida la seguridad en el empleo y en el propio puesto de trabajo- y sus deberes y obligaciones -particularmente las relativas a jornada y tiempo de trabajo-, existe una asimetría muy alejada de los estándares del sector privado. Asimismo, y bien que es doloroso ponerlo de manifiesto, ha quedado patente que el régimen de la negociación colectiva en el sector público, tal como ha sido entendido y practicado por los sindicatos y aceptado de hecho por los gobernantes, contribuía decisivamente a esos desequilibrios y constituía no ya un obstáculo insalvable para la contención del déficit público, sino una de las razones fundamentales por las que se ha disparado, etc”. 16 El equipo de ESADEgov. (LOSADA, C., ALBAREDA, A., LONGO, F. Y FÉREZ, M. El empleo público en España: desafíos para un Estado Democrático Eficaz. Madrid, 2017, Instituto de Estudios Económicos) realizaron una serie de propuestas que coinciden con algunos de los planteamientos que veremos reflejados en los distintos documentos nacionales e internacionales que se han pronunciado sobre la materia. Entre otras señalan: – Ligar la planificación de dotaciones y personas con la definición y reformas de políticas y programas públicos. – Diseñar puestos de trabajo que alcancen el equilibrio adecuado entre dos tendencias actuales de signo opuesto: la especialización, exigida por las demandas de tecnificación y cualificación de las tareas, y la polivalencia, demandada por la necesidad de adaptarse a los cambios. Es del todo necesario un espacio de discrecionalidad del ocupante del puesto y de su superior jerárquico que haga posible la necesaria y constante modificación del contenido de los puestos. – Instaurar modelos de selección que permitan articular la rapidez de la incorporación de nuevo personal y el ajuste puesto-persona con el respeto a los principios de mérito, capacidad, igualdad y transparencia. – Apostar decididamente por la mejora y profesionalización de órganos técnicos especializados e independientes para la selección, evaluación y control. – Diseñar un contenido y unas prácticas específicas en el ámbito de la socialización del empleo público que nazcan del acuerdo parlamentario. – Dotar de instrumentos adecuados al empleado público para abordar los temas éticos, especialmente los dilemas que se puedan presentar. – Intensificar la diferencia entre el sistema de concurso general, que es apto en procesos de provisión de puestos relativamente parecidos y sometidos a un ciclo definido (concurso de traslado en cuerpos docentes), y los procesos «ad-hoc», puesto a puesto. Parece necesario que estos últimos procesos se amplíen y generalicen incluso en puestos base que por su especialización no puedan estar sometidos a un «tratamiento genérico». Se requiere una tramitación extraordinariamente rápida: entre 2 y 4 semanas debería ser posible resolver un proceso de provisión de puestos. – Regular y convertir en normal el acceso al empleo público de expertos sobre materias específicas ya en una fase avanzada de su carrera profesional. – Favorecer la estabilidad de las personas en esos puestos: la tecnificación del contenido de los puestos y su complejidad abogan por una estabilidad mínima. – Favorecer los mecanismos de flexibilidad: ágil gestión de las modificaciones de las RPT; diversificación de los horarios de trabajo para adecuarlos a diferentes entornos del servicio público; uso del trabajo a distancia en los supuestos que sea posible, etc. – Abordar, como un fenómeno más normal de lo que hoy lo es, la terminación del vínculo con la administración por motivos disciplinarios, de evaluaciones continuas de signo negativo, por causas objetivas etc. – Aumentar la protección de aquellas personas que ocupan puestos de trabajo reservados a funcionarios que ejercen la «auctoritas» y que son la garantía del ejercicio de la política dentro del marco legal y un factor clave para evitar la corrupción (abogados del estado, secretarios de ayuntamiento, interventores, etc.). – Poner en marcha la evaluación del rendimiento con el fin de estimular las competencias y la motivación de los empleados públicos, mejorando así su eficacia, y medir el rendimiento de los trabajadores, lo cual facilitaría la aplicación de medidas administrativas vinculadas a la evaluación. – Poner en marcha de la carrera horizontal con la que se permite al empleado público progresar de grado, categoría, escalón o similar sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo. Esto permite retener especialistas técnicos competentes, favoreciendo así la tecnificación del empleo público. No obstante, la correcta aplicación de esta herramienta depende del desarrollo de capacidades de evaluación. – Reformar el sistema retributivo del sector público, vinculándolo más a la economía real y, en especial, al sector privado, pero manteniendo las características propias que se fundamentan en las diferencias estructurales. Considerar la conveniencia de: ampliar significativamente el abanico salarial; retribuciones más ajustadas al mercado en los puestos base y ampliar la posibilidad de progresión sobre todo en los niveles superiores; mantener un nivel de competitividad salarial más ajustado a la media del mercado laboral general; introducir más componentes variables ligados a resultados y comportamientos requeridos; crear incentivos grupales; aumentar la percepción de equidad interna. Puede consultarse, asimismo, la entrada de Jesús Fernández-Villaverde “Una “Gran Estrategia” para España (II): Las Élites Públicas” que expone distintas líneas de reflexión y que puede consultarse en https://blogs.elconfidencial.com/economia/la-mano-visible/2020-10-03/espana-reforma-estrategia-elites- publicas_2773400/. 17 Entre otros puede verse en general el blog “La mirada institucional” en la labor, que estimo que sinceramente puede calificarse de acertada, meritoria e incansable, de Rafael Jiménez Asensio. Sus propuestas en esta materia difícilmente, con carácter general, pueden no compartirse. RETOS Y PROPUESTAS PARA UN NUEVO EMPLEO PÚBLICO EN ANDALUCÍA FEDERICO CASTILLO BLANCO 125124 y adecuadas medidas que se contemplen, la misma estará abocada a ser un texto más incapaz de transformar los problemas perfectamente diagnosticados que nuestro empleo público padece desde hace tiempo. Precisamente, y a tenor de la reflexión anterior, me permito subrayar que uno de los puntos en que la norma debiera reparar con mayor intensidad es en el incremento de la capacidad de gestión y profesionalización de la gestión del empleo público ya que me temo que, dados los avanzados instrumentos de gestión que incorpora dicha norma, la incapacidad de numerosos entes locales, especialmente de los de menor tamaño, podría impedir en gran medida su efectiva implementación. Creo que el papel de las instituciones supramunicipales y el propio papel de la Comunidad Autónoma, muy específicamente del Instituto Andaluz de Administración Pública de Andalucía, debiera ser repensado en este crucial aspecto. IV. CONCLUSIONES: ¿POR QUÉ NO TIENEN SUFICIENTE ÉXITO LOS PROCESOS DE REFORMA DEL EMPLEO PÚBLICO? En el caso de España distintas iniciativas de reforma se han emprendido desde la década de los ochenta para abordar las reformas pendientes de la Administración y del empleo público. Por referirnos a los más recientes, el Informe Cora, y con independencia del éxito en su implementación o de lo acertado de las medidas propuestas, tras constatar que una sociedad avanzada y democrática debe disponer de una Administración Pública capaz de adaptarse a las demandas de la sociedad actual y gestionar el gasto público con eficiencia, ponía de relieve que “No hay nada más antisocial que la ineficiencia en la Administración, ya que los bienes y servicios públicos se sufragan con los impuestos de todos los contribuyentes”. O, por poner un último ejemplo, el reciente Plan “España Puede”32, dentro de sus diez políticas palanca de reforma estructural para un crecimiento sostenible e inclusivo, incluye la articulación de una Administración para el S. XXI afirmando que no es posible abordar una auténtica transformación de la economía y la sociedad sin una Administración pública que actúe como tractor de los cambios tecnológicos, impulsando innovaciones, acompañando al sector privado, activando a los sectores y creando nuevos modelos de negocio replicables y escalables en el conjunto de la economía. Este último, a pesar de la verborrea propia de este tipo de soflamas con alto contenido mediático y político, es el último intento de una serie de procesos de reforma (CORA, etc.), que no calificaría de fallidos, pero que a pesar de sus grandilocuentes anuncios no han conseguido, al menos hasta ahora, producir transformaciones suficientes en el modelo de Administración y empleo público que tenemos. En este último sentido expresado, Arenillas concluye que si de las reformas de los ochenta no se adaptaron a la democracia recién instaurada la promovida por el Informe Cora no ha sabido adaptarse a las exigencias de la economía actual33. El profesor Nieto, muy crítico con estos procesos, ha sentenciado que “nadie pregunte por los resultados efectivos de aquellos esfuerzos imperiales. Nada queda y hasta su memoria se ha borrado…Todos preocupados por la regla de oro de las asesorías públicas: entrega el documento, coge el dinero y corre sin dejar huella”34. No coincido plenamente con la opinión de este maestro y agudo observador y es que, sin caer en la euforia, es indiscutible que esos distintos procesos de reformas que se han emprendido en las últimas décadas en nuestro país, aun no habiendo producido todos los cambios perseguidos, creo que, sin duda, han producido algunos resultados que deben ser destacados, aunque seguramente, y con la misma convicción, pueden ser tildados de insuficientes y no exentos de múltiples paradojas y contradicciones propias de estos tiempos de complejidad y cambio acelerado35. Quizás ese fracaso relativo de estos procesos de reforma encuentre su explicación en otros aspectos más allá del diagnóstico que creo que mayoritariamente puede ser compartido. De un lado, ya en 2006 la OCDE evaluando los ciclos de reformas en el sector público realizados hasta entonces puso de relieve, y creo que hay algo de ello en los procesos de reforma llevados a cabo en nuestro país, que los cambios hechos en las reglas, estructuras y procesos no consiguen por si solos cambiar los comportamientos y las culturas y que las reformas sólo serán efectivas cuando consiguen inducir el cambio en una diversidad de actores. Y es que quizás lo más relevante son las lecciones aprendidas. En efecto, cuando se habla de reformas del sector público, en opinión de la OCDE en el citado Informe, si bien éstas han conseguido que los gobiernos en general sean hoy más eficientes, transparentes, receptivos y focalizados en el desempeño que con anterioridad, no cabe olvidar distintos aspectos qué, como la complejidad del sistema de gobernanza pública en que éstas se insertan, concebir las reformas como un proceso continuo y el necesario cambio cultural que implican exigen consideraciones adicionales. Amén, añadamos nosotros, de ser conscientes de que una reforma integral de la Administración y el empleo público no puede desgajarse de una más amplia que afecte a la organización, 32 Un antecedente inmediato puede verse, respecto de la reforma de la Administración, en un documento titulado “Lineas Generales de la Reforma Administrativa”, documento que fue sometido al trámite de participación pública en 2018 y que puede ser consultado en https://transparencia.gob.es/transparencia/dam/ jcr:2b9d399a-d49a-4aa3-9f95-68efa1e52f7c/Lineas-reforma-adminstrativa-2018-2020.pdf que plantea como objetivo estratégico en el caso del empleo público: Desarrollar un nuevo modelo de empleo público que se ajuste a los nuevos retos que tanto a nivel organizativo como de agenda digital demanda la Organización, dando relevancia a la figura del empleado público. En el mismo, se contempla como un programa la modernización del acceso al empleo público. 33 ARENILLLAS SAEZ, M., Cuatro décadas de modernización vs. Reforma de la Administración Pública en España, Methaodos. Revista de Ciencias Sociales, 5 (2), 2017, p. 314. 34 NIETO, A., “Informe de 2013 de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Pública”, Mediterráneo Económico 25, 2014, p. 100. 35 Así lo ha puesto de manifiesto VILLORIA MENDIETA, M. (2019), Reformas de la Administración entre la acumulación y la paradoja, Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid, nº 23, pp. 67-105 127 FEDERICO CASTILLO BLANCO 126 procedimientos y formas de actuación del conjunto de nuestras Administraciones públicas. De otro lado, debe subrayarse que los verdaderos procesos de reforma, más allá de las soflamas de carácter político, se producen de forma continua y a veces imperceptible dados los imponderables institucionales de nuestro país que hacen difícil y costoso un proceso de reforma administrativa como los que se proponen en ocasiones en algunos de esos Informes de los que hemos dado cuenta36. LA TRANSFORMACIÓN DIGITAL DE LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA ANDALUZA1* Eduardo Gamero Casado2** Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad Pablo de Olavide, de Sevilla SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II. EVOLUCIÓN DE LA TRANSICIÓN DIGITAL DE LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA ANDALUzA: DE LOS ORÍGENES A LA ACTUALIDAD. 1. ETAPA DE fLORECIMIENTO Y VANGUARDIA. 2. ETAPA DE DECAIMIENTO Y DEBILIDAD. III. SITUACIÓN ACTUAL: NUEVO fLORECIMIENTO. 1. EL IMPULSO NORMATIVO. 2. LA REESTRUCTURACIÓN ORGANIzATIVA. 3. NUEVAS hERRAMIENTAS Y LICITACIONES. 4. CEP@L: EL CATÁLOGO ELECTRÓNICO DE PROCEDIMIENTOS DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL. IV. DESAfÍOS DE LA DIGITALIzACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA ANDALUzA. 1.- INTELIGENCIA ARTIfICIAL. 2. BIG DATA. 3. INTEROPERABILIDAD. 4. OTROS DESAfÍOS I. INTRODUCCIÓN La administración digital es una necesidad estructural. A estas alturas es innecesario recordar las ventajas que representa, tanto para mejorar la gestión administrativa (back office) como las relaciones con la ciudadanía, contribuyendo a la reducción de cargas y a la mejora de la competitividad. Es por tanto una política indefectible en todas las Administraciones públicas. Si quedaba alguna duda, la pandemia ha terminado de despejarla. En una situación de confinamiento forzoso como la que ha atravesado el planeta, la respuesta de las Administraciones públicas no puede ser el cierre de los servicios y la suspensión de la tramitación de los procedimientos administrativos. No solo porque los servicios no pueden dejar de prestarse, sino porque esa cancelación de actividad incrementa exponencialmente los devastadores efectos de la crisis económica. Por 36 Velasco Caballero, F. (2019), Reformas de la Administración pública: fenomenología, vectores de cambio y función directiva del Derecho administrativo, Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid, nº 23, 2019, pp. 107-143. 1* Con ocasión de las jornadas en homenaje al Prof. Clavero Arévalo que, los días 23 y 24 de septiembre de 2021, organizó el Instituto que en lo sucesivo lleva su nombre, se me sugirió intervenir sobre el tema que abordo en este trabajo, sobre el que después se me propuso igualmente publicar en esta obra. Se da el caso de que acababa de entregar el original de un capítulo sobre el mismo tema a los Profs. Federico Castillo Blanco, Severiano Fernández Ramos y José María Pérez Monguió (directores de la obra), que será publicado por el Instituto Andaluz de Administración Pública en el volumen colectivo Las políticas de buen gobierno en Andalucía (I): digitalización y transparencia. Ante la imposibilidad material de escribir dos trabajos diferentes sobre el mismo tema, he puesto las circunstancias en conocimiento de los directores de ambas obras, siendo así que a todos les parece pertinente publicar en este volumen el mismo trabajo, advirtiendo del hecho, tal y como hago ahora, al tiempo que les reitero mi agradecimiento. 2** ORCID: 0000-0002-6734-8672 LA TRANSFORMACIÓN DIGITAL DE LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA ANDALUZA EDUARDO GAMERO CASADO 129128 ofrecer un solo dato, la contratación pública representa en España más de 60.000 millones de euros/año, es decir, casi un 11% de todo el gasto público. Esto significa que la suspensión -y posterior retraso en la tramitaciónde los procedimientos administrativos puede llegar a detraer esa cifra del capital circulante, agravando más aun la contracción económica. A estas alturas, con la imposición del canal electrónico para las licitaciones y el impulso que han cobrado las plataformas de contratación, es inaceptable que se adopte una medida tan nefasta como la suspensión de los procedimientos de contratación. A lo que se puede añadir la paralización de los procedimientos de autorización o licencia de nuevas iniciativas económicas, el otorgamiento de subvenciones a proyectos, etc. El título que le vino dado a esta aportación puede dar a entender que la administración digital es un proceso en el que puede señalarse un inicio y un fin. Nada menos cierto. El continuo avance tecnológico obliga a una permanente revisión y actualización de la administración digital, tanto de las soluciones y herramientas que se implanten como de su régimen jurídico. La vicariedad servicial de la Administración (artículos 9.2 y 103.1 CE) obliga a que sus medios se adapten continuamente al entorno socio-económico, pues en otro caso no estará a la altura de las necesidades que se le pide atender. La evolución que se ha experimentado en esta materia no ha sido lineal. Pueden observarse diferentes etapas. Como veremos enseguida, durante las dos primeras décadas del siglo XXI hemos asistido al desarrollo de una administración electrónica que podemos llamar “clásica”, atendiendo a problemas de régimen jurídico como la firma electrónica, los registros, las notificaciones, la digitalización del procedimiento y la producción y gestión documental. Y a pesar de que esa etapa pudiera parecer inconclusa, observamos que la tercera década del siglo XXI nos abre un nuevo período con cuestiones diametralmente diferentes: la irrupción de nuevas tecnologías que suponen un cambio sustancial de coordenadas y de las reglas del juego. Me refiero, en primer lugar, al empleo de algoritmos y de inteligencia artificial en el sector público, planteando una problemática jurídica de muy diferente naturaleza a la que veníamos atendiendo hasta ahora, debiendo construir un nuevo marco regulatorio, y mientras se promulga, aplicar a estas tecnologías los principios y reglas generales del Derecho, especialmente por lo que se refiere a la protección de los derechos fundamentales. Y en segundo lugar, el dato, o mejor dicho, el big data, se convierte en nuestros tiempos en una mercancía preciosísima, mediante la que se alimentan los sistemas de inteligencia artificial; el hecho de que las Administraciones públicas sean grandes detentadoras de datos, deficientemente estructurados, nos plantea la necesidad de articular soluciones para su estructuración y puesta a disposición. A estas dos cuestiones básicas de nuestro inminente futuro (de nuestro presente ya), se le añaden otros problemas no menores: la ciberseguridad, el teletrabajo, etc. Podemos decir que durante la primera etapa se ha consolidado un suelo de administración digital, que debe ser el objetivo primario a cubrir por cualquier Administración pública; y que en la segunda nos planteamos ya cuestiones avanzadas de administración digital, que evidencian, por una parte, la necesidad de adaptación continua a la que aludíamos al principio, pero también, que la problemática jurídica de la administración digital evoluciona paralelamente a las tecnologías que la sustentan, obligándonos igualmente a un continuo proceso de reflexión y análisis jurídico. En este capítulo analizaremos cómo ha ido afrontando Andalucía estos fenómenos de transformación hacia la administración digital, entendida como proceso interminable e inevitablemente inconcluso. El trabajo se articula en tres partes: la evolución de la transición digital de la administración autonómica andaluza desde los orígenes a la actualidad; la situación en que actualmente se encuentra; y los desafíos que debe afrontar en el futuro inmediato. II. EVOLUCIÓN DE LA TRANSICIÓN DIGITAL DE LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA ANDALUZA: DE LOS ORÍGENES A LA ACTUALIDAD3 En la materia en examen es obvio que hemos atravesado diferentes etapas. Las dos primeras décadas del siglo XXI obedecen a lo que podemos calificar como período clásico, rubricado con la etiqueta de administración electrónica. En estos años se construyó el régimen jurídico primario de la materia, abordando la regulación de cuestiones transversales que se han ido replicando en los diferentes Ordenamientos jurídicos en relación con la actuación administrativa por medios electrónicos: la firma electrónica, los registros, las notificaciones, las especialidades del procedimiento y la producción documental… Son cuestiones ya muy asentadas aunque persistan graves deficiencias no solo en la regulación de ese marco, sino también en su aplicación práctica (especialmente, por lo que se refiere a la pérdida de derechos en las relaciones electrónicas4), así como en la implementación de soluciones de administración digital, pues queda todavía lejos el objetivo de lograr que los procedimientos administrativos puedan tramitarse íntegramente en soporte electrónico. Los problemas son conocidos y su adecuado régimen jurídico se encuentra ya bastante asentado [acerca de las obras de referencia para conocer estas cuestiones, véanse Barnés, 2000; Agirreazkuénaga y Chinchilla, 2001; Bauzá, 2002; García Rubio, 2003; Punzón (coord.) 2005; Valero, 2007; Gamero y Valero (Coords.) 2010 (1ª ed. En 2007); Cerrillo, 2007 y 2008; Palomar, 2007; Barriuso, 2007; Blasco, 3 Sobre este período puede verse Gamero: 2011. 4 En relación con esta cuestión, véase Gamero, 2021b: 163 ss., y las referencias a otras aportaciones sobre el imsmo tema que se recogen en la nota 2 de ese trabajo. LA TRANSFORMACIÓN DIGITAL DE LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA ANDALUZA EDUARDO GAMERO CASADO 131130 2008; Martínez Gutiérrez, 2009; Cotino y Valero (Coords.), 2010; Davara, 2010; Piñar (Coord.), 2011; Martín Delgado (Coord.), 2017 y 2020; los variados capítulos que afrontan el régimen de la administración electrónica en Gamero (Dir.), 2017; Menéndez, 2017; Gómez Puente, 2018; Berning, 2019; Puentes y Quintiá, 2019; Cotino, 2021; Martín Delgado y Moreno Molina (Dirs.), 2021; Esteban et al., 2021; y Oliver, 2021]. En lo que respecta a estas cuestiones, actualmente de lo que se trata es de actuar, de acuerdo con las pautas y soluciones que ya conocemos. En este aspecto, aún queda recorrido por andar. Y a pesar de que por ello esa etapa pudiera parecer inconclusa, observamos que la tercera década del siglo XXI nos abre un nuevo período con cuestiones diametralmente diferentes: la irrupción de nuevas tecnologías que suponen un cambio sustancial de coordenadas y de las reglas del juego. 1. Etapa de florecimiento y vanguardia Se extiende desde principios de siglo hasta 2009. Durante este período Andalucía se convirtió en un verdadero referente en administración electrónica, tanto en el plano normativo como en el desarrollo de soluciones. Esta etapa de florecimiento obedece a una combinación de factores: 1) La aglutinación del conjunto de competencias en un mismo centro directivo, que facilitó la coordinación de toda la organización; 2) La conexión de las políticas de administración electrónica con las de simplificación en ese mismo centro directivo; y 3) El liderazgo político que convirtió estas iniciativas en una prioridad. Este cúmulo de circunstancias se tradujo en una serie de hitos. Comenzando por el plano normativo, se aprobó legislación pionera, el Decreto 183/2003, de 24 de junio, por el que se regula la información y atención al ciudadano y la tramitación de procedimientos administrativos por medios electrónicos (Internet), que constituye no solo una de las primeras normas que regula esta cuestión en el Derecho autonómico, sino también en todo el Derecho comparado. Durante esta etapa se aprobaron unos planes directores cuya configuración y ejecución resultaron cruciales. Primero, el Plan Director de Organización para la Calidad de los Servicios 2002/2005 (PLADOCS), aprobado por el Consejo de Gobierno de 23 de julio de 2002; y después, el Plan de Medidas de Simplificación de Procedimientos Administrativos y Agilización de los Trámites 2006/2010. Promovieron la digitalización de procedimientos y generaron importantes herramientas de simplificación administrativa para acompañar el proceso. En su ejecución tuvieron lugar desarrollos innovadores y punteros de administración electrónica. Por ejemplo, la plataforma de validación de firma @firma, un desarrollo genuinamente andaluz (fue desarrollada por una empresa andaluza en virtud de un encargo de la Administración autonómica), que luego fue cedido a la Administración General del Estado y a la Unión Europea, llegando a recibir la “etiqueta de buena práctica” (Good Practice Label) de la Comisión Europea a los mejores proyectos de administración electrónica de la UE. Todavía sigue en activo actualmente, tras sucesivas evoluciones. En ese contexto se adoptaron decisiones estratégicas cuyo acierto vino a confirmarse después, y muy especialmente, la de desarrollar plataformas y herramientas comunes que serán compartidas por el conjunto de la Administración andaluza: el registro único @ries, el archivo único @rchiva, la plataforma única de notificaciones notific@… fueron una apuesta pionera y muy sensata, que no solo optimizó los recursos económicos, sino que facilitó extraordinariamente la interoperabilidad, cuando esta cuestión distaba todavía de verse como un problema. Se evitó de este modo que los diferentes centros directivos hicieran por su cuenta desarrollos de estas plataformas y herramientas, convergiendo todos en las mismas soluciones. Esta decisión ha ahorrado mucho dinero a los andaluces, y ha facilitado que todos los desarrollos de administración electrónica que después se han ido sucediendo fueran interoperables con estas herramientas transversales de administración electrónica. En este mismo período se aprobó la Ley 9/2007, de Administración de la Junta de Andalucía, que incluyó un artículo específico (el 7) dedicado al impulso de la administración electrónica. 2. Etapa de decaimiento y debilidad A partir de esas fechas, y, sobre todo, desde 2009 a 2017, se observa una gran parálisis en iniciativas de la Junta de Andalucía, tanto en lo que se refiere al desarrollo normativo como al impulso de la administración electrónica. En cuanto a lo primero, no se llegaron a dictar normas adecuadas de desarrollo de la Ley 11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, cuyos contenidos debían ser objeto de desarrollo normativo por las distintas Administraciones públicas. La materia quedó huérfana de regulación. Hubo un intento de tramitación de un Decreto de administración electrónica en 2009, pero no llegó a prosperar debido a una remodelación del Gobierno que supuso una reestructuración orgánica, fragmentándose la competencia en esta materia entre diferentes centros directivos, enclavados además en cuatro Consejerías diferentes (Administración Pública, Hacienda, Economía y Administración local), lo que complicó la transversalidad de las políticas y la coordinación de las iniciativas. Esta dispersión debe ser observada con una de las principales causas del retroceso que a LA TRANSFORMACIÓN DIGITAL DE LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA ANDALUZA EDUARDO GAMERO CASADO 133132 partir de ese momento se produjo en la materia en examen. Perdieron impulso las iniciativas de simplificación administrativa y de digitalización de procedimientos que se habían mantenido con anterioridad. Como claro exponente de la situación, cabe decir que la Junta de Andalucía es la única Administración autonómica que aún no tiene propiamente creadas las sedes electrónicas. III. SITUACIÓN ACTUAL: NUEVO FLORECIMIENTO Si atendemos a las estadísticas sobre la implantación administración electrónica en Andalucía, podemos apreciar que, a pesar de esta falta de estímulos, todavía se encuentra razonablemente bien posicionada en los rankings. Según el último informe de Ernst & Young (La administración digital en España, 2019), las CCAA mejor posicionadas son País Vasco, Galicia y Cataluña. Y las peores, Navarra, Aragón y Extremadura. Andalucía ocupa la sexta posición. En este escenario, las entidades locales son las que se encuentran en peor situación. Según la última versión disponible del Informe IRIA (2018), un alto porcentaje de EELL no tienen servicios básicos de administración electrónica, como plataformas de notificaciones o pasarelas de pago; o, si los tienen, no los usan verdaderamente (caso especial de las notificaciones). Desde 2017 se aprecia un cambio de tendencia, que viene suponiendo un renacer de las actuaciones en materia de administración electrónica. Estas actuaciones permiten que Andalucía pueda considerar básicamente cerrada la primera gran etapa a la que aludíamos en la Introducción, sentando las bases para introducirse en el nuevo escenario de los desafíos futuros. El cambio de tendencia ha venido indudablemente espoleado por la promulgación de las Leyes 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas, y 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, con la plena naturalización de la administración electrónica a la que dan lugar. Por lo demás, su completa entrada en vigor (tras sucesivos aplazamientos) desde el 1 de abril de 2021 determina que se acaben las coartadas que a menudo se esgrimían para eludir la adaptación al marco legal en la materia, excusas que se sustentaban −infundadamente−, en la disposición final 3ª de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, y en la disposición final 7ª LPAC. A continuación se comentan las evidencias que muestran ese renacer. 1. El impulso normativo Esta parcela se manifiesta, especialmente, en la aprobación del Decreto 622/2019, de 27 de diciembre, de administración electrónica, simplificación de procedimientos y racionalización organizativa (en lo sucesivo, DAESP). Cubre una imperiosa necesidad que venía acuciando desde la aprobación de la Ley 11/2007, que articulaba toda una serie de remisiones normativas para que cada Administración pública concretase aspectos cruciales en la materia. Es una norma de corte clásico, que aborda el desarrollo de determinados aspectos del régimen jurídico de la administración electrónica que obedecen a remisiones expresas de la legislación básica estatal, o requieren adaptación a las particularidades de la legislación andaluza. Regula, por consiguiente, los temas tradicionales de la administración electrónica: los puntos de acceso electrónico (y sedes electrónicas), el registro electrónico, las comunicaciones y notificaciones electrónicas, la identificación y firma electrónica, el procedimiento electrónico, la gestión documental, etc. La regulación es de marcado perfil técnico. No supone (ni pretende) una revolución del marco normativo, sino dar respuesta a problemas concretos de régimen jurídico, en el mismo sentido que el reciente RD 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y de funcionamiento electrónico del sector público (RAFESP). No merece por ello un comentario peyorativo, siempre que se compagine con otras políticas e iniciativas más innovadoras. El Decreto cubre una necesidad normativa y lo hace satisfactoriamente, con pragmatismo. Además de atender esa necesidad primaria, el Decreto procura mejorar los derechos y garantías de los ciudadanos ante la administración electrónica. El régimen jurídico básico de esta materia, y la aplicación práctica de que viene siendo objeto, ha ocasionado un claro retroceso en los derechos de los ciudadanos ante las Administraciones públicas, retroceso particularmente apreciable cuando se trata de sujetos obligados a relacionarse por medios electrónicos. El Decreto pretende restañar algunos de esos derechos, si bien se encuentra fuertemente condicionado por el marco que le preconfigura el Derecho estatal básico. No es este el lugar para adentrarse en el análisis pormenorizado de la norma (además de los capítulos de esta obra en que se aborda su análisis, puede verse Núñez Lozano, 2020: 445 ss.). Pero sí es pertinente espigar algunos ejemplos con los que respaldar con hechos concretos esa filosofía subyacente que late en la norma y que además se anuncia expresamente en su Preámbulo. Cabe mencionar, en primer lugar, la imposibilidad de rechazar la presentación de documentos en los registros imponiendo campos obligatorios que deben rellenarse necesariamente para poder realizar la presentación (artículo 28.4). La implantación LA TRANSFORMACIÓN DIGITAL DE LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA ANDALUZA EDUARDO GAMERO CASADO 135134 del medio electrónico está conduciendo en la práctica a la privación del derecho a subsanación de la solicitud de iniciación de que disponen las personas que se relacionan en papel, mediante el señalamiento de campos obligatorios que impiden presentar la solicitud de iniciación en el caso de no quedar debidamente cumplimentados. El artículo68.1 LPAC dispone que, si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos establecidos en los artículos 66 y 67 de la Ley, “se requerirá al interesado para que, en el plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos necesarios”. Mediante la indicación de campos obligatorios, las personas interesadas no pueden proceder a la presentación mientras que no aporten todos los datos y documentos, con lo cual, por la vía de los hechos y sin cobertura legal, se les priva del derecho a subsanar que les reconoce la Ley. La situación resulta particularmente lesiva de derechos para las personas obligadas a relacionarse por medios electrónicos. Quienes pueden elegir el medio, en el caso de no disponer de todos los datos y documentos, pueden proceder a presentar la solicitud de iniciación en papel, y disfrutar así del plazo de subsanación de diez días. En cambio, quienes se encuentran obligados a relacionarse por medios electrónicos no tienen alternativa: o aportan todos los datos y documentos, o no pueden llegar a presentar la solicitud, y se ven privados del derecho a subsanar. Es más, se ven privados de todo derecho, pues al no lograr consumar la presentación, a todos los efectos se entiende que no han llegado a presentar la solicitud en plazo, por lo que se ven despojados no ya del derecho formal a subsanar, sino incluso del derecho sustantivo que pretendieran ejercer. Mediante el artículo 28.4 DAESP, la presentación de un escrito en un registro electrónico debe contener unos datos básicos cuya omisión permite su rechazo; de donde debe deducirse que la omisión de otros datos o documentos no puede conducir al rechazo, sino a la admisión y posterior requerimiento de subsanación. Es muy relevante también la previsión de una comunicación previa del deber de relacionarse por medios electrónicos anterior al envío de notificaciones electrónicas (artículo 33). A los sujetos que tienen el deber de relacionarse por medios electrónicos se les vienen creando de oficio direcciones electrónicas donde, sin comunicación previa, se le depositan notificaciones administrativas. El régimen de rechazo establecido en el artículo 43.2 LPAC determina que, a los 10 días de depósito sin descarga, tales notificaciones se entienden practicadas. Los interesados se enteran de que se han tramitado procedimientos cuando ya se encuentran en fase ejecutiva y sin posibilidad de ejercer sus derechos de defensa: a lo largo del procedimiento, presentando alegaciones y pruebas; y a su terminación, ejerciendo los medios de impugnación. La situación genera una clara indefensión. A esto se le suma que no existe dirección electrónica única habilitada en la que una persona reciba todas las notificaciones de todas las Administraciones públicas, por lo que nunca tienen garantía de estar dados de alta en todos los sistemas de notificación articulados por las diferentes Administraciones públicas. De forma que no existe una manera en la que cualquier persona pueda indicar a todas las Administraciones públicas un dispositivo o medio (por ejemplo, dirección electrónica convencional) en el que recibir los avisos de notificación de todas las Administraciones públicas. El aviso de notificación es una garantía básica del derecho a la defensa en el esquema actual de las notificaciones electrónicas, especialmente cuando el sujeto está obligado a relacionarse por medios electrónicos. El artículo 33 DAESP regula la manera de proceder a una primera notificación en papel cuando se deba crear de oficio una dirección electrónica para el envío de notificaciones. Por otra parte, siendo el aviso de notificación una pieza clave de las relaciones obligatorias por medios electrónicos, el Decreto muestra un especial celo por lograr una dirección de correo o dispositivo al que enviar el aviso de notificación, en diferentes preceptos: mediante la incorporación de campos para introducir este dato en los formularios de presentación, la incorporación del dato al sistema de notificaciones electrónicas, su inclusión en los registros administrativos en los que deba inscribirse el interesado para el ejercicio de una actividad, etc.. Otra relevante cuestión es que la legislación básica estatal no contempla la permanencia de las notificaciones a disposición de los interesados en las plataformas o sedes electrónicas aunque no las hayan descargado en plazo. Esto supone que, si transcurren los diez días de depósito sin descarga por el destinatario, podrían retirarse de la plataforma (como de hecho, hacen muchas Administraciones públicas), de manera que el interesado no puede acceder ya al contenido de la notificación (ni saber siquiera que se le ha enviado), incluso a pesar de poder encontrarse en plazo de recurso. El artículo 35 DAESP establece que la notificación permanecerá en el sistema, con efectos meramente informativos. Es de gran importancia operativa el régimen establecido en el artículo 42 DAESP, que debe seguirse cuando el interesado ejerza su derecho a no aportar datos en poder de otras Administraciones públicas (artículo 28.2 LPAC) y éstas no atienden el requerimiento de información. El Derecho estatal no regula el supuesto, ocasionando un bloqueo a la tramitación de los procedimientos, pues el instructor se ve atrapado entre el ejercicio del derecho a no aportar datos que ha hecho el interesado, y la omisión de la entrega de los datos por la Administración que los ostenta. El precepto ofrece a los instructores las pautas que deben seguir para desbloquear la situación. Son igualmente reseñables el impulso de la carpeta ciudadana en el artículo 38 DAESP; y la prohibición de que se realicen mediante actuación automatizada (decisiones por medios automatizados) actuaciones que supongan juicios de valor (artículo 40), lo cual supone una adecuada restricción de este tipo de actuaciones que venía reclamándose por la doctrina pero no se establece en la legislación básica estatal. LA TRANSFORMACIÓN DIGITAL DE LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA ANDALUZA EDUARDO GAMERO CASADO 137136 2. La reestructuración organizativa Otro indicador del cambio de tendencia es la reagrupación de competencias en administración digital que se articuló mediante Decreto del Presidente 3/2020, de 3 de septiembre, de la Vicepresidencia y sobre reestructuración de Consejerías. El artículo 4.1 del Decreto asigna a la Consejería de la Presidencia, Administración Pública e Interior la competencia en materia de estrategia digital. Se crea de esta forma una nueva Dirección General de Estrategia Digital y Gobierno Abierto que concentra las actuaciones en materia digital, añadiendo a las competencias que ya contaba de Gobierno Abierto las de transformación digital (antes atribuidas a la Consejería de Hacienda, Industria y Energía), y las competencias en materia de tecnologías de la información y telecomunicaciones en la Administración de la Junta de Andalucía, otras administraciones y ciudadanía (antes atribuidas a la extinta Consejería de Economía, Conocimiento, Empresas y Universidad). Pero además cobra extraordinario relieve la creación de la Agencia Digital de Andalucía (ADA), mediante el Decreto 128/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueban los Estatutos de la Agencia Digital de Andalucía. El cometido de la Agencia es impulsar una estrategia única que marque el modelo de futuro en administración digital y que aporte una visión holística al conjunto de la organización administrativa autonómica, tanto territorial como instrumental. En virtud de sus Estatutos (artículo 5 DADA), la Agencia queda adscrita a la Consejería de Presidencia, Administración Pública e Interior (coherentemente con la reestructuración orgánica), lo cual es significativo del respaldo político que se le confiere. La creación de la ADA es una decisión muy acertada y puede suponer una decisión estratégica cuyos beneficios y efectos irradien durante largo tiempo. El reagrupamiento de competencias es inteligente y necesario, pues hemos comprobado que la fragmentación competencial produjo un claro desfallecimiento en estas políticas, que, para fructificar, necesitan tanto de una actuación coordinada como del máximo impulso político (nivel en la organización). Ambas exigencias se ven satisfechas por la Consejería de adscripción, que tiene un claro protagonismo en esta legislatura, así como por el rango del Presidente de la Agencia (corresponde al Viceconsejero), y del Director-Gerente (rango de Secretario General). La Agencia tiene como fines (artículo6.2 DADA): a) La definición y ejecución de los instrumentos de tecnologías de la información, telecomunicaciones, ciberseguridad y gobierno abierto y su estrategia digital, en el ámbito de la Administración de la Junta de Andalucía, sus agencias administrativas y sus agencias de régimen especial. b) La definición y coordinación de las políticas estratégicas de aplicación y de seguridad de las tecnologías de la información y de las comunicaciones en el ámbito del sector público andaluz no incluido en el párrafo anterior, incluyéndose los consorcios referidos en el artículo 12.3 de la Ley 9/2007, de 22 de octubre, así como la ejecución de los instrumentos comunes que las desarrollen y la definición y contratación de bienes y servicios de carácter general aplicables. En el artículo 6 (apartados 3 a 6), el Decreto le atribuye numerosas y relevantes funciones y competencias, tanto de coordinación, como de estrategia, de diseño y compra centralizada de soluciones5, y en materia de big data (sobre esto volveremos enseguida). La ADA está destinada a desempeñar un papel central. Para terminar de redondear el modelo, solo faltaría integrar las políticas relativas a la Administración local, que siguen quedando fuera de su órbita. 5 El catálogo es amplísimo, y haciendo a un lado otras atribuciones de perfil más genérico, podríamos destacar las siguientes: El diseño, desarrollo, implantación, mantenimiento, gestión y evolución de la infraestructura tecnológica en materia de informática y telecomunicaciones, así como la ejecución de las actuaciones para su consolidación y racionalización, incluyéndose en particular el puesto de trabajo, las infraestructuras de almacenamiento y el archivo electrónico único de los expedientes y documentos electrónicos; La ejecución de las políticas de impulso de la sociedad de la información en Andalucía, así como el diseño y ejecución de programas destinados a fomentar el acceso y uso de los servicios digitales por parte de la ciudadanía, contribuyendo a la reducción de las brechas digitales; La dirección, gestión y ejecución de proyectos e iniciativas de transformación digital de carácter corporativo y sectorial de la Administración Pública de la Junta de Andalucía; La definición, diseño, implantación tecnológica, mantenimiento y evolución del puesto tecnológico de trabajo del personal y su equipamiento lógico y físico, los espacios tecnológicos de trabajo y las modalidades de movilidad y teletrabajo; El análisis, diseño, desarrollo, implantación tecnológica, mantenimiento y evolución de los sistemas de información, aplicaciones informáticas, aplicaciones para cualquier tipo de dispositivos, herramientas de productividad, colaboración, atención, soporte, difusión, comunicación, participación, portales y sedes electrónicas, aplicaciones y usos de la inteligencia artificial, las tecnologías de registro distribuido u otras tecnologías emergentes; La gestión de los derechos de uso de productos software, bases de datos y en general cualesquiera elementos lógicos o físicos; La coordinación y ejecución de la planificación estratégica en materia de inteligencia artificial y otras tecnologías habilitadoras para la transformación digital de la Administración, así como la coordinación, ejecución y seguimiento del desarrollo de estos proyectos en la Junta de Andalucía; El establecimiento de sistemas de información de uso obligatorio en el ámbito de la Administración de la Junta de Andalucía y de sus entidades instrumentales y consorcios adscritos; El soporte y atención directa al personal empleado sobre los elementos tecnológicos puestos a su disposición para el desempeño de sus funciones, en especial el puesto de trabajo; El soporte y atención directa a la ciudadanía sobre los elementos tecnológicos puestos a su disposición, en especial portales y sedes electrónicas; La configuración, la implantación y el mantenimiento de sistemas informáticos y de comunicación de la Administración de Justicia, recogidas en el Capítulo III del Título V del Estatuto de Autonomía para Andalucía; La definición, diseño, desarrollo, implantación, mantenimiento, gestión y evolución del modelo de gobernanza tecnológica que proporcione el catálogo de servicios y métricas asociadas, con seguimiento estandarizado de acuerdos de nivel de servicio, así como un cuadro de mandos del gasto en materia de tecnologías y comunicaciones; La dirección estratégica, planificación, impulso, desarrollo y ejecución de la política de telecomunicaciones de la Administración de la Junta de Andalucía y del sector público andaluz, así como la gestión y evolución de la Red Corporativa de Telecomunicaciones de la Junta de Andalucía; El desarrollo y ejecución de las políticas de seguridad de los sistemas de información y telecomunicaciones de la Administración de la Junta de Andalucía y del sector público andaluz; y La gestión de los recursos comunes para la prevención, detección y respuesta a incidentes y amenazas de ciberseguridad en el ámbito de la Administración de la Junta de Andalucía y del sector público andaluz. LA TRANSFORMACIÓN DIGITAL DE LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA ANDALUZA EDUARDO GAMERO CASADO 139138 3. Nuevas herramientas y licitaciones En el actual período se está impulsando el desarrollo e implantación de nuevas soluciones, actualizando el sistema de información de la Junta de Andalucía y de sus entidades instrumentales. Destaca, en primer lugar, la nueva plataforma de contratación, el Sistema de Información de Relaciones Electrónicas de Contratación (SIREC), y el Portal de Licitación Electrónica que le viene asociado, puestos en servicio en mayo de 2020. Permiten satisfacer todas las exigencias derivadas de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de contratos del sector público. Además, hay importantes licitaciones en curso y en ejecución, para mejorar los medios de la Administración andaluza en lo que se refiere al soporte tecnológico de los sistemas de información. 4. Cep@l: el catálogo electrónico de procedimientos de la Administración local No puede omitirse la mención a este relevante proyecto, liderado por la Dirección General de Administración Local (Consejería de Turismo, Regeneración, Justicia y Administración Local), para dar soporte a la transición a la administración electrónica de las entidades locales. Se articula en dos fases. En la primera fase se ha procedido al levantamiento de más de 600 procedimientos administrativos, elaborando todo el soporte necesario para su catalogación y tramitación: fichas de información sobre cada procedimiento, indicando sus plazos, efectos de la inactividad, agotamiento o no de la vía administrativa, recursos procedentes, etc.; formularios para los escritos que deben presentar los ciudadanos; plantillas para los actos de trámite y definitivos que deben dictar los órganos administrativos; descripción de los trámites que integran el procedimiento y su flujo de tramitación; etc. Se ha generado con ello una ingente documentación (más de 6.300 documentos de soporte a la tramitación) que facilita de manera extraordinaria la tramitación de los procedimientos y su digitalización. En la segunda fase se procede al despliegue e integración del catálogo y su documentación de soporte con los sistemas de información de las entidades locales (diputaciones y municipios). A lo largo de la ejecución del proyecto se está poniendo de manifiesto la dificultad del proceso, en especial en su segunda fase. Existen grandes diferencias entre algunas entidades locales que estaban muy avanzadas en la digitalización de procedimientos (p.ejemplo, Diputación de Córdoba) y otras que van más atrasadas. Las entidades locales tomaron en su día decisiones estratégicas, implantando sistemas diferentes de tramitación, lo cual dificulta tanto la fase de despliegue de este proyecto como la interoperabilidad entre los sistemas de información de unas entidades locales con otras, así como de todas ellas con la Administración autonómica. El proyecto cep@l Es un avance indudable que facilitará el impulso de la administración electrónica en las EELL, que, como hemos visto, son las que se encuentran más retrasadas. Pero su implementación ha puesto de manifiesto la necesidad de potenciar en lo sucesivo la interoperabilidad de las soluciones implantadas por las diferentes Administraciones públicas. IV. DESAFÍOS DE LA DIGITALIZACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA ANDALUZA En este tercer y último apartado ponemos el foco en algunos de los aspectos en que ese proceso continuo de digitalización al que aludíamos al principio plantea en este momento los desafíos más acuciantes. 1. Inteligencia artificial El desarrollo de soluciones de inteligencia artificial debe ser una prioridad para la Administración andaluza. No solo puede mejorar la tramitación de los procedimientos administrativos (back office), sino que además supone una importante herramienta de apoyo a la toma de decisiones para la prestación de los servicios públicos. En cuanto a su utilidad en términos de eficiencia en la tramitación de los procedimientos, cabe aludir a un caso de éxito aplicado por la Junta de Andalucía: la tramitación de ayudas a autónomos por su descenso de actividad como consecuencia de la pandemia por COVID-19 que se dotó para quienes no pudieran acceder a esas mismas ayudas del Gobierno de España. Como soporte a la tramitación de los expedientes de otorgamiento de estas subvenciones se contrató una solución de inteligencia artificial que permitió resolver más de 67.000 expedientes en apenas 3 meses (2.500/día). El coste de implantación de la herramienta fue de unos 100.000 euros, y redujo la carga de trabajo de 20.000 funcionarios que pudieron dedicarse a otras labores de valor añadido, entrañando un ahorro de costes de tramitación estimado en más de 1 millón de euros. El ejemplo es elocuente por sí mismo de las ventajas que entraña el uso de esta tecnología, especialmente cuando la resolución del procedimiento no entraña juicios de valor, sino el cumplimiento de unos requisitos tasados y fácilmente verificables. LA TRANSFORMACIÓN DIGITAL DE LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA ANDALUZA EDUARDO GAMERO CASADO 141140 Por lo que se refiere a su utilidad como soporte a la mejora en la prestación de servicios públicos, la inteligencia artificial es muy provechosa en el diseño e implementación de servicios públicos: movilidad y transporte, ubicación de dotaciones (centros educativos y sanitarios…), la personalización de servicios [véase Cerrillo (Dir.), 2021], etc. Para calibrar su impacto en los próximos años baste con apuntar algunos datos: según las estimaciones de la UNESCO, se espera que la inteligencia artificial genere 4 billones de dólares de valor añadido en 20226. Y la Unión Europea pretende movilizar 10.000 millones de euros al año de aquí a 2030 para implementación de soluciones de inteligencia artificial. La potencialidad de la inteligencia artificial ha sido ya ampliamente expuesta, tanto en términos generales [véase especialmente Rouhiainen, 2021] como en las Administraciones públicas [por todos, Ramió, 2019; Merchán, 2020; Escobar et.al., 2020]. Sin embargo, nos plantea nuevos desafíos, especialmente en lo relativo a los límites de su empleo, que puede impactar intensamente en los derechos fundamentales de la ciudadanía. Aunque estos problemas están todavía en una fase incipiente de análisis y reflexión, ya es abultada la producción jurídica que los afronta [véanse, especialmente, Boix y Cotino (Coords.), 2019; VV.AA., 2019; Orofino y Valero (Eds.), 2020; Cerrillo y Peguera, 2020; Corvalán (Dir.), 2021; Boix, 2020; Huergo, 2020; Tejedor, 2020; Soriano, 2021; Hernández Peña, 2020 y 2021; y Gamero, 2021; también, premonitoriamente, pero con plena vigencia en la actualidad, Uríos y Alamillo, 2011]. Todas estas aportaciones se centran especialmente en la necesidad de respetar los límites legales y éticos que recaen sobre los desarrollos de inteligencia artificial. Estas aproximaciones parten de la inexistencia de un marco jurídico específico, suficientemente configurado, que atienda las necesidades específicas de regulación que plantea la inteligencia artificial. La Unión Europea viene impulsando relevantes iniciativas en este campo. Entre los principales hitos que podemos señalar para atestiguarlo se encuentran, en primer lugar, dos relevantes documentos de la Comisión Europea: la Comunicación de la Comisión Europea Inteligencia artificial para Europa COM (2018) 237, de 27 de abril; y el Plan coordinado sobre la inteligencia artificial, Comunicación de la Comisión Europea COM (2018) 795, de 7 de diciembre, donde la cuestión se aborda con profundidad y se sientan las bases para los pasos sucesivos. Poco más tarde se aprobó la Comunicación COM (2019)168, de 8 de abril, Generar confianza en la inteligencia artificial centrada en el ser humano. Seguidamente debemos destacar el Libro blanco de la UE sobre la inteligencia artificial: un enfoque europeo orientado a la excelencia y a la confianza7: un documento clave en la cuestión, en el que se establecen las líneas maestras de una futura regulación en la materia. En paralelo a la Comisión, también el Parlamento Europeo ha impulsado varias iniciativas, entre las que cabe destacar el Marco de los aspectos éticos de la inteligencia artificial, la robótica y las tecnologías conexas8; y más recientemente, su Resolución sobre Inteligencia artificial: cuestiones de interpretación y de aplicación del Derecho internacional9. Pero, sin lugar a dudas, el documento más relevante hasta la fecha es la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y el Consejo estableciendo reglas armonizadas sobre inteligencia artificial (Ley de inteligencia artificial) [sic] y modificando determinados actos legislativos de la Unión10. Se trata de la primera versión de una ambiciosa propuesta normativa que constituye un indudable referente en la materia, si bien se encuentra en una fase embrionaria de elaboración y es susceptible de experimentar grandes cambios durante su tramitación. Entre tanto, conviene reparar en que existen relevantes condicionamientos jurídicos al desarrollo de soluciones de inteligencia artificial que son exigibles por aplicación de reglas y principios generales del Derecho. En particular, por su clara afección a tres derechos fundamentales: – Régimen de protección de datos (artículo18 CE). Los datos son la gasolina de que se nutren los algoritmos y los sistemas de inteligencia artificial. Para su programación es imprescindible el manejo de big data. En este punto la cuestión es la licitud en la obtención y tratamiento de tales datos. – Derecho a la igualdad, sin padecer discriminación (artículo14 CE). Viene siendo vulnerado en la programación de los sistemas, que se nutren de datos sesgados que incurren en decisiones discriminatorias. Existen precedentes de graves sesgos en sistemas de inteligencia artificial implantados en el sector público, algunos de los cuales han llegado incluso a suponer la caída de Gobiernos nacionales11. 6 Véase la información facilitada por el organismo en relación con la elaboración de una Recomendación sobre la ética de la IA, accesible en https://es.unesco.org/artificial-intelligence/ethics (última visita: 2021/09/30). 7 Comunicación de la Comisión Europea COM(2020) 65 final, de 19 de febrero. 8 Resolución del Parlamento Europeo, de 20 de octubre de 2020, con recomendaciones destinadas a la Comisión sobre un marco de los aspectos éticos de la inteligencia artificial, la robótica y las tecnologías conexas [2020/2012(INL)]. 9 Resolución del Parlamento Europeo, de 20 de enero de 2021, sobre inteligencia artificial: cuestiones de interpretación y de aplicación del Derecho internacional en la medida en que la UE se ve afectada en los ámbitos de los usos civil y militar, así como de la autoridad del Estado fuera del ámbito de la justicia penal [2020/2013(INI)]. 10 Accesible en https://digital-strategy.ec.europa.eu (última visita: 2021/05/31). 11 Así, el Tribunal de Distrito de La Haya pronunció una sentencia el 5 de febrero de 2020 (ECLI:NL:RBDHA:2020:865), mediante la que anuló una elaboración de perfiles para la lucha contra el fraude implantada por el Gobierno holandés que únicamente se utilizó en los calificados como “vecindarios problemáticos”, concluyendo el Tribunal que ese criterio puede provocar exclusión, discriminación y estigmatización injustificadas. Desde 2013, 26.000 familias fueron injustamente acusadas de fraude y obligadas a devolver las subvenciones que recibieron. El impacto de este asunto ha sido tan alto, que acabó forzando la convocatoria de elecciones en Holanda. LA TRANSFORMACIÓN DIGITAL DE LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA ANDALUZA EDUARDO GAMERO CASADO 143142 – Derecho a la tutela judicial efectiva (artículo24 CE), vinculado con la necesidad de motivar las decisiones tomadas mediante inteligencia artificial que no son transparentes en cuanto a su proceso. Sentencias del Consejo de Estado italiano que anulan actos administrativos por esta causa12. Para prevenir estos riesgos y evitarlos, es imprescindible la participación activa de juristas en todas las fases de implementación de sistemas de inteligencia artificial: desde el diseño, a su puesta en funcionamiento y revisión periódica. Sin embargo, la vertiente jurídica no se ve en las licitaciones que está impulsando la Junta de Andalucía, lo cual entraña el riesgo de desarrollar herramientas deficientes desde el punto de vista jurídico, que puedan ser posteriormente invalidadas por la jurisprudencia. 2. Big data Los datos son el petróleo del siglo XXI. En particular, son la gasolina de que se alimentan los algoritmos y la inteligencia artificial, y ya hemos comprobado la enorme importancia que esta última tendrá en lo sucesivo. Las administraciones públicas son, tras las grandes corporaciones tecnológicas, las mayores detentadoras de datos. Pero se trata de datos dispersos y desestructurados. Su reutilización, tanto por el sector público como por el privado, adquiere un valor estratégico. Se requiere una visión que combine dos elementos: (i) La actuación de la Administración como dinamizadora del mercado de datos, tanto en el sector público como en el privado; (ii) La puesta a disposición los datos que detentan las AAPP, para su uso por los operadores privados. El tema entronca con las materias tradicionales de datos abiertos y acceso a la información pública, que han sido objeto de profundo análisis entre nosotros [especialmente, por lo reciente de las aportaciones, Fernández Ramos y Pérez Monguió: 2020; y Guichot y Barrero, 2020]. En este momento, además de la visión tradicional del acceso a la información pública como un derecho conectado con el acceso al expediente por parte de los interesados, o a la información pública en general como exponente de transparencia y buen gobierno, se nos presenta un nuevo enfoque que percibe el dato como valor económico. La reutilización de los datos, tanto por el sector público como por el privado, genera crecimiento y contribuye a mejorar las prestaciones públicas [respecto a esta dimensión de la reutilización de la información pública, Galán y Cerrillo: 2006; Valero y Fernández Salmerón: 2014; y Méndez: 2016]. Así lo ha percibido claramente la Unión Europea. Por lo que se refiere a la estrategia europea de datos, el fomento de la innovación impulsada por la inteligencia artificial está estrechamente vinculado con la propuesta de Reglamento sobre la gobernanza europea de datos (Ley de Gobernanza de Datos)13, la Directiva de Datos Abiertos14 y otras iniciativas en el marco de la Una Estrategia europea de datos15; esta última promueve la instauración de un mercado único de datos, y lograr que en 2030 la cuota de la Unión Europea en economía de datos se corresponda con su peso económico mundial. Mediante la progresiva implementación de estas previsiones se establecerán mecanismos y servicios de confianza para la reutilización, el intercambio y la puesta en común de datos que son esenciales para el desarrollo de modelos de inteligencia artificial impulsados por datos de alta calidad. La Junta de Andalucía ya se ha percatado de la relevancia de esta cuestión y está dando pasos alineados con los anteriores objetivos. El más destacado es, sin duda, la creación de la ADA, a la que se confían importantes competencias y funciones en este ámbito: en particular, el artículo 6.3 del Decreto 128/2021 le asigna además esta función: “El análisis, diseño, desarrollo, implantación tecnológica, mantenimiento y evolución de los sistemas y soluciones tecnológicas de análisis de datos, gobierno del dato, cuadros de mando, datos masivos o «big data», inteligencia de datos, generación y gestión de conocimiento”; y el artículo6.6 del mismo decreto le atribuye “la creación, mantenimiento y explotación de la Base de Datos de Activos Digitales e Infraestructuras Tecnológicas de la Administración de la Junta de Andalucía”. Estas actuaciones encuentran clara correspondencia con determinaciones análogas adoptadas por otras Administraciones públicas. Por ejemplo, la creación de la Oficina del Dato en la Administración General del Estado mediante la Orden ETD/803/2020, de 31 de julio, por la que se crea la División Oficina del Dato y la División de Planificación y Ejecución de Programas en la Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial; o la aprobación del Decreto 76/2020, de 4 de agosto, de administración digital de Cataluña, que ofrece un nuevo y revolucionario enfoque de la cuestión, orientado a datos, a procesos y servicios, en lugar del tradicional más basado en gestión documental informatizada. 12 En este sentido, el Consejo de Estado italiano (equivalente a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de nuestro Tribunal supremo), ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la exigencia de motivación de actuaciones administrativas basadas en algoritmos en dos sentencias que anulan decisiones administrativas que incumplen este requisito. Se trata de las sentencias núm.2270, de 8 de abril de 2019; y la núm.8472 de 13 de diciembre de 2019. 13 Comunicación de la Comisión Europea COM (2020)767, de 25 de noviembre. 14 Directiva (UE) 2019/1024 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio, relativa a los datos abiertos y la reutilización de la información del sector público. 15 Comunicación de la Comisión COM(2020)66, de 19 de febrero. No por casualidad, esta comunicación se aprobó el mismo día que el Libro blanco sobre inteligencia artificial. LA NUEVA ORDENACIÓN URBANÍSTICA ANDALUZA MANUEL REBOLLO PUIG 157156 y evitar contradicciones con la legislación estatal posterior. Verdad es también que la LOTA ha sufrido otras tantas modificaciones (otra vez, casualmente, diecisiete). Pero, incluso así, eran leyes autonómicas concebidas inicialmente en el contexto de una legislación estatal con planteamientos y contenidos muy diversos a los actuales que arrancaron en 2007. Convenía una ley andaluza que desde sus bases se adaptara positivamente a la nueva legislación estatal y que, además, explotase íntegramente el amplio campo que deja a las Comunidades Autónomas. De hecho, ya buena parte de las Comunidades Autónomas han procedido a dictar leyes de ordenación territorial y urbanística de nueva planta adaptadas al nuevo marco estatal, como ahora hace Andalucía. Aunque acaso la nuestra, incluso, sea más transformadora y aprovecha más el margen que deja la ley estatal lo que, por cierto, también exigirá más esfuerzo por parte de todos para comprender y asimilar todas sus novedades. Me consta que una de las pretensiones que presidieron la elaboración del nuevo texto legal fue la de hacerlo más corto y más fácil que el de la LOUA al que, además, había de sumar la LOTA. Ello sin perjuicio de un desarrollo reglamentario que completase la nueva regulación legal que, se quería, estuviese circunscrita a lo imprescindible. Pero, como ocurre tantas veces con estos buenos propósitos, solo muy limitadamente se han conseguido. La LISTA es muy poco más breve que la LOUA, que resultaba agotadora en todos los sentidos de la expresión, sobre todo en el de dejar ahíto al lector. Y sus preceptos son en ocasiones casi tan largos como los de aquélla. Teniendo en cuenta que también se deroga la LOTA, algo se gana. Y acaso en algunos aspectos la regulación sea más clara y sencilla. Pero seguramente podría y debería haberse podado más la norma legal, quitar más hojarasca, simplificar más y, si acaso, haber dejado más terreno para el desarrollo reglamentario. La LISTA afronta en un solo texto legal la ordenación territorial y la urbanística. Es ése un primer acierto. Y lo es más en tanto que persigue armonizar mejor la regulación de esos dos géneros de actuación administrativa tan próximos y tan relacionados. No me corresponde a mí ocuparme aquí de la ordenación del territorio. Lo hará con más solvencia mi compañero el Prof. Pérez de Andrés. Pero hay aspectos comunes a los que debo aludir. Aspectos comunes sobre los que orienta la misma denominación de la Ley. Lo primero que llama la atención de la nueva ley es su alusión ya en su mismo nombre a la sostenibilidad. No es el primer caso. Ya la Ley extremeña 11/2018 se llama de Ordenación Territorial y Urbanística Sostenible. Como es sabido, el art. 3 TRLS/2015 ya proclama que “las políticas públicas relativas a la regulación, ordenación y ocupación, transformación y uso del suelo tienen como fin común la utilización de este recurso conforme al interés general y según el principio de desarrollo sostenible…”. Y seguidamente concreta los distintos frentes y objetivos del principio. Esto no era ajeno a la LOUA que ya en su Exposición de Motivos tenía un apartado denominado “una Ley que apuesta por el desarrollo sostenible”. Su art. 3 lo proclamaba y ya disponía que son fines de la actividad urbanística “conseguir un desarrollo sostenible”, “vincular los usos del suelo a la utilización racional y sostenible de los recursos naturales”. Asimismo decía que la ordenación urbanística tiene “por objeto en todo caso (…) la incorporación de objetivos de sostenibilidad que permitan mantener la capacidad productiva del territorio, la estabilidad de los sistema naturales, mejorar la calidad ambiental, preservar la diversidad biológica…”. Pero, aun reconociéndolo así, la LISTA enfatiza aún más la sostenibilidad. Lo enuncia en su Exposición de Motivos como el primer y prioritario objetivo y lo conecta con el cambio climático. La sostenibilidad la preside y la ley está transida por esa idea. Más concretamente son reiteradas sus alusiones al cambio climático. Desde la Exposición de Motivos se habla de la planificación territorial y urbanística como medio para la “mitigación y adaptación al cambio climático”. Y en el articulado se viene arriba y, con gran optimismo, le atribuye incluso la finalidad de “la reversión del cambio climático”. Lo cierto es que son numerosas las referencias a la sostenibilidad y al cambio climático. Incluso se prevén planes especiales justamente para “implementar medidas contra el cambio climático en ámbitos definidos sobre cualquier clase de suelo”. Conste que la conexión legal de la ordenación territorial y urbanística con el cambio climático no es enteramente novedosa. En la ley andaluza 8/2018 de medidas frente al cambio climático ya estaba presente. Por ejemplo, entre las áreas estratégicas para la adaptación al cambio climático se incluye “urbanismo y ordenación del territorio” [art. 11.1.f); igualmente, art. 11.2.e)]. En la Ley estatal 7/2021 de Cambio Climático y Transición Energética su art. 21 ordena que la planificación y gestión territorial y urbanística persigan “principalmente” los objetivos de considerar “los riesgos derivados del cambio climático” e integrar en los instrumentos de planificación y gestión “las medidas necesarias para propiciar la adaptación progresiva y resiliencia frente al cambio climático”. Además, esta misma Ley ha modificado el TRLS/2015 que ahora ordena a las Administraciones públicas, como criterio básico de utilización del suelo, que en su finalidad de prever riesgos naturales y accidentes graves, tengan específicamente en cuenta los riesgos derivados del cambio climáticos, entre los que señala algunos destacados como los derivados de “embates marinos, inundaciones costeras y ascenso del nivel del mar”, los de “eventos meteorológicos extremos”, o los “derivados de las altas temperaturas” [art. 20.1.c)]. Pero aunque la LISTA no sea a este respecto novedosa, sí que interioriza y entroniza esta perspectiva del cambio climático. También en la línea de enfatizar la sostenibilidad, la LISTA contiene alusión a la economía circular. Ya advierte la Exposición de Motivos que “el desarrollo sostenible exige la incorporación de la economía circular en el ejercicio de las competencias de ordenación del territorio y urbanismo, en la fase de ordenación y en la ejecución”. Poco es después lo que en lo atinente a esto se refleja en el articulado: solo una vaga mención entre los criterios para la ordenación urbanística que, dice el art. 61.1, debe favorecer la economía circular. La que parece inminente Ley autonómica de economía circular quizá profundice y concrete esta imprecisa alusión. LA NUEVA ORDENACIÓN URBANÍSTICA ANDALUZA MANUEL REBOLLO PUIG 159158 II. REFERENCIA A ALGUNAS DE SUS NOVEDADES SOBRESALIENTES. LA LISTA EN EL CONTEXTO HISTÓRICO Y EN EL DE LAS PROPUESTAS RECIENTES Muchas son las novedades de la LISTA. Imposible es dar cuenta aquí de todas. Al menos quiero aludir, por estar relacionada con el reto general de la simplificación administrativa, a su reducción del sometimiento a licencia urbanística y de la correlativa utilización de la técnica de las declaraciones responsables. Cierto que en esa dirección ya dio un paso importante el Decreto-ley 2/2020, de 9 de marzo, de mejora y simplificación de la regulación para el fomento de la actividad productiva en Andalucía que, entre otras muchas reformas en diversas leyes, modificó la LOUA en su art. 169 (para reducir la exigencia de licencia) y le añadió un art. 169 bis, en el que establecían los actos sujetos a declaración responsable o comunicación previa. Pero la LISTA, aunque en la misma dirección, no se ha limitado a reproducir aquella norma, sino que ha avanzado algo más y sobre todo ha retocado algunos aspectos para concretar mejor el ámbito de una y otra técnica de intervención. Puesto que de retos de la Administración andaluza hablamos, se estará de acuerdo en que uno de ellos es el de la efectividad de la disciplina urbanística y, más todavía, el de abordar los restos de la indisciplina que reinó en algunos ámbitos y que hoy, cuando ya no cabe reaccionar frontalmente contra ellos, hay que resolver de manera realista. Por lo pronto la LISTA tiene una regulación de las medidas de restablecimiento de la legalidad que da armas suficientes para combatir las nuevas transgresiones a la legalidad, si bien es cierto que no era la falta de instrumentos para esa lucha lo que hizo que en alguna medida se fracasara sino su escasa utilización por falta de voluntad política. La situación actual, quiero creer, es en general bastante distinta y las Administraciones andaluzas encontrarán en la LISTA medios suficientes para reaccionar adecuadamente contra las ilegalidades. Esas ilegalidades presentan ahora una nueva modalidad: casi todo en la anterior legislación estaba basado en la idea de actuaciones que, necesitando licencia, se hacían sin ella o contraviniendo sus términos o en actuaciones con licencia ilegal; pero ahora, cuando la declaración responsable ha sustituido en parte a las licencias, es necesario establecer previsiones para luchar contra la falta de esas declaraciones o su irregular formulación. Y la LISTA lo afronta. Pero más allá de ello, el problema realmente espinoso es el de las situaciones ilegales consolidadas, esto es, el del régimen de las edificaciones ilegales cuando se han superado los plazos para ordenar el restablecimiento de la legalidad. En cuanto a esto la LISTA es heredera directa del Decreto-ley 3/2019. Sin negar los aciertos de esa norma y la conveniencia de dar continuidad a una norma reciente que impone procesos de larga duración ya iniciados en muchos casos, sostengo que la LISTA debería haber introducido aquí más cambios que, sobre todo, sistematizaran mejor las situaciones y soluciones y, en algunos casos, simplificaran los procedimientos. No es pertinente detenerse en ello sino sólo dejar constancia de este intento de dar vías de solución a situaciones ilegales con el menor daño posible –aunque siempre notable– para los valores en juego. Ante la imposibilidad de ni siquiera pasar revista a los distintos aspectos de la ley con cambios relevantes, me parece justificado centrarse en sus sobresalientes novedades en lo atinente a la clasificación del suelo y al sistema general de planeamiento urbanístico, dos frentes estrechamente vinculados. Son cambios de calado. Para valorarlos es oportuno echar la vista atrás y comprobar en qué medida se trata de desandar el camino que antes se recorrió o en qué medida se profundiza en lo que ya se ha venido intentando más recientemente. Originariamente nuestro Derecho urbanístico no conocía planes generales: salvo ordenanzas municipales y fijación de alineaciones, lo que había eran planes de ensanche y planes de reforma interior para afrontar esas concretas operaciones. No había una planificación que ofreciera una visión unitaria y de conjunto de la ciudad. Y, claro está, no se conocía nada similar al suelo urbanizable. Fue la Ley del Suelo de 1956 la que consagró el plan general que convirtió en pieza clave pues todos los demás aparecían como desarrollo de éste y jerárquicamente inferiores, cada uno de estos, a su vez, presupuesto necesario de toda actuación. Además, aquel plan general era relativamente concreto (detallado, determinista) y rígido (solo modificable con procedimientos complicados, difíciles). El plan general debía clasificar todo el término municipal como suelo urbano, urbanizable (de “reserva urbana”) y no urbanizable (“rústico”). Y se perseguía que el urbanizable, concretamente predeterminado en su destino (residencial, industrial…), fuese el efectivamente urbanizado durante la vigencia del plan. Así, la LS/56 aspiraba, según se ha repetido, a que el plan general fuese algo así como la fotografía anticipada de la ciudad. La Ley de Reforma de 1975, que imputaba a la rigidez de los planes generales la subida de los precios del suelo, los flexibilizó en parte. Para ello estableció que los planes generales previeran más suelo urbanizable del que en principio se considerase necesario: el suelo urbanizable no programado, de urbanización meramente posible si la evolución de las circunstancias lo aconsejaba. Así se hizo al plan general algo menos determinista. Pero al mismo tiempo se le hizo más rígido en cuanto a los plazos para urbanizar y edificar. La Ley de Reforma de 1990, dado que los precios seguían siendo excesivos, introdujo un reforzamiento de la programación temporal y estableció mecanismos para su efectividad. La LS/98 optó por una “liberalización” que, en lo que ahora me interesa, intentó otra vez avanzar en la flexibilización de los planes generales. De nuevo el problema que se combatía era el de los excesivos precios del suelo que ahora se achacaba a que el planeamiento general, al calificar solo una parte como suelo urbanizable, restringía artificialmente la oferta. La solución se buscó en imponer que los planes generales calificasen como urbanizable todo el suelo rústico salvo excepciones justificadas. Así, el plan general perdía en gran parte su capacidad de ordenar el crecimiento urbano. Incluso así, esa LS/98 tenía LA NUEVA ORDENACIÓN URBANÍSTICA ANDALUZA MANUEL REBOLLO PUIG 161160 implícita la distinción entre suelo urbanizable “comprendido en sectores o ámbitos ya delimitados con vista a su desarrollo inmediato” y el resto del suelo urbanizable; distinción que permitió a las leyes autonómicas (como la LOUA) consagrar la diferenciación entre suelo urbanizable sectorizado y no sectorizado. Así, a la postre, la pretendida flexibilización quedó en parte frustrada. Lo que sí hicieron muchas leyes autonómicas (entre ellas la LOUA) fue, ya al margen de las previsiones de las leyes estatales, instaurar cauces más ágiles y fáciles para modificar algunos aspectos de los planes generales. A ese objetivo respondió la distinción, dentro de los planes generales, entre ordenación estructural y pormenorizada y la posibilidad de modificar esta última por planes de desarrollo. Súmese a ello la diferenciación entre el suelo urbano consolidado y no consolidado que también debe venir concretada en el plan general. Ésta, en elemental síntesis, es la situación plasmada en la LOUA, la de planes generales detallados y complejos, con una determinación de lo urbanizable y lo reurbanizable, aunque con ciertos elementos de flexibilización por la existencia de suelos urbanizables no sectorizados y por la posibilidad de modificar con relativa facilidad sus determinaciones no estructurales. La LISTA introduce cambios más radicales. Están en la dirección preconizada por un sector doctrinal. Señeras y representativas son las propuestas del Prof. Baño León y, en concreto, las plasmadas en su estudio expresivamente denominado “La obsolescencia de la idea de plan general” (Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, nº 13, abril 2020, pp. 6 a 21). Su lectura es muy ilustrativa para poner a la LISTA en el contexto de estas orientaciones. Y aquí resulta oportuno sintetizarlo, aunque sea mínima y pobremente. Critica Baño la rigidez de los planes generales, la estructuración jerárquica de los planes, la asignación en el mismo plan general de derechos edificatorios y la exacerbación de la igualdad mediante el aprovechamiento medio. Explica que han desaparecido los presupuestos fácticos y normativos sobre los que se asentaba tal sistema y que han aparecido otros que reclaman un cambio sustancial (la ordenación territorial, los instrumentos excepcionales para grandes proyectos, la prevalencia de la planificación sectorial estatal y autonómica, la irrupción de la evaluación ambiental estratégica). Sobre todo, destaca que la legislación estatal desde 2007 permite fácilmente (y hasta orienta) una concepción distinta del planeamiento. Sobre todo porque prescindió, con la intención de eliminar a radice el valor especulativo del suelo, de la clasificación del suelo y porque, en este aspecto con el precedente de la LS/98 y el aval de la STC 164/2001, predicó la equidistribución de la actuación urbanística y no del plan. Con estos cambios confirió a las Comunidades Autónomas un amplio margen “incluso para dar un giro copernicano a la planificación”, que hasta el momento, no han utilizado. Un giro que, según esta corriente que expongo siguiendo a Baño León, debe tener una planificación general pero fundamentalmente orientativa, no prescriptiva salvo en algunos aspectos (como los relativos a suelos protegidos). Un plan general, por tanto, estratégico que tendrá sobre todo directrices, no normas jurídicas vinculantes; tendrá indicaciones no estrictamente vinculantes sino susceptibles de adaptación y corrección; un plan que no asigne derechos (pues esa asignación por el plan general es un obstáculo insalvable a su flexibilidad) y en el que, consecuentemente, desparece la clasificación del suelo salvo la del no urbanizable. El resto podrá ser urbanizado o reurbanizado según decisiones posteriores solo enmarcadas flexiblemente por la estrategia del plan general. Habrá, por otra parte, planes operativos, estos sí vinculantes y atributivos de derechos de contenido patrimonial. Ese mayor margen que da la actual legislación estatal es más explotado por la LISTA y, aunque no exactamente en los términos propuestos por Baño, sí en esa dirección. III. CLASES Y RÉGIMEN DEL SUELO Por lo que hace a la clasificación del suelo, la LISTA sí que la establece, aunque distinta de la anterior y tradicional. Su art. 12, por cierto, el más corto de la ley, lo que se agradece, dice que “a los efectos de la presente ley, el suelo se clasifica en suelo urbano y suelo rústico”. No aparece, pues, el suelo urbanizable. Y dentro del urbano no se distingue entre el consolidado y no consolidado. Ya lo anuncia claramente la E. de M. que explica que se establece “una nueva regulación mucho más sencilla y ajustada a la realidad sobre las distintas clases, categorías y situaciones en la que pueden encontrarse los terrenos. Se distinguen dos clases de suelo, suelo rústico y suelo urbano, desapareciendo el suelo urbanizable y la categorización del suelo urbano como consolidado y no consolidado…”. Lo que era suelo urbanizable será simplemente una parte del suelo rústico (suelo rústico común). Cuando la ley andaluza enuncia las “categorías” del suelo rústico ni siquiera se refiere a lo que el TRLS/15 incluye en el suelo rural [art. 21.2.b)], esto es, “el suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a una situación de urbanizado…”. Hay que entender que para la LISTA eso no es más que “suelo rústico común” [art. 14.1.d)]. Lo que era suelo urbano consolidado y no consolidado será simplemente suelo urbano. Las diferencias con la LOUA son claras y sustanciales. Aparentemente se aproxima más a la distinción del TRLS/15 de las situaciones básicas de suelo. Lo que este llama suelo rural es en sustancia el suelo rústico de la LISTA; y lo que la norma estatal llama urbanizado es sustancialmente el urbano de la LISTA. Hay algunas diferencias. Por ejemplo, el TRLS/15 considera en situación de suelo urbanizado el que “estando legalmente integrado…” (art. 21.3), mientras que la LISTA (art. 13) suprime el adverbio “legalmente”, lo que quizá sea un desliz intrascendente o quizá una puerta abierta peligrosa. Por otra parte, a fuer de exactos, la LISTA no define ni delimita en abstracto el suelo rústico, sino que directamente acomete sus categorías. Ni siquiera tiene una coletilla como la del art. 21.2.b) in fine del TRLS/15 en cuya virtud es suelo rural “cualquier otro que no reúna los requisitos a que se refiere el apartado siguiente”, esto es, el que determina LA NUEVA ORDENACIÓN URBANÍSTICA ANDALUZA MANUEL REBOLLO PUIG 163162 lo que es suelo urbanizado. Aun así, hay que entender que también para la LISTA todo aquél que no reúne las condiciones para ser urbano es rústico y que es, pues, en este sentido, un concepto residual. En esa summa divisio que establece la LISTA entre suelo urbano y rústico hay que incluir los “núcleos tradicionales legalmente asentados en el medio rural”. De ellos habla el TRLS/15 y, tras otras alusiones (art. 7.3 y 18.5), dice en su art. 21.4 que se encuentran “en la situación de suelo urbanizado (…) siempre que la legislación de ordenación territorial y urbanística les atribuya la condición de suelo urbano o asimilada y cuando, de conformidad con ella, cuenten con las dotaciones, infraestructuras y servicios requeridos al efecto”. En la LISTA, de una parte, su art. 13.2 dice que “forman parte del suelo urbano los núcleos rurales tradicionales legalmente asentados en el medio rural que sirven de soporte a un asentamiento de población singularizado, identificable y diferenciado, siempre que cuenten con acceso rodado y con las infraestructuras y servicios básicos que se determinen reglamentariamente”. Y, de otra parte, habla de los hábitats rurales diseminados en el art. 14, dedicado al suelo rústico. Ni la delimitación de uno y otro tipo de asentamiento es nítida ni es muy claro lo que se dispone para el segundo. Parece que se incluye en el suelo rústico, aunque en la LISTA hay reiteradas alusiones al suelo rústico y a estos hábitats como si no fuesen exactamente lo mismo. Además, a diferencia de lo que hacía la LOUA, en el que estos hábitats aparecían como una de las categorías del suelo no urbanizable, aquí se presentan al margen de su categorización de los suelos rústicos. Desde luego, en ningún caso son un tertium genus, pero sí unos suelos peculiares cuyo régimen presenta muchas singularidades. Aunque no haya suelo urbanizable, puede haber suelo rústico que se somete a actuaciones de transformación urbanística; en concreto, a las que la LISTA llama “actuaciones de nueva urbanización”. Y, aunque no haya suelo urbano no consolidado, puede haber suelo urbano sometido a actuaciones de transformación urbanística que la LISTA llama bien de “mejora urbana”, bien de “reforma interior” (éstas de más envergadura que las anteriores). Los derechos y deberes de los propietarios, no están solo en función de que el suelo sea urbano o rústico sino de que se decida hacerlos objeto de alguna de las actuaciones de transformación urbanística, en cuyo caso han de participar en la ejecución urbanística (arts. 18 y 19), costear las obras de urbanización y ceder a la Administración bienes (arts. 28, 30 y 32). Ahora bien, los suelos (rústicos o urbanos) sometidos a transformaciones urbanísticas (sean de nueva urbanización, de mejora urbana o de reforma interior) no tienen que estar predeterminados en el planeamiento general que a este respecto lo que ha de tener son directrices (art. 63 LISTA, aunque el art. 25.1 resulta algo contradictorio). En la E. de M. queda claro: “Como novedad, se establece el procedimiento para la delimitación de estas actuaciones conforme a los criterios y directrices que se establezcan en el Plan General de Ordenación Municipal o en el Plan General de Ordenación Urbana sin necesidad de proceder a la modificación del planeamiento general”. Junto a estas actuaciones de transformación urbanística la LISTA habla de “actuaciones urbanísticas” (art. 24.2). Estas meras actuaciones urbanísticas incluyen algunas, como las de simple edificación, perfectamente diferenciables de las de transformación urbanística, pero también otras en las que el deslinde no es tan claro, pese a que su régimen es diverso. También hay novedades notables en cuanto al suelo rústico. Además del suelo rústico común (incluido aquél que puede ser objeto de actuaciones de nueva urbanización), establece en su art. 14 otras tres categorías: suelo rústico especialmente protegido por la legislación sectorial; suelo rústico preservado por la existencia de riesgos mientras subsistan esos riesgos; y suelo rústico preservado por la ordenación territorial y urbanística. Como se ve, habla de suelo “protegido” y “preservado”. La expresión “preservado” está ya en la legislación estatal. Pero la LISTA lo utiliza con una concreta intención que desvela su E. de M.: “En el suelo rústico se establece la categoría del especialmente protegido para aquellos terrenos que requieren tal condición por aplicación de la legislación y planificación sectorial. En general, la cláusula de <<práctica irreversibilidad>> que establece la legislación estatal debe quedar reducida en su aplicación a aquellos terrenos cuyos valores aconsejan una protección permanente. Por eso la ley incluye como suelos preservados, y no como protegidos, aquellos que el propio planeamiento territorial y urbanístico, atendiendo a sus valores y circunstancias, considera necesario preservar temporalmente de su transformación y los que presentan ciertos riesgos mientras estos subsistan”. Cabe dudar si esta distinción legal conseguirá superar los límites sobre la no regresión del suelo no urbanizable protegido que se han asentado en una jurisprudencia de la que son representativas las SSTS de 30 de septiembre de 2011 (rec. 1294/2008), 23 de febrero de 2012 (rec. 3774/2009) y 16 de abril de 2015 (rec. 3068/2012). Pero ése es justamente su propósito. Por lo que se refiere a los usos y actividades en suelo rústico, al margen de que se prevean actuaciones de nueva urbanización, hay también cambios destacables. Se distingue entre actuaciones ordinarias y extraordinarias. Las actuaciones ordinarias son, digamos, las tradicionales agrarias, ganaderas y similares. Pero además se han incluido referencias específicas a otras, como los aprovechamientos hidráulicos, energías renovables o actividades mineras, que son razonables y adecuadas a las necesidades actuales. También son reseñables las inclusiones expresas de las obras, construcciones e instalaciones que demanden las actividades complementarias de primera transformación y comercialización de las materias primas generadas en la explotación que contribuyan al sostenimiento de la actividad principal, así como las edificaciones destinadas a uso residencial de los temporeros, todo lo cual responde, según creo, a un entendimiento actualizado de esas explotaciones agrarias y ganaderas. Todas estas actuaciones ordinarias éstas sometidas solo a licencia LA NUEVA ORDENACIÓN URBANÍSTICA ANDALUZA MANUEL REBOLLO PUIG 165164 municipal (art. 21 LISTA). Los usos y actuaciones extraordinarios son los de “interés público o social que contribuyan a la ordenación y el desarrollo del medio rural o que hayan de emplazarse en esta clase de suelo por resultar incompatible su localización en suelo urbano”. Pueden ser industriales, terciarios o turísticos. Vinculadas a estas actuaciones podrán autorizarse conjuntamente edificaciones para uso residencial. Sobre todo hay que subrayar que tras todo esto se añade en el art. 22.2, pero en un párrafo separado, lo siguiente: “En los términos que se establezcan reglamentariamente podrán autorizarse viviendas unifamiliares aisladas, siempre que no induzcan a la formación de nuevos asentamientos (…) ni impidan el normal desarrollo de los usos ordinarios del suelo rústico”. Es una decisión controvertida. Tal vez sea censurable tan amplia remisión al reglamento. Tampoco acabo de ver clara su inclusión entre las actuaciones extraordinarias que han de estar justificadas por razones de interés público o social que en este caso serán vacuas o artificiosas. Pero, dejando al margen esas objeciones, si el reglamento limita esta posibilidad para que ni remotamente se ponga en peligro el carácter rústico de los terrenos (limitando drásticamente su volumen, su altura, su proximidad…), parece una opción razonable que puede dar satisfacción a aspiraciones legítimas y canalizar una demanda que, de lo contrario, abocará a ilegalidades que en nada benefician a los valores que trata de preservarse. Por lo demás, todas las actuaciones extraordinarias, antes de obtener licencia municipal, requieren una autorización previa también municipal que “cualifique los terrenos” y en la que habrá de practicarse información pública, audiencia a los colindantes y a las Administraciones titulares de intereses públicos afectos. Además, si la actuación tiene incidencia supralocal es preceptivo y vinculante informe de la Consejería competente en ordenación del territorio. Y todas estas actuaciones extraordinarias quedan gravadas con una prestación del 10% de su presupuesto que en el caso de viviendas unifamiliares aisladas se eleva al 15%. Todos estos cambios sobre clases de suelo y su régimen hay que completarlos con el régimen transitorio que para la situación actual y la de bastantes años venideros va a ser capital. Porque los municipios andaluces, claro está, se encuentran con planes aprobados conforme a la LOUA que, por tanto, parten de la clasificación anterior y, en concreto, de la existencia de suelo urbanizable y de suelo urbano no consolidado. Pero la LISTA es de “aplicación íntegra, inmediata y directa desde su entrada en vigor” (DT 1ª) sin necesidad de esperar a que los planes se adapten a ella, lo que ni siquiera se impone (DT 2ª). Así que hay que establecer una equivalencia entre las clases anteriores y las nuevas. Y es eso lo que afronta la DT 1ª en su letra a) sobre “clasificación del suelo y régimen de las actuaciones urbanísticas”. Tiene cuatro reglas. En la 1ª dice lo que será considerado suelo urbano y lo que será considerado suelo rústico. Son suelo urbano todos los terrenos que el planeamiento general vigente hubiera clasificado como urbano. Por tanto, incluso el que allí aparezca como no consolidado es suelo urbano. Y también lo es cualquier otro que reúna las condiciones del art. 13 LISTA. El restante es suelo rústico. Además de que, según creo, la aplicación de esta regla puede ser dudosa en algunos casos, resulta un concepto amplio de suelo urbano. Con esa base, ya partiendo, pues, de lo que es suelo urbano, la regla 2ª acota dentro de él el régimen que tendrán los que hasta ahora eran suelo urbano no consolidado: tendrán el régimen del suelo urbano sometido a transformaciones urbanísticas (no se precisa si el propio de las mejoras urbanas o el de las de reforma interior) o el de las meras actuaciones urbanísticas. También me parece que esta indefinición –sobre si su asimilación es al suelo urbano sujeto a mejoras urbanas o a reforma interior o a meras actuaciones urbanísticas– puede ser problemática y conflictiva. Más claras son las reglas 3ª y 4ª relativas a lo que hasta ahora era suelo urbanizable: el sectorizado podrá desarrollarse conforme a las previsiones del planeamiento vigente y, dentro del régimen de la nueva ley, se asimila al rústico sujeto a actuaciones de nueva urbanización ya delimitadas; por el contrario, el no sectorizado necesitará para ser desarrollado una delimitación acordada de acuerdo a lo dispuesto en la LISTA. Nada se dice sobre el suelo hasta ahora clasificado como no urbanizable: en principio, es suelo rústico y sometido, por tanto, al régimen que para él establece la LISTA. Pero, de un lado, no descarto por completo que conforme a la regla 1ª pudiera merecer en algún caso la clasificación de urbano; y, de otro, puede ser a veces discutible su inclusión en alguna de las categorías del suelo rústico del art. 14 LISTA. En su régimen transitorio se juega mucho el éxito de la LISTA y tengo la impresión de que en algunos aspectos va a ser controvertido y originar notables dificultades y conflictos. IV. LOS INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN URBANÍSTICA En la dirección propuesta por parte de la doctrina y que ya he recordado, la LISTA, como dice su E. de M., “pretende simplificar la visión del planeamiento general como un acumulador de contenidos y determinaciones que venían a complicar su tramitación incluso para los casos más simples”. Se pretende y se consigue, en efecto, simplificar el planeamiento general. También flexibilizarlo. Pero que eso sea así respecto al planeamiento general no quiere decir que lo sea en cuanto al sistema de planeamiento en su conjunto que más bien se complica con nuevos tipos de planes, quizá excesivos, cuyos respectivos cometidos y relaciones entre sí no siempre son diáfanos. Para empezar, merece atención el art. 5 LISTA y su distinción entre normas, directrices y recomendaciones. Ya estaba esa triada de conceptos en la LOTA para los planes LA NUEVA ORDENACIÓN URBANÍSTICA ANDALUZA MANUEL REBOLLO PUIG 167166 de ordenación territorial. Lo nuevo es su traslación a los planes urbanísticos. Y para los de ordenación urbanística general eso está llamado a tener relevancia. Aun así, el art. 62.1.b) dispone para todos los instrumentos de ordenación urbanística que “el carácter de sus determinaciones será preferentemente el de Norma, pudiendo contener Directrices y Recomendaciones…”. El art. 60 distingue entre instrumentos de ordenación urbanística general e instrumentos de ordenación urbanística detallada. Nótese que, a diferencia de la LOUA, no se habla de planes de desarrollo sino de ordenación detallada, y en ese cambio de términos hay seguramente la intención de no convertirlos necesariamente en la pormenorización de lo ya establecido en la planificación general y ni siquiera hacer de ésta un presupuesto imprescindible. La figura capital de la ordenación general es el Plan General de Ordenación Municipal (PGOM). También lo son el Plan de Ordenación Intermunicipal (para terrenos situados en dos o más términos municipales) y el Plan Básico de Ordenación Municipal (para muchos municipios de menos de 10.000 habitantes y que es, cabe decir, un PGOM más simple). Desaparecen por razones obvias, de entre los generales, los planes de sectorización. Los planes de ordenación detallada son de cinco tipos: 1º) los Planes de Ordenación Urbana; 2º) los planes parciales de ordenación; 3º) Los Planes de Reforma Interior; 4º) Los Estudios de Ordenación, y 5º) los Planes Especiales. Junto a todo ello, como género distinto de los planes generales y los detallados, aparecen los “instrumentos complementarios” entre los que se han incluido –además de los catálogos, las Ordenanzas Municipales de Edificación y de Urbanización y las Normas Directoras de Ordenación Urbanística– los Estudios de Detalle. El PGOM, que es el que sobre todo nos interesa, es, en principio, el equivalente al PGOU de la LOUA. Pero presenta muchas y trascendentales diferencias. Se descarga de contenido al PGOM y se atribuyen más funciones a los instrumentos de ordenación detallada, sobre todo al Plan de Ordenación Urbana (POU). El PGOM tiene por objeto establecer “el modelo general de ordenación del municipio” y para ello ha de tener el siguiente contenido: a) delimitación del suelo urbano y rústico; b) delimitación de las categorías de suelo rústico y de los hábitats rurales diseminados, así como su respectiva normativa; c) esquema de los elementos estructurantes y del futuro desarrollo urbano (sistemas generales y redes de infraestructuras y servicios); d) delimitación de bienes y espacios con singular protección por su valor cultural; y e) criterios y directrices para las actuaciones de nueva urbanización, incluyendo en su caso propuestas de delimitación de algunas concretas. Según el art. 63.3 debe contener directrices para la delimitación de actuaciones de transformación urbanística de nueva urbanización que no estén previstas en el instrumento de ordenación, así como para la ordenación detallada de las ya delimitadas”. Por tanto, aunque el PGOM puede ya prever y delimitar concretas actuaciones de nueva urbanización, en general puede circunscribirse a la fijación de meros criterios. Esto no concuerda del todo con el art. 25.1 LISTA a cuyo tenor “la delimitación de las actuaciones de transformación urbanística de nueva urbanización corresponde al PGOM”. Tan significativo como ese contenido que se le impone es lo que se omite. Por lo pronto, frente a lo que establecía la LOUA [art. 10.2.a)] y era tradicional, el PGOM no tiene que contar con la ordenación pormenorizada del suelo urbano. Para éste tampoco delimita el PGOM las zonas sujetas a reforma interior o mejora urbana para las que solo puede contener directrices (art. 63.3 in fine); esto sí concuerda bien con el art. 25.1 que atribuye tal tarea al POU. Tampoco hay nada similar al art. 10.A).f) LOUA según el cual el plan general debía delimitar las áreas de reparto y fijar su aprovechamiento medio. Lo parecido a esto está en el art. 26 LISTA, pero no se confía al PGOM. Como se ve, en suma, se ha aligerado mucho el contenido del PGOM y, en alguna medida, se aproxima al simple plan estratégico del que, como vimos, hablaba Baño. Pero no ha llevado hasta sus últimas consecuencias esa concepción. Se conserva, desde luego, una visión unitaria y de conjunto de la ciudad, aunque el PGOM deja muchos aspectos abiertos. Sobre todo porque, además de no haber, claro está, delimitación de suelo urbanizable, tampoco están prefijados completa y definitivamente los terrenos que podrán ser objeto de nueva urbanización. Esto indudablemente tiene ventajas por ofrecer mayor facilidad para adecuarse a los cambios de circunstancias, pero también algunos inconvenientes y peligros al dejar más margen a decisiones discrecionales concretas. Las directrices del PGOM restringirán esa discrecionalidad, pero, incluso así, pueden ser laxas y entonces será amplio el campo para las opciones posteriores con riesgos inevitables. Los Planes de Ordenación Urbana (POU) son una de las novedades de bulto de la LISTA. Les dedica su art. 66. “Tienen por objeto establecer la ordenación detallada del suelo urbano”, lo que hasta ahora era misión del PGOU. Aunque estos planes deben cubrir todo el suelo urbano municipal, cabe, aunque me resulte sorprendente, que se opte por hacer varios, cada uno para una zona sin que estas zonas vengan predeterminadas por el PGOM ni por ningún otro instrumento previo. Es más, al parecer los POU no exigen que haya previamente PGOM (art. 66.3 LISTA). Su contenido es el propio de una ordenación detallada completa (usos globales y pormenorizados, sistemas generales y locales, alineaciones y rasantes, normativa de edificación, bienes con protección…). Pero también se dispone que contenga “directrices para la intervención de la ciudad existente”, directrices que casan mal con su carácter de plan de ordenación detallada y, en principio, completa. Lo que más interesa aquí es señalar qué es lo que deben hacer respecto a las previsiones de actuaciones de transformación urbanística o meras actuaciones urbanísticas. Y a este respecto deben preverlas y delimitarlas, ya se trate de las de mejora urbana o de las de reforma interior. Esto hay que ponerlo en relación con el art. 25.1 LISTA según el cual la delimitación de las actuaciones de mejora urbana y de reforma interior corresponde al POU. Para las zonas en las que prevea tales actuaciones el POU no contendrá una ordenación detallada que se remitirá a un instrumento posterior, instrumento que será, según los casos, un plan de reforma interior o un estudio de ordenación. [Document text truncated for crawler view.]