De la teoría a la realidad de la responsabilidad del Estado legislador
Full text
DE LA TEORÍA
A
LA REALIDAD
DE LA RESPONSABILIDAD
DEL ESTADO LEGISLADOR
(*)
Po
ROBERTO
GALÁN VIOQUE
Doc o
en
De echo
P o eso Ayudan e
de
la
Uni e sidad
de
Se illa
SUMARIO:
I.
INTRODUCCIÓN:
LA
SUPERACIÓN
DE LOS
DOGMAS
TRADICIONALES
CONTRARIOS
A LA
RESPONSABILIDAD
LEGISLATIVA.—II.
LA
AUTONOMÍA
DE LA
RESPONSABILIDAD
DEL
ESTADO
LEGISLA-
DOR:
1.
Responsabilidad legisla i a en e
a
exp opiaciones legisla i as.
2.
Responsabilidad
po leyes incons i ucionales
y
e ec os
de
las
sen encias
cons i ucionales.—III.
LA
GARANTÍA
CONSTITUCIONAL
DE LA
RESPONSABILIDAD
DE LOS
PODERES
PÚBLICOS:
1. La
en usias a acogida
ini-
cial
po el
T ibunal Sup emo
de la
esponsabilidad po ac os legisla i os.
2.
El
es ue zo
con-
¡un o
de la STS de 30 de
no iemb e
de
1992
y
del a ículo
J39.3
de la
Ley 30/1992,
de 26 de
no iemb e,
de
Régimen Ju ídico
de
las Adminis aciones Públicas
y
del P ocedimien o Admi-
nis a i o Común,
po
acaba con
la
esponsabilidad legisla i a
en el
De echo español.
3. El
«espalda azo»
de ini i o
a la
esponsabilidad del Es ado legislado de
la
STC 28/1997,
de 13
de eb e o.
4.
¿Una in e p e ación cons i ucionalizan e
del
a ículo
139.3
de la Ley
30/1992?—IV.
CRITERIOS
PARA
DETERMINAR
LA
INDEMNIZACIÓN
DE
LOS
DAÑOS PRODUCIDOS
POR
LA
APLICACIÓN
DE
LEYES
No
EXPROPIATORIAS:
1. La
an iju idicidad
de los
daños
de
o igen
legisla i-
o:
a)
El
sac i icio especial como base
de la
esponsabilidad
po
leyes
álidas,
b)
La
e ica-
cia no ma i a
de la
Cons i ución como pa áme o
de la
an iju idicidad
de
los
pe juicios
de i ados
de
ilíci os
legisla i os,
c)
Responsabilidad
po
ilíci o legisla i o comuni a io.
2.
La
p oblemá ica impu ación ho izon al
y
e ical
de las
lesiones pa imoniales
de
o igen
no ma i o.—V.
LA
ACCIÓN
DE
RESPONSABILIDAD
POR
ACTOS LEGISLATIVOS:
SU
CONTROL JURISDICCIO-
NAL:
1. La
compe encia
de
la
ju isdicción
con encioso-adminis a i a
en
ma e ia
de
esponsa-
bilidad del Es ado legislado .
2. El
papel
del
T ibunal Cons i ucional
en
elación
con
la
es-
ponsabilidad po leyes.
I.
INTRODUCCIÓN:
LA
SUPERACIÓN
DE
LOS
DOGMAS
TRADICIONALES
CONTRARIOS
A LA
RESPONSABILIDAD LEGISLATIVA
Cuando,
en el
año
1972, SANTAMARÍA PASTOR abo dó
la
eo ía
de la
es-
ponsabilidad
del
Es ado legislado
ya
des acó
su
ma cado ca ác e icono-
clas a.
Se
a aba
de una
igu a
que
se
p esen aba como «una cuña di igida
a los más p o undos educ os
de la
lib e decisión
polí ica,
de la
sobe anía»
(1)
y que,
po
lo
an o, chocaba on almen e
con una
ine cia dogmá ica
que
había adicionalmen e apun alado
la
impunidad
del
Es ado
po los
daños
de i ados
de la
aplicación
de
no mas
con
ango
de
ley. Con a es a u iliza-
(*)
El
p esen e es udio cons i uye
una
sín esis
de
nues a esis doc o al
que,
bajo
el
í ulo
de
La Responsabilidad del Es ado
Legislado ,
es á publicada
en
la
edi o ial CEDECS.
(1)
En su
conocido
La
Teo ía
de la
Responsabilidad del Es ado Legislado ,
núm.
68
de
es a
REVISTA,
1972, pág. 62.
Re 'is a
de
Adminis ación
Pública
285
Núm.
155.
Mayo-agos o
2001
ROBERTO CALAN VTOOUE
ción de la noción de sobe anía y de o os a gumen os ópicos (2)
— é mi-
no que u ilizamos en su acepción
ulga —
eaccionó a p incipios del siglo
pasado
DUGUIT,
quien, en en ándose a la doc ina mayo i a ia, de endió
con i meza que si una ley en in e és de la colec i idad p ohibe una ac i i-
dad que no es con a ia al De echo se ía «jus o que la caja colec i a sopo -
a a las consecuencias de esa p ohibición y que sob e el pa imonio colec i-
o se o o ga a una indemnización a los pa icula es que sopo an el pe jui-
cio» (3). Es a obligación de indemniza los daños de i ados de la
aplicación de una ley no se des anece an e la p e endida na u aleza sobe-
ana de la ley po que és a es simplemen e «la exp esión o la pues a en ma -
cha de una egla de de echo» (4). La pos e io ins au ación de ju isdiccio-
nes cons i ucionales con ca pacidad pa a con ola la alidez de las leyes
desmon a ía po comple o la alsa idea de la in iscabilidad de la ac i idad
legisla i a, dejando inse ibles las posiciones doc inales que p e endían li-
ga sobe anía con i esponsabilidad (5).
La na u aleza abs ac a de los p ecep os legales y su alcance gene al
han sido ambién in ocados como a gumen os po quienes se oponen a la
esponsabilidad legisla i a. Pa a LEGUINA VILLA, unas medidas legales «aun
cuando sean más es ic i as o limi a i as que las an e io men e
igen es,
no
es ablecen p i aciones singula es o sac i icios especiales en la es e a ju ídica
pa imonial de pe sonas indi idualmen e
conside adas,
ni pueden causa le-
siones an iju ídicas o queb an os pa imoniales que no se enga el debe
ju í-
dico de sopo a , sino que —y ello es consus ancial a oda in e ención legal
de con igu ación de los
de echos—
ienen po obje o la egulación en abs ac-
o del nue o con enido del de echo subje i o, a ec an po igual a la
gene ali-
dad de sus po enciales des ina a ios a suje a se al nue o égimen legal» (6).
Es a a i mación no sólo desconoce la exis encia de leyes singula es o
leyes-
(2) Reba idos po
DAGTOCLOU
en su in e esan e
E sa zp lich
des
S aa es
bei legisla i-
en Un ech ?, J.C.B.
Moh
(Paul Siebeck), Tübingen,
1963,
págs. 14 y ss.
(3) Publicado po p ime a ez en De la
esponsabili é pou an
nai e
a
Voccasion
de la
loi, «Re ue de D oi Publique e de la Science Poli ique», 1910, págs. 637 a 666; después
ep oducido en el omo III de su g an
T ai e
de D oi Cons i u ionne, 2.a édi ion, Ancienne
Lib ai ie Fon emoing &
Cié,
Edi eu s, Pa ís, 1923 (pág. 531).
(4)
DUGUIT,
De la esponsabili é pou an nai e a Voccasion de la loi, op.
ci .,
págs. 640
y ss. En el mismo sen ido,
DuEZ.
en La esponsabili é de la
puissance
publique (en deho s du
con a ),
Lib ai ie
Dalloz,
Pa ís, 1927, pág. 104, di ía que se a a de un «a gumen o pu a-
men e e bal, po cuan o no se ha demos ado po qué sobe anía implica i esponsabilidad;
a gumen ación
con a la que se ele a la conciencia ju ídica mode na. F en e al g an desa o-
llo del p incipio de esponsabilidad, deben encon a se a gumen os más sólidos».
(5) En una ci a conocida.
LAKERRIÉRE
había de endido en su
T ai e
de ¡a Ju isdic ion
adminis a i e,
ol.
II, Lib ai ie
Gene al
de D oi e de
Ju isp udence,
Pa ís, 1888 ( eedi-
ción de
1989),
pág.
12,
que «la Ley es, en e ec o, un ac o de sobe anía
y
lo p opio de la sobe-
anía es impone se a odos, sin que se pueda eclama de ella ninguna compensación». Vid.
en pa ecidos é minos a N.
PÉREZ SERRANO,
en su T a ado de De echo Polí ico, Ci i as, Ma-
d id, eedición de
1976,
pág.
181.
(6) C . La nue a Ley de égimen ju ídico de las Adminis aciones Públicas y del p oce-
dimien o adminis a i o común, Tecnos, Mad id, 1993, págs. 413 y 414.
JF.ZE
habla man e-
nido mucho an es, en
«Re uc
du D oi Public e de la Science Poli ique», XXIV, 1907, pág.
452,
que «el legislado se mue e po un dominio en el que no se encuen a
—y
po consi-
guien e no puede
lesiona —
ningún de echo
indi idual.
Realiza ac os gene ales e impe sona-
les».
286
DE LA
TEORÍA
A LA REALIDAD DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR
medida, cuya alidez ha sido con i mada po nues o T ibunal Cons i u-
cional (7), sino que con unde los dos planos en los que pueden mo e se las
no mas ju ídicas. Desde el pun o de is a del de echo obje i o, las leyes se
limi an a conc e a el ámbi o de libe ad p opio de las pe sonas c eando
un uni e so de eglas ju ídicas. Pa ece cla o que en es e plano no se puede
habla de lesiones pa imoniales que sean impu ables a las leyes. Pe o jun-
o a es a pe spec i a ho izon al de las no mas legales, que se plasma en su
ía publicación en los bole ines o iciales como exigencia de i ada del
p incipio de segu idad ju ídica, apa ece una segunda dimensión, la del
modo en que su en ada en igo alcanza a las si uaciones subje i as ya
p eexis en es.
Con independencia de que la ley pe siga siemp e el in e és gene al, y al
ma gen de la conc e a o una que enga, lo cie o es que cuando se aplica
sus e ec os pueden «cala » sob e la es e a de de echos de los pa icula es,
dando luga a una modi icación e ec i a de su si uación ju ídica, mejo án-
dola o es ingiéndola, y nada asegu a que los e ec os de una ley gene al y
abs ac a ambién sean gene ales. Así se comp obó en
el
céleb e a é La
Fleu e e
del Consejo de Es ado ancés de 14 de ene o de 1938 (8). En es e
allo se o o gó una indemnización en concep o de esponsabilidad pa i-
monial a la única emp esa que había enido que cesa en su ac i idad
como consecuencia de la p ohibición gene al de come cializa p oduc os
sucedáneos de la leche es ablecida po una Ley ancesa de p o ección del
sec o lác eo. Sin emba go, nues o T ibunal Sup emo se ía impe meable
a es a ju isp udencia
p og esis a
del Consejo de Es ado ancés (9) y pe -
manece ía anclado du an e la mayo pa e del siglo xx en el p incipio de la
i esponsabilidad del Es ado po ac os legisla i os (10). que no duda ía en
(7) Po odas, éase la STC 166/1986, de 19 de diciemb e (FJ
11.").
(8) Publicado en «Recueil Si ey», 1838, pág.
15,
y en «Recueil
du
Conseil d'É a »,
1838,
pág. 106. De hecho, el a é La Fleu e e cons i uye un e dade o luga común en el
De echo público. En la doc ina española la ci a de es e a é se ha con e ido p ác ica-
men e en una cláusula de es ilo al a a de la esponsabilidad del Es ado legislado . Véan-
se,
po ejemplo,
GARCIA
DE
ENTERRIA,
LOS
p incipios de la Ley de Exp opiación o zosa, 2."
edición (1.° edición, 1956), Ed. Ci i as, Mad id, 1984, pág.
193
(no a 229);
GARRIDO
FALLA.
Sob e la Responsabilidad del Es ado
Legislado ,
núm.
118
de es a
REVISTA,
1989, págs. 54 y
55 (no a 4);
LINDE
PANIAGUA,
Amnis ía, con ol de cons i ucionalidad
y
esponsabilidad pa i-
monial del Es ado Legislado , «Re is a Española de De echo Adminis a i o», núm. 16,
1978,
págs. 108 y 109;
MARTÍN MATEO,
La posición del asegu ado p i ado an e las nacionali-
zaciones del sec o , «Re is a de De echo Me can il», núm. 124, 1972, pág. 160;
SANTAMARÍA
PASTOR,
La
Teo ía
de la esponsabilidad del Es ado
Legislado ,
op. ci ., págs. 85 a 92, y
SORIA-
NO
GARCIA,
Responsabilidad del Es ado Legislado y p oceso descolonizado , «Re is a Espa-
ñola de De echo Adminis a i o», núm. 30, 1981, pág. 583.
(9) La doc ina española ambién ecibi ía inicialmen e con escaso en usiasmo la
doc ina del a é La Fleu e e. Solamen e
SANTAMARÍA PASTOR,
en su La eo ía de la Respon-
sabilidad del Es ado
Legislado ,
op. ci ., y
GALLEGO ANABITARTE,
en De echo gene al de o ga-
nización.
Ins i u o de Es udios Adminis a i os, Mad id, 1971, págs. 274 y 275, man u ie-
on una posición a o able a la esponsabilidad pa imonial po ac os legisla i os an es de
la Cons i ución de
1978.
(10)
Vid. las sen encias de
12
de eb e o de
1909,
de 22 de ma zo de
1913
y de 25 de
junio
de
1917, publicadas, espec i amen e, en Ju isp udencia Adminis a i a, omo 77,
núm. 48, 1909, págs. 291 a 295; omo 85, núm. 96, 1913, págs. 493 a 496, y omo 93, núm.
223,
1917,
págs. 957 a 960. Quizás con la des acada excepción de la sen encia del T ibunal
287
ROBERTO
GALÁN V1OQUE
aplica en los años se en a pa a deses ima las eclamaciones de esponsa-
bilidad plan eadas po a ias emp esas p i adas de segu os que po aplica-
ción de la disposición ansi o ia 5.a del ex o a iculado de la Ley de Segu-
idad Social,
de
21 de ab il de
1966,
u ie on que cesa en la ges ión de los
segu os de acciden e de las Mu ualidades Labo ales, su iendo un g a e
pe juicio económico
(11).
A o unadamen e, la ap obación de la Cons i ución española de 1978
end ía a supone ambién aquí un impo an e pun o de
in lexión.
Su a -
ículo 9.3 ga an iza la esponsabilidad de odos los
pode es
públicos sin
excepción, y es a esponsabilidad pa imonial encuen a una
plasmación
cons i ucional exp esa po lo que
se
e ie e a los daños p oceden es del
uncionamien o
de
los se icios públicos y del Pode Judicial en los a ícu-
los 106.2 y 121, espec i amen e. A pa i de es as p e isiones cons i ucio-
nales se ha ido alumb ando una incipien e esponsabilidad po los daños
de i ados de la aplicación de las leyes, que, po o a pa e, se ha is a sacu-
dida po es enómenos de dis in o alcance. A mediados de los años
ochen a se ap oba on dos des acadas Leyes
—la
Ley O gánica
6/1985,
de 1
de julio, del
Pode
Judicial (LOPJ), y la Ley
30/1984,
de 2 de agos o, de Me-
didas pa a la e o ma de la Función
Pública—
que, en e o as medidas,
adelan a on la edad de jubilación de los jueces y magis ados y de los un-
ciona ios públicos de los se en a a los sesen a y cinco años. Es a an icipa-
ción legalmen e impues a de la edad de jubilación causó g a es pe juicios
económicos a la mayo ía de sus des ina a ios debido a la pé dida de los sa-
la ios co espondien es a cinco años de se icio, que al se los úl imos
e an
los más ele ados, y al eco e co espondien e en la cuan ía de la pen-
sión de jubilación, sob e cuya indemnización se han p onunciado an o el
T ibunal Cons i ucional (12) como el T ibunal Sup emo (13). En segundo
Sup emo de 4 de julio de
1910 —publicada
en Apéndice al Dicciona io de la Adminis a-
ción Española,
di igido
po
MARTINEZ-ALCUBILLA,
1910, págs. 757 y
758—,
que condenó al
Es ado a indemniza a la compañía a enda a ia de la Gace a de Mad id po los pe juicios
que le había causado la eliminación po la Ley de 25 de junio de 1908 de la obligación le-
gal de los bancos y sociedades me can iles de publica mensualmen e de o ma o icial sus
balances y es ado de si uación y o os anuncios obliga o ios.
(11)
C . las SSTS de 22 de mayo de 1970 (A .
2.6S2),
de
1 de eb e o de 1971 (A .
465),
de 12 de no iemb e de 1971 (A . 4.808), de 30 de sep iemb e de 1972 (A . 4140) y de
29 de ene o de
1974
(A . 654). Véase la posición
c í ica
a es as sen encias de
GARCIA
DE EN-
TERRÍA,
en el P ólogo a la ob a de
LEGUINA
VILLA,
La esponsabilidad ci il de la Adminis a-
ción Pública, Tecnos, Mad id, 2.a edición,
1983,
pág. 20, no a 7, que ei e a con
FERNÁNDEZ
RODRÍGUEZ.,
en su Cu so de De echo Adminis a i o, omo
II,
Ci i as, Mad id,
6."
edición,
1999,
pág. 212, y sob e odo a
MARTÍN MATEO,
en La posición del asegu ado p i ado..., op.
ci ., pág. 171.
(12) Vid. las SSTC 108/1986, de 29 de julio (FJ 22."); 99/1987, de
11
de junio
—FJ
6.°,
a)—;
129/1987, de 16 de julio (FJ 4."), y 70/1988, de 19 de ab il (FJ 3."). Véase la comple a
sín esis
que
de es a ju isp udencia hace
BORRAJO INIESTA,
en «La Responsabilidad del Legis-
lado
en
la es uc u a e i o ial del Es ado», publicada en La Responsabilidad
pa imonial
de los
Pode es
públicos en el ma co de la es uc u a
e i o ial
del Es ado
(¡II Jo nadas
de Es u-
dio del
Gabine e
Ju ídico de la Jun a de Andalucía,
Coma es,
G anada, 2000, págs. 513 y ss.
(13)
GALLARDO
CASTILLO
sin e iza es a ju isp udencia en su Seis años de ju isp udencia
sob e jubilaciones an icipadas: la consag ación de la impunidad del Legislado {Comen a io
a la sen encia del T ibuna! Sup emo de 30 de no iemb e de
1992),
publicado
en
el núm.
133
de
es a
RF.VISTA,
1994, págs. 343 y ss.
288
DE LA
TEORÍA
A LA REALIDAD DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR
luga , no se puede igno a el impac o que ha causado en nues o De echo,
y en el del es o de los países miemb os de la Unión Eu opea, la doc ina
es ablecida po
el
T ibunal de
Luxembu go
en su conocida sen encia de
19 de no iemb e de
1991
dic ada en el asun o F anco ich y Boni aci (As.
C-6/90 y C-9/90) (14). Es a sen encia p oclamó el p incipio de esponsabi-
lidad de los Es ados po los daños causados a los pa icula es po iola-
ción del De echo comuni a io como algo «inhe en e al sis ema del T a a-
do»
(15),
y lo hizo, y ahí adica la ascendencia de es e allo comuni a io,
en elación con unos pe juicios su idos po unos ciudadanos como conse-
cuencia de una omisión del Legisla i o i aliano, que dejó sin aspone una
di ec i a comuni a ia. Po lo an o, el De echo comuni a io obliga a in-
demniza aquellos pe juicios que de i an del incumplimien o po pa e de
un Es ado miemb o de sus obligaciones comuni a ias incluso cuando la
in acción es impu able al legislado nacional. Se a a de una consecuen-
cia de la p imacía que el De echo comuni a io os en a en e a los De e-
chos
in e nos de
los
países comuni a ios. En úl imo é mino debemos de-
ene nos en el in en o auspiciado po la Adminis ación
(16)
y ma e ializa-
do posi i amen e en el ac ual a ículo 139.3 de la Ley 30/1992, de 26 de
no iemb e, de
Régimen
Ju ídico de las Adminis aciones Públicas y del P o-
cedimien o Adminis a i o Común, de «ce a el paso» de una mane a ex-
pedi i a al econocimien o de esponsabilidad pa imonial po la aplica-
ción de ac os legisla i os. Es e p ecep o legal es ablece que «¿as Adminis-
aciones Públicas indemniza án a los pa icula es po la aplicación de ac os
legisla i os de na u aleza no exp opia o ia de de echos y que és os no engan
la obligación ju ídica de sopo a , cuando así se es ablezca en los p opios ac-
os
legisla i os
y en los é minos que especi iquen dichos ac os», lo que equi-
ale en de ini i a a deja en manos del p opio
legislado ,
que es el causan e
de las lesiones pa imoniales, su e en ual epa ación.
P ecisamen e es e a ículo de la Ley 30/1992 si e pa a demos a lo
equi ocado de algunas posiciones doc inales que han odeado a la es-
ponsabilidad po ac os legisla i os de injus i icados p ejuicios de na u ale-
za polí ica. En e ec o, pod ía pensa se que es a exclusión de esponsabili-
dad
po leyes, que ue impulsada po un Gobie no socialis a que incluyó
en el p oyec o de la Ley
30/1992 (17)
es a disposición, e a el e lejo de una
ideología p og esis a que enía como inalidad
p ese a
los log os sociales
conquis ados legisla i amen e de posibles eclamaciones de
indemniza-
(14)
Rec.
I,
págs.
5357 y
ss.
(15) Pa ág a o 35.
(16)
En un monog á ico publicado en la «Re is a de Documen ación Ju ídica»,
núm.
63,
del año
1989,
sob e La esponsabilidad del Es ado
Legislado ,
con un í ulo engañoso ya
que en ealidad no hace más que acumula a gumen os en con a de es a igu a, el aboga-
do del Es ado
DE LUIS Y LORENZO,
en A ículo 24 de la Cons i ución
y
pode
legisla i o.
Con-
side aciones sob e la esponsabilidad de la Adminis ación del Es ado po la ac i idad del po-
de
legisla i o,
p opond ía que «una solución d ás ica pa a acla a de ini i amen e la exis-
encia o no de es a esponsabilidad en nues o o denamien o ju ídico pod ía pasa po la
a i mación po el
legislado
de la inexis encia de es a esponsabilidad» (pág. 644).
(17) A ículo 137.3 del p oyec o de Ley, que es á publicado en el «BOCG» de 4 de
ma zo de 1992, Se ie A, IV Legisla u a, núm. 82-1, pág. 32.
289
ROBERTO GALÁN VIOOUE
ción. Es a idea se e ía e o zada po la ci cuns ancia de que du an e la
ami ación pa lamen a ia de la Ley
30/1992,
en la que es e p ecep o no
su ió ninguna modi icación, sólo dos o maciones polí icas, de o ien a-
ción conse ado a, los G upos Pa lamen a ios Ca alán (CiU) y Popula
(PP),
p esen a on en el Cong eso de los Dipu ados sendas enmiendas coin-
ciden es (18), que ei e a on en el Senado (19), en las que en e a la i me
posición man enida po el G upo Socialis a (20) p oponían una amplia
consag ación de la esponsabilidad legisla i a. Se a a, no obs an e, de un
espejismo.
Así se pudo comp oba años más a de con la ap obación de la
Ley
4/1999,
de 13 de ene o, que ue apoyada po aquellos dos pa idos polí-
icos y que modi icó la Ley 30/1992, de 26 de no iemb e, dejando con adic-
o iamen e in ac o su ei e ado a ículo 139.3 (21). Es o demues a que la
esponsabilidad po ac os legisla i os iene una na u aleza es ic amen e ju-
ídica y que se encuen a al ma gen de in luencias ideológicas (22). Lo que
sucede es que se esponsable esul a siemp e incómodo, cualquie a que
sea el colo polí ico del que de en e el pode , po lo que no esul a nada sen-
cillo hace que la esponsabilidad pa imonial aspase los mu os de los es
pode es clásicos pa a ex ende se ambién sob e la ac i idad legisla i a.
II. LA AUTONOMÍA DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR
Pa a un des acado sec o de nues a doc ina adminis a i a, la espon-
sabilidad pa imonial de i ada de leyes podía ene encaje en una in e p e-
ación ex ensi a del concep o de se icio público que apa ece en el a ículo
106.2 de la Cons i ución. Como azona A. BLASCO ESTEVE, quien incluso
lle ó es a doc ina a la p ác ica judicial (23), la ac i idad legisla i a es sus-
(18)
Enmiendas
núms.
355, del G upo
Pa lamen a io
Ca alán (CiU), y
519,
del G upo
Popula , ecogidas en el «BOCG» de 7 de mayo de 1992, Se ie A, IV Legisla u a,
núm.
82-
6, págs.
127
y 161.
(19) Con
las
enmiendas núms. 334 y 457, que es án publicadas en el «BOCG» de 16
de sep iemb e de 1992, Se ie II, IV Legisla u a, núm. 85 (c), págs.
126
y 152.
(20) «Dia io de Sesiones del Cong eso de los Dipu ados», año 1992, IV Legisla u a,
núm. 491, Sesión núm. 24, pág. 14514, y «Dia io de Sesiones del Senado», año 1992, IV
Legisla u a, núm. 135, págs. 7353 y ss.
(21)
Es os hechos pa ecen da la azón a la senado a socialis a y adminis a i is a
RUBIALES
TORREJÓN
—publicado en el «Dia io de Sesiones del Senado», año 1992, IV Legis-
la u a, núm. 135, pág.
7361—
cuando,
con es ando la in e ención del ep esen an e po-
pula
PEÑALOSA
RUIZ
du an e
la discusión pa lamen a ia de la Ley 30/1992, le inc epó que
«... menos mal que cuando gobie nan no hacen us edes lo que dicen aquí».
(22) Es más, como ha señalado
DUM,
en Lo
S alo
e la esponsabili á
pa imoniale,
Do . a.
Giu é
Edi o e,
Milán, 1968, pág. 169, la esponsabilidad legisla i a se i ía am-
bién pa a ma ca la on e a en e lo ju ídico y lo polí ico.
(23) Es e au o ue ponen e de la conocida sen encia, de 9 de mayo de 1988, de la
Sala de lo
Con encioso-Adminis a i o
de la Audiencia Te i o ial de Valencia
—hoy
T i-
bunal Supe io de
Jus icia—
que es imó una pe ición de indemnización p esen ada po un
unciona io jubilado an icipadamen e. Es e allo, que ue escindido po la pos e io STS
de 3 de diciemb e de 1990 (A . 9573), dic ada en un ecu so ex ao dina io de e isión,
puede consul a se ín eg amen e en «La Ley», 1988-4, págs. 207 y 208.
GARRIDO FALLA
la e-
p oduce pa cialmen e en Sob e la esponsabilidad del Es ado
Legislado ,
op.
ci .,
págs. 48 y
ss.,
no a
3.
290
DE
LA
TEORÍA
A LA
REALIDAD
DE LA
RESPONSABILIDAD
DEL
ESTADO LEGISLADOR
cep ible de in eg a se en un concep o amplio de se icio público ya que «la
e e encia
a
"se icios públicos"
del 106.2
puede en ende se hecha
a los
se i-
cios p es ados
no
sólo
po la
Adminis ación sino ambién
po los
es an es
ó ganos
y
pode es públicos (se icio público
de
legislación
—en
palab as
de
la doc ina
ancesa—,
se icio público
de la
Jus icia, se icio público
de la
Adminis ación elec o al, e c.)» (24). Es e plan eamien o, que ue ambién
seguido po algunos allos aislados del T ibunal Sup emo (25), se ía con-
unden emen e echazado po el
T ibunal
Cons i ucional al hilo de a ios
p ocedimien os de incons i ucionalidad plan eados
en e
a unas leyes que
in oducían eco es en p es aciones sociales, señalando que «la ac i idad
legisla i a queda ue a
de
las
p e isiones
del
ci ado a ículo cons i ucional
e-
e en es
al
uncionamien o
de los
se icios públicos, concep o és e,
en que no
cabe comp ende
la
unción
del
Legislado »
(STC
127/1987,
de 16 de
julio,
FJ 3.°) (26). An es de busca una base eó ica pa a la esponsabilidad del
Es ado legislado es p eciso deslinda es a igu a ju ídica de o as ecinas
que habi ualmen e le han hecho somb a.
(24) Véase
Ja
ob a colec i a Comen a io sis emá ico
a la
Ley
de
Régimen ju ídico
de las
Adminis aciones Públicas
y
del
P ocedimien o adminis a i o común, Ca pen, 1993, págs.
412
y
ss.
Opinan igual
GUAITA,
en su
comen a io
a
es e p ecep o cons i ucional
en la
ob a,
di igida
po
ALZAGA
VILLAAMIL,
Comen a ios
a
las
Leyes polí icas, omo VIII, a ículos
97 a
112,
Ed.
Re is a
de
De echo P i ado,
Edi o iales
de
De echo Reunidas, Mad id,
1980,
págs.
367
y
ss.,
y
SANTAMARÍA PASTOR,
en
Fundamen os
de
De echo adminis a i o,
I,
Edi o-
ial Cen o
de
Es udios Ramón A eces, Mad id, 1988, págs.
224
y
ss.
aunque
en su
pos e-
io P incipios
de
De echo Adminis a i o,
ol.
II,
Edi o ial Cen o
de
Es udios Ramón
A e-
ces,
Mad id,
1999, pág. 473,
no
haga ninguna e e encia
a la
aplicación
del
a ículo
106.2
CE
a la
esponsabilidad legisla i a.
(25)
C .
las
SSTS
del
Pleno
de
15 de
julio
de
1987 (A .
10106
de
1988),
de
29
de
sep-
iemb e
de
1987 (A . 10196
de
1988)
y,
sob e odo,
la
des acada
de
11
de
oc ub e
de
1991
(A . 7789).
En un
ala de
de
incong uencia, denunciada pun ualmen e
po la
doc ina
(CELDRAN RUANO,
La
esponsabilidad
del
Es ado
po
ac os
de
aplicación
de
leyes: ap oxima-
ción his ó ica
y
signi icado
ac ual.
Se icio
de
Publicaciones
de la
Uni e sidad
de
Mu cia,
Mu cia,
1996, pág. 43,
no a
42;
P.
GONZÁLEZ SALINAS,
en
La
esponsabilidad
del
Es ado
po
an icipa
la
edad
de
jubilación,
núm.
114
de
es a
REVISTA,
1987, págs.
246
y
ss.,
y
DE LUIS
Y
LORENZO,
en
A ículo
24
de
la
Cons i ución
y
pode legisla i o...,
op. ci .,
págs.
630
y
ss.),
el
mismo
día 15 de
julio
de
1987
el
Pleno
del
T ibunal Sup emo dic ó o a sen encia
(A .
10105
de
1988)
en la
que
man end ía
una
posición opues a
que
ei e a
en sus
pos e io es
sen encias
de
17
de
oc ub e
de
1987
(A .
10200
de
1988),
de
19
de
no iemb e
de
1987 (A .
10208
de
1988),
de 24 de
eb e o
de
1988 (A .
1345
de
1990)
y de !7 de
ma zo
de
1988 (A .
1348
de
1990).
(26) C i e io
que
ei e a án pos e io men e
las
SSTC
134/1987,
de 21 de
julio
(FJ
9.°),
y
70/1988,
de 19 de
ab il
(FJ
3."),
y
que
se ía ecibido exp esamen e
po el
T ibunal
Sup emo
en su
polémica
STS
de 30 de
no iemb e
1992
(FJ
4.").
Sob e
la
base
de
es a
sólida doc ina cons i ucional,
LEGUINA VILLA,
en La
nue a
Ley
de
égimen ju ídico...,
op.
ci .,
pág. 410,
c i ica ía aquella ju isp udencia
que
había aplicado
el
a ículo
106.2
de
la
Cons i ución
a los
daños legisla i os, diciendo
que
«con iene eco da
que
es e allo
[en e e encia
a la
STC
70/1988,
de
19
de
ab il]
y
es a doc ina cons i ucional
son
an e io-
es
a
alguna sen encia judicial o dina ia
que
in e p e a
el
ci ado a ículo 106.2
en un
sen i-
do li e almen e con a io*.
291
ROBERTO GALÁN VIOOUE
1.
Responsabilidad legisla i a en e
a
exp opiaciones legisla i as
En
la
doc ina española
ha
einado
una
cie a con usión en e
la es-
ponsabilidad
po
leyes
y las
exp opiaciones legisla i as
(27).
Un
amplio
sec o
de
adminis a i is as,
encabezado
po
GARCÍA DE ENTERRÍA
(28),
ha
de endido
que
en un
o denamien o como el nues o,
en
el
que
es á es able-
cida
la
ga an ía exp opia o ia
del
de echo
de
p opiedad
en el
a ículo
33.3
de
la
Cons i ución
y
unciona
un
ó gano
de
con ol
de la
cons i ucionali-
dad
de las
leyes, odas
las
lesiones pa imoniales
que
su an
los
pa icula-
es como consecuencia
de la
aplicación
de
una
disposición legal ienen
un
único cauce indemniza o io,
las
denominadas exp opiaciones
ope
legis.
Si
una ley
es
ma e ialmen e exp opia o ia end á necesa iamen e
(29) que
in-
clui
una
cláusula indemniza o ia —la conocida junk im Klausel alema-
na—
pa a e i a
su
decla ación
de
incons i ucionalidad. Es e mismo plan-
eamien o ambién
lo
sigue, pa adójicamen e, GARRIDO FALLA, quien, como
es bien sabido, man iene
una
concepción
de la
esponsabilidad pa imonial
an agónica
a la de
GARCÍA DE ENTERRÍA, señalando
que
«el concep o
de
ex-
p opiación o zosa
se
con ie e
así
en
el
concep o cla e pa a es ablece cuándo
debe indemniza
el
Es ado
en el
eje cicio
de su
po es ad legisla i a»
(30). Aun-
que cohe en emen e
con su
concepción subje i is a
de la
esponsabilidad
de ienda
la ía de la
esponsabilidad pa imonial pa a indemniza
los da-
ños causados
po la
aplicación
de
leyes que después
son
decla adas
in-
cons i ucionales
(31).
(27) Con usión
que ha
sido denunciada
po
QUINTANA LÓPEZ,
en La
esponsabilidad
del Es ado
Legislado ,
op. ci .,
págs.
125
y
126,
no a
26. Un
exhaus i o epaso
de
las
dis in-
as posiciones doc inales sob e es a ma e ia
lo
hace
JIMÉNEZ LECHUGA,
en
La
Responsabili-
dad pa imonial
de los
Pode es
públicos
en el
De echo español. Una isión
de
conjun o,
Ma -
cial Pons, Mad id, 1999, págs.
74
y ss.
(28)
La
o mulación inicial
la
hace
en
Los
p incipios
de
la
Ley
de
Exp opiación Fo zo-
sa,
op. ci .,
págs.
191
y
ss.,
después ei e ada
en
La
esponsabilidad
del
Es ado
po
compo -
amien o
ilegal
de sus
ó ganos
en
De echo español, «Re is a
de
De echo Adminis a i o
y
Fiscal»,
núm.
7,
1964,
pág.
23 y
no a
17,
haciendo
una
exposición
más
desa ollada
en el
manual
del que es
coau o
FERNANDEZ RODRÍGUEZ,
Cu so
de
De echo Adminis a i o, omo
II,
op. ci .,
págs.
213
y ss.
Siguen es e plan eamien o
GÓMEZ PUENTE,
en
La
inac i idad
del
legislado :
una
ealidad suscep ible
de
con ol,
McG aw-Hill,
Mad id,
1997,
págs.
8 y
ss.;
LE-
GUINA
VILLA,
en La
nue a
Ley de
égimen ju ídico...,
op. ci ,
págs.
412 y
413;
MARTÍN MATEO,
en
La
posición
del
asegu ado p i ado an e
las
nacionalizaciones
del
sec o ,
op. ci ., pág.
160;
NIETO,
en su
E olución expansi a
del
concep o
de la
exp opiación o zosa,
núm.
38 de
es a
REVISTA,
1962,
págs.
116
y 121, 123;
PAREJO ALFONSO, JIMÉNEZ-BLANCO
y
ORTEGA
ALVA-
REZ,
en su
Manual
de
De echo Adminis a i o,
ol.
I,
A iel, págs.
545
y
546,
aunque
PAREJO
ALFONSO
haya modi icado
su
posición
en el
P ólogo
a la
monog a ía
de
CASTILLO BLANCO,
La p o ección
de
con ianza
en el
De echo Adminis a i o, Ma cial Pons,
1998,
pág.
22.
(29)
No
obs an e,
la
STC
17/1990,
de 7 de
eb e o
(FJ
16."),
pa ece inclina se
po
una
in e p e ación cons i ucionalizan e
del
silencio sob e
la
indemnización.
En
con a
se si-
úan
GARC/A
DE
E.VTERR/A,
en
Las
exp opiaciones legisla i as desde
la
pe spec i a cons i ucio-
nal.
En
pa icula ,
el
caso
de la
Ley
de
Cos as,
núm. 141
de
es a
REVISTA,
1996,
pág.
149,
y
BARNÉS VÁZQUEZ,
en «El
de echo
de
p opiedad
en la
Cons i ución española
de
1978»,
pu-
blicado
en
P opiedad,
exp opiación
y
esponsabilidad. La ga an ía indemniza o ia
en el
De e-
cho eu opeo
y
compa ado, Tecnos, Mad id,
1995, pág. 43.
(30)
Vid.
su
T a ado
de
De echo
adminis a i o,
ol. II,
Tecnos, Mad id, 1992,
pág. 288.
(31)
Ch.
Sob e
la
esponsabilidad
del
Es ado
Legislado ,
op. ci ., pág.
52.
292
DE
LA
TEORÍA
A LA
REALIDAD
DE
LA RESPONSABILIDAD
DEL
ESTADO LEGISLADOR
Es a mayo i a ia posición doc inal pa e
de una
noción amplia
de
exp opiación o zosa
que, a
nues o juicio, desna u aliza
po
comple o
el
alcance
de las
leyes exp opia o ias. Nues o T ibunal Cons i ucional
ha ad-
mi ido
dos
clases di e en es
de
exp opiaciones legisla i as.
En
p ime
lu-
ga , ienen na u aleza exp opia o ia
las
denominadas leyes nacionalizado-
as
o
demanializado as
que
implican
una
ansmisión
de la
i ula idad
de
unos bienes conc e os
de
manos p i adas
a los
pode es públicos, siemp e
que
se
cumplan odas
las
ga an ías es ablecidas
en el
a ículo
33.3 de la
Cons i ución.
Así
sucedió,
po
ejemplo,
con la
polémica exp opiación legis-
la i a
del
G upo RUMASA
y con la
ampliación
del
dominio público
hi-
d áulico
y
ma í imo- e es e, lle adas
a
cabo, espec i amen e,
po las Le-
yes 29/1985,
de 2 de
agos o,
de
Aguas,
y
22/1988,
de 28 de
julio,
de
Cos as,
que ue on pos e io men e con i madas,
en
unos é minos
al
menos discu-
ibles,
po el
in é p e e sup emo
de la
Cons i ución (32). Pe o
una ley pue-
de ambién in oduci
una
nue a egulación
del
de echo
de
p opiedad
que
lo es inja has a al pun o
que
enga
que
cali ica se
de
exp opia o ia.
Aun-
que
no
exis en « ó mulas mágicas»
(33)
pa a sepa a
a lo que,
en e noso-
os,
NIETO
(34) ha
cali icado como in e enciones legisla i as me amen e
delimi ado as
del
de echo
de
p opiedad
de
aquellas o as
que son
mu ila-
do as
y, po lo
an o, exp opia o ias,
el
T ibunal Cons i ucional
ha
maneja-
do
la
ga an ía
del
con enido esencial
de
es e de echo en e
al
legislado
que in oduce
el
a ículo 53.1
de
nues a Cons i ución como c i e io pa a
deslinda es a segunda clase
de
exp opiaciones legisla i as.
De
es a o ma,
cuando
una ley
lesiona
el
con enido esencial
del
de echo
de
p opiedad
eli-
minando
la
acul ad
de uso o de
disposición
de
unos bienes, es a á
en ea-
lidad exp opiando es e de echo.
Su
cons i ucionalidad depende á ambién
de
que
exis a
una
causa jus i icada
de
u ilidad pública
e
in e és social
que
la ampa e,
se
haya espe ado
el
p ocedimien o es ablecido
y,
sob e odo,
de
que se
haya p e is o
la
co espondien e indemnización.
En onces,
¿cab ía
en
nues o o denamien o
la
posibilidad
de que se in-
demnicen pe juicios causados
po
leyes
que no
sean exp opia o ias?
No se
(32)
C .
sob e RUMASA
las
SSTC
111/1983,
de 2 de
diciemb e;
166/1986,
de
19
di-
ciemb e,
y
6/1991,
de
15
de
ene o,
y las
SSTC
227/1988,
de 29 de
no iemb e,
y
149/1991,
de
4 de
julio,
que
esol ie on
los
ecu sos
de
incons i ucionalidad in e pues os con a
las
Leyes
de
Aguas
y de
Cos as. Sob e
la
espinosa exp opiación
de
RUMASA, éanse
los
aba-
jos c í icos de
ARIÑO
ORTIZ,
La indemnización en las nacionalizaciones, y
PARADA
VÁZQUEZ,
Exp opiaciones
legisla i as
y
ga an ías ju ídicas (el caso RUMASA), publicados
en los
núms.
100-102
de
es a
REVISTA,
1983, págs.
82 y 83 y
1160
y ss.,
espec i amen e,
y
nues o
RU-
MASA:
Exp opiaciones legisla i as
y
Leyes singula es (Comen a io
en
o no
a las
sen encias
cons i ucionales
y del
T ibunal Eu opeo
de
De echos Humanos ecaídas
en
es e asun o),
«Re is a Andaluza
de
Adminis ación Pública»,
núm. 29,
1997, págs.
109 y ss. La
demania-
lización ope ada
po la Ley de
Cos as
ha
sido es udiada
po
BARNÉS
VAZOUEZ,
en Ley de
Cos as
y
ga an ía indemniza o ia, «Re is a Andaluza
de
Adminis ación Pública»,
núm. 2,
1990,
págs.
63 a 120;
GARCIA
DE
ENTERRIA,
en Las
exp opiaciones legisla i as desde ¡a pe s-
pec i a cons i ucional...,
op. ci ., pág. 149, y
HORGUE
BAENA,
en El
deslinde
de
cos as,
Tec-
nos,
Mad id, 1995, págs.
283 y ss.
(33) Como ad ie e
BARNÉS VÁZQUEZ,
en su
«EJ
de echo
de
p opiedad
en la
Cons i u-
ción española
de
1978», op.
ci ., pág. 44.
(34)
Vid.
E olución expansi a
del
concep o
de la
exp opiación o zosa,
op. ci ., pág. 85
yss.
293
ROBERTO
GALÁN
VIOOUE
g a amen complemen a io sob e los juegos de sue e, en i e o aza pa a el
año
1990,
in oducido so p esi amen e po el a ículo 38.2.2 de la Ley
5/1990, de 29 de junio, que la STC 173/1996, de 31 de oc ub e, anuló pos e-
io men e. El T ibunal Sup emo sal a el obs áculo que ep esen aba la
ue za
de cosa juzgada que enía la impugnación in uc uosa que había e-
alizado es a emp esa de las liquidaciones del g a amen
complemen a io,
alegada po el Abogado del Es ado, a i mando con o undidad en su un-
damen o ju ídico quin o que
«Es a Sala conside a, sin emba go, que la acción de espon-
sabilidad eje ci ada es ajena al ámbi o de la cosa juzgada
de i ada de la sen encia. El esa cimien o del pe juicio cau-
sado po el pode legisla i o no implica deja sin e ec o la
con i mación de la au oliquidación p ac icada, que sigue
man eniendo odos sus e ec os, sino el econocimien o de
que ha exis ido un pe juicio indi idualizado, conc e o y cla-
amen e
iden i icablc, p oducido po el abono de unas can-
idades que esul a on se indebidas po es a undado
aquél en la di ec a aplicación po los ó ganos adminis a i-
os enca gados de la ges ión ibu a ia de una disposición
legal de ca ác e incons i ucional no consen ida po las in e-
esadas. Sob e es e elemen o de an iju idicidad en que con-
sis e el í ulo de impu ación de la esponsabilidad pa imo-
nial no puede exis i la meno duda, dado que el T ibunal
Cons i ucional decla ó la nulidad del p ecep o en que dicha
liquidación ibu a ia se apoyó.»
Se a a sin duda, como ha señalado PULIDO
QUECEDO
(53), de una sen-
encia his ó ica que da ca a de na u aleza a la esponsabilidad po leyes
incons i ucionales. La cla a dis inción que hace en e la indemnización de
los daños causados po la aplicación de una ley incons i ucional y la e i-
sión de los ac os i mes en que consis e dicha aplicación la deja a sal o de
cualquie ep oche de
índole
cons i ucional. Po lo que no c eemos que
es a no edosa ju isp udencia que alumb a aya a p oduci ningún ipo de
con lic o con la ju isdicción cons i ucional, sino más bien odo lo con a-
io.
Sin emba go, es a p ime a sen encia es ableció como equisi o pa a
admi i la esponsabilidad, que la íc ima hubiese ago ado odos los ecu -
sos a su alcance con a la aplicación de la ley incons i ucional (54), sin e-
ne en cuen a
que
los pa icula es no pueden impugna di ec amen e las
leyes.
Además, con es a absu da exigencia se incen i aba innecesa iamen e
la impugnación masi a, y
ad
cau elam,
de odas aquellas ac uaciones ad-
(53) En su La Responsabilidad del Es ado Legislado po decla ación de
inconsli ucio-
nalidad de una ley [Apun e de la STS (Sala 3.°
Secc.
6.a),
de 29-2-2000], Repe o io A anzadi
del
T ibunal
Cons i ucional,
ol.
I, 2000, pág. 1766 quién añade a es a cali icación su de-
seo de que es e p onunciamien o «si a de a ie e pa a pedi al Es ado esponsabilidad,
cuando ac úe
incons i ucionalmen e».
(54) Vid. su undamen o ju ídico sex o in ine.
300
DE LA TEORÍA A LA REALIDAD DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR
minis a i as que pudie an esconde la sospecha de que es aban aplicando
un p ecep o legal incons i ucional. Es o explica que, muy pocos meses des-
pués,
la segunda sen encia dic ada en elación con es e asun o, de 13 de ju-
nio de 2000 (55), ec i ica a po comple o su posición inicial decla ando
i ele an e que se haya ecu ido o no es as ac uaciones pa a que p oceda
la esponsabilidad po ilíci o legisla i o.
III.
LA
GARANTÍA
CONSTITUCIONAL
DE
LA
RESPONSABILIDAD
DE LOS PODERES PÚBLICOS
Las exp opiaciones legisla i as ienen su base en el a ículo 33.3 de la
Cons i ución, que no es inge el ámbi o subje i o de los pode es públicos
que pueden eje ci a la po es ad exp opia o ia. Pa a que se pueda habla
de una au én ica esponsabilidad del Es ado legislado es p eciso que la
obligación de indemniza los daños p oducidos po las leyes enga im-
pues a ambién po no mas de ango sup alegal, ya que el Pode Legis-
la i o no iene más lími es que los que es ablece la Cons i ución y, con-
o me a ella, ambién el denominado bloque de la cons i ucionalidad y
el De echo comuni a io. Si la indemnización depende solamen e de la
olun ad del legislado , como sucede en F ancia, es a íamos an e lo que
MORANGE ha cali icado como una «pseudo- esponsabilidad del Es ado
Legislado » (56). Se a a de e , po lo an o, cuál es el alcance del a -
ículo 9.3, que ga an iza la esponsabilidad de los pode es públicos (57).
Pa a LEGUINA VILLA, es a ga an ía end ía un «alcance inespecí ico e in-
de e minado»,
po lo que se ía «insu icien e po sí solo pa a de e mina
en conc e o la modalidad o el ipo de esponsabilidad que haya de co es-
ponde a cada pode público» (58). Sin emba go, la mayo ía de la doc i-
(55) A 5.939. En es a sen encia se da la cu iosa ci cuns ancia que su ponen e, am-
bién
XIOL
R os,
i mó un o o pa icula exigiendo la impugnación de las liquidaciones i-
bu a ias. Pa a es e magis ado la esponsabilidad po ilíci o legisla i o se ía una especie
de esponsabilidad po e o judicial que nace ía cuando los T ibunales de Jus icia no
cues ionen un p ecep o legal iciado de incons i ucionalidad cuya aplicación les ha co es-
pondido enjuicia . No obs an e, las pos e io es SSTS de 15 de julio, de 30 de sep iemb e y
dos de 27 de diciemb e de 2000 (A s. 7423, 9093, 9575 y 9576) echazan ambién es a exi-
gencia.
(56) C . su
Vi esponsab'úi é
de
l'Éía
legisla eu
(É olu ion e a eni ), «Recueil Da-
lloz»,
1962, págs. 163 y ss.
(57) Es a ga an ía ya igu aba en el an ep oyec o de nues a Cons i ución, donde, cu-
iosamen e, no se había incluido la esponsabilidad adminis a i a aunque sí la de i ada
de los ac os del pode judicial («Bole ín O icial de las Co es», núm. 44, de 5 de ene o, pág.
671.
y Cons i ución Española. T abajos pa lamen a ios, omo I, Co es Gene ales, Se icio
de Es udios y Publicaciones, 1980, pág. 9). La única enmienda (núm. 691) que se p esen ó
con a el p incipio de esponsabilidad de los pode es públicos la i mó el p o eso
LÓPEZ
RODÓ,
de Alianza Popula , con la inalidad de educi el alcance de. la esponsabilidad pú-
blica a las Adminis aciones públicas y a su pe sonal y exclui que pueda ambién aplica -
se al Je e del Es ado
(ibidem,
pág. 394).
(58) En La nue a Ley de égimen ju ídico..., op. ci ., pág. 413. Opinión que compa en
M. C.
ALONSO GARCIA,
en La Responsabilidad pa imonial del Es ado-Legislado , op. ci .,
págs.
92 y 123, y
MARTIN
REBOLLO,
en La esponsabilidad pa imonial de las Adminis acio-
nes Públicas en España..., op. ci ., pág. 850.
301
ROBERTO
GALÁN
VIOOUE
na, aunque ímidamen e, apun a ía
a la
eñcacia di ec a
de
es e p ecep o
como undamen o cons i ucional
de la
esponsabilidad
del
Es ado legis-
lado (59). Es a posición
se
e ía e o zada
po una
in e p e ación sis e-
má ica
de
odo
el
ex o cons i ucional,
ya que
pa a
que
es a ga an ía
de
la esponsabilidad
de los
pode es públicos
no
quede como
una
no ma
acía,
una ez que
ambién
se ha
cons i ucionalizado
la
esponsabilidad
de
la
Adminis ación
y del
Pode Judicial, hab á
que
conclui ,
po e-
ducción
al
absu do,
que lo que ha
hecho
ha
sido ex ende es a igu a
a
los o os pode es públicos
a los que
adicionalmen e
no
llegaba,
como
sucedía
con el
Pode Legisla i o
(60).
1.
La
en usias a acogida inicial
po el
T ibunal Sup emo
de
la
esponsabilidad
po
ac os legisla i os
Las palab as
del
T ibunal Cons i ucional sob e
la
exis encia
de
«unos
pe juicios cie os» su idos
po los
jueces, magis ados
y
unciona ios
pú-
blicos jubilados an icipadamen e,
que
«podían me ece algún géne o
de
compensación-»,
anima on
a
es e amplio colec i o
de
pe sonas
a
ecu i
masi amen e
los
ac os adminis a i os
po los que se les
jubilaba pidiendo
su anulación
y,
subsidia iamen e,
una
indemnización. Es as pe iciones
acaba ían llegando
al
T ibunal Sup emo, sob e
las que
adop a ía
una p u-
den e posición.
Po un
lado, admi i ía
de
o ma inequí oca
la
exis encia
de
la esponsabilidad
po
ac os legisla i os
en
nues o o denamien o ju ídico.
Así,
el
T ibunal Sup emo
en
Pleno
(61)
sos end ía
en su
sen encia
de 25 de
sep iemb e
de
1987
(62) que
«...
no se
puede nega
la
e ec i idad
de esa
esponsabilidad,
siquie a
su
decla ación p esen a
el
p oblema
de su
al a
de e-
(59)
Vid. A.
BLASCO ESTEVE,
Comen a io sis emá ico
a la Ley de
Régimen ju ídi-
co...,
op. ci ., pág. 412;
CLAVERO ARÉVALO,
ob a
di igida
po
LÓPEZ MENUDO,
El égimen
ju ídico
de las
Adminis aciones Públicas
y
el
P ocedimien o adminis a i o común
(Coloquio
de la
Uni e sidad
de
Có doba,
12
de
junio
de
1992),
Se icio
de
Publicacio-
nes
de la
Uni e sidad
de
Có doba,
1993,
pág.
111;
DE
LA
CUÉTARA,
La
ac i idad
de la
Adminis ación, Ed. Tecnos, Mad id,
1983,
pág. 560;
FENOR
DE LA
MAZA
y
CORNIDE-QUI-
ROGA,
en su
Re lexions sob e
a
esponsabilidade
do
Es ado lexislado ,
op. ci ., pág. 12;
GARRIDO FALLA,
en la ob a de la que es coau o con
FERNANDEZ PASTRANA,
Régimen
ju í-
dico
y
P ocedimien o
de las
Adminis aciones Públicas
(Un
es udio
de la Ley
30/1992),
Ci i as, Mad id,
1993, pág. 341;
PALLARES
MORENO,
Es ado, Adminis ación, Pode es
públicos
y
Responsabilidad, Ediciones
Ta ,
G anada,
1987, pág. 91, y
RODRÍGUEZ
OLÍ-
VER,
«Los ámbi os exen os
del
con ol
del
T ibunal Cons i ucional español», publica-
do
en El
T ibunal Cons i ucional,
ol.
III,
Ins i u o
de
Es udios Fiscales, Mad id,
1981,
pág.
2356.
(60) Cu iosamen e, es e mismo a gumen o
le
lle a
a
GODED MIRANDA
a la
conclusión
opues a,
en
No a in o ma i a sob e
la
esponsabilidad
del
Es ado
Legislado
en
elación
con
las no mas
que
adelan a on
la
edad
de
jubilación, «Documen ación Ju ídica»,
núm.
63,
1989,
pág. 667.
(61)
La
impo ancia, sob e odo
económica,
que
es os asun os
enían
se
e leja
en la
decisión
que
omó es e T ibunal
de
esol e
los
p ime os ecu sos
de
mane a excepcional
po
el
Pleno in eg ado
po
odos
los
magis ados
de lo
con encioso-adminis a i o,
de con-
o midad
con lo
p e is o
en el
a ículo
196 de la
LOPJ.
(62)
A .
10107
de 1988.
302
DE LA TEORÍA A LA REALIDAD DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR
gulación exp esa
.en
nues o o denamien o ju ídico, pe o de
ello no puede colegi se que de al ausencia de egulación de i-
e la exención de esponsabilidad pa a el Es ado, pues ello
implica ía una absolu a al a de é ica en sus ac uaciones y el
desconocimien o de unos alo es y p incipios econocidos en
la
Cons i ución al inspi a p ecep os conc e os de la misma,
así como los P incipios Gene ales del De echo a que hace e-
e encia el a ículo
1.°
del Código Ci il, en su edacción de
31
de mayo de
1974;
si a nadie le es líci o daña a o o en sus in-
e eses sin eni obligado a sa is ace la pe inen e indemni-
zación, menos puede hace lo el Es ado al es ablece sus egu-
laciones gene ales median e no mas de cualquie ango, in-
cluso las leyes, de lo que se in ie e que, si ác icamen e se da
pe juicio alguno pa a ciudadanos conc e os, económicamen-
e e aluables, ellos deben se indemnizados...»
(FJ
4°) (63).
No obs an e, ena ía es a doc ina p og esis a, e i ando de es a o ma
ene que p onuncia se sob e las indemnizaciones c eando un p ocedi-
mien o ad hoc pa a la exigencia de esponsabilidad legisla i a (64). Según
el T ibunal Sup emo, no e an las Adminis aciones públicas que u ie on
que aplica el adelan o de la edad de jubilación a los unciona ios públi-
cos,
o el Consejo Gene al del Pode Judicial en el caso de los jueces y ma-
gis ados, quienes enían que esol e es as eclamaciones, sino que es a
obligación ecaía sob e el Consejo de Minis os po enca na «la unidad de
la Adminis ación» y os en a «la máxima ep esen ación del Pode Ejecu i-
o del Es ado, a
la
ez que es pa ícipe del mismo». En ealidad, lo que es a-
ba haciendo e a ese a se el monopolio del con ol judicial de la espon-
sabilidad legisla i a al menos po lo que se e ie e a las leyes es a ales, ya
que la impugnación de los ac os del Consejo de Minis os debe hace se
an e la Sala 3.a del T ibunal Sup emo, como es ablece el a ículo 58. P i-
me o de la LOPJ (65).
La o undidad de es os p ime os p onunciamien os judiciales le pe mi-
i ía al T ibunal Sup emo ex ende la aplicación de es a doc ina a o os
daños legisla i os dis in os a los de la jubilación an icipada (66). Es a e o-
(63) Dos SSTS, ambién del Pleno, de 15 de julio de 1987 (A s. 10105 y 10106 de
1988) ya habían es ablecido p e iamen e es a doc ina, que después se ei e a á en una
inaba cable se ie de sen encias. Vid., en e o as, las SSTS de 29 y 30 de sep iemb e y 7 y
17 de oc ub e de 1987 (A s. 10196, 10197, 10198 y 10200).
(64) Como han des acado
GARRIDO FALLA,
en Sob e la esponsabilidad del Es ado Legis-
lado , op. ci ., pág. 47; P.
GONZÁLEZ
SALINAS,
en La Responsabilidad del Es ado po an icipa
la edad de jubilación, op. ci ., págs. 248 y ss., y
LEGUINA
VILLA,
en La nue a Ley de Régimen
ju ídico..., op. ci ., pág. 412.
(65) Algunas Audiencias Te i o iales
—después
ans o madas en T ibunales Supe-
io es de
Jus icia—
se ebela on con a es e monopolio. Des aca la ac i ud de la Audiencia
Te i o ial de Valencia en una la ga se ie de sen encias (la ya ci ada SAT de 9 de mayo de
1988 y de 13 de sep iemb e de 1988, publicada en «La Ley»,
1989-1.
págs. 394 y ss.) que
ue on anuladas pos e io men e po el T ibunal Sup emo.
(66) El T ibunal Sup emo no dudó en aslada es a doc ina a los pe juicios econó-
micos p oducidos po la Ley
53/1984,
de 26 de no iemb e, de
Incompa ibilidades
del Pe so-
303
ROBERTO
GALÁN
VIOQUF.
lución ju isp udencial (67) culmina ía con su pa adigmá ica sen encia de
11
de oc ub e de
1991
(68). En es e asun o, una conocida emp esa de bebi-
das alcohólicas había solici ado al Gobie no una as onómica indemniza-
ción (69) po los
pe juicios
económicos que alegaba le habían i ogado
an o la ap obación de una
legislación
iscal más one osa como el es able-
cimien o po ley de unas sus anciales es icciones a la publicidad de sus
p oduc os. A pesa de que es a sen encia deses ima la indemnización po -
que la ac o a no había ac edi ado ni la exis encia de una elación de causa-
lidad en e los daños alegados y es as disposiciones legales ni la g a edad y
ce eza de los pe juicios su idos, lo hace pa iendo del econocimien o de
que,
a la luz de la doc ina del T ibunal Cons i ucional y del p opio T ibu-
nal Sup emo en elación con los pe juicios de i ados del adelan o legal de
la edad de jubilación,
«... jun o a la esponsabilidad nacida de la no ma de con eni-
do exp opia o io o la causada po la incons i ucionalidad de
la Ley, se ha dado en ada a es a
e ce a
ía de indemnización
po los ac os del
Es ado-legislado
cuando
"me ezcan
algún gé-
ne o de compensación" de los pe juicios económicos
—g a es
y
cie os—
que i ogue al pa icula una ley incons i ucional y
no exp opia o ia» (FJ 2.a).
Lógicamen e, el legislado au onómico ampoco podía escapa de la
ue za expansi a de la esponsabilidad legisla i a, como se comp obó con
las sen encias de las Salas de lo
Con encioso-Adminis a i o
de los T ibuna-
les Supe io es de Jus icia de las Islas Balea es, de 25 de eb e o de 1989 (70),
y de Cana ias, de 24
de
ma zo de 1992 (Sala de Las Palmas)
(71).
La p ime-
a de es as sen encias indemnizó a dos en idades me can iles po los daños
que le habían supues o la obligada pa alización de la u banización
de
unos
e enos de su p opiedad a
aí?,
de
la
en ada en igo de las Leyes balea es
1/1984,
de
14
de ma zo, de O denación y p o ección de
Á eas
Na u ales de
In e és
Especial, y
3/1984,
de 31 de mayo, de
Decla ación
de «Es
T enc-Salo-
b a de Campos» como
Á ea
Na u al de Espacial In e és, que es ablecían
nal al Se icio de las Adminis aciones Públicas, que es ableció un égimen más se e o de
incompa ibilidades en la unción pública. Vid., po odas, las SSTS de 28 de eb e o y 30
de no iemb e de 1992 (A s.
1168
y 10516), de 29 de no iemb e de 1993 (A . 8730), de 12
de ene o, de 25 de oc ub e (dos
de
la misma echa) y de 6 de no iemb e de
1995
(A s. 485,
7621,
7622 y
8110)
y 20 de junio de
1996
(A . 5094).
(67) Con la excepción de su anómala sen encia de 10 de junio 1988 (A . 4864).
(68) A . 7784.
(69) La cuan ía de la p e ensión ascendía a
4.372.613.000
pese as.
(70) A es a impo an e sen encia se e ie en
MARTIN
REBOLLO,
en La esponsabilidad
pa imonial de las Adminis aciones Públicas en España, op.
ci .,
pág. 851, y A.
BLASCO
ES-
TEVE,
en Comen a io sis emá ico a la Ley de Régimen ju ídico..., op. ci ., pág.
419.
El unda-
men o
l.°de
la STS de
17
de eb e o de
1998
(A . 1677), que la con i ma pa cialmen e, y el
pun o 2 de los an eceden es de la STC 28/1997, de
13
de eb e o, que esol ió la cues ión
de incons i ucionalidad ele ada po el T ibunal Sup emo con a dichas leyes, p opo cio-
nan una isión ap oximada de su con enido.
(71) Se a a de es sen encias idén icas dic adas el mismo día que se pueden consul-
a en «Ac ualidad Adminis a i a»,
núm.
7,
1992,
págs. 469 y ss.
304
DE
LA
TEORÍA
A
LA REALIDAD
DE LA
RESPONSABILIDAD
DEL ESTADO LEGISLADOR
d ás icas limi aciones u banís icas.
En la
base
de las
sen encias
del
T ibu-
nal Supe io
de
Jus icia
de
Cana ias
se
encuen a
un
palma io ejemplo
de
descoo dinación no ma i a.
La Ley
cana ia 6/1986,
de 28 de
julio,
del Im-
pues o sob e Combus ibles de i ados
del
Pe óleo, publicada
en el
Bole ín
O icial
de
es a Comunidad
de 2 de
agos o
y que
en ó
en
igo
el 22 de
agos o siguien e, c eó
un
impues o
que iba a
g a a
las
en egas
de
es e
combus ible ealizadas
po
endedo es mayo is as,
con o sin
con ap es-
ación,
con
des ino
al
consumo in e io
de las
Islas Cana ias. Simul ánea-
men e,
el
Minis e io
de
Indus ia
y
Ene gía
dic ó
una
O den
el 1 de
agos o
de es e
año, que se
publicó
en el
«Bole ín O icial
del
Es ado»
y
en ó
en
igo
el día 2
siguien e,
po la que se
es ablecían
los
p ecios máximos
de
en a
de los
ca bu an es.
Las
emp esas dis ibuido as
de
pe óleo
en
es e
a chipiélago
se
ie on obligadas
a
ende
sus
s ocks
de
ca bu an es
al p e-
cio es ablecido
po
aquella O den
sin
pode epe cu i
a los
comp ado es
el nue o impues o indi ec o,
lo
que
les
o iginó ue es pé didas económi-
cas.
El
T ibunal cana io condenó
al
Ejecu i o
de
es a Comunidad Au óno-
ma
a
indemniza
a
es as emp esas
en
concep o
de
esponsabilidad legisla-
i a
po no
habe p e is o
un
égimen ansi o io
que
hubiese impedido
que
se
p oduje an es os daños,
con la
obligación
de
abona
los
in e eses
legales de engados desde
la
echa
de la
eclamación
(72).
2.
El
es ue zo conjun o
de la STS de 30 de
no iemb e
de
¡992
y del a ículo 139.3
de la
Ley 30/1992,
de 26 de
no iemb e,
de
Régimen
Ju ídico
de
las Adminis aciones Públicas
y del
P ocedimien o
Adminis a i o Común,
po
acaba con
la
esponsabilidad
legisla i a
en
el
De echo
español
Al a ibui
al
Consejo
de
Minis os
la
compe encia pa a esol e
las e-
clamaciones
po
esponsabilidad de i ada
de las
jubilaciones an icipadas,
el T ibunal Sup emo es aba «expidiéndoles»
a los
ecu en es,
en el
mejo
de
los
casos
(73), un
«bille e
de ida y
uel a» po que
la más que
p e isible
deses imación
de sus
eclamaciones
de
indemnización acaba ía esiden-
ciándose nue amen e an e es e T ibunal. Es e la go compás
de
espe a
e -
mina ía de ini i amen e
con la
sen encia, dic ada o a
ez
po el
Pleno
de
su Sala Te ce a,
de 30 de
no iemb e
de
1992
(74), que
bien puede cali ica -
se como
la
an ila leu e e
española.
En
e ec o,
en
es a sen encia,
que
como
ha des acado
LEGUINA
VILLA
ec i ica «po comple o»
(75) su
ju isp uden-
(72) Sen encias que han sido ín eg amen e con i madas po
el
T ibunal Sup emo po
medio de sus sen encias de
8,
9 y 20 de oc ub e de
1998
(A s.
7903,
7905 y 9455).
(73) Como i ónicamen e ha señalado
GARRIDO FALLA,
la edad de los eclaman es iene
a coincidi con la edad media de ida de los españoles, en La esponsabilidad del Es ado
Legislado
en la nue a Ley 30/1992 y en la Sen encia del T ibunal Sup emo de 30 de no iem-
b e de
1992,
«Re is a Española de De echo Adminis a i o»,
núm.
77, 1993, pág. 129, po
lo que en muchos casos es os ecu sos se han con e ido en una cues ión suceso ia.
(74) A . 8769.
(75)
Vid.
La
nue a
Ley de
égimen ju ídico...,
op. ci ., pág.
411.
305
ROBERTO
GALÁN VIOOUE
cia
an e io , se sos iene aho a que si la esponsabilidad adminis a i a y la
del
Pode
Judicial p ecisan
de
un desa ollo legisla i o según la in e p e a-
ción li e al y o malis a que hace de los a ículos 106.2 y 121 de la Cons i-
ución, a o io i
«..., en la posible esponsabilidad de i ada de ac os de apli-
cación de leyes, que has a aho a cuen a únicamen e con el
enunciado gené ico del a ículo 9.3 del Tex o Cons i ucio-
nal,
la necesidad de un p e io desa ollo legisla i o que de-
e mine en qué casos p ocede y qué equisi os son exigibles
pa ece más indispensable en es e caso, po al a cualquie
an eceden e his ó ico o egulación que posibili e una deci-
sión sob e ales cues iones, azón su icien e pa a la deses i-
mación del ecu so» (FJ 3.°).
Cu iosamen e, es e allo, que con ó con un o o pa icula a o able al
econocimien o de indemnizaciones, añadi ía a con inuación, quizás con
la p e ensión de no deja ningún «cabo suel o» (76), una ba e ía de a gu-
men os que, incluso aunque se admi ie a la aplicación inmedia a del a ícu-
lo 9.3 de la Cons i ución, ambién conduci ían a un allo
deses ima o io.
Es e
«gi o in olucionis a»
(77) su ido po el T ibunal Sup emo no puede ex-
plica se sin ene en cuen a los ac o es ex aju ídicos que odea on al asun-
o de
las
jubilaciones an icipadas. Un allo es ima o io hubie a supues o,
dado el ele ado núme o de a ec ados, una eno me ca ga económica pa a las
a cas públicas. A es e da o hay que suma le el hecho de que a inales de
1992 se agudizó en España una c isis económica que ya se había desa ado
en los países de nues o en o no y que aquí se había e asado a i icialmen-
e po la celeb ación de sendos acon ecimien os de alcance in e nacional.
Además, nues a economía es aba some ida a un plan de con e gencia que
exigía un es ue zo
de
igo p esupues a io con
el
obje o de alcanza nues a
in eg ación en la moneda única eu opea, hoy elizmen e log ada. Pe o si el
peso de es os ac o es económicos no e a nada desp eciable, ampoco ue es-
casa la p esión eje cida desde el pode polí ico. No es casualidad que meses
an es de es e allo se ap oba a la Ley O gánica 3/1992, de 23 de junio, po la
que se ija la Edad de Jubilación de Jueces y
Magis ados y
se in eg a di e so
Pe sonal
Médico en el Cue po de Médicos
Fo enses,
que e asaba la edad de
jubilación sólo pa a los jueces y magis ados a los 68 años. Es a opo una e-
o ma legal hacía que un allo deses ima o io ue a comple amen e neu al
pa a los magis ados que lo o a an.
Pe o
más di ec amen e se ap oba ía el
ei e ado a ículo 139.3 de la Ley 30/1992 (78)
—publicada
es días
an es—
(76)
GARRIDO
FALLA
apun a ía, po el con a io, a la insa is acción del T ibuna] Su-
p emo «con la de ini i idad de su a gumen o», en La
esponsabilidad
del Es ado Legislado
en la nue a Ley
30/1992
y en la Sen encia del T ibunal Sup emo de 30 de
no iemb e
de
1992,
op.
ci ., pág. 129.
(77) P o e izado ya po
GARRIDO FALLA,
en Sob e la esponsabilidad del Es ado Legisla-
do , op. ci ., págs. 35 y 56.
(78)
MONTORO
CHIKER
di ía g á icamen e que es e p ecep o «pa ece que e a e la si-
306
DE LA TEORÍA A LA REALIDAD DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR
con la con esada inalidad de educi la esponsabilidad legisla i a a aque-
llos supues os en que la ley causan e del daño p e ie a de una mane a exp e-
sa su indemnización, al que la STS de 30 de no iemb e de
1992
no u o nin-
gún incon enien e en a ibui le, sen ando un pelig oso p eceden e, una na-
u aleza o ien a i a de la olun ad del legislado (79).
3.
El «espalda azo» de ini i o a la esponsabilidad del Es ado legislado
de la STC 28/1997, de
13
de eb e o
El e ec o combinado de la STS de 30 de no iemb e de 1992 (80) y del
a ículo 139.3 de la Ley 30/1992 pa ecía condena a una ine i able desapa-
ición de
la
esponsabilidad del Es ado legislado de nues o o denamien o
ju ídico, ya que las eclamaciones que se plan ea an en elación con daños
legisla i os p oducidos an es de la en ada en igo de es a Ley se ían de-
ses imadas po la al a de desa ollo legisla i o del a ículo 9.3 de la Cons-
i ución, mien as que los pe juicios que se causa an a pa i de es a echa
sólo se ían indemnizables cuando las leyes que los p oduzcan p e ean ex-
p esamen e alguna clase de epa ación. Pe o los hechos son ozudos y no
anscu i ía mucho iempo has a que se ol ie a a in e i nue amen e
es a si uación.
Muy p on o se p oduci ía una p ime a quieb a en es a discu ible ju is-
p udencia con la sen encia del T ibunal Sup emo de 5 de ma zo de
luación
su ida, an c i icada, de la jubilación an icipada de los unciona ios al
ebaja se
la
edad de jubilación en la Ley 30/1984», en su La esponsabilidad pa imonial de las Adminis-
aciones Públicas en la Ley
30/1992...,
op. ci .. pág. 54. Igualmen e,
LEGUINA
VILLA
conside-
a que es una eacción del Pa lamen o en e a la ju isp udencia del T ibunal Sup emo y
de algunos T ibunales Supe io es de Jus icia a o ables al
econocimien o
de esponsabili-
dad legisla i a, cuyos allos se ían «la azón úl ima de es e p ecep o", en La nue a Ley de é-
gimen ju ídico..., op. ci ., pág. 412.
(79) FJ 8.°.
(80) El T ibunal Sup emo ex ende ía es a doc ina no sólo a las sen encias pos e io-
es sob e la indemnización del adelan o de la edad de jubilación de los
unciona ios,
jue-
ces y magis ados
—SSTS
de 1, 2 y 30 de diciemb e de 1992 (A s. 1068 de 1993, 10284 y
9816),
de 13, 15 y 16 de ene o de 1993 (A . 133, 133 y 256), de 18 de ene o de 1994 (A .
48)—,
de los unciona ios del Cue po Nacional de Policía (SSTS de 30 de no iemb e de
1992
y de 4 de diciemb e de
1993,
A s. 8391 y 9249), de los mili a es p o esiones (SSTS de
27 de sep iemb e de 1994 y de
16
de diciemb e de
1996,
A s. 7343 y 8862) y de los no a-
ios (STS de
11
de no iemb e de 1997, A . 8.305), sino ambién a los daños p oducidos
po la nue a legislación sob e incompa ibilidades
—SSTS
de 29 de ene o de 1993 (A .
2095),
de 8 de eb e o de 1993 (A . 2099), de 27 y 30 de no iemb e de 1993 (A s. 8261 y
8263),
dos sen encias de
18
de ene o de
1994
(A s. 48 y 49) y de
11
de ab il de
1997
(A .
2670)—,
po la disposición adicional 5.° de la Ley 74/1980, de 29 de diciemb e, de P esu-
pues os pa a 1981, que in eg ó en el sis ema público las pensiones ges ionadas po una se-
ie de Mu ualidades, congelando el ni el de las p es aciones exis en es el
31
de diciemb e
de 1974 —SSTS de 18 de ene o de 1993 (A . 890), de 4 de ma zo de 1993 (A . 1578), de 15
de no iemb e de
1995
(A .
8198),
de 1 de ab il, 4 de junio, 24 de sep iemb e y 17 de di-
ciemb e de 1996 (A s. 3029, 4736, 6461 y 8864)—, po la limi ación de la cuan ía de las
pensiones públicas es ablecida anualmen e po las espec i as Leyes de P esupues os —
SSTS de 20 de no iemb e de 1995 (A . 8229) y de 22 de ab il de 1996 (A . 3594)— y, inal-
men e, po la educción de las dis ancias en e las es aciones de se icio o denada po el
Reaí
Dec e o-Ley
4/1988,
de 24 de junio (STS de 1 de ma zo de ] 993, A . 2042).
307
ROBERTO
GALÁN
VIOQUE
1993
(81),
en la que es e ó gano judicial se es ena ía o o gando una in-
demnización en concep o de esponsabilidad del Es ado legislado . El Real
Dec e o 830/1985, de 30
de
ab il, había es ablecido, en e o as medidas de
omen o, la
exención
de los de echos de aduana po las cap u as de pesca-
do ealizadas po emp esas pesque as conjun as españolas y de e ce os
países. La pos e io Ley O gánica 10/1985, de 2 de agos o, que en i ud
del a ículo 93 de nues a Cons i ución au o izó la celeb ación del T a ado
de Adhesión de España a la Comunidad Económica Eu opea, obligó a la
sup esión g adual de es os bene icios iscales en un plazo de sie e años, lo
que causó ele adas pé didas económicas a conocidas emp esas pesque as
españolas que ya no podían amo iza las in e siones ealizadas. El T ibu-
nal Sup emo, que no duda en impu a es os pe juicios a las Co es Gene a-
les,
señala ía en es a ocasión que
«de iene p oceden e la indemnización cues ionada, habida
cuen a, en p ime luga , la exis encia de de echos o al me-
nos in e eses pa imoniales legí imos, cuyo sac i icio pa i-
monial se impuso po las de e minaciones que hemos ela-
ado,
sin que las espec i as sociedades engan el debe de
sopo a lo, y además po que concu en cuan os equisi os
exige nues o o denamien o pa a da luga a la esponsabili-
dad pa imonial del Es ado, es o es daño, no causado po
ue za mayo , e ec i o, e aluable económicamen e e indi i-
dualizado, que es consecuencia di ec a (nexo causal), de los
conc e os ac os que se aducen y que hemos examinado
como de e minan es de la lesión pa imonial» (FJ 3°).
A pa i de es a sen encia con i i án en ma e ia de esponsabilidad le-
gisla i a dos líneas ju isp udenciales con adic o ias. F en e a un inaba -
cable núme o de sen encias «clónicas» que ep oducen casi li e almen e la
undamen ación
de la STS de 30 de no iemb e de 1992 su gi án una se ie
de sen encias (82) que, de una mane a ecléc ica, sin desca a a adice una
e en ual esponsabilidad legisla i a, examinan las ci cuns ancias de cada
caso conc e o pa a de e mina si p ocede o no indemniza los daños legis-
la i os p oducidos.
Dada la dimensión cons i ucional de la esponsabilidad del Es ado le-
gislado quedaba pendien e oda ía que se p oduje a un p onunciamien o
del T ibunal Cons i ucional más explíci o en o no a es a espinosa cues-
ión (83). Es a in e ención de nues o Al o T ibunal se p oduci ía en ela-
ción con un asun o al que ya nos hemos e e ido. El T ibunal Supe io de
(81)
A .
1623,
después ei e ada en las pos e io es SSTS de 27 de junio de
1994
y
16
de sep iemb e de
1997
(A s. 4981 y
6411).
(82) En es a línea pueden ci a se las SSTS de
13
de eb e o, de 8 de ab il y de
18
de
sep iemb e de 1997 (A s. 979, 2666 y 6917).
(83)
GARRIDO FALLA
había apun ado incluso, en La esponsabilidad del Es ado Legisla-
do en la nue a Ley
30/1992
y en la Sen encia del T ibunal Sup emo de 30 de no iemb e de
1992,
op.
ci -,
págs.
129
y
132,
a deja su de e minación en manos de es e T ibunal.
308
DE LA
TEORJ
A A LA REALIDAD DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR
Jus icia de las Islas Balea es había indemnizado a unas emp esas po los
pe juicios que les había i ogado la ap obación de unas leyes au onómicas
que les impedían conclui la u banización de unos e enos ya comenzada.
Es e T ibunal no juzgó necesa io cues iona aquellas leyes, como le habían
solici ado los ecu en es, sino que acudió di ec amen e a la igu a de la
esponsabilidad de i ada de leyes. Po el con a io, el T ibunal Sup emo,
conociendo de es e asun o en apelación, ele a ía an e el T ibunal Cons i u-
cional la co espondien e cues ión de incons i ucionalidad (84) alegando,
apa e de la al a de compe encia legisla i a de esa Comunidad Au ónoma,
la na u aleza exp opia o ia de es as leyes. La pa adigmá ica STC 28/1997,
de 13 de eb e o, deses imó odos los mo i os de incons i ucionalidad que
se habían in ocado. Sob e la inexis encia de una indemnización
exp opia-
ona señaló que
«... en el p opio au o de plan eamien o se condiciona la p e-
ensión indemniza o ia obje o del ecu so con encioso-ad-
minis a i o
del que conoce en apelación, a que las no mas
cues ionadas supe en el juicio de cons i ucionalidad que po
azones compe enciales en él se plan ea. En al supues o en-
iende que hab á de conoce del p oblema
indemniza o io
deba ido que, esuel o a o ablemen e pa a las sociedades
ecu en es po la sen encia de ins ancia, se plan ea en la
apelación.
Es cla o, po an o, que el silencio de
la
Ley sob e es e pa -
icula no puede se conside ado como una exclusión ulne a-
do a de lo dispues o en el a ículo 33. CE, sino que ha de en-
ende se que ese ex emo queda á some ido a la no ma i a ge-
ne al del
o denamien o
ju ídico sob e la esponsabilidad
pa imonial po ac os de los pode es públicos que p ocede
o o ga a quienes, po causa de in e és
gene al,
esul en pe ju-
dicados en sus bienes y
de echos»
(FJ 7°).
Un año más a de, el T ibunal Sup emo con i ma ía pa cialmen e la
sen encia de p ime a ins ancia en su allo de
17
de eb e o de 1998 (85).
En cuan o al ondo aplica ía a los daños enjuiciados su ju isp udencia ela-
bo ada en o no al de ogado a ículo 87 de la Ley de Régimen del Suelo y
O denación U bana de
1976,
igen e cuando és os se p oduje on, sob e in-
demnización po cambios en la o denación del suelo, lo que le lle a ía a
educi
sus ancialmen e
la indemnización —de 929.050.000 a 121.473.545
pese as—
al no conside a indemnizable la pé dida del alo u banís ico
de los e enos po que, como no se había e minado su u banización, los
ecu en es no lo habían oda ía
pa imonializado.
(84) Au o de 6 de no iemb e de
1990
(A . 8748).
(85) FJ 6.". Doc ina que ambién siguen las pos e io es SSTS de 6 de ma zo de 1998
y de 3 de ma zo de 1999 (A s. 2491 y
2426),
que, sin emba go, deses iman los ecu sos al
no conside a
indemnizables
los daños alegados.
309
ROBERTO
GALÁN VIOOUE
icio
especial. Es a ci cuns ancia se dio en el asun o esuel o po la STC
100/1989,
de 5 de junio, que
deses imó
un ecu so de ampa o in e pues-
o po un unciona io público con a la denegación de esponsabilidad
po la an icipación de la edad de jubilación
que
le impidió, al habe es-
ado
a ios
años de excedencia
olun a ia,
alcanza una pensión de jubi-
lación equi alen e al 80 po 100 de sueldo, ienios y g ado, quedando
d ás icamen e educida en el 20 po 100. El T ibunal Cons i ucional de-
negó el ampa o po que la mayo ía de las alegaciones del ecu en e e an
de legalidad o dina ia (de echo a una pensión digna y la i e oac i i-
dad de las leyes es ic i as de de echos indi iduales), pe o lo más deci-
si o es que dejó cla o que la simple in ocación de una up u a del equi-
lib io en el epa o de las ca gas públicas no con ie e los daños su i-
dos po los pa icula es, en con a de lo que han sos enido algunos
au o es
(105),
en una iolación del p incipio de igualdad an e la ley con
ele ancia cons i ucional (106). Si la a gumen ación de es a sen encia
cons i ucional es impecable, po que el de echo a la indemnización de
los daños legisla i os que nace del a ículo 9.3 de la Cons i ución no es
un de echo undamen al, no se puede deci lo mismo de la ac uación de
la Audiencia Te i o ial de Ba celona
—hoy
T ibunal Supe io de Jus i-
cia de
Ca aluña—,
que ue insensible an e la e idencia de unos pe jui-
cios ano males p oducidos po el adelan o legal de la edad de jubilación
que cons i uían un indudable sac i icio especial y que enían que habe
sido indemnizados.
Hay
que
des aca que el p incipio de igualdad an e las ca gas públicas
no es el único c i e io que puede u iliza se pa a de e mina la an iju idici-
dad de los líci os legisla i os. La sen encia
de
5 de ma zo de 1993 del T i-
bunal Sup emo, que indemnizó a una emp esa pesque a po la sup esión
so p esi a de unas boni icaciones iscales, acudió pa a pe ila la exis en-
cia de un sac i icio especial al p incipio de con ianza legí ima (107). La
ano malidad del daño puede su gi cuando se p oduce un cambio legisla i-
o b usco que modi ica el égimen ju ídico de una ac i idad en cuya pe -
manencia habían con iado los pa icula es
(108).
En odo caso, el p inci-
pio de con ianza legí ima no sus i uye a la exigencia de un sac i icio espe-
cial sino que lo complemen a, lo que pe mi e conju a el iesgo, del que
ad ie e OSSENBÜHL,
de que
la ex ensión de es e p incipio a la ac i idad
le-
(105) Vid.
RODRÍGUEZ
OUVER,
en «Los ámbi os exen os del con ol del T ibunal Cons-
i ucional», op. ci ., págs. 2357 y 2358, y
PALLARES
MORENO,
en Es ado,
Adminis ación,
Po-
de es públicos Responsabilidad, op. ci ., pág. 104.
(106)
FJ6.°.
(107)
P incipio que ambién manejan las pos e io es SSTS de
13
de eb e o, de
18
de
sep iemb e y de 18 de oc ub e de
1997
(A s. 978, 6917 y 7941), que, no obs an e, deses i-
man la exis encia de esponsabilidad legisla i a.
(108) A la is a de es a ju isp udencia, M. C.
ALONSO GARCÍA
in oduce una excepción
en la educción que hace de la esponsabilidad legisla i a a los supues os de leyes incons i-
ucionales, admi iendo que ambién pueden se an iju ídicos los daños causados po una
ley que no haya sido decla ada incons i ucional cuando «suponga una up u a del p inci-
pio de la con ianza
legí ima
en ¡a es abilidad del O denamien o ju ídico», en La esponsabili-
dad pa imonial del Es ado
Legislado ,
op. ci .. págs.
109
a
121
y
129.
316
DE
LA
TEORÍA
A LA
REALIDAD
DE LA
RESPONSABILIDAD
DEL
ESTADO LEGISLADOR
gisla i a inhiba
al
legislado an e
el
emo
de que se le
plan een
una
«mon-
aña de pe iciones
de
indemnización»
(109).
Po úl imo, queda
po e si la
esponsabilidad
po
leyes álidas basa-
da
en la
exis encia
de un
sac i icio especial puede p esen a algún ipo
de
limi ación.
El
T ibunal Sup emo
se
e i ió con usamen e
en su
sen encia
de 17
de
no iemb e
de
1987
a que el
legislado podía exclui oda indemni-
zación cuando concu iesen «p e e en es azones
de
in e és público»
(110).
En
la
misma línea
se
mue e QUINTANA LÓPEZ, pa a quien
«la
p ohibición
de
una ac i idad adicionalmen e acep ada pe o cuya ealización
se
conside a
que
en el
u u o debe elimina se
o
es ingi se» puede ene «cabida
en el
"de-
be ju ídico
de
sopo a "
el
daño
que
co esponde
al
i ula
de la
ac i idad
pa-
imonialmen e
pe judicado,
con la
consiguien e exone ación
del
debe
de e-
sa ci
el
posible de imen o pa imonial»
(111).
Es a doc ina ecue da
la
man enida
po el
Consejo
de
Es ado ancés,
que,
apelando
a un
e é eo
in-
e és gene al p eeminen e,
ha
hecho
de la
esponsabilidad legisla i a,
en
las g á icas palab as
de
CHAPUS, «un p oduc o
de
lujo
que no se
puede se i
odos
los
días»
(112).
Es a exclusión
de
esponsabilidad ca ece
de
cobe u-
a cons i ucional,
po lo que en
p incipio se ía con a ia
a la
ga an ía
de la
esponsabilidad pa imonial
de los
pode es públicos
del
a ículo
9.3 de la
Cons i ución, como implíci amen e econoció
el
T ibunal Sup emo
en su
pa adigmá ica sen encia
de
11
de
oc ub e
de
1991(FJ
5.°), en la que
en ó
a
esol e sob e el ondo, aunque deses imándola, pa a de e mina
si
e an
indemnizables
los
daños su idos
po una
emp esa lico e a
po las
p ohi-
biciones
de
publicidad
a las
bebidas alcohólicas
y la
subida
de los
impues-
os
a
es os p oduc os,
a
pesa
de que
es as medidas legales
se
habían dic a-
do
con la
inalidad pública
de
p o ección
de la
salud
(113).
Po que cuando
nues a Cons i ución
ha
que ido es ablece algún lími e
a la
esponsabili-
dad pa imonial, como hizo
en su
a ículo
106.2 con la
ue za mayo ,
lo ha
hecho exp esamen e. Es o
no
quie e deci ,
sin
emba go,
que
siemp e
que
la aplicación
de una ley dé
luga
a un
sac i icio especial nazca
el
de echo
a
(109)
Que
expone
en su
Ve auensschu z
im
sozialen
Rech ss aa ,
Die
Ó en liche
Ve wal ung,
1972, pág. 32.
(110)
Es a a i mación
le
lle a
a la
abogada
del
Es ado
SANZ CEREZO,
en La
esponsabi-
lidad pa imonial
de la
Adminis ación pública de i ada
de los
ac os legisla i os,
«El
De e-
cho»,
23 de
mayo
de 1996,
págs.
1 y ss., a
conclui
que la
esponsabilidad
po
leyes equie-
e
de un
desa ollo legisla i o
ya que si
nacie a di ec amen e
del
a ículo
9.3 de la
Cons i-
ución
el
legislado nunca pod ía exclui , como dice
el
T ibunal Sup emo,
la
indemnización.
Sin
emba go, hace
una
ci a manipulada
de la
sen encia
ya que
omi e
la
impo an e p ecisión
de que la ley
solamen e puede exclui indemnización
si se dan
es as
p e e en es azones
de
in e és público.
(111)
Vid. La
esponsabilidad
del
Es ado
Legislado ,
op. ci ., pág.
130.
Opinión
que pa-
ecen compa i
GARRIDO
FALLA,
en la ob a, de la que es coau o
FERNANDEZ PASTRANA,
Régi-
men ju ídico
y
p ocedimien o
de las
Adminis aciones Públicas...,
op. ci ., pág. 339,
no a
20,
y
JORDANO FRAGA,
en
Medio ambien e e sus
P opiedad:
«Exp opiaciones Legisla i as»
en el
De echo Ambien al Ame icano, «Re is a Española
de
De echo Adminis a i o»,
núm.
85,
1995,
págs.
90 y ss. y
no a
87.
(112)
En su
comple o D oi adminis a i
gene al,
omo
I,
Édi ions Monch es ien,
Pa-
ís,
10.a
edición,
1996, pág.
1.255.
(113)
FJ 5.".
Doc ina
que
pa a disposiciones eglamen a ias ambién aplicó
la STS
de
23 de
ma zo
de
1992
(A .
3227).
317
ROBERTO CALAN
VIOOUE
una indemnización. El pa icula es a á obligado a sopo a el daño
de
o i-
gen legisla i o cuando la Cons i ución a ibuya
al
legislado la po es ad de
impone un de e minado con enido dañoso. Es o sucede con la po es ad
ibu a ia
p e is a
en su a ículo
31,
como señaló la mencionada STS de
11
de oc ub e de
1991
(FJ 3.°)
(114).
Pe o donde más juega es e lími e es en el
ámbi o de la legislación penal o sancionado a. La ipi icación de una ac i-
idad como un deli o, una al a o una sanción adminis a i a no sólo se
p oyec a hacia el u u o penalizando una conduc a que an es e a líci a,
ambién abso be odas las consecuencias dañosas que se de i en de la nue-
a p ohibición, excluyendo oda indemnización.
b) La e icacia no ma i a de la Cons i ución como pa áme o
de la an iju idicidad de los pe juicios de i ados de ilíci os
legisla i os.
La indemnización de los denominados ilíci os legisla i os cuen a con la
di icul ad añadida de la he e ogeneidad de los supues os que se pueden p e-
sen a . Los daños pueden de i a an o de la aplicación de una ley que
es
in-
cons i ucional o que in inge el De echo comuni a io como de una omisión
legisla i a, como ha demos ado con incen emen e GÓMEZ PUENTE
(115).
El
pa áme o álido pa a de e mina la an iju idicidad de es a clase de daños
no puede se o o que la p opia Cons i ución española.
La exis encia de un icio de incons i ucionalidad en una ley o la cons-
a ación de que se ha p oducido una omisión legisla i a que es con a ia a
la Cons i ución no gene an au omá icamen e un de echo a indemnización.
La sen encia del T ibunal Cons i ucional que decla a es a incons i uciona-
lidad cons i uye solamen e un p esupues o de la esponsabilidad po ilíci o
legisla i o. En p incipio, los ciudadanos es amos obligados a cumpli las
leyes,
aunque sean pos e io men e decla adas incons i ucionales, y a so-
po a en nues o pa imonio los pe juicios que puedan de i a se de su
aplicación, como sucede con las leyes álidas que no p oducen sac i icios
especiales. Todo es o con independencia de que el allo cons i ucional pue-
da lle a hacia adelan e o hacia a ás en el iempo los e ec os de la nulidad
de la ley. Es o es así po que nues a Cons i ución deja en manos del legis-
lado la con igu ación ju ídica de muchos de nues os de echos. Pe o el
(114) Sí
son indemnizables, sin emba go, los sac i icios especiales que no
sean
una con-
secuencia di ec a del eje cicio de la po es ad ibu a ia, es deci , la imposición del g a amen
( es SSTSJ de Cana ias, con sede en Las Palmas, de 24 de ma zo de 1992 las es, FJ
10.").
(115)
C . La
inac i idad
del
legislado :
una ealidad suscep ible de con ol, op. ci . So-
b e las omisiones legisla i as se han ocupado en nues a doc ina ambién
AGUIAR
DE
L ¡-
QUE,
en El T ibunal Cons i ucional y la unción legisla i a: El con ol del p ocedimien o legis-
la i o
y
de la incons i ucionalidad po omisión, «Re is a de De echo Polí ico», núm. 24,
1987,
págs. 9 y ss., y
MONTORO
CHINER,
en La inac i idad adminis a i a en el p oceso de eje-
cución de las leyes. Con ol ju isdiccional
« e sus»
acaso legisla i o, núm.
110
de es a RE-
VISTA,
1986, págs. 263 y ss., ambién publicado en «Inac i idad y esponsabilidad. Respon-
sabilidad adminis a i a y del Es ado Legislado po la "mue e de los bosques". La cues-
ión de la causalidad», que se ecoge en el lib o colec i o Gobie no y Adminis ación,
ol.
II,
Ins i u o de Es udios Fiscales, Mad id,
1988,
págs.
1141
y ss.
318
DE LA
TEORÍA
A LA REALIDAD DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR
Pa lamen o no puede dispone lib emen e de odos los de echos y libe a-
des cons i ucionales, ya que el a ículo 53.1 de la Cons i ución es ablece
una ga an ía ma e ial en i ud de la cual las leyes debe án espe a siem-
p e el con enido esencial de los de echos y libe ades del Capí ulo Segundo
de su Tí ulo I (a s. 14 a 38), y nues a Ca a Magna,
ue a
de es os p ecep-
os,
a ibuye di ec amen e a los ciudadanos de echos como el de audiencia
en los p ocedimien os de elabo ación de eglamen os o de ac os adminis-
a i os o la p opia ga an ía de la esponsabilidad de los pode es públicos
en sus a ículos
105.aj
y c) y
9.3,
106.2
y
121,
espec i amen e, po ci a
sólo algunos ejemplos que son di ec amen e aplicables. Aquí el legislado
no iene libe ad ya que se encuen a inculado po la e icacia no ma i a
di ec a de nues a no ma sup ema. Po es a azón se án an iju ídicos los
daños y pe juicios que
su an
los pa icula es como consecuencia de la
aplicación de una ley incons i ucional o de una pasi idad legisla i a que le-
sione el con enido de de echos ma e ialmen e p o egidos po la Cons i u-
ción y, po lo an o, me ecedo es de una indemnización. A sensu con a io,
no se án indemnizables las lesiones pa imoniales de es e ipo que a ec en
a los de echos que son de con igu ación legal.
La esponsabilidad pa imonial po leyes incons i ucionales iene así a
unciona como una especie de cláusula de cie e de odo el sis ema cons-
i ucional asegu ando, en la línea de o os o denamien os
(116),
el pleno
ca ác e no ma i o de los p incipios y p ecep os que apa ecen en la Cons-
i ución. Es a p o ección le o o ga al ciudadano un plus añadido al de la
lucha con a la me a incons i ucionalidad de la ley ya que los damni ica-
dos pueden, una ez decla ada su incons i ucionalidad, eclama una in-
demnización pa a man ene la in eg idad pa imonial de los de echos na-
cidos ex
Cons i u ione.
De es a mane a se man iene, además, la na u aleza
obje i a que con ca ác e gene al p esen a en nues o De echo la esponsa-
bilidad pa imonial de los pode es públicos en la medida que la indemni-
zación no a a depende de la culpa del legislado , sino exclusi amen e de
que la lesión que su an los pa icula es sea an iju ídica po que la ac i i-
dad o pasi idad legisla i a lesione de echos que se encuen an ma e ial-
men e ga an izados po la Cons i ución.
De es e plan eamien o se deducen dos impo an es consecuencias p ác-
icas.
En p ime luga , la indi idualización de los suje os lesionados no se
(116)
En Alemania,
ARDNT,
en su suge en e Die
Bindungswi kung
des G undgese zes,
«De Be iebs Be a e »,
1960,
cuade no
26/20,
pág. 994, apun a a la inculación del legis-
lado a la Ley Fundamen al de Bonn como undamen o de la esponsabilidad po ilíci o
legisla i o. Opinión que compa e
HAVERKATE,
en
Am sha ung bei legisla i en Vn ech und
die
G und ech sbindung
des
Gese zgebe s,
«Neue
ju is ische
Wochensch i »,
1973,
cuade -
no
11,
pág. 441. Algo pa ecido ha sucedido en el De echo cons i ucional no eame icano a
pa i de su decisi a sen encia
Bi ens e sas
Six
Unknown
Agen s
o he
Fede al,
de 1971,
publicada en 403 U.S.
388(71),
que ha sido comen ada po
BORRAJO
INIESTA,
en
Indemniza-
ción cons i ucional (A p opósi o de la sen encia del T ibunal Sup emo de Es ados Unidos),
en el
núm.
103 de es a
REVISTA,
1983,
pág. 209, no a 1. El T ibunal Sup emo de Es ados
Unidos sos u o en es a sen encia que la iolación de los de echos undamen ales ga an i-
zados po la Cons i ución impu able a los pode es públicos puede gene a de echo a una
indemnización po esponsabilidad.
319
ROBERTO GALÁN
V1OQUF.
encuen a an limi ada como ocu e con los supues os de esponsabilidad
po líci o legisla i o. Tend án de echo a se indemnizados odos aquellos
que hayan su ido daños po la aplicación de la ley incons i ucional en las
condiciones que hemos is o, sin impo a el núme o más o menos amplio
de pe judicados. Po o a pa e, es impo an e des aca que aunque los
pa icula es su en la lesión cuando se les aplica la ley, su an iju idicidad
no se de e mina y, po lo an o, las íc imas no pueden exigi esponsabili-
dad pa imonial alguna, has a que se p oduzca la decla ación de incons i-
ucionalidad de la ley o de la omisión legisla i a y se publique o icialmen e
la sen encia. Es en es a echa cuando comienza el dies a quo pa a eclama
una indemnización
(117).
Sin emba go, la ju isp udencia del T ibunal Sup emo sob e esponsa-
bilidad po leyes incons i ucionales pa ece i po o os de o e os. En su
ya ci ada sen encia, de 29 de eb e o de 2000, se alinea con la esis de endi-
da po GARRIDO FALLA pa a es a clase de esponsabilidad. Así, después de
conside a innecesa io indaga , en elación con las eclamaciones de es-
ponsabilidad de los p opie a ios de máquinas agape as a los que se les
había cob ado un ibu o impues o po un p ecep o legal incons i ucional,
sob e la olun ad áci a del Legislado de epa a los daños que iba causa
y sob e la aplicabilidad del a ículo 139.3 de la Ley
30/1992,
que condicio-
na la indemnización al hecho de que el p opio pode legisla i o, causan e
del daño, haya p e is o exp esamen e una indemnización, a i ma
—ha-
ciendo un elado «guiño» a es e epu ado
au o —
que
«... po de inición, la ley decla ada incons i ucional en-
cie a en sí misma, como consecuencia de la inculación
más ue e de la Cons i ución, el manda o de epa a los da-
ños y pe juicios conc e os y singula es que su aplicación
pueda habe o iginado, el cual no podía se es ablecido a
p io i en su ex o. Exis e, en e ec o, una no able endencia
en la doc ina y en el de echo compa ado a admi i que, de-
cla ada incons i ucional una ley, puede gene a un p onun-
ciamien o de esponsabilidad pa imonial cuando aquella
ocasione p i ación o lesión de bienes, de echos o in e eses
ju ídicos p o egibles» (FJ 4°).
(117)
Es a segunda consecuencia ha encon ado ecien emen e un ue e espaldo
en la sen encia del T ibunal Eu opeo de De echos Humanos de 25 de ene o de 2000 dic-
ada en el asun o
Mi agal!
Escolano
o os
—pendien e
de publicación
o icial—,
que ha
condenado al Es ado español en iolación del a ículo 6.1 del Con enio Eu opeo de De-
echos Humanos po hace una in e p e ación muy es ic i a del cómpu o de
los
plazos
pa a eclama esponsabilidad po los daños p oducidos po un eglamen o ilegal. El
T ibunal
Sup emo conside ó, en una la ga se ie de sen encias después con i madas en
ampa o an e el T ibunal Cons i ucional, que el dies a quo pa a pedi esponsabilidad e a
la echa de lec u a pública de la sen encia que anuló el eglamen o ilegal, en luga de la
de no i icación a las pa es o la más azonable de su publicación en el Bole ín O icial. El
T ibunal Eu opeo es ima jus amen e que es a «in e p e ación pa icula men e igu osa
hecha po los T ibunales in e nos de una egla de p ocedimien o ha p i ado a los ecu en-
es de su de echo de acceso a un T ibunal pa a examina sus demandas de indemnización»
(pa ág a o 38).
320
DE
LA TEORÍA A LA REALIDAD DE LA
RESPONSABILIDAD
DEL ESTADO LEGISLADOR
Es deci , el T ibunal Sup emo liga de o ma au omá ica la anulación
de una ley, po el T ibunal Cons i ucional, con la an iju idicidad de los da-
ños que haya podido causa su aplicación. De es e modo, a la luz de es e
allo,
PULIDO
QUECEDO
ha llegado a a i ma que «del mismo modo que en el
ámbi o de la esponsabilidad pa imonial de la Adminis ación se ha de endi-
do como necesa io que los T ibunales condenen a la Adminis ación con a-
llos disuaso ios, como medio p e en i o de que no uel a ac ua y pe pe ua -
se "ad
e e num"
en su
i esponsabilidad,
al Es ado Legislado le debe cos a
ca o,
debe paga un al o
p ecio,
po los daños y pe juicios de i ados de ac os
legisla i os eñidos de
incons i ucionalidad,
cuando sabe que juega además
con el benepláci o de un T ibunal condescendien e con el Legislado econó-
mico»^
18).
Po el con a io, a nues o juicio, la ampli ud con la que el T i-
bunal Sup emo con igu a la esponsabilidad po leyes incons i ucionales
no solo ca ece de cualquie apoyo cons i ucional, sino que ambién ep e-
sen a una se ia amenaza a la po es ad que iene econocido el legislado
pa a inno a el o denamien o ju ídico.
c) Responsabilidad po ilíci o legisla i o
comuni a io.
El ecelo con que muchos Gobie nos eu opeos ecibie on la
«comuni-
a ización» (119) que la sen encia F anco ich hizo de una acción de es-
ponsabilidad de los Es ados miemb os po las in acciones del De echo co-
muni a io que sean impu ables a los legislado es nacionales se ha is o en
buena pa e mi igado con la es ic i a ju isp udencia sen ada po su pos-
e io y decisi a sen encia, de 5 de ma zo de
1996,
B asse ie du pechéu SA
y República Fede al de Alemania y The Queen y Sec e a y o S a e o T ans-
pon ex pa e: Fac o ame LTD e.a. (As. C-46/93 y 48/93)
(120).
En es a sen-
encia el T ibunal de Jus icia de la Unión Eu opea p ecisa ía que los Es a-
dos deben esponde an e sus ciudadanos, como mínimo, en las mismas
condiciones que lo hacen los ó ganos comuni a ios cuando in ingen el
De echo comuni a io, lo que signi ica que el equisi o de que el incumpli-
mien o impu able a la ac i idad o pasi idad de los legislado es nacionales
cons i uya una iolación su icien emen e ca ac e izada del De echo
comu-
(118)
En su La Responsabilidad del Es ado Legislado po decla ación de incons i ucio-
nalidad de una ley..., ci ., pág. 1766.
(119)
Es a exp esión la emplean
DUBOUIS,
en La
esponsabililé
de
l'É a
pou les
dom-
mages
causes
aux pa iculie s pa la iola ion du D oi
communau ai e (decisión
de la Cou
de jus ice des
Communau és
eu opéennes 19
no emb e
1991 F anco ich e Boni aci, a .
join es
C-6/90
e C-9/90), «Re ue
F ancaise
de D oi
Adminis a i ».
núm.
8
(1),
1992,
pág.
8, y
RIGAUX,
en
L'a é
«B asse ie
du
Pécheu -Fac o ame
///»:
Le
oi
peu
mal
ai e
en
d oi
communau ai e...,
«Eu ope»,
núm.
5,
1996,
págs. 1 y ss., pág. 6.
(120)
Rec.
I, págs.
1131
y ss. Véase el es udio que
GARCIA
DE
ENTERRIA
hace de es e
asun o en La sen encia Fac o ame
11
del T ibunal de Jus icia de as Comunidades Eu opeas,
de 25 de julio de 1991, sob e el ondo de la compa ibilidad con el De echo Comuni a io de la
Me chan Shippimg
Ac de 1988, inglesa, de ese a de pesca. De echo es a al de abande a-
mien o de buques y libe ad de es ablecimien o según el De echo Comuni a io, «Re is a Es-
pañola de De echo Adminis a i o», núm.
73,
1992,
págs. 67 y ss.
321
ROBERTO
GALÁN VIOOUE
ni a io, que es la p incipal condición que se p ecisa pa a que las au o ida-
des comuni a ias engan la obligación de indemniza , se con ie e en la
pied a de oque de la esponsabilidad es a al po ilíci o legisla i o comuni-
a io.
Es o hace que, como ha des acado R. ALONSO GARCÍA (121), es a
obligación de esponde de los Es ados que de i a de la p imacía del De-
echo comuni a io se encuen e imp egnada de un ma cado ca ác e sub-
je i o. Los p incipales c i e ios que se an a maneja pa a de e mina si
una iolación es
suñcien emen e
ca ac e izada son el ma gen de ap ecia-
ción que el De echo comuni a io haya dejado a los Pa lamen os naciona-
les a la ho a de eje ci a su po es ad legisla i a, la in encionalidad de la
in acción
come ida, el ca ác e excusable o inexcusable del e o que se
le impu a y la exis encia de p ác icas an e io es de los ó ganos comuni a-
ios que hayan podido con ibui a que se p oduje a el incumplimien o le-
gisla i o.
Con odo, a pesa de su o igen comuni a io, es a acción de esponsabili-
dad se some e a lo que es ablezcan las espec i as legislaciones nacionales,
que debe án ga an iza como «un mínimo de inexcusable cumplimien-
o» (122) que los ó ganos in e nos de los Es ados espondan en
los
mismos
supues os que los ó ganos comuni a ios cuando in ingen el De echo comu-
ni a io. Es o no quie e deci , sin emba go, que las ju isdicciones nacionales
ac úen en es e e eno al ma gen del T ibunal de Jus icia comuni a io. A a-
és de la cues ión p ejudicial, cuyo plan eamien o co esponde a los ibuna-
les in e nos, se puede es ablece una es echa ía de colabo ación (123). De
hecho, no es in ecuen e que el Juez comuni a io se p onuncie al esol e
una cues ión p ejudicial, cuando cuen a con los da os necesa ios, sob e la
exis encia
o no de una iolación su icien emen e ga an izada
(124).
La ju isp udencia comuni a ia ambién se ha p eocupado desde F an-
co ich que es a emisión al De echo in e no de los Es ado miemb os, que
p o oca una ine i able dispe sión de egímenes ju ídicos (125), no deje a
(121) C . in
ex enso
su La esponsabilidad de los Es ados miemb os po in acción del
De echo comuni a io, Ci i as, Mad id, 1997.
(122)
C .
Muiíoz
MACHADO,
en La esponsabilidad ex acon ac ual de os pode es pú-
blicos en el De echo comuni a io eu opeo, «Documen ación Adminis a i a»,
núms.
237-
238,
1994, pág. 132.
(123)
Como sos iene
COBREROS
MEKDAZONA,
en incumplimien o del De echo comuni a-
io y esponsabilidad del Es ado, Ci i as, Mad id,
1995,
págs. 85 y ss. No es casual que o-
das las sen encias comuni a ias que a pa i de la sen encia F anco ich se han dic ado en
elación con la esponsabilidad es a al po iolación del De echo comuni a io hayan e-
suel o cues iones p ejudiciales plan eadas po los T ibunales nacionales.
(124)
R.
ALONSO
GARCIA
a i ma que la compe encia de los T ibunales in e nos «no ex-
cluye que el p opio T ibunal de Jus icia p oceda a al cali icación si es ima que cuen a con
su icien es elemen os de juicio al espec o», en La esponsabilidad de los Es ados
miemb os
po in acción del De echo comuni a io, op. ci ., pág. 100. Así, en las SSTJCE de 26 de ma -
zo de
1996,
B i ish Telecommunica ions, y de
17
de oc ub e de 1996,
Denka i
In e na io-
nal BV, decla ó que la iolación del De echo comuni a io impu able a los Es ados implica-
dos no e a su icien emen e ca ac e izada, y en un sen ido posi i o en la STJCE de 8 oc u-
b e de 1996, E ich Dillenko e , Ch is ian E dmann,
Hans-Jü gen
Schul e, Anke
Heue ,
y
We ne
Ú sula
y To s en
Kno
. Bundes epublik Deu schland.
(125) C i icada po
OSSENBÜHL,
en su
De
gemeinscha s ech liche S aa s
Ha ungsans-
p uch , «Deu sches
Ve wai ungsbla »,
1992, cuade no 15, pág. 997.
322
DE LA
TEORÍA
A LA REALIDAD DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR
los pa icula es desp o egidos, es ableciendo dos impo an es cau elas. En
p ime luga in oduce una limi ación de ca ác e absolu o. No es compa i-
ble con el De echo comuni a io que los o denamien os nacionales exijan
condiciones que imposibili en de ac o el econocimien o de esponsabili-
dad po ilíci o legisla i o comuni a io po que «hagan p ác ica nen e imposi-
ble o excesi amen e di ícil ob ene
epa ación».
Si eso ocu e, los T ibunales
nacionales es án obligados a ga an iza el es ánda mínimo comuni a io de
esponsabilidad inaplicando su legislación in e na. Es o implica
el
despla-
zamien o den o de nues o o denamien o de lo dispues o en el a ículo
139.3 de la Ley 30/1992 pa a la indemnización de los daños de i ados de
ac uaciones u omisiones an icomuni a ias ya que, como ha des acado la
doc ina (126), no esul a compa ible con el De echo comuni a io la exigen-
cia de que se enga que ap oba una ley ad hoc pa a que és os sean
indemni-
zables. Po o a pa e, el T ibunal de Jus icia de la Unión Eu opea p ohibe
que las p e ensiones
indemniza o ias
en abladas po los pa icula es
en e
a
las au o idades de los países miemb os que engan su o igen en una iola-
ción del De echo comuni a io puedan su i den o de cada o denamien o
algún ipo de disc iminación con espec o a eclamaciones de esponsabili-
dad de na u aleza semejan e undadas exclusi amen e en in acción de no -
mas nacionales. Es a segunda limi ación ambién a ec a de mane a des aca-
da a nues o De echo. La acción de esponsabilidad po ilíci o legisla i o co-
muni a io se bene icia de la na u aleza obje i a que la esponsabilidad po
leyes incons i ucionales, como de endemos, os en a en el o denamien o es-
pañol, lo que signi ica que el equisi o de que la iolación del De echo comu-
ni a io sea su icien emen e cuali icada, que se basa p incipalmen e en el
g ado de ap eciación que la no ma in ingida o o gue a los Pa lamen os na-
cionales, ambién es inaplicable. Los daños se án
indemnizables
simplemen-
e cuando la no ma comuni a ia incumplida po el legislado español hubie-
a a ibuido de echos a los pa icula es que és os no hayan podido eje ci a .
Una cues ión di e en e y de eno me ascendencia p ác ica se á de e -
mina , en un Es ado como el nues o en el que coexis en a ios pode es le-
gisla i os, a qué en e polí ico le co esponde la obligación de indemniza
los ilíci os legisla i os comuni a ios
(127).
Se a a de la espinosa impu a-
ción de los daños de o igen legisla i o.
(126)
GUICHOT,
La esponsabilidad de los Es ados po in acción del De echo comuni a-
io.
La ju isp udencia pos -F anco ich, «Re is a Andaluza de Adminis ación Pública»,
núm.
30,
1997, págs. 141 y
142,
y
QUINTANA
LOPEZ,
en La esponsabilidad del Es ado Legisla-
do , op. ci ., pág.
145,
y en La esponsabilidad del Es ado Legislado po daños a pa icula es
gene ados po iolación del De echo Comuni a io (STJCE de 5 de ma zo de
1996),
«La Ley»,
1996-4, pág. 1246.
(127) El sis ema de esponsabilidad es a al puede e se p o undamen e al e ado si,
como denuncia pa a
PRIESS
Alemania, en Die
Ha ung
de
EG-Mi lieds aa en gegenübe dem
einzelnen bei Ve s óssen das
Gemeinscha s ech
Gemeinscha s ech , «Neue Zei sch i Ve -
wal ungs ech », 1993, cuade no 2, págs.
121
y ss., la Fede ación se e obligada a sub oga -
se en las obligaciones de los
Lá'ndem
o incluso de los municipios, y asumi
la
epa ación
que causen du an e
la
ejecución del De echo comuni a io. En el
mismo sen ido
éase a
JA-
RASS,
en Ha ung
ü
die Ve le zung on
EU-Rech
du ch na ionale O gane und
Am s dge ,
«Neue Ju is ische
Wochensch i »,
1994, cuade no 14, pág. 884. La úl ima palab a sob e
es a cues ión la iene el T ibunal de
Luxembu go,
que iene pendien e una cues ión p eju-
323
ROBERTO
GALÁN VIOQUE
2.
La p oblemá ica impu ación ho izon al y e ical de las lesiones
pa imoniales de o igen no ma i o
La Cons i ución española de
1978
es ableció una compleja dis ibución
de
compe encias
legisla i as en e las Co es Gene ales y los co espon-
dien es Pa lamen os au onómicos, plasmada en el denominado bloque de
la cons i ucionalidad. Es e c i e io de sepa ación compe encial es el que
debe segui se a la ho a de impu a los supues os de esponsabilidad del
Es ado legislado . Aunque es cie o que es a impu ación esul a ela i a-
men e sencilla cuando se a a de
pe juicios
que de i an de la aplicación
de una ley, no podemos ol ida nos de los «silencios legisla i os» (128), es
deci , de los casos en los que las lesiones pa imoniales no nacen de una
ley igen e, sino de la pasi idad del legislado en ap oba la. La esponsabi-
lidad po omisiones legisla i as es impu able al en e polí ico
—Es ado
o
Comunidad
Au ónoma—
que enga a ibuida la compe encia legisla i a y
que,
po lo an o, enía la obligación de ealiza un de e minado desa ollo
legisla i o.
Es e c i e io es igualmen e aplicable, como ha des acado la doc ina
española de o ma
mayo i a ia
(129), a los ilíci os legisla i os comuni a-
ios,
pese a que el eno li e al del inciso segundo del a ículo 93 de la
Cons i ución, que a ibuye «a las Co es
Gene ales
o al Gobie no la ga an ía
del cumplimien o» de los T a ados cons i u i os de las Comunidades Eu o-
peas y de las no mas emanadas de las Ins i uciones comuni a ias, pueda
induci a alguna con usión (130). Es e debe del Es ado de coope a con
los ó ganos comuni a ios pa a asegu a la ejecución del De echo comuni-
a io se supe pone a la esponsabilidad pa imonial po los daños p oduci-
dos po ac uaciones u omisiones an icomuni a ias que sean impu ables a
cualquie pode público español. Cla o es á que si el daño que causa una
ley española, es a al o au onómica, iene su o igen en una iolación
del
De-
echo comuni a io impu able a los p opios ó ganos de la Unión Eu opea o
p o iene de la co ec a ansposición de una di ec i a comuni a ia, a lo
dicial ele ada po el
Landesge ich ü Zi il ech ssachen
de Viena el
12
de agos o de
1997,
publicada en
el
«DOCE», núm. 318, de 18 de oc ub e de 1997, en la que se p egun a si los
pa icula es que su en los pe juicios de i ados de una in acción comuni a ia deben di i-
gi se pa a eclama una indemnización con a la di isión e i o ial del Es ado a la que le
sea impu able o con a el Es ado aus íaco en su o alidad.
(128) En una exp esión acuñada po
MORTATI,
en su «Appun i pe uno s udio sui i-
medi
giu isdizionali con o
compo amen i omisi i
del
Iegisla o e»,
publicado en el lib o
colec i o
S udi
in memo ia di
Ca io
Esposi o,
ol.
IV, CEDAM - Casa Edi ice Do . An onio
Milani,
Padua,
1974,
pág. 2.612.
(129) Véanse a
¿OBREROS MENDAZONA,
Incumplimien o
del De echo comuni a io y es-
ponsabilidad del Es ado, op. ci ., págs. 93,
119
y
133;
PÉREZ
MARTOS,
Sob e la esponsabili-
dad del Es ado po incumplimien o del De echo comuni a io, «Ac ualidad Adminis a i a»,
núm. 26, 1997, pág. 475, y
QUINTANA LÓPEZ,
La esponsabilidad del Es ado Legislado ,
op.
ci ., págs. 137 y 147.
(130)
GÓMEZ PUENTE
sugie e a pa i de es e p ecep o cons i ucional una «solución
concu en e» del Es ado con las Comunidades Au ónomas, en La inac i idad del
legislado :
una ealidad suscep ible de con ol, op. ci ., pág. 250.
324
DE LA TEORÍA
A LA
REALIDAD
DE
LA RESPONSABILIDAD
DEL
ESTADO LEGISLADOR
sumo pod á habla se
de una
esponsabilidad comuni a ia
po
ilíci o
o
líci-
o no ma i o
ex
a ículo
215,
pá a o segundo,
del
T a ado Cons i u i o
de
la Comunidad Eu opea, pe o nunca
de
esponsabilidad
de las
au o idades
españolas.
Apa e
de
es a impu ación ho izon al en e
la
Unión Eu opea,
el
Es a-
do
y las
Comunidades Au ónomas según
sus
espec i as compe encias,
hay
que
ene
en
cuen a
que en la
p oducción
de
pe juicios
de
o igen
no -
ma i o
se
pueden en ec uza an o ac uaciones adminis a i as como
ju-
isdiccionales
que
pueden dis o siona
la
de e minación
del
pode públi-
co
que sea el
e dade o causan e
del
daño.
Es
ecuen e
que las
leyes pa a
que sean e ec i as deban ejecu a se desde abajo
po el
Pode Ejecu i o,
como
una
consecuencia na u al
del
p incipio
de
di isión
de
pode es,
lo
que plan ea
una
delicada in e ogan e:
¿se
pueden conside a
los
pe jui-
cios causados
po la
Adminis ación
en la
aplicación
de una ley o en el de-
sa ollo eglamen a io
que
haga
de
ella como p opios
de una
ac uación
adminis a i a?
La
cues ión
no es
balad .
Un
sec o
de la
doc ina españo-
la
(131)
y
alguna línea ju isp udencial
(132)
man ienen
que en los
casos
de in e posición
de una
ac i idad adminis a i a
en la
p oducción
del
daño de i ado
de una ley
hace
que
és e deba some e se
sin más al
égi-
men
de
esponsabilidad pa imonial
de las
Adminis aciones públicas.
La
espues a debe busca se
más
bien
a
pa i
del
p incipio
de
legalidad
que
p eside
el
uncionamien o
de la
Adminis ación.
Si una ley
es ablece
una
po es ad eglada
que no
deja
al
ó gano
de la
Adminis ación
que la
enga
a ibuida ningún ma gen
de
ap eciación,
los
daños
que se
de i en
de su
eje cicio
no
pod án se le impu ados
al no
exis i elación
de
causalidad.
Como
ha
des acado BLASCO ESTEVE (133),
ni
siquie a pod ían subsumi se
den o
de la
esponsabilidad
po
ac uaciones adminis a i as legí imas
al
ac ua
la ley de la que
p oceden
los
pe juicios como
una
causa
de
jus i i-
cación pa a
la
Adminis ación. Responde á,
po lo
an o, quien ap obó
la
disposición legal.
Po el
con a io, como sos iene
en la
doc ina
ancesa
VEDEL(134),
si
«la medida adop ada,
aun
siendo legal,
no
es aba impues a
di ec amen e
po el
legislado
y
iene
su
uen e di ec a
en el uso que la
Admi-
nis ación
ha
hecho
de su
pode disc ecional»,
la
indemnización
de los da-
ños
que
cause
se
some e á
ín eg amen e
al
égimen
de
esponsabilidad
adminis a i a. Es a
es la
solución
más
cohe en e
con el
sis ema
de es-
ponsabilidad
de los
pode es públicos
y la más
espe uosa
con el
p incipio
de di isión
de
pode es.
Las
mismas e lexiones
se
pueden aslada ,
sal-
(131)
Vid.
ENTRENA CUESTA,
«El
égimen es a u a io
de ios
unciona ios
públicos
como pos ulado cons i ucional»,
en la
ob a colec i a Es udios
en
Homenaje
al
P o eso
Edua do
GARCÍA
DE
ENTERRIA,
Ed. Ci i as, Mad id,
1991,
pág.
2618;
GARCÍA ALVAREZ,
en la
ob a, di igida
po
BERMEJO VERA,
De echo Adminis a i o especial,
op. ci .,
págs. 1208
y ss.,
y
QUINTANA
LÓPEZ,
La
Responsabilidad del Es ado
legislado ,
op. ci ., pág. 135.
(132)
Como pa ece apun a
el
undamen o ju ídico
5.° de la
sen encia
de 13 de
eb e-
o
de
1997
(A . 979).
(133)
En La
Responsabilidad
de la
Adminis ación española
po
Ac os
adminis a i os,
1.a edición,
Ed.
Ci i as, Mad id,
1981,
págs.
184
a
185.
(134)
C .
VEDEL,
De echo Adminis a i o ( aducción
de la 6.°
edición ancesa
de
Juan
RINCÓN JURADO),
Biblio eca Ju ídica Aguila , Mad id,
1980,
págs.
345 y ss.
325