Les antécédents de la régulation du service d'électricité en Espagne (1890-1945)

Les antécédents de la régulation du service d’électricité en Espagne (1890-1945) Isabel Bartolomé Rodríguez Résumé Cet article traite de l ’ intervention publique sur les marchés espagnols de l ’ électricité au cours de ses cinquante premières années d ’ existence. Depuis 1900, le gouvernement central a pris en charge l ’ approbation technique et, depuis la Première guerre mondiale, a intensifié son intervention, déclarant en 1924 l ’ approvisionnement en électricité comme un service public, mais la législation concernant la régulation physique et économique des marchés de l ’ électricité est restée dispersée. Sur le plan technique, si la normalisation était adéquate, bien qu’elle n’ait pas fait l’objet d’un contrôle, les coupures de courant et les fraudes de la part des entreprises et des utilisateurs étaient tolérées. Dans le domaine strictement réglementaire, l ’ accélération de l ’ accès au marché et le gel des tarifs depuis 1920 ont accéléré à la fois la diffusion de l ’ éclairage et la transition vers l ’ hydroélectricité, tout en renforçant l’intégration verticale des entreprises. Abstract This paper deals with public intervention in the Spanish electricity markets during its first fifty years of existence. Since 1900, the central government has assumed responsibility for technical approval and, since the European war, intensified its intervention, declaring electricity supply as a public service in 1924, but legislation on the physical and economic regulation of electricity markets remained dispersed. On the technical side, standardization was adequate, although not monitored, but power outages and fraud by firms and users were tolerated. In the strictly regulatory field, the acceleration of market access and the freezing of tariffs since 1920 eased both the diffusion of lighting and the transition to hydroelectricity, while reinforcing vertical integration of firms. La technologie, l ’ économie et la politique sont des facteurs essentiels pour déchiffrer la structure actuelle du système électrique espagnol. Jusqu ’ à la fin des années 1980, ce secteur était très fragmenté, tant au niveau des unités de production que des entreprises. L ’ absence d ’ un véritable réseau national d ’ électricité jusqu ’ alors reflétait autant les discontinuités productives que la fragmentation du marché. L ’ interventionnisme durant le franquisme avait été majeur dans toute la vie économique, et en particulier sur les prix et les marchés de l ’ électricité. Les restrictions de consommation durèrent jusqu ’ en 1957, ce qui faussa les habitudes de consommation domestique et industrielle. Entre 1953 et 1972, le système des rticle on line rticle on line n°3, 2018 48 Isabel Bartolomé Rodríguez Tarifs Unifiés Supérieurs fut imposé, ce qui égalisa les prix de vente de cette énergie en échange d ’ une amélioration des incitations à l ’ investissement. Le régime franquiste racheta et nationalisa les compagnies d ’ électricité étrangères afin de les incorporer à l ’ Instituto nacional de la industria (INI), la grande holding publique. De ce point de vue, la structure mixte et compartimentée du secteur électrique espagnol semble être due principalement à un héritage politique interventionniste. Les pages qui suivent, en revanche, tentent de montrer que, jusqu ’ à la guerre civile, les marques de l ’ intervention publique, de la politique, dans le développement du secteur électrique espagnol ont été bien moins fortes que celles de la technologie, des ressources naturelles, de la disponibilité en capital du côté de l’offre, et de l’intense processus d’urbanisation du côté de la demande 1 . Le gouvernement, pour sa part, intervenait peu et les municipalités exercèrent fort peu leurs prérogatives. S’il y eut intervention, ce fut plutôt en creux, par omission ou abstention : absence d ’ application des réglementations techniques, libre accès aux marchés de l ’ électricité et simple supervision plutôt que réglementation tarifaire. La première section est une sorte de bref panorama de l ’ évolution du secteur espagnol au cours de ces années d ’ expansion et la deuxième section situe la réglementation publique espagnole dans le contexte européen. Nous analysons ensuite la réglementation physique et la réglementation économique, c’est-à-dire l’accès au courant et la tarification. Panorama de l’industrie électrique espagnole de 1890 jusque vers 1945 L ’ Espagne a commencé son électrification entre la fin du XIX e et le début du XX e siècle, même si le grand saut dans la production d ’ électricité à grande échelle ne s ’ est produit qu’au cours de la décennie qui a suivi la Première Guerre mondiale. La principale source d’énergie primaire pour obtenir de l’électricité à partir de 1910 et jusqu’aux années 1960 a été l ’ eau et, grâce à elle, le déficit en énergie moderne dont l ’ Espagne avait souffert tout au long du XIX e siècle a été amorti 2 . Cependant, la trajectoire de l’électrification espagnole partage peu de caractéristiques avec celles d ’ autres pays européens hydrodépendants 3 . En Espagne, l’électrification a été tardive et surtout peu intensive, étant donné les utilisations discontinues du fluide, tant dans l ’ éclairage que dans l’industrie. Les systèmes régionaux étaient à peine connectés durant les quarante premières années, malgré le fait que d ’ importantes lignes avaient été posées entre le nord, le centre et l ’ est de l ’ Espagne 4 . Enfin, il s ’ agissait d ’ un phénomène urbain, tiré principalement par la demande manufacturière, dont la consommation irrégulière a entraîné de faibles rendements de machines électriques ; une situation qui a duré jusqu ’ en 1960, compte tenu de la faible intégration des systèmes électriques et du développement tardif de l ’ industrie électrochimique et de la sidérurgie. La pénurie de charbon importé et la protection du charbon national avaient limité la diffusion de l’électricité d’origine thermique. L’industrie manufacturière, très concentrée dans quelques régions côtières bien approvisionnées en charbon pour la fabrication de gaz 1. Isabel Bartolomé, La industria eléctrica en España (1890-1936), Madrid, Banco de España, 2007. 2. Astrid Kander, Paolo Malanima y Paul Warde, Power to the People. Energy in Europe over the last five centuries, Princeton, Princeton U. P., 2013. 3. Luciano Segreto, « Elettricità e economia in Europa », Storia dell ’ industria elettrica in Italia. I. Le origini. 1882-1914, dir. Giorgio Mori, Roma, Laterza, 1992, vol. II, p. 696-750. Luciano Segreto, « Aspetti e problemi dell’industria elettrica in Europa tra le due guerre », dans Storia dell ’ industria elettrica in Italia. III. Espansione e oligopolio. 1926-1945, dir. Giuseppe Galasso, Rome, Laterza, p. 325-398. 4. Isabel Bartolomé : « La red nacional y la integración de los mercados eléctricos españoles durante los años de entreguerras. ¿Otra oportunidad perdida? », Revista de Historia Económica – Journal of Iberian and Latin American Economic History, 2005/2, p. 270-298. n°3, 2018 Les antécédents de la régulation du service d’électricité en Espagne (1890-1945) 49 Fig. 1 – Production d’électricité par habitant dans différents pays (1910-1946), en kWh/habitant. Sources : Pour la production d ’ électricité, Bouda Etemad et Jean Luciani, Production Mondiale d ’ énergie, 1800-1985, Université de Genève, Centre d ’ histoire économique internationale, Librairie Droz, 1991 ; les données démographiques sont issues de Angus Maddison, Historical Statistics for the World Economy : 1-2003 AD, http://www.ggdc.net/MADDISON/oriindex.htm de houille – et où les revenus étaient les plus élevés du pays – résista dans une certaine mesure à l’adoption de la nouvelle énergie à la fin du XIX e siècle 5 . Même si l ’ industrie électrique espagnole s ’ était fortement développée au cours des années précédant la Première Guerre mondiale, lorsque de grandes centrales thermiques avaient été installées dans les principaux centres urbains 6 , comme le montre le graphique 1, ce fut très clairement l ’ utilisation intensive de l ’ hydroélectricité qui facilita la transition vers les énergies modernes en Espagne, provoquant une convergence notable avec les pays les plus développés de notre environnement durant l ’ entre-deux-guerres. Les restrictions à l ’ importation de charbon pendant la Grande Guerre avait accéléré le passage à la production hydroélectrique, doublant la puissance installée totale en quelques années seulement. Le parc électrique espagnol sortit relativement sans trop de dommages de la guerre civile, même si pendant la guerre et l ’ après-guerre, les investissements dans les infrastructures hydroélectriques ont été interrompus et les approvisionnements externes étaient rares. En l ’ absence de charbon et de pétrole, la demande d ’ électricité a fortement augmenté et son déficit de production a dû être couvert par des restrictions drastiques de consommation à partir de 1944. La production par habitant atteint malgré tout 250 kWh en 1950, dont la moitié était utilisée 5. Carles Sudrià, « La restricción energética al desarrollo económico de España » Papeles de Economía Española, 1997, 73, p. 165-188. 6. Voir Isabel Bartolomé, La industria eléctrica, op. cit., chap. 1. n°3, 2018 50 Isabel Bartolomé Rodríguez par l’industrie et près du quart... perdu en raison de l ’ inefficacité croissante des systèmes de distribution d’électricité 7 . Ce ne fut qu’à partir de 1955 que l ’ offre a pu commencer à répondre à la demande d’électricité, qui a continué à croître. Après les initiatives pionnières d’éclairage à l’électricité (dès la fin des années 1870 à Barcelone), l ’ électricité commerciale s ’ est développée en Espagne à partir des dernières années du XIX e siècle à l ’ initiative d ’ entreprises étrangères qui, par vagues successives, ont installé les premières centrales thermiques locales. Jusqu ’ à la Première Guerre mondiale, les cycles d ’ investissement furent similaires à ceux des autres pays méditerranéens : les investisseurs britanniques furent délogés par la pénétration résolue des marchés d’Espagne par des sociétés allemandes, créées à l ’ initiative d’Allgemeine Elektricitäts-Gesellshaft (AEG) et des banques d ’ investissement européennes entre 1894 et 1910 8 . Cependant, en 1901, une recension réalisée par le ministère de l’ É quipement qui faisait état de plus de 850 établissements de production d’électricité en Espagne, montrait que beaucoup, disséminés dans toute la péninsule, étaient indépendants. Après la Grande Guerre, les capitaux étrangers se sont concentrés sur quelques marchés dynamiques, qui représentaient un tiers de la production d ’ électricité du pays. L ’ investissement local a ensuite pris le relais. Le début de l ’ hydroélectricité en Espagne a été encouragé par le Banco de Vizcaya, une banque industrielle basque, qui a promu dès 1901 la fondation de ce qu ’ on appelle les Hidroeléctricas, s ’ organisant avec d ’ autres dans le Groupe Hidroeléctrico en 1918. La stratégie d ’ entreprise était contrôlée par la banque elle-même. Le groupe parvint à monopoliser les marchés de l ’ intérieur de la péninsule, ceux de la côte cantabrique et ceux du Levant ; il était présent également sur le marché andalou 9 ; seule la Catalogne lui échappait totalement. Seul autre grand projet espagnol, le projet Saltos del Duero, promu au demeurant par la banque concurrente Banco de Bilbao en 1927, tenta, brièvement, de remettre en cause l ’ hégémonie du Groupe Hidroeléctrico sur ces marchés. Pendant ce temps, à Barcelone, en 1911, Frederick S. Pearson avait organisé, avec un financement international – celui de la SOFINA, entrée dans l’affaire dès 1913 – un grand projet de production hydroélectrique dans les Pyrénées créé pour l’approvisionnement de Barcelone, la Barcelona Traction Light and Power, appelée familièrement « La Canadiense ». Cette même année 1911, Energía Eléctrica de Cataluña avait également été créée, avec une participation française et suisse 10 . En 1928, les sociétés étatsuniennes tentèrent également une incursion à grande échelle sur les marchés espagnols de l ’ électricité, mais elles abandonnèrent dès 1931. Après la guerre civile les seuls investissements furent ceux de la Barcelona Traction en Catalogne, de la Sevillana et de Fuerzas Motrices del Valle Lecrín en Andalousie – et encore à des niveaux relativement modestes. Les compagnies d ’ électricité espagnoles se regroupèrent autour d ’ un organisme d ’ autorégulation, l ’ UNESA – dirigée par l’un des 7. Javier Pueyo, « La post-guerra » en Antonio Gómez, Carles Sudrià et Javier Pueyo, Electra y el Estado, Madrid, CNE-Thomson Civitas, 2007. 8. William J. Hausman, Peter Hertner y MiraWilkins, Global electrification. Multinational Enterprise and International Finance in the History of Light and Power, 1878-2007, Cambridge (UK), Cambridge University Press, 2008. 9. Au total le groupe détenait des participations dans quelque 27 sociétés. Pedro Tedde et Anna M. Aubanell, « Hidroeléctrica Española (1907-1944) », dans Un siglo de luz. Historia empresarial de Iberdrola, dir. Gonzalo Anes, Madrid, Fundación Iberdrola, 2006, p. 193-278. 10. Energía Eléctrica de Cataluña a fini par se joindre à la Barcelona Traction : Peter Hertner et Henry V. Nelles, « Contrasting Styles of Foreign Investment. A Comparison of the Entrepreneurship, Technology and Finance of German and Canadian Enterprise in Barcelona Electrification », Revue économique, 2007, 58, p. 191-214. n°3, 2018 Les antécédents de la régulation du service d’électricité en Espagne (1890-1945) 51 principaux dirigeants du groupe du banco de Vizcaya – afin d ’ éviter une plus grande intervention publique. Bien qu ’ initialement tolérées, à partir de 1947, le gouvernement a forcé le rachat des compagnies étrangères à partir de 1947 : si la nationalisation de la Sevillana fut pratiquement invisible, le rachat de la Canadiense donna lieu à un interminable procès devant la cour de La Haye. Ces renflouements ont contribué à alimenter le secteur public de l ’ électricité, naissant, qui était centré autour de l ’ Institut national de l ’ industrie (INI)11. Vers le milieu du siècle, le marché espagnol de l’électricité était divisé entre sept grandes entreprises, dont six privées, qui intégraient tous les cycles de production, de transport et de distribution. En marge de ces marchés, dans les zones moins rentables que les lignes de transport n ’ atteignaient pas, il ne restait que quelques minuscules entreprises. La régulation des marchés Après la Seconde Guerre mondiale, les marchés de l ’ électricité ont été pendant des décennies des exemples canoniques de marchés réglementés par les pouvoirs publics 12 . La réglementation physique consiste à surveiller et à faire respecter les engagements des entreprises envers les consommateurs en termes de continuité, de sécurité et de qualité de service, en échange de l ’ utilisation du domaine public pour la pose de lignes et l ’ utilisation des cours d ’ eau. À cette fin, les organismes publics sont chargés de normaliser et de vérifier les installations, de sanctionner le non-respect des engagements de l’entreprise et d ’ intervenir dans les litiges entre les entreprises et les clients. La régulation économique des marchés de l ’ électricité est basée sur l ’ interposition de mécanismes de filtrage dans l’accès et le fonctionnement afin de gagner en efficacité et en équité. De 1945 jusqu ’ à la fin des années 1980, l ’ économie industrielle a jugé que le secteur de l’électricité était incontestablement susceptible d’être régulé. Sa tendance à former un monopole naturel et la nature stratégique de cette industrie le justifient. La réglementation des marchés de l ’ électricité a consacré le service de l ’ électricité en tant que monopole – limitant ainsi l ’ accès à l ’ entreprise – en échange de tarifs non linéaires, que l ’ on croyait plus proches du coût marginal, et afin de ne pas transmettre le contrôle du marché des entreprises aux consommateurs 13 . Malgré cet accord général, la typologie réglementaire était large, allant de la propriété publique à des secteurs entièrement privés, mais soumis à la réglementation14. Jusqu ’ en 1945, il n ’ y avait même pas de consensus sur le statut des entités chargées d ’ intervenir sur les marchés de l ’ électricité 15 . Le champ d ’ application de la réglementation s ’ est élargi en fonction des marchés eux-mêmes, de sorte que jusqu ’ à la Grande Guerre, le 11. Antonio Gómez Mendoza, Carles Sudrià et Javier Pueyo, Electra y el Estado,op. cit., chap. 1. 12. La réglementation n ’ épuise pas l ’ intervention de l ’É tat, qui inclut la politique de développement, la politique fiscale et, parfois, la sécurité énergétique. 13. Harvey Averch et Leland L. Johnson, « Behavior of the Firm under Regulatory Constraint », American Economic Review, 52, 1962, p. 1052-1069. Les mises à jour ultérieures considèrent comme des monopoles naturels ceux dont la fonction de coût est strictement sous-additive. La « théorie de l ’ agence » préconise des incitations plus importantes pour stimuler l ’ investissement : Jean-Jacques Laffont et Jean Tirole, A Theory of Incentives in Procurement and Regulation, Cambridge (Mass.), MIT, 1993. 14. Richard J. Gilbert y Edward p. Kahn (dir.), International Comparisons of Electricity Regulation, Cambridge (UK), Cambridge University Press, 1996 ; Martin Chick, Electricity and Energy Policy in Britain, France and the United States since 1945, Chelham, Edward Elgar, 2007. 15. Voir une chronologie globale dans : Jonathan C. Coppersmith, « When Worlds Collide : Government and Electrification, 1892-1939 », Business History on-line, 2003/1, URL : http://www.thebhc.org/publications/BEHonline/ 2003/Coopersmith.pdf ; Vincent C. Lagendijk, Electrifying Europe : the power of Europe in the construction of electricity networks, Eindhoven, Technische Universiteit Eindhoven, 2008. n°3, 2018 52 Isabel Bartolomé Rodríguez rôle principal avait été joué par les municipalités qui accordaient le droit d’occupation du domaine public pour les lignes et les réseaux pour une certaine période de temps, posaient leur souhait en matière d’expansion du réseau de distribution, et négociaient les tarifs 16 . Comme pour les autres services publics urbains en Europe, il existait, en Espagne, deux modèles principaux : le modèle français de concession à un opérateur privé d’une part ; le modèle allemand, d’autre part, de municipalisation précoce 17 . L ’ origine des municipalisations est controversée. Les municipalisations peuvent procéder de raisons idéologiques, comme la montée du socialisme municipaliste pour contenir le pouvoir de marché des entreprises, ou financières, car les municipalités auraient aidé à sécuriser les investissements dans des actifs électriques coûteux et durables. D’autres auteurs ont attiré l’attention sur un facteur externe, l ’ attractivité de la rentabilité élevée de ces entreprises : là où comme en Allemagne ou en Grande-Bretagne, les gouvernements municipaux bien structurés prédominent, ils ont besoin de revenus supplémentaires et la municipalisation de la distribution de l ’ électricité en plein essor peut leur en procurer 18 . En France, où les municipalités étaient plus dépendantes du gouvernement central, le système de concession a prévalu. En Italie, les deux modèles ont été utilisés, car les entreprises municipales de grandes villes comme Turin et Milan ont coexisté avec une majorité d ’ entreprises privées jusqu ’ en 1903, date à laquelle la loi sur la municipalisation a autorisé des transferts de propriété vers les municipalités, mais dans le secteur de la distribution seulement, la production étant plus que jamais dominée par les stratégies entrepreneuriales d’Edison19. L’Espagne participait clairement du modèle français de concession, avec des conseils municipaux toujours impécunieux, peu structurés et dépourvus de pouvoirs et de compétences techniques pour espérer municipaliser les compagnies d ’ électricité, dont les bénéfices, jusqu ’ à la construction des systèmes hydroélectriques ont toujours été maigres. Globalement, ce n ’ est qu ’ après la Grande Guerre que les lignes à haute tension sur de longues distances – et les réservoirs de régulation interannuelle dans les systèmes hydrauliques – ont été possibles. Une évolution technique qui a accéléré le processus de concentration de la production d ’ électricité et amélioré la gestion du facteur de charge des systèmes productifs, grâce à la diversification des sources d’énergie et des types d’usage de l’électricité. D’une manière générale, la régulation publique au niveau de l ’É tat – puis les premières et très partielles nationalisations – étaient chargées de s’assurer de la qualité du financement des entreprises, d ’ acheminer les flux de courant vers l’ensemble du territoire, y compris les parties les plus reculées, et de contenir le pouvoir croissant des grands monopoles régionaux privés. Si, en Europe, les gouvernements autoritaires de l ’ entre-deux- guerres ont contribué à cette centralisation, aux États-Unis, tout indiquerait que ce fut les entreprises elles-mêmes qui exigèrent une plus grande régulation étatique afin d’entraver 16. Robert Millward, Private and Public Enterprise in Europe... op. cit. p. 83. 17. Pour l ’ Allemagne, Hugo Ott, « History of Electricity in Germany », dans 1880-1980 : un siècle d ’ électricité dans le monde, Paris, PUF, 1987, p. 135-150 ; Ludovit Hallon, « Systematic electrification in Germany and four central Europe States in the Interwar period », Icon, 2001, 7, p.135-147 ; sur le modèle français, Pierre Lanthier, « Les autorités publiques et l’électrification, de 1870 à 1940. Une comparaison européenne », Annales Historiques de l’électricité, 2006, 4, p. 125-144 ; Alexandre Fernandez, « Production and Distribution of Electricity in Bordeaux 1887-1956 : Private and Public Operators », Contemporary European History, 1996, 5, p. 159-170. 18. Voir, respectivement, Thomas p. Hugues, Networks of Power : Electrification in Western society, 1880- 1930, Baltimore, Johns Hopkins U.P., 1983 et Robert Millward, Private and Public Enterprise, op. cit.. 19. Roberto Balzani et Angelo Varni, Storia dell ’ industria elletrica in Italia, t. I, Rome, Laterza, 1993, p. 523-570. n°3, 2018 Les antécédents de la régulation du service d’électricité en Espagne (1890-1945) 53 le comportement opportuniste des autorités locales 20 . Bien que le processus ait été lent, il semblerait bien que les interventions publiques aient globalement fait progresser plus rapidement l’électrification21. Les débuts de la régulation des marchés espagnols de l’électricité Comme ailleurs en Europe, l’initiative privée fut à l’origine de la fourniture de courant électrique et les premiers conflits avec l ’ administration ont résulté de l ’ octroi de permis d’utilisation de la voie publique pour la pose de lignes électriques de transport et de distribution. En Espagne, la loi sur les servitudes liées à l’acheminement des installations, généreuse pour les opérateurs électriques au demeurant, est précoce. Elle date de 1901 (la loi française est adoptée en 1906) alors que le règlement visant à garantir la sécurité des installations électriques d ’ alimentation est de 1904 22 . Cette réactivité en matière de normalisation technique contraste avec la lenteur de la législation dans le domaine de l’accès aux ressources et de la réglementation du marché, qui ne dépasse pas le niveau municipal jusqu ’ à la Première Guerre mondiale. En 1917, le régime d ’ accès aux chutes d’eau, jusqu’alors très libéral, et favorisant les propriétaires fonciers, est réorganisé23. La même année, la loi sur la protection des industries nationales a pour effet de rendre meilleur marché les importations de machines et matériels destinées à l’industrie électrique. Durant la dictature du général Primo de Rivera (1923-1930), on encourage pour la première fois l ’ investissement direct dans la construction du réseau électrique de transport national et la construction de grands barrages pour le stockage de l ’ eau, bien que peu de projets aient été couronnés de succès et que l ’ aide ait été suspendue après la chute de ce régime 24 . En ce qui concerne la réglementation proprement dite, les autorités municipales accordaient des concessions d ’ éclairage public non exclusives dans des conditions spécifiques de prix et de qualité de la fourniture tant pour usage public que privé 25 . Depuis 1916, une loi sur les subsistances permettait d’établir un régime discrétionnaire de réglementation des prix, mais la pratique contractuelle continua à prévaloir. L ’ accès au marché restait libre et la discrimination tarifaire des utilisations et des utilisateurs était tolérée. Les prix publics étaient toujours des prix maximaux et le contenu des contrats avec les gros consommateurs était tenu secret26. Examinons à présent l ’ origine et les conséquences immédiates de la régulation publique, tant physique qu’économique, des marchés de l’électricité, effectuée par l’administration espagnole des débuts de l’histoire électrique jusqu ’ à la guerre civile. Afin de mieux évaluer les points de vue des trois acteurs impliqués – l ’É tat, les entreprises et les consommateurs – 20. John L Neufeld, « Corruption, Quasi-Rents, and the Regulation of Electric Utilities », The Journal of Economic History, 68, 2008, 4, p. 1059-1096. 21. Robert Millward, Private and Public Enterprise, op. cit., p. 141. 22. Francesca Antolín, « Hidroeléctrica Ibérica (1910-1944) », dans Un siglo de luz. Historia empresarial de Iberdrola, dir. Gonzalo Anes, Madrid, Iberdrola, 2006, p. 152. 23. Confirmé par le décret Gualdalhorce, Real Decreto-Ley de 7 de enero de 1927. 24. Isabel Bartolomé, « La red nacional », art. cit. et Isabel Bartolomé, « ¿Fue el sector eléctrico un gran beneficiario de la ‘política hidráulica’ anterior a la guerra civil? », Hispania, 239, 2011, p. 789-818. 25. Voir une typologie des stratégies de régulation des monopoles de service public, dans : José A. Gómez- Ibañez, Regulating infrastructure : Monopoly, Contracts, and Discretion, Cambridge (Mass.), Harvard U.P., 2003, p. 18-36. 26. Il n ’ y avait pas non plus de taxes spécifiques pour cette industrie : outre la taxe sur la consommation d ’ éclairage, depuis 1901, les entreprises étaient soumises au régime général de la contribution industrielle et à celui de l’impôt sur les bénéfices depuis 1900. n°3, 2018 54 Isabel Bartolomé Rodríguez nous avons joint à notre documentation la presse technique ainsi que les textes législatifs et réglementaires. La réglementation physique L ’ instrument juridique de base pour réglementer techniquement les marchés espagnols de l ’ électricité était l ’ autorisation d’occupation de la voirie. Dans un premier temps, la police urbaine, aux mains des conseils municipaux, a généralement peu réglementé les usines thermoélectriques primitives qui proliféraient dans les années 1880 et 1890 grâce à l ’ initiative privée. On se contente de surveiller la sécurité des installations de production et de réception et de prévenir les collisions avec d ’ autres usagers de l’espace public dans le cas du transport et de la distribution. Les autorisations n ’ impliquaient aucune interférence économique avec les mécanismes de marché, puisqu’elles n’impliquaient aucun transfert de ressources ou de pouvoir de marché 27 . Ce n ’ est qu ’ après la création des services de vérification et d ’ inspection industrielle en 1904, chargés de valider les installations avant leur mise en service, que l’État a commencé à intervenir en tant que garant de l’agrément technique dans cette industrie. Jusqu ’ alors, une sorte de normalisation tacite, inspirée du modèle allemand avait prévalu28. C’est la distribution qui fut concernée d’abord par les questions d’homologation. C ’ était important parce qu ’ il s’agissait d’avoir confiance dans le contrat établi entre l ’ entreprise et le consommateur et qui servait de point de départ pour l ’ établissement d ’ un système de tarification. Il s ’ agit notamment des dispositions relatives à la normalisation et à l ’ homologation des appareils de mesure –les compteurs. Il est vrai que jusqu ’ en 1900, c’était les entreprises qui décidaient elles-mêmes de la qualité des compteurs et vérifiaient leur bon fonctionnement. La vérification des compteurs fut en 1901 la première façon pour l’ É tat d ’ intervenir dans la fourniture d ’ énergie, une mesure complétée par les dispositions de 1904 qui créaient un service spécifique et un corps de fonctionnaires vérificateurs des compteurs d’électricité (et de gaz)29. Dès lors, l’Administration interviendra par exemple dans les litiges découlant d ’ irrégularités dans l ’ exécution du contrat entre entreprises et consommateurs, à l’occasion notamment des interruptions du service 30 et des soupçons de fraude au compteur31. En 1912, la Commission permanente espagnole de l ’ électricité (CPEE) fut créée. Elle était conçue comme un organe consultatif chargé de conseiller les ministères sur les questions d ’ électricité et, le cas échéant, les particuliers. Elle était chargée de conseiller le gouvernement sur l ’ établissement d ’ unités légales de mesure et de représenter l ’ Espagne devant la Commission électrotechnique internationale. Un décret du 5 février 1919 lui fit obligation de confier ses travaux au département de l’Industrie de la Direction Générale du Commerce, de l ’ Industrie et du Travail. Sous le conseil de la CPEE l ’ arrêté royal du 14 juillet 1921 établit ainsi de nouvelles mesures, d’ailleurs contestées par les compagnies. 27. Eduardo García de Enterría considère que ce modèle est postérieur au modèle « concessionnaire » espagnol : Eduardo García de Enterría, « El régimen jurídico de la electricidad durante el siglo de vida de la Compañía Sevillana de Electricidad », dans Compañía Sevillana de Electricidad. Cien años de Historia, dir. Julio Alcaide et al., Séville, Sevillana de Electricidad, 1994, p. 98-125. 28. Manuel García-Rodrigo, Legislación eléctrica, Madrid, Revista de los Tribunales, 1927, prólogo. 29. Real Decreto du 26 avril 1901, Real Decreto du 7 octobre 1904. 30. Les interruptions étaient fréquentes aux heures de pointe de la consommation en hiver : Juan Lázaro-Urra, Historia de Unión Eléctrica, S.A, Madrid, otoño 1972, dactylographié, (non publiée). , p. 25. 31. Anonyme, « Los robos de fluido eléctrico », La Energía Eléctrica, 1901, p. 191 ; Santiago Tros de Ilarduya dans le Boletín de la Unión Eléctrica Española, le 10 décembre 1906, suggère que ce type de fraude persistait parce que l’auteur n’était puni que si l’infraction avait un but lucratif avéré. n°3, 2018 Les antécédents de la régulation du service d’électricité en Espagne (1890-1945) 55 L ’ avènement de la dictature du général Primo de Rivera (1923-1930) marqua une rupture dans la réglementation du secteur. D ’ une part, les aspects techniques seraient désormais pris en charge par les instances gouvernementales créées précisément à cette fin et, d ’ autre part, le cadre des compétences des conseils municipaux était défini plus précisément mais sensiblement réduit. En 1924, alors même qu’une ordonnance royale raffermissait l ’ inspection des installations 32 , le règlement de réception des installations électriques fut promulgué pour garantir la sécurité des installations33. Malgré l ’ amélioration de la normalisation technique, les conflits entre les consommateurs et les entreprises ont persisté. D ’ une part, les entreprises ont occasionnellement suspendu l ’ approvisionnement ; elles ont souvent abaissé la tension sur les lignes de distribution et tenté d ’ éviter le renouvellement des contrats « au forfait », qui à leurs yeux favorisaient la fraude sur la tension de l ’ électricité installée par les consommateurs. Bien que l ’ administration les eût interdits la presse a continué de faire état de leur tenace présence 34 . D ’ autre part, malgré l’évolution de la réglementation et des pratiques des tribunaux les compagnies continuaient à soupçonner de très nombreuses fraudes parmi les consommateurs domestiques35. Avec la promulgation du Statut municipal d’avril 1924 la fourniture commerciale d ’ électricité a été déclarée service public, arguant que les entreprises jouissaient gratuitement, avec les cours d’eau, d’une part du domaine public pour leur approvisionnement ; en juillet, un décret approuvait le règlement (d’ailleurs incomplet) des compétences des conseils municipaux sur les travaux et services publics et sur le patrimoine communal. La teneur de ce règlement a finalement résolu les conflits persistants entre administrations et établi définitivement le caractère obligatoire de l ’ approvisionnement par les entreprises, en consacrant l ’ intervention publique dans ce domaine 36 . Au cours de la décennie suivante d’autres textes eurent pour ambition d’améliorer la réglementation technique37, mais une certaine incapacité de l ’ administration espagnole à respecter et à faire respecter les lois, permit que l’on continuât à tolérer tacitement les interruptions de service de la part des compagnies et les fraudes des consommateurs38. La régulation économique de l’accès aux marchés de l’électricité Entre les premières installations électriques locales et le statut municipal de 1924, la loi municipale de 1877 interdisait tout monopole du service de l’éclairage public et privé. 32. Real Ordén du 25 janvier 1924 et Real Decreto du 22 novembre 1924, respectivement. 33. Ces règlements ont été promulgués le 25 février 1924 et complétaient le Règlement des établissements classés comme étant inconfortables, insalubres et dangereux du 17 février 1925. 34. Le caractère obligatoire des livraisons des entreprises a été établi par l ’ arrêté royal du 14 août 1920 et confirmé par le R.O.C. du 3 janvier 1924. La R.D. du 13 décembre 1923 ordonnait aux compagnies de maintenir la tension dans l ’ approvisionnement – cette même année la R.O du 26 janvier 1923 avait créé la Commission technique sur les tensions – et les R.D du 3 juillet 1923 et du 12 septembre 1923 obligeaient les entreprises à poursuivre leurs contrats forfaitaires. 35. Le R.D du 14 décembre 1923, prorogée par le R.D du 6 septembre 1924, a établi une procédure permettant aux entreprises de demander les services de vérificateurs pour vérifier la mesure correcte des compteurs. 36. Décret du 12 avril 1924 transformant la fourniture commerciale d’électricité en service public. Règlement (incomplet) approuvé par le R.D. du 14 juillet 1924 sur les travaux, les services et les biens municipaux. 37. La réglementation comptable a été mise à jour à l ’ aide de R.D. du 19 mars 1931 et le Règlement sur la réception des installations électriques date de 1933. 38. Gregorio Nuñez, « Empresas de producción y distribución de electricidad en España (1878-1953) », Revista de Historia Industrial, 1995, 7, p. 199-227. n°3, 2018 62 Isabel Bartolomé Rodríguez privées 70 . De même, après la création de la Commission centrale d ’ approvisionnement en 1923, la procédure fut normalisée, les compagnies souhaitant une révision des tarifs devant obtenir une autorisation gouvernementale 71 . Devant les nombreux litiges la législation fut assouplie en 1931, en faveur de l’accélération de la procédure de révision des tarifs72. Ainsi, à la veille de la guerre civile, la fourniture d ’ électricité était un service public réglementé fonctionnant à des prix publics autorisés mais non uniformes. Chaque société avait ses propres prix et l’ajustement légal des prix aux coûts se faisait principalement en discriminant les tarifs en fonction des utilisations et des utilisateurs. Cette réglementation naissante n ’ a guère cherché à contenir le pouvoir de marché des entreprises ou à promouvoir la consommation de courant 73 . Du fait d ’ une longue période de progrès techniques durant l ’ entre-deux-guerres, le gel et l’encadrement des tarifs n’a entravé ni l ’ augmentation de la consommation ni les bénéfices des compagnies 74 . En revanche, la discrimination des prix en fonction de l ’ usage, associée à l ’ application de tarifs linéaires, a créé un cadre inflexible qui a renforcé la tendance de la demande espagnole pour la consommation d ’ électricité non intensive, celle destinée à l’éclairage et à l’industrie légère75. En somme, en Espagne, la décentralisation des organismes en charge du secteur électrique aboutit à une législation éparpillée et discontinue dans les domaines de la réglementation physique et économique. La normalisation physique a été efficace en termes de mise à jour technique, mais le retard dans la mise en place de mécanismes de supervision et la rareté des ressources dans ces domaines ont conduit le système électrique espagnol à perpétuer le fléau des pannes d ’ électricité et de la fraude pendant une bonne partie du XX e siècle. Il y a eu peu d ’ interventions dans le domaine de la réglementation de l ’ accès au marché électrique. Au départ, les collectivités locales jouaient un rôle certain pour l’obtention des concessions d’éclairage public, mais plus tard, l’entrée sur les marchés dépendait de plus en plus du potentiel technique et économique des entreprises. Les compagnies garantirent ainsi facilement leurs investissements et la transition entre les entreprises pionnières et les entreprises hydroélectriques régionales a été rapide. L’intégration verticale au profit des compagnies productrices d’hydroélectricité paraît être un effet induit de cette législation si libérale. La réglementation des tarifs de l ’ électricité n ’ a pas créé un cadre strictement réglementaire pour l’ensemble du marché espagnol de l’électricité. Les prix ont été gelés 70. R. O. du 14 août 1920 et R. O. du 31 octobre 1922, qui a vu le jour à l ’ occasion de la demande d’augmentation tarifaire des entreprises madrilènes. En plus de se conformer à la loi de 1916 sur la subsistance, qui exigeait la publication des tarifs et l ’ autorisation de toute augmentation par les autorités, l’ordonnance de 1922 ajoute la possibilité pour le gouvernement de participer à la production de fluide et établit que l ’ initiative particulière doit être « supervisée par le gouvernement ». 71. Par R.O du 12 décembre 1923. 72. R.O. du 22 janvier 1931. Bien que le décret de 1924 ait été remplacé pendant la République par un décret du 5 décembre 1933. Dans ce dernier, seule la publication des tarifs au Journal officiel des provinces a été ajoutée. 73. Le régime des prix maximaux contenait le pouvoir de monopole des entreprises qui avaient cartellisé la fourniture d ’ électricité à Madrid jusqu ’ en 1925. Cependant, ce n ’ était pas le cas dans un grand nombre de villes espagnoles, alors que le gel faisait suite à une guerre tarifaire et que les plus grands avantages de l ’ électricité étaient encore à venir en 1916. Anna M. Aubanell, Origins and efficiency, op. cit., passim. 74. La consommation a augmenté à un bon rythme, bien qu ’ elle n ’ ait pas augmenté autant qu’en Italie ou en France. Et la rentabilité des grandes entreprises est restée stable jusqu ’ à la guerre civile. Norma S. Lanciotti et Isabel Bartolomé, « Global strategies, differing experiences. Electricity companies in two late-industrialising countries : Spain and Argentina, 1890–1950 », Business History, 56, 2014, p. 724-745. 75. En fait, les tarifs de l ’ électricité pour la consommation domestique étaient comparativement plus bas en Espagne que pour la consommation industrielle. L ’ application de l ’ élasticité inverse pourrait expliquer ce cas. Isabel Bartolomé : La Industria Eléctrica, op. cit., c. 2. n°3, 2018 Les antécédents de la régulation du service d’électricité en Espagne (1890-1945) 63 à la fin de la guerre, pas de façon homogène mais pour chaque marché local à partir de leur niveau de 1916. La coïncidence du gel des tarifs et du démarrage hydroélectrique a permis aux entreprises d ’ obtenir plus facilement des résultats favorables jusqu ’ à l ’ inflation de l ’ après-guerre civile. S’il existe une certaine rigidité du cadre tarifaire espagnol, elle n’est pas tant sur les niveaux que sur les entraves à l’adoption d’un système imposant des tarifs différentiels pour la puissance installée et la consommation. On peut supposer qu’à bien des égards le système tarifaire espagnol a eu comme résultat de renforcer la tendance vers une électrification peu intensive. Dans l ’ ensemble, dans un pays où les coûts de production étaient élevés – notamment la relative rareté du charbon, national ou importé et surtout la cherté de son transport hors des zones littorales – le régime de concession non exclusive en vigueur en Espagne durant le premier demi-siècle de l’électrification a rendu plus dynamique la transition entre les systèmes de production thermique et hydraulique. On l’a dit, le gel des tarifs n ’ a pas été particulièrement préjudiciable, ni pour les entreprises ni pour les consommateurs, durant l ’ entre-deux-guerres, mais il deviendra un poison pendant la première période franquiste, dans un contexte d ’ inflation élevée. Ajouté au manque de pièces de rechange, il est pour une part responsable de l’arrêt des investissements des compagnies d ’ électricité pendant près de vingt ans et, par conséquent, des restrictions énergétiques auxquelles l ’ économie espagnole a été soumise jusqu’au milieu des années 1950. UNIVERSITÉ DE SÉVILLE n°3, 2018