La disciplina constitucional de la prórroga de Presupuestos

LA DISCIPLINA CONSTITUCIONAL DE LA PRORROGA DE PRESUPUESTOS (*) FRANCISCO ESCRIBANO 1. El égimen ju ídico de la ins i ución p esupues a ia es un en amado lógico. Un en amado que exige una lec u a cohesionada de cada uno de sus componen es. Todos esponden a una idea y, a su ez, una idea les da cohesión y a iculación. Los P esupues os son el esul ado de un eje cicio condomial del pode . El a ículo 134.1 CE los concibe con el esul ado de la con luencia de dos compe- encias pe ec amen e aislables, a ibuidas a dos cen os di e enciados de pode : el ejecu i o y el legisla i o. Ambas ienen una disciplina p opia y espe- cí ica, no asimilable a ninguna o a de las que cons i ucionalmen e se consa- g an —cla amen e di e enciables an o po la uen e en que se conc e an, aunque o malmen e adop en la o ma de ley, cuan o po la disciplina ju ídica que ija su eje cicio— el cual es la mani es ación exclusi a y excluyeme de una conc e a unción: la unción p esupues a ia. El TC en un la go y a igoso camino ha ido dando cue po y enca nadu a a los di e sos pá a os del a ículo 134 CE. Di ec amen e elacionadas, como pos e io men e se e á, con la que ha de ocupa nues a a ención se encuen an las siguien es cues iones. En p ime luga , el ca ác e empo al de la no ma que con iene el plan p e- supues a io. En segundo luga el con enido de los P esupues os: an o po lo que debe con ene de o ma inexcusable o inexo able, cuan o po lo que se e ie e a (*) Tex o de mi in e ención en el Cu so de Doc o ado o ganizado po el Depa amen o de De echo Financie o y T ibu a io de la Facul ad de De echo de la Uni e sidad Complu ense de Mad id en colabo ación con el Ins i u o de Es udios Fiscales. 103 Re is a Española de De echo Cons i ucional Año 17. Núm. 50. Mayo-Agos o 1997 FRANCISCO ESCRIBANO aquel con enido e en ual o posible, con las limi aciones que el pá a o 7 del a - ículo 134 con iene. En e ce luga , la posibilidad de dis ingui , con consecuencias ju ídicas ap eciables, en e P esupues os p opiamen e dichos y su a iculado. En cua o luga , la p e isión po la no ma cons i ucional de que no se hu- bie en ap obado los P esupues os pa a un de e minado eje cicio y su conse- cuencia asimismo p e is a: la p ó oga. En di ec a conexión con és a, la du a- ción máxima posible de la misma, o lo que es igual, la posibilidad de que du an e un eje cicio no se ap ueben P esupues os o, al e na i amen e, que cualquie o a uen e ju ídica, dis in a de la Ley de P esupues os, supla su un- ción en odo o en pa e. 2. La no ma cons i ucional en el pá a o 4 del a ículo 134 es ajan e en una a i mación que es, a su ez, consecuencia de la ca ac e ización que de la ins i ución p esupues a ia se ha hecho en el pá a o 2 del a ículo 134. Po ene ca ác e anual, los P esupues os deben se p esen ados cada año y deben, asimismo, se ap obados cada año. La p e isión del pá a o 4 supone una im- plíci a a i mación: la imposibilidad de es a sin P esupues os, de ahí que se es- ablezca la p ó oga de los del eje cicio an e io , si llegado el p ime día del eje cicio económico co espondien e no se ha p oducido la ap obación de los nue os. Ello signi ica cla amen e la necesidad de egi se po una no ma p esu- pues a ia: no se pueden álidamen e ealiza pagos sin un P esupues o que lo au o ice y si no hay P esupues os nue os, han de conside a se au omá ica- men e p o ogados los del eje cicio an e io . La p ó oga no iene señalado un é mino, o mejo dicho, sí lo iene señalado aunque de o ma bien inde e mi- nada: has a la ap obación de los nue os. Me in e esa sub aya dos aspec os de es e pá a o 4 del a . 134. La nece- sidad de que exis a un P esupues o —nue o o p o ogado—, en p ime luga ; en segundo luga , que la p ó oga no es decisión a ibuida a ningún ó gano es- pecí ico. La au oma icidad o ma pa e del manda o cons i ucional. Se p odu- ci á au omá icamen e como consecuencia de un hecho p eciso y cla o. Siemp e que el p ime día del eje cicio co espondien e no haya P esupues o nue o. La p ó oga es el co ola io de la inexo abilidad de la exis encia de una no ma P esupues a ia que p opo cione el ma co de legalidad de la ac i idad de gas o del en e público. La exis encia de un P esupues o —nue o o p o o- gado— es inexo able. La no ma no se e ie e a la mul iplicidad de causas que pueden p o oca la inexis encia de P esupues o el p ime día del eje cicio co espondien e. Dada la ca ac e ización que hemos ealizado de la no ma p esupues a ia es as causas pueden impu a se a cualquie a de los dos cen os de pode que 104 LA DISCIPLINA CONSTITUCIONAL DE LA PRORROGA DE PRESUPUESTOS ienen a ibuidas compe encias en elación con la ins i ución p esupues a ia. Po ceñi nos a las que has a aho a se han p oducido, pod íamos ci a como causas de la no ap obación de nue os P esupues os la inexis encia de Cáma as po su disolución, o bien, como a ian e de és a, las apenas o madas sin iempo e ec i o pa a ap oba una nue a no ma p esupues a ia. La e i ada del P esupues o p e iamen e p esen ado, como ocu ió en la Comunidad Au ó- noma de Andalucía po el eje cicio de 1995 o, como ha ocu ido ecien e- men e, el echazo de los P esupues os p esen ados po el Gobie no, que pod ía- mos clasi ica como la causa ípica de inexis encia de P esupues os y necesidad de acudi a la cláusula de la p ó oga au omá ica. Tiene, además, es a causa de la p ó oga un alo añadido pa a las conside aciones que pos e- io men e se ealiza án que con iene deja ya ad e ido. Si el P esupues o es la consecuencia de un acue do, el co ola io de un con- senso en e las Co es Gene ales y el Gobie no, la p ó oga au omá ica de los P esupues os del eje cicio an e io supone exac amen e p o oga la igencia de ese acue do an e la imposibilidad de que se p oduzca el nue o. O lo que es lo mismo. La au oma icidad de la p ó oga ambién alcanza su sen ido en a en- ción al signi icado de la inexis encia de un P esupues o. Esa inexis encia debe se cubie a inexo ablemen e y se hace, en a ención a es e ca ác e impe a i o de la exis encia de no ma p esupues a ia, median e un ac o de au omá ica p oducción: la p ó oga. Po ello al ez con enga di e encia el juicio de alo que puede ene una no ma —el Dec e o-Ley— en cada uno de los di e en es supues os en los que se ha p oducido la necesidad de p o oga . Pa ece e iden e que debe se consi- de ado de o ma di e en e el Dec e o-Ley cuando la inexis encia de P esu- pues o iene de e minada po un echazo de la Cáma a, que cuando se p oduce en a ención a la al a ma e ial de iempo pa a ap oba lo po que las Co es se han cons i uido en los úl imos días del eje cicio p eceden e. Mas ese juicio de alo no puede con undi el doble plano polí ico y ju í- dico del p oblema. Tensión cons an e en cualquie ace camien o que que amos hace a la ins i ución p esupues a ia. Se a a, sob e odo en es a sede, de de e mina si ju ídicamen e la elación en e con enido y uen e es exclusi a y excluyen e. Lo que, a su ez, implica es a o a cues ión: ¿Exis en ma e ias que sólo median e Ley de P esupues os pueden se eguladas? Cues ión a la que ambién cabe da espues a in en ando con es a a es a cues ión: ¿Es la Ley de P esupues os una uen e del de echo cons i ucionalmen e di e enciada? Si la espues a ue a a i ma i a, ambién de- be íamos con es a a es a cues ión di ec amen e conec ada con la an e io : ¿Exis e en e las di e en es uen es del de echo cons i ucionalmen e diseñadas una al e na i a a la Ley de P esupues os? 105 FRANCISCO ESCRIBANO Ca ác e empo al; con enido indispensable, p opio y exclusi o de los P e- supues os; peculia idad de la uen e «Ley de P esupues os» e inexis encia de uen e al e na i a, se ían p oblemas cuya espues a condicionan como un «a p io i ca egó ico» cualquie posición espec o, no ya de la p ó oga, sino de la p ác ica que sob e és a ha habido siemp e que se p oducido la inexis encia de P esupues os. Po eso, una p ime a cues ión su ge de o ma inmedia a: ¿Se p o oga odo el P esupues o? ¿La p ó oga a ec a a la o alidad del ac o p esupues a io? ¿La p ó oga au omá ica supone p o oga odo o pa e del P esupues o del eje cicio an e io ? ¿Es posible modi ica median e la p ó oga el con enido de lo que se p o oga? La espues a gené ica a es as cues iones ha de es a p esidida po el ca ác e au omá ico que el p ecep o cons i ucional le a ibuye a la p ó oga. La idea de p ó oga es an i é ica con la idea de inno ación. La idea de p ó oga es consus ancial a la de imposibilidad de exis encia de un nue o P esupues o y si se a iende al con enido del P esupues o y a la elación exis en e en e con enido y ac o ju ídico o uen e que lo con iene, la espues a debe se nega i a. No pa ece que sea necesa io un pode oso apa a o a gumen al pa a pode a i ma que lo que no se ha podido ap oba es el P esupues o y po an o aquello que o ma pa e indisolublemen e del P esupues o: la o alidad de los ing esos y gas os del sec o público, así como el impo e de los bene icios is- cales que a ec en a los ibu os del Es ado. Se a a, po an o, de un con enido que exige una uen e bien p ecisa. An e la imposibilidad de la inexis encia de és a, al iempo que an e la ineluc abilidad de la misma pa a c ea el ma co de legalidad de la ac i idad inancie a de gas o, se ha p e is o la p ó oga. Mas no ha sido és a la p ác ica que has a aho a se ha p oducido. En e ec o, cuando no se han podido ap oba P esupues os po que las Cáma as es aban di- suel as, o po que se habían cons i uido con insu icien e plazo de iempo pa a ap oba los nue os P esupues os o en o os dos casos: e i ada de los P esu- pues os o echazo de los mismos, en odos es os casos se ha p oducido una no ma especí ica que con enía la p ó oga. ¿Cuál ha sido el con enido de esa no ma? ¿Cómo se ha jus i icado su p opia exis encia? ¿Cuál ha sido la p ác ica habida has a aho a? 3. En el polí oco con enido del ac o de P esupues os se hab án de encon- a an o las azones de la necesidad de una no ma ju ídica que con enga la p ó oga, cuan o que és a no ope e con la au oma icidad que con igu a el ex o cons i ucional. Dos no as ca ac e izado as del P esupues o es necesa io ae a nues a conside ación pa a comp ende los p oblemas con que la p ó oga au omá ica se en en a. 106 LA DISCIPLINA CONSTITUCIONAL DE LA PRORROGA DE PRESUPUESTOS En p ime luga , el ca ác e empo al de la no ma p esupues a ia. En se- gundo luga , la necesidad de que exis a un P esupues os igen e pa a la legí- ima ac i idad de gas o del Es ado. Es a segunda no a es, en é minos escolás icos, la causa e icien e de la ne- cesidad de la p ó oga. Mas si és a es á concebida en é minos de au oma i- cidad ¿Po qué en cuan as ocasiones se ha p oducido la necesidad de p o oga se ha acudido a la p omulgación de una no ma ju ídica —el Dec e o-Ley—, cie amen e no p e is o cons i ucionalmen e pa a con ene la p ó oga, la cual, como hemos ad e ido exhaus i amen e, es de p oducción au omá ica? La espues a hay que busca la, como ya ad e imos, en el polí oco con e- nido del ac o p esupues a io. La Ju isp udencia del TC se ha ocupado en no es- casas ocasiones de es a cues ión po que con no a a ecuencia el P esupues o ha sido la ocasión de in oduci en el o denamien o no mas cuyo «con enido p esupues a io» e a, cuan o menos, dudoso. En la p ime cues ión en que se a ó po el TC de es a cues ión se deslizó una doc ina ex ao dina iamen e pe misi a po cuan o se admi ía la posibi- lidad de modi ica el sis ema ibu a io aun cuando no cons a a la p e isión de la modi icación en ninguna no ma ibu a ia sus an i a. La STC 27/1981 ue acogida con g andes c í icas po que suponía un in aen endimien o de la un- ción p esupues a ia, concebida en el a ículo 66.2 CE como unción di e en- ciada de la especí icamen e legisla i a, al iempo que no daba espues a cohe- en e al a ículo 134.7 CE, po cuan o concebido como una limi ación de la unción legisla i a sólo ceñida a la ma e ia ibu a ia, se p esen aba como un cap icho a bi a io del cons i uyen e. Como u imos ocasión de esc ibi al hilo de aquella Sen encia, el a - ículo 134.7 es la consecuencia lógica de un en endimien o de la unción p e- supues a ia como unción di e sa de la unción legisla i a. Función que supone la mani es ación condomial del pode a ibuido al Ejecu i o y al Legis- la i o, quienes la desa ollan median e una disciplina p opia, especí ica, con ca ác e exclusi o y excluyen e, en cuyo desa ollo sólo de o ma subsidia ia se pod á acudi al p ocedimien o y disciplina de la unción legisla i a y no siemp e y en odo caso, ni en odos los casos. Tal ez las dos mani es aciones más cla as de es a concepción no igu osa- men e legisla i a del ac o p esupues a io consis a en a i ma —sin que pa a ello deba encon a se apoyo no ma i o exp eso— que uen es al e na i as al ac o legisla i o o dina io —señaladamen e el Dec e o-Ley— aquí no ienen cabida y en conside a que la unción a ibuida al Ejecu i o en la elabo ación del P esupues o no puede se suplida en ningún caso, como sin emba go ocu e con el exp eso econocimien o de la posibilidad de elabo ación de p oyec os legisla i os po quienes no o man pa e del Gobie no. 107 FRANCISCO ESCRIBANO De ahí ambién que podamos ap ecia , en es e con ex o, o a bien dis in a in e p e ación del con enido y alcance del a ículo 134.7 CE. Mayo i a iamen e se ha in e p e ado como una limi ación. Ya que no se dis ingue en e unción legisla i a y unción p esupues a ia, se a a de una li- mi ación al eje cicio de la unción legisla i a cuando se conc e a en la elabo a- ción del P esupues o. Mas es a in e p e ación no da cohe en e espues a al da o no ma i o de que la limi ación se ciña a las no mas ibu a ias, po lo que así in e p e ado el p ecep o más bien apa ece como una no ma cap ichosa o a bi- a ia y, en odo caso, injus i icada. Mas si admi imos la ci ada di e enciación uncional, la excepcionalidad a- dica en la segunda pa e del p ecep o, al con e í sele e ec os imp opios a la unción de ap obación de P esupues os. Así la excepción del a ículo 134.7 CE no adica en lo que se p ohibe, sino en lo que se pe mi e. Y, po an o, sólo a las no mas ibu a ias se ciñe la posibilidad de inno a el o denamien o median e Ley de P esupues os. De ahí que nos pa ezca opo uno que pocos años después haya e minado diciendo el TC que los P esupues os no son, incluso en ela- ción con no mas ibu a ias, el con inen e adecuado pa a con ene no mas í- picas del de echo codi icado (STC 76/1992). Es a o ma de en ende el pá a o 7 del a ículo 134 nos lle ó, hace ya bas- an e iempo, a a i ma la imposibilidad de que median e el desa ollo de la unción p esupues a ia pudiese egula se ma e ia no es ic amen e p esupues- a ia, posición que hoy es ya luga común en la Ju isp udencia Cons i ucional, como enseguida e emos. Pa adójicamen e el mejo apoyo en a o de nues a esis al ez pueda encon a se en la endeblez a gumen al del VP de la STC 76/1992 en de ensa del ca ác e legisla i o de la unción p esupues a ia y en su indi e enciada ca ac e ización. Po eso en nues a isión del p oblema no se p oduce aquí una es icción del ámbi o de la unción legisla i a sino una ampliación del que ca ac e iza el de la unción p esupues a ia. En la ac ualidad puede deci se que la posición del TC en elación con es e p oblema se ha modi icado sus ancialmen e espec o de la posición man enida en la STC 27/1981, aunque esul e in e esan e eseña cómo es e p o undo cambio en la o ien ación de la ju isp udencia del TC se ha e i icado median e una in e p e ación del a ículo 134.2 ace ca del con enido de los P esupues os, cali icándolo de imp opio cuando aquellas egulaciones no ma i as no u- ie an elación di ec a con los ing esos, los gas os o el plan económico anual del Gobie no. P ecisamen e po que hemos c eído encon a en el con enido del ac o p esu- pues a io uno de los o ígenes de los p oblemas elacionados con la p ó oga y, sob e odo, con la p ác ica de p oduci la median e no ma ju ídica exp esa, nos pa ece in e esan e eseña la posición que el TC ha man enido espec o de és e. 108 LA DISCIPLINA CONSTITUCIONAL DE LA PRORROGA DE PRESUPUESTOS Como es sabido, el a ículo 134.2 CE o dena lo que debe se el con enido esencial del P esupues o, es deci , lo que en odo caso hab á de encon a se allí: la o alidad de los gas os e ing esos del sec o público es a al, así como la consignación del impo e de los bene icios iscales que a ec en a los ibu os del Es ado. Se á en odo caso la exposición ci ada del plan inancie o del Es- ado, del sec o público es a al, con ca ác e anual. No se á és e de la anualidad el único p incipio al que se e e i á el ex o cons i ucional, ambién a la uni e salidad se ha á mención en cuan o se p e- dica del con enido del P esupues o la exigencia de que con enga la o alidad de los gas os e ing esos. La consecuencia del ca ác e empo al de la no ma p e- supues a ia ambién encon a á acomodo en el ex o cons i ucional en la me- dida en que se p e é asimismo la consecuencia de la inexis encia de P esu- pues o ap obado en el momen o de la expi ación del plazo de los del año an e io . Po su pa e el a ículo 48 LGP es ablece que los PGE cons i uyen la ex- p esión ci ada, conjun a y sis emá ica de las obligaciones que como máximo pueden econoce el Es ado y sus o ganismos au ónomos y los de echos que se p e ean liquida du an e el co espondien e eje cicio. De la in e p e ación con- jun a y sis emá ica de ambos p ecep os cabe es ablece las siguien es conclu- siones. Los PGE incluyen la o alidad o in eg idad de los ing esos y gas os del sec o público, consag ando así de o ma posi i a el p incipio de uni e salidad. En cuan o cons i uyen la exp esión ci ada de ing esos y gas os con end á dis- ingui ambos con enidos y los e ec os que se siguen de su inclusión en los P e- supues os. Aunque hoy ca ece de sen ido, du an e un iempo la dis inción en e P esu- pues os y Ley de ap obación u o cie a ele ancia ju ídica y aun hoy es e i- den e la posibilidad de dis ingui en e el cue po a iculado y los llamados Es ados de Gas os o Ing esos. Es os esponden es ic amen e a la idea de P esu- pues os en cuan o exp esión ci ada y sis emá ica de la ac i idad inancie a; el a iculado con iene las eglas po las que se egi án esos gas os. Con ecuencia, como hemos is o, es posible encon a en e las no mas del a iculado p e- cep os que no ienen una di ec a e inmedia a elación con cues iones p esupues- a ias. Se ha p oducido, así, la iciosa cos umb e de ap o echa el cómodo ex- pedien e de la Ley de P esupues os pa a in oduci en e sus no mas p ecep os que no ienen una di ec a elación con el plan inancie o en que el P esupues o se conc e a. Es a cues ión es á di ec amen e conec ada con el especial égimen que la Cons i ución diseña en elación con las modi icaciones ibu a ias que se pueden in oduci median e la Ley de P esupues os. Mas ceñi a és e las limi a- ciones del con enido de la Ley de P esupues os ca ece ía de sen ido. 109 FRANCISCO ESCRIBANO La gene alización de es a cos umb e de in oduci sin mesu a ni limi a- ciones no mas inno ado as del o denamien o ju ídico en la Ley de P esu- pues os ha lle ado al TC a ma iza su inicial posición. La Sen encia 63/1986 puede conside a se la p ime a en la que es posible cons a a es a endencia. En la ac ualidad no pa ece que pueda a i ma se, como hace el P eámbulo de la Ley de P esupues os pa a 1988, la absolu a idoneidad de la Ley de P esu- pues os pa a con ene cualquie ma e ia. A eno de la Ju isp udencia Cons i u- cional los P esupues os son un ac o ju ídico de «núcleo indisponible» (FJ 3, STC 65/1987) o «esencial» (FJ 3, STC 84/1982) que se cons i uye en con e- nido mínimo —ni exclusi o ni excluyen e— (FJ 4, STC 65/1987) y que, cali- icado como « ehículo de o ien ación y di ección de la polí ica que co es- ponde al Gobie no» (FJ 2, STC 27/1981), puede inclui «disposiciones de ca ác e gene al en ma e ias p opias de ley o dina ia... que gua den elación con las p e isiones de ing esos y las habili aciones de gas o de los P esu- pues os o con los c i e ios de polí ica económica gene al en que se sus en an» (FJ 12, STC 63/1986). Se e e i á ambién el T ibunal a la exp esa p ohibición de c eación de ibu os median e los P esupues os ayendo a colación los plan- eamien os del FJ 2, STC 27/1981, aunque undándolo en azones poco p e- cisas y sin jus i ica lo que así plan eado pod ía cali ica se de cap icho cons i- ucional; es deci , la posibilidad ilimi ada de inno a en el o denamien o a excepción del ibu a io. Como ha pues o de elie e Rod íguez Be eijo, el TC in oduce un nue o lí- mi e al con enido e en ual o no necesa io de las Leyes de P esupues os, el con- cep o de ma e ias conexas a la es ic amen e p esupues a ia, concep o inde e - minado que e mina á po pe ila la STC 76/1992 en el sen ido de exclui que cualquie con enido ju ídico sea cons i ucionalmen e posible en la Ley de P e- supues os. Se ex ende á en es e sen ido el FJ 3 de la STC 65/1990 an o en la di- ección de no conside a p opio de la Ley de P esupues os cualquie con enido que en odo caso ha de gua da una di ec a elación con las p e isiones de in- g eso y las habili aciones de gas o, cuan o en la de conside a que la egulación injus i icada de una ma e ia no es ic amen e p esupues a ia, en a ención a la in- ce idumb e que o igina, puede a ec a al p incipio cons i ucional de segu idad ju ídica. La incidencia en una ma e ia p opia de la Hacienda Gene al no es su i- cien e pa a pode a i ma que se da la necesa ia conexión di ec a de la no ma en cues ión con el P esupues o en sen ido es ic o o con los c i e ios de la polí ica económica del Gobie no y si esa incidencia se conside a sólo acciden al o se- cunda ia se conclui á insu icien e pa a legi ima su inclusión en la Ley de P e- supues os «cuyo con enido p opio y su unción cons i ucional (a s. 66.2 y 134.2 CE) esul a des i uado po la inco po ación de no mas ípicas del De- echo codi icado», en la misma línea y a ando de deja bien di e enciada la ley 110 LA DISCIPLINA CONSTITUCIONAL DE LA PRORROGA DE PRESUPUESTOS p esupues a ia de la ley ibu a ia se mani ies a el FJ 3, STC 195/1994. Con an- e io idad se había seguido idén ica doc ina en la STC 178/1994. En de ini i a, con a las discu ibles a i maciones del P eámbulo de la Ley de P esupues os pa a 1988 pa ece cla o que el FJ 3, STC 65/1987 había ad e - ido ace ca de la imposibilidad de conside a ajus ado a la Cons i ución cual- quie con enido y ha señalado la posibilidad de conside a lo incons i ucional po no ajus a se a lo p opio del P esupues o: no puede desca a se la posibi- lidad de cali ica de «injus i icada inclusión» la de ma e ias que no gua den la debida elación con la disciplina p esupues a ia (FJ 5, STC 65/1987). Se puede, po an o, a i ma que es exigible una de e minada cohe encia en e el con enido indisponible o esencial de los P esupues os, es deci , los ing esos y los gas os, y las no mas que excepcionalmen e puedan in oduci se, las cuales inde ec iblemen e han de ene elación con los c i e ios de polí ica económica gene al en que se sus en an los P esupues os pa a ese eje cicio. Po deci lo g á- icamen e, de es a doc ina ju isp udencial se de i a cla amen e que, po ejemplo, no se ía cons i ucional una modi icación del Código Ci il que se en- con a a en la Ley de P esupues os. El con enido de los P esupues os es á cons i ucionalmen e asado y la in- clusión indisc iminada de ma e ias en e sus no mas puede se cali icada de cons i ucionalmen e imp opia en cuan o no gua den la debida elación con la disciplina de los ing esos y los gas os del eje cicio económico co espondien e. La conclusión en elación con es e aspec o del con enido de los P esu- pues os as las Sen encias ci adas es la posibilidad de no desca a una decla- ación de incons i ucionalidad po no ajus a se la no ma en cues ión a las p e- isiones de ing esos, las habili aciones de gas o o los c i e ios de polí ica económica en que las p e isiones p esupues a ias se sus en an. Hab á de se p obada, po consiguien e, una « elación di ec a» pa a que pueda ene cabida en los p esupues os (FJ 5, STC 65/1987 que ei e a lo es ablecido en el FJ 12, STC 63/1986). Ha sido ambién in e esan e una cues ión plan eada po la STC 126/1987: no cabe p edica de oda no ma ju ídica que egule con enido p opio de los P esupues os el égimen ju ídico de és os: así una no ma emanada median e el p ocedimien o legisla i o o dina io, no es á some ida a las limi aciones del a - ículo 134.7 CE po que enga con enido p esupues a io. A i mación impo - an e, sob e odo, po la implíci a cali icación que se hace del ac o, aho a a en- diendo al p ocedimien o de su ap obación como elemen o di e enciado (FJ 5, STC 126/1987), cues ión aún más cla amen e ad e ida ya en las STC 63/1986 (FJ 6) y en la 99/1987 (FJ 1). Pe o que no pe mi e i más allá en la a e igua- ción de la posibilidad de la peculia idad de la uen e y la exigencia de un con- enido cons eñido a esa uen e, aho a de inida po el p ocedimien o median e 111 FRANCISCO ESCRIBANO El úl imo ejemplo, po aho a, al que hab emos de e e i nos es el Dec e o- Ley 12/1995 (BOE de 30 de diciemb e). En su P eámbulo se hace una a i ma- ción esencial que supone la culminación de una endencia: ap eciada la insu- iciencia de la p ó oga au omá ica, se acude a una no ma de con enido paladinamen e p esupues a io, al ene po obje o ma e ias que o man pa e del con enido indisponible o p opio de los P esupues os. En a ención a que las Co es no es án eunidas du an e el mes de ene o y a que se p e eía su p óxima disolución, se adop a la o ma de dec e o-ley. Me in e esa sub aya la anspa encia in encional de la no ma que no ocul a la especí ica jus i icación de su exis encia en a ención a la insu iciencia de la p ó oga au omá ica. Se econoce un p ime e ec o a la p e isión cons i ucional de p ó oga au- omá ica: median e ella se conside an p o ogados los es ados de ing esos y gas os, así como el impo e de los bene icios iscales. Ello supone la ex ensión de la p ó oga au omá ica al con enido esencial o núcleo indisponible del P e- supues o. Asimismo, se conside an p o ogadas aquellas no mas que gua dan conexión di ec a con ese con enido. Se exclui án del e ec o de la p ó oga an o los c édi os pa a gas os coyun u ales, en aplicación del a ículo 56.2 LGP, al que ya nos e e imos, cuan o las no mas de igencia inde inida que ex- cepcionalmen e se hubie an incluido en su a iculado, lo que supone una uel a a la posibilidad p e is a en el Ley de P esupues os pa a 1988 y que pa ecía ha- be se abandonado an o en Real Dec e o-Ley 7/1989, como en la Ley 5/1990. La au oma icidad de la p ó oga hab á de en ende se p oducida en elación con lo que, con acie o, Soledad Plaza denomina el P esupues o inicial, an o po lo que se e ie e a los c édi os o dina ios, cuan o a la au o ización pa a la emisión de deuda pública. La con i mación de una endencia se p oduce si nos a enemos a las consi- de aciones que p e enden jus i ica la p opia exis encia del Dec e o-Ley. En e ec o, nó ese que odas las cues iones has a aho a ano adas suponen el des- pliegue de los e ec os de la au oma icidad de la p ó oga. Po consiguien e la p opia exis encia del Dec e o-Ley de P ó oga sólo puede se la consecuencia de un in en o de i más allá, de encon a una ó mula que haga en e a las con- secuencias de una p ó oga que, po sus p opias limi aciones, no puede sino ex ende en el iempo la igencia de la no ma p esupues a ia ap obada pa a el eje cicio an e io . En de ini i a, de encon a un medio, de cuya cons i uciona- lidad dudamos, que pe mi a in oduci en el o denamien o medidas de indu- dable calado p esupues a io, que no han podido se ap obadas ya que el P esu- pues o ha sido echazado. Se a a, en de ini i a, de consag a la posibilidad de habe hallado una uen e al e na i a, po mo i os de u gencia y ex ao dina ia necesidad, a la Ley 118 LA DISCIPLINA CONSTITUCIONAL DE LA PRORROGA DE PRESUPUESTOS de P esupues os. Si se lee a en amen e el P eámbulo se es a á de acue do con quien les habla de que odo él es á eco ido po la in ención de encon a en el des ina a io de la no ma una jus i icación a la p opia exis encia de la no ma ex- cepcional, una jus i icación de opo unidad, al ez, pe o, ¿y su encaje cons i- ucional? La cues ión esencial que es a no ma gene a es iba en de e mina si es po- sible p ecisamen e aquello que aho a se ha dado po sen ado. La Cons i ución p e é la posibilidad de llega al úl imo día del eje cicio sin que se hayan ap o- bado el nue o P esupues o, y a es a e en ualidad hace en e median e la éc- nica de la p ó oga au omá ica. La cues ión plan eada se gene a po la insu iciencia de la écnica cons i u- cionalmen e p e is a. Como el p opio P eámbulo del Dec e o-Ley econoce, la au oma icidad de la p ó oga supone la congelación de sueldos y pensiones, el inc emen o de p esión iscal como consecuencia de la imposibilidad de de- lac a , la congelación de la ecaudación p o enien e de impues os especiales y cuan os ibu os e an obje o de ac ualización median e la Ley de P esupues os. Tal ez con end á hace aquí alguna conside ación en o no a la g a edad del p esupues o de hecho de la p opia exis encia de la p ó oga, sob e odo cuando se p oduce debido al echazo de los P esupues os. Es e iden e que el ex o ju ídico se hace eco de una c isis de las elaciones en e el Gobie no y las Cáma as, c isis que ju ídicamen e no puede ene solución y que el ex o cons- i ucional no p e ende. Pe o al mismo iempo con end á no deja de ene en cuen a la de aluación a que esa si uación se e some ida si la au oma icidad de la p ó oga se e comp ome ida po p ác icas como la del Dec e o-Ley y el o - dago que supone pone en la esi u a de la no con alidación del Dec e o-Ley, lo que, sin duda, se ía el co ola io lógico, an o en é minos polí icos como ju- ídicos, del echazo de los P esupues os. Y, al mismo iempo, con end á no ol- ida los e ec os que puede ae consigo una p ác ica como la que analizamos, que puede ae consigo el e ec o pe e so de gene aliza el uso del echazo, de con e i lo en ins umen o habi ual, no obs an e habe sido concebido como ins umen o de c isis, supues o su bajo cos e polí ico pa a quien lo u iliza. En nues a opinión, con end á dis ingui en e las no mas de es ic o con- enido p esupues a io y aquéllas que hemos enido en cali ica como o mando pa e de su con enido e en ual. Sob e las segundas pocas objeciones pueden hace se a su egulación median e Dec e o-Ley, sal o po aquellos ex emos ge- ne ales de no a ec a a su núcleo esencial. En e ec o, nó ese que la excepcionalidad consis e en su inclusión en la no ma p esupues a ia, en a ención al ca ác e excepcional de su unción legis- la i a, en nues a concepción del p oblema. La modi icación de una no ma i- bu a ia median e Dec e o-Ley sólo es a á condicionada a jus i ica la ex ao - 119 FRANCISCO ESCRIBANO diña ía y u gen e necesidad de habe acudido a es a uen e excepcional del de- echo. Las SSTC 11/1981; 25/1981; 6/1983; 111/1983; 29/1986; 60/1986 con- ienen la doc ina a eno de la cual es legí imamen e cons i ucional acudi a es e uen e excepcional pa a egula la ma e ia ibu a ia. Cues ión pa cialmen e di e en e es iba á en la conside ación de la opo u- nidad o en la necesa iedad de acudi a es a uen e, sob e odo desde la pe spec- i a de la pu a écnica legisla i a. El p o eso Falcón ha ealizado ecien e- men e una aguda c í ica a es e ex emo del p oblema. En mi opinión no su icien emen e undada, po que se pa e de la posibilidad de en ende la no mas ibu a ias con enidas en los P esupues os con igencia inde inida. Lo que no es cie o que sea incues ionable, ni que lo sea, además, desde la Ley de P esupues os pa a 1988 pe o, sob e odo, en es e conc e o caso, po que el p opio Dec e o-Ley 12/1995 exp esamen e no le da la azón. Ninguna de las modi icaciones ibu a ias del Dec e o-Ley que comen amos se ealizan en a ención al ca ác e empo al de la no ma, es deci , esponden a la in ención de p o oga su igencia, como en o as ocasiones se ha hecho, según hemos is o. Aho a la necesidad de acudi a la no ma excepcional es iba en que se quie e da una egulación di e sa. Es deci , no se es á p o ogando nada, se es á inno ando en el o denamien o, e ec o al que, supe ado el juicio ace ca de la co ec a ap eciación de la ex ao dina ia y u gen e necesidad, nada enemos que opone . La no ma es absolu amen e c i icable po aquellos ex emos que hacen e- e encia al pu o con enido p esupues a io, es deci , a las modi icaciones que se ealizan en los c édi os en ma e ia de e ibuciones, en ma e ia de pensiones, pa a ope aciones inancie as no p e is as en el P esupues os pa a 1995 y simi- la es. Nos encon amos, lisa y llanamen e, an e una no ma que p e ende habe encon ado la ó mula mágica an buscada desde el siglo xix: pode ap oba un P esupues o sin la con ibución de la Cáma a. Y ello sencillamen e no es á cons i ucionalmen e p e is o. Es más, en nues a opinión es un abuso de la o ma, una cla a y di ec a ulne ación de la Cons i ución. Supone la úl ima uel a de ue ca de la concepción legisla i a de la unción p esupues a ia. Es la consecuencia, lógica y ex ema, si se quie e, de quienes han man enido que la Ley de P esupues os no es más que una Ley o dina ia. Desde esa pe spec i a nada pod án obje a a es a écnica de acudi al dec e o- ley de p ó oga. O, al menos, debe án jus i ica su echazo como una excep- cionalidad de la disciplina cons i ucional de la Ley de P esupues os. Pe o si ob iamos la o ma, si a endemos al con enido p o undo de la ins i- ución p esupues a ia la conclusión no puede se más adicalmen e di e en e. En e ec o, no se a a á ya de encon a un eno li e al más o menos pe mi- 120 LA DISCIPLINA CONSTITUCIONAL DE LA PRORROGA DE PRESUPUESTOS si o en el ex o cons i ucional -que no lo hay- sino de p o undiza en el au én- ico signi icado de la no ma que c i icamos y de la ins i ución p esupues a ia. Nos encon amos an e una no ma del Gobie no que iene con enido p esu- pues a io, que iene a modi ica —en a ención a u gen e y ex ao dina ia nece- sidad— el P esupues o del eje cicio an e io sin espe a la au oma icidad de la p ó oga, es deci , no p o ogando la igencia del an e io , sino ap obando una no ma que paladinamen e lo modi ica. En nues a opinión és a es una p ác ica no p e is a cons i ucionalmen e. Imp e isión no suscep ible de se cubie a median e una especie de aplicación analógica, po que desna u aliza la esencia de la ins i ución p esupues a ia. Me- dian e la écnica de la p ó oga se p e ende un espe o absolu o a la in e en- ción de los dos cen os de pode que han de in e eni en la elabo ación y ap obación del P esupues o. Acudi a la écnica del Dec e o-Ley, incluso e- niendo en cuen a la in e ención que la Cáma a end á a pos e io i, median e la con alidación, no es óbice pa a que cali iquemos el Dec e o-Ley p esupues- a io como una bu la de la esencia de la ins i ución p esupues a ia. La pos e io con alidación del Dec e o-Ley po la Cáma a no puede cons i ui , como han p e endido algunos, un a gumen o en a o de la legi imidad cons i ucional de la uen e empleada. Pues ambién el ó gano legisla i o es á some ido en el eje - cicio de sus compe encias al manda o cons i ucional y la con alidación de un Dec e o-Ley e e ido, po ejemplo, al de echo elec o al gene al no sana ía su e iden e incons i ucionalidad. Que la cohe encia sea absolu a desde nues o en endimien o de la unción p esupues a ia, como deslindada de la unción legisla i a o dina ia, no es óbice pa a que ambién desde la posición de quien de iende su na u aleza legisla i a o dina ia sea c i icable, aunque cie amen e con a gumen os menos con un- den es. Con una no ma como la c i icada se ha dado en la p ác ica espues a a a- ias de las cues iones que susci ábamos al inicio de es a in e ención. Se ha p e endido que la unción p esupues a ia es suscep ible de uen e al e na i a: el Dec e o-Ley ha sido aquí la no ma elegida. Se ha conside ado que no hay cues- iones exclusi amen e ese adas a la Ley de P esupues os. Se ha concluido que la p ó oga au omá ica —y sus es ic as consecuencias econocidas en el mismo P eámbulo del Dec e o-Ley— no es la única al e na i a posible an e la inexis encia de P esupues os el p ime día del eje cicio económico co espon- dien e. En suma, en nues a opinión, se ha igno ado la Cons i ución, en odo lo que es es ic amen e obje o de la no ma p esupues a ia, con enido que exige una especí ica no ma —la Ley de P esupues o— mani es ación de una unción es- pecí ica, la unción p esupues a ia, cuyo eje cicio es á a ibuido de o ma ex- 121 FRANCISCO ESCRIBANO elusi a y excluyen e al Gobie no y a las Co es, y cuya inexis encia po las causas que sean, iene p e is a una solución que sólo en pa e aho a se ha es- pe ado: la au omá ica p ó oga de los P esupues os del eje cicio an e io . Al- e um non da u . BIBLIOGRAFÍA Escasa es la bibliog a ía especí ica que pueda ci a se en elación con la p ó oga de P esupues os. Sólo engo no icias, con ca ác e monog á ico, del abajo de D. L. LO- ZANO ROMERAL: «La p ó oga de los P esupues os de 1989», PGP 2 (1989). Las e e encias a RODRÍGUEZ BEREIJO pueden encon a se en «Ju isp udencia Cons i ucional y De echo P esupues a io. Cues iones esuel as y emas pendien es», REDC, 44 (1995). Pa a mayo es p ecisiones, de es e au o , au én ico especialis a en la ma e ia, pueden consul a se su clásico El P esupues o del Es ado. In oducción al De- echo P esupues a io, Tecnos, Mad id, 1970; su excelen e es udio in oduc o io, bajo el í ulo «Laband y el De echo P esupues a io del Impe io alemán», a la aducción cas- ellana de PAUL LABAND: El De echo P esupues a io, IEF, Mad id, 1979; «Sob e éc- nica ju ídica y Leyes de P esupues os», en Es udios de De echo y Hacienda, Ins i u o de Es udios Fiscales, Mad id, 1988. Bajo el í ulo «La e icacia empo al y el ca ác e no ma i o de la Ley de P esu- pues os Gene ales del Es ado», Cuade nos y Deba es, 16, Cen o de Es udios Cons i u- cionales, Mad id, 1989, puede encon a se un in e esan e deba e p ecedido de dos po- nencias de Lo enzo Ma ín Re o illo y Al a o Rod íguez Be eijo; las e e encias a mi in e ención en ese Deba e pueden encon a se en esa ob a. Me ocupé de la egulación cons i ucional de los P esupues os del Es ado con ca- ác e gene al en P esupues o del Es ado y Cons i ución, Mad id, Ins i u o de Es udios Fiscales, 1981, donde es posible encon a algunas ideas sob e la p ó oga de los P e- supues os; sob e los p oblemas que p esen aba su egulación en el P oyec o de Cons i- ución a é en «El P esupues o del Es ado en el ma co polí ico», HPE, 50 (1978). Los p oblemas de i ados de la in e p e ación del a ículo 134.7 po la STC 27/1981 los es- udié en «Re o ma ibu a ia y ap obación de P esupues os: análisis de una expe iencia (1978-1981)», en Funciones inancie as de las Co es Gene ales, Publicaciones del Cong eso de los Dipu ados, Mad id, 1985; daba no icia del adical cambio de o ien a- ción de la Ju isp udencia Cons i ucional a pa i de la STC 63/1986 en «Los P esu- pues os del Es ado: aspec os cons i ucionales», CT, 59 (1989). Las opiniones de PELEGRÍN Y GIRÓN pueden encon a se en «Las Disposiciones Adicionales de la Ley de P esupues os Gene ales del Es ado pa a 1986», HPE, 97 (1985). He podido ene acceso a las opiniones de SOLEDAD PLAZA Y JABAT g acias a su amabilidad al p opo ciona me el manusc i o de su in e ención —«La p ó oga de los P esupues os Gene ales del Es ado»— en el Semina io, o ganizado po el Ins i u o de Es udios Fiscales el 19 de eb e o de 1996, bajo el lema Semina io sob e aspec os ju í- dicos y económicos de la p ó oga p esupues a ia. 122 LA DISCIPLINA CONSTITUCIONAL DE LA PRORROGA DE PRESUPUESTOS Las opiniones de FERNANDO PÉREZ ROYO pueden encon a se en su De echo Fi- nancie o y T ibu a io. Pa e Gene al, 5.a ed., Ci i as, Mad id, 1995; u e la sue e de discu i con él su ponencia en el an e io men e ci ado Semina io del IEF, bajo el í ulo «Aspec os ju ídicos de la p ó oga p esupues a ia». El es o de las opiniones ci adas pueden encon a se en: BAYONA SOLER: Temas de De echo P esupues a io, Compás, Alican e, 1990. RAMÓN FALCÓN Y TELLA: «El ca ác e au omá ico de la p ó oga de los P esu- pues os y la p ác ica de egula dicha p ó oga median e Dec e o Ley: la injus i icada obsesión po las no mas ibu a ias empo ales», QF, 1 (1996). MIGUEL ÁNGEL MARTÍNEZ LAGOS: Manual de De echo P esupues a io, Colex, Mad id, 1992. CARLOS PALAO TABOADA: De echo Financie o y T ibu a io (I), Colex, Mad id, 1987. 123 NOTA