Por un nuevo contrato social. Democracia, Constitución y derechos sociales en el orden global

67 POR UN NUEVO CONTRATO SOCIAL. DEMOCRACIA, CONSTITUCIÓN Y DERECHOS SOCIALES EN EL ORDEN GLOBAL Alfonso de Julios-Campuzano Universidad de Sevilla 1. EL PRINCIPIO SOCIAL Y LA LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA Un análisis superficial de la historia reciente nos puede llevar a la conclusión de que el gran triunfador de nuestro tiempo es el sistema democrático como forma de organización política. Pero, desafortunadamente, no parece que esta conclusión sea del todo correcta. Cierto es que la democracia moderna -entendida como sistema de organización política que distribuye el poder entre la ciudadanía mediante formas representativas de gobiernoes hoy una realidad triunfante, generalmente extendida más allá del contexto geográfico en que vino a nacer. Pero podemos plantearnos si ese sistema de organización política responde efectivamente a las exigencias de articulación de formas esencialmente democráticas de organización social, esto es, si la democracia es, en nuestros días, un modelo de organización social que obedece a los postulados emancipatorios de libertad e igualdad reales, o si se trata tan sólo una forma de reparto de cuotas de poder entre élites dominantes1. La democracia capitalista articulada en el sistema de partidos2  1 El propio Habermas indica la degradación a la que se ve sometida la democracia en nuestro tiempo: "La democracia ya no persigue el fin de racionalizar el poder social mediante la participación de los ciudadanos en procesos discursivos de formación de la voluntad; más bien tiene que posibilitar compromisos entre las élites dominantes" (Habermas, J., Problemas de legitimación en el capitalismo tardío, Amorrortu, Buenos Aires, 1975, p. 148). 2 Aunque son muchas y variadas las definiciones que se han proporcionado del partido político como fenómeno, nos parece muy sugerente la definición proporcionada por Max  68 puede entrar en colisión con las exigencias de legitimidad del modelo democrático de organización que identificamos con el Estado social de Derecho, que llevaron a Habermas a referirse a un olvido de la idea de legitimidad en el horizonte político de nuestro tiempo3. En efecto, en las sociedades contemporáneas la idea de soberanía popular viene siendo desplazada del ámbito político en beneficio de una legitimación técnica4 por razón de la eficacia de las decisiones, que son absorbidas por el ordenamiento jurídico en función de un análisis técnico de la repercusión de las medidas en la productividad del sistema capitalista5. El problema de la legitimidad se muestra así como una de las características de nuestro tiempo, pues, en la medida en que el pluralismo procura compatibilizar las crecientes exigencias sociales, políticas y económicas de las sociedades modernas, las decisiones no atienden a las necesidades del Estado contemporáneo, cuya eficiencia presupone rapidez y flexibilidad en el proceso decisorio.  Weber en The theory of social and economic organization, The Free Press, New York, 1947, p.407; Cfr. también, Lapalombara, Joseph y Weiner, Myron, The Origin and Development of Political Parties, en Lapalombara, Weiner, Political Parties and Political Development, Princeton U.P., Princeton, 1966, p. 6. Desde el punto de vista funcional resulta de obligada referencia la definición de Raymond Aron en Introduction à l'étude des partis politiques en Association française de science politique, Paris, F.N.S.P., 1949, p. 11: " La organización regular o duradera (o el grupo regular o duradero) de un cierto número de individuos de cara al ejercicio del poder, es decir, bien de la conquista, bien de la conservación del poder". 3 cit. por Pérez Luño, A.E, Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitución, Tecnos, Madrid, 1990, p.198. 4 Sobre la problemática de la tecnocracia en las sociedades democráticas de nuestro tiempo puede consultarse el volumen colectivo Tecnocracia e ideologia, Tempo Brasileiro, Rio de Janeiro, 1975. 5 Sobre este mismo particular Warat pone de manifiesto que el sistema capitalista necesita de una forma de gobernabilidad sin política, de una simbología meramente retórica de la democracia en la que queden excluidas -por absorbidas pero irresueltaslas demandas sociales. En otras palabras, entiende el autor que la expansión internacional del modo de producción capitalista está intentando generar la convicción de que existe una incompatibilidad funcional -y en cuanto tal irresolubleentre el desarrollo del capital y la radicalización de la democracia a través del ejercicio pleno del Estado de Derecho (Cfr. Warat. L.A., La ciudadanía sin ciudadanos: tópicos para un ensayo interminable", Revista Brasileira de Filosofia, vol. XLII, abril-junho, 1995, pp. 142-168). 69 Esto nos revela que todo proceso decisorio ocurre en un espacio social concreto en el que actúan elementos materiales, individuales, actitudes, grupos, clases, sindicatos, influencias y presiones6. La pérdida de valor legitimador del principio de soberanía popular en el horizonte de nuestro tiempo ha vaciado de contenidos materiales las exigencias del Estado moderno en aras de la exaltación de la eficacia que, en el peor de los casos, termina por hacer abdicar al Estado de su misión emancipatoria mediante la inanición de las demandas sociales. Esa fractura entre la clase dirigente y la sociedad tiene también una consecuencia en la dinámica legitimadora del Estado desde el punto de vista de la ciudadanía: ya no importa tanto quien gobierne ni de qué manera lo haga, sino qué resultados se consigan, es decir, se produce un desplazamiento del valor de la ideología en beneficio también de la eficacia, contemplada ya desde el punto de vista individual de los intereses particulares y cuantificada únicamente desde la perspectiva mercantil del bienestar personal. Se consuma así la supeditación de los intereses públicos a los ya consagrados apetitos privados. De este modo, la soberanía popular queda vaciada: desde el poder porque las exigencias materiales han sido desplazadas por la eficacia -que no es más que una coartada de quienes intentan preservar situaciones de dominio-, desde la ciudadanía porque ya no importa que el poder se ejerza legítima -es decir, fundado no sólo en el consentimiento, sino de acuerdo con los valores colectivamente asumidos por la sociedad- y democráticamente -de acuerdo con las exigencias de participación real de los ciudadanos que el principio democrático impone-sino que también aquí el punto de vista imperante es el de la eficacia, de una eficacia interpretada en clave individual, que rechaza la afirmación de valores colectivos y otorga carta de naturaleza a las apetencias y deseos privados de los individuos. El individualismo irrumpe así en el espacio público: es el individualismo del bienestar que disuelve los vínculos de  6 Vid. Faria, J.E., Poder e legitimidade, Perspectiva, São Paulo, 1978, especialmente pp. 105- 114. 70 solidaridad social y amenaza con convertir lo político en simulacro. Quizá por ello, Byung Chul Han, ha insistido en que el hipercapitalismo de nuestro tiempo se traduce, a la postre, en la alienación definitiva de la banalización y del consumismo que cosifica al ser humano víctima de su propia libertad y despoja al hombre de su dignidad reemplazándola por el valor de mercado7. La eficacia es el nuevo valor de lo público ahora revalorizado y ensalzado desde el confinamiento en lo privado: la ciudadanía otorga su aquiescencia a quien es eficaz en el gobierno, y esa eficacia se mide por la constatación de la salud del mercado; si éste funciona, si los intercambios se multiplican y el dinero circula, la gestión habrá de recibir un placet colectivo de los consumidores ciudadanos. El Estado se subordina a la economía y en este proceso la ciudadanía pierde protagonismo y la legitimidad democrática retrocede en beneficio de una legitimación técnica de las decisiones en términos de análisis coste/beneficio. La ciudadanía conserva, eso sí, una posición última en el proceso de legitimación, pero esta legitimación no es ni fundamento ni justificación, sino únicamente la corroboración de un status desvaído de democracia sobre el que el sistema político descansa sus monolíticas e inmóviles estructuras y asienta su propia estrategia de poder que, sobre la eficacia, oculta la realidad más la exclusión, ya sea por razones étnicas, políticas, económicas o culturales8.  7 Han, B.C., La sociedad del cansancio, 2ª edic. ampliada, Herder, Barcelona, 2020, p.117. 8 El vaciamiento progresivo de los contenidos democráticos en la estructura estatal es abordado por Touraine, A., ¿Qué es la democracia?, Temas de Hoy, Madrid, 1994. En los cap. I y II (pp.19-80) se describe la situación de abdicación y de pérdida de la conciencia de ciudadanía. Para Touraine, el mundo moderno sólo puede ser recompuesto desde el sujeto como punto de conciliación entre las tendencias centrífugas de la modernidad. La racionalidad instrumental y las identidades culturales pueden actuar en un mismo sentido. La tarea de la democracia consistirá en hacer posible la unidad y la diversidad, la universalidad y el particularismo; la democracia como liberación exige recuperar la conciencia de ciudadanía y fomentar los cauces de participación, algo que está ausente en las democracias contemporáneas: "La conciencia de ciudadanía se debilita, bien porque muchos individuos se sientan más consumidores que ciudadanos y más cosmopolitas que nacionales, bien, por el contrario,  71 Se produce así una instrumentalización del poder en interés de la clase dirigente que utiliza la estructura del Estado como medio para sus fines particulares y que tiene sus más sólidos cimientos en el despoblamiento del espacio público, en el desinterés de la ciudadanía y en la manipulación de la democracia como forma de dominio de los intereses de los más poderosos. La democracia de partidos es, muchas veces, una promesa incumplida, cuya deficiente realización provoca la indignación de la ciudadanía a medida que se evidencia el carácter oligárquico y la insuficiente cualificación y honestidad de los representantes9. La seducción del consumo, de los pequeños placeres, alimenta este narcisismo del individuo que se aísla para vivir en la inmediatez del goce y el placer que banaliza al propio individuo en la sociedad digital de consumo10. El individualismo del bienestar se erige en el más firme aliado de la deserción y abandono del espacio público. Toda referencia emancipatoria queda así borrada del discurso político que, a su vez, resulta ser mediatizado por la economía; los valores se desplazan ante la invocación del primado de la competitividad, de la libertad económica o de la eficacia, y la soberanía acaba por encarnar un principio de legitimación del poder establecido: el aval popular se asocia al poder mediante una dinámica de vaciamiento de los contenidos democráticos que no resulta difícil de entender: falto el Estado de estructuras democráticas, los contenidos emancipatorios han sido descartados por exigencias técnicas de eficacia, y la soberanía opera en el reducido espacio político a través de elecciones periódicas como fundamento y  porque cierto número de ellos se sientan marginados o excluidos de una sociedad en la que ya no se sienten participar, por razones políticas, económicas, étnicas o culturales" (pp.22- 23). 9 Colomer, J.M., y Beale, A.L., Democracia y globalización. Ira, miedo y esperanza, Anagrama, Barcelona, 2021, pp.254-256. 10 En esta era digital, ese narcisismo individualista del consumo desemboca en una alienación mercantilista extrema en la que los propios individuos se convierten en mercancías. Así lo indica Buyng Chul Han: “Vivimos en unos grandes almacenes transparentes en los que nos vigilan y manejan como si fuéramos clientes transparentes” (Han, B.C., La sociedad del cansancio, cit., p. 118). 72 legitimación de la estructura económica que penetra todos los demás ámbitos vitales. La complejidad del Estado social, su volumen y extensión, hacen del aparato de poder un conjunto de estructuras autónomas que subsiste como sistema independiente de la sociedad y de los ciudadanos. El Estado no es ahora un instrumento de autoorganización, sino que, mediatizado por las relaciones de poder, cae de lleno en el terreno de las pugnas de grupos dominantes, de los tecnócratas, de la clase política y de la burocracia. Esta situación ha provocado una mutación funcional del Estado: ya no es un instrumento de liberación frente a las desigualdades y la arbitrariedad, sino que se erige en sistema independiente, se opone a la sociedad y reniega de una articulación auténticamente democrática de sus estructuras. El Estado social ha dejado de ser el guardián de las libertades y de la igualdad para convertirse en la barricada donde el poder se atrinchera y resiste frente a los embates de la sociedad. Esta situación ha sido descrita por Habermas. El Estado es desbordado por el poder y termina revelándose la contradicción que el proyecto del Estado social lleva en su seno. Quiso ser un medio, un instrumento para la realización de un proyecto social de emancipación colectiva, y teminó por ser enajenado por la economía capitalista. El Estado quedó aprisionado entre las formas que venía a dominar ahora manifestadas con nuevos ropajes: el capitalismo transnacional, los oligopolios, la burocracia, los tecnócratas... No se sometió a otro poder, pero sí que repartió el poder y acabó por generar en su seno la contradicción entre los principios y la práctica: "Hoy se ha vuelto visible la contradicción que el proyecto del Estado social como tal lleva en su seno. Su meta sustancial fue liberar formas de vida igualitariamente estructuradas que simultáneamente abriesen espacios para la autorrealización y la espontaneidad individuales; pero con la creación de nuevas formas de 73 vida el medio `poder´ quedó desbordado. Tras haberse diferenciado como un subsistema funcional más, regido por el medio `poder´, el Estado ya no puede ser considerado como una instancia central de regulación o control, en que la sociedad concentrara sus capacidades de autoorganización. A los procesos de formación de opinión y voluntad colectivas en un espacio público general,..., se enfrenta un subsistema -el subsistema políticoque se ha vuelto autónomo, que rebasa con mucho el horizonte del mundo de la vida, que se cierra a toda perspectiva global y que por su parte sólo puede percibir ya la sociedad global desde su propia perspectiva de subsistema"11. La constatación fáctica de esta realidad conlleva a la vez un reto para quienes practican y teorizan sobre la democracia. Se trata de una exigencia que requiere de respuestas urgentes si queremos recuperar ese horizonte emancipatorio que el modelo normativo del Estado social representa. En este contexto, se hace preciso reformular los parámetros de la democracia moderna, para restablecer el nexo entre el principio social y el democrático que subyace a nuestros modelos constitucionales, cuya vocación regulativa tropieza con la desterritorialización de los procesos económicos, la crisis de la estatalidad, la globalización y el debilitamiento irreversible de la soberanía. La territorialidad ha sido no solo un componente esencial del Estado nación, sino también, históricamente, su mayor activo. Las circunstancias, es evidente, han experimentado un cambio sustancial que se ha acelerado en las últimas décadas a partir de la creciente dificultad de los Estados para controlar los  11 La contradicción del Estado social se pone especialmente de manifiesto en la actualidad, en opinión de Habermas, en el distanciamiento que el Estado ha operado respecto de la sociedad; absorbido por el poder, ya no es un instrumento de autoorganización social sino que se convierte en un subsistema independiente con una lógica propia. El Estado social se libera de los principios que lo hicieron nacer y reclama para sí el papel de actor principal de lo político (Vid. Habermas, J., El discurso filosófico de la modernidad, Taurus, Madrid, 1993, p. 427). 74 flujos económicos y financieros12. Hacer frente a la realidad de nuestro tiempo requiere una teoría compleja de la democracia, capaz de restablecer la relación equilibrada entre sus diferentes elementos y de manejar la complejidad creciente de las sociedades globales del conocimiento13. La actual eclosión populista, que se está convirtiendo en la tendencia dominante de la política democrática, imprime a esta tarea una particular premura: en la medida en que el descontento de la ciudadanía crece, la democracia se debilita y pierde el poder de seducción que otrora exhibía: ya no suscita las adhesiones de antaño y ha perdido el inmenso potencial y la fuerza embriagadora que poseía14. 2. EL MERCADO GLOBAL Y LA CRISIS DE LOS DERECHOS SOCIALES La expansión indefinida de los mercados ha traído consigo una crisis del modelo estatal, en la medida en que la quiebra de la alianza entre mercado y soberanía introduce un factor desestabilizador que incide directamente sobre las instancias de producción jurídica. Las nuevas instancias de producción y distribución de los bienes y servicios escapan ya al control de las instituciones estatales: el tiempo del capitalismo desorganizado es, primordialmente, el tiempo del capitalismo desterritorializado; de un capitalismo que ha trascendido más allá de las fronteras estatales y cuyo control resulta inasumible por las insuficientes y anacrónicas instancias nacionales. Se trata de un proceso de suplantación paulatina de las instancias de control públicas-nacionales por nuevas instancias privadas-supranacionales que se traduce en la ruptura de la simetría entre el espacio político y el espacio económico, entre el Estado y  12 Mounk, Y., El pueblo contra la democracia. Por qué nuestra libertad está en peligro y cómo salvarla¸ 1ª edic., 3ª impr., Paidós, Barcelona, 2019, p. 227. 13 Innerarity, D., Una teoría de la democracia compleja. Gobernar en el siglo XXI¸ Galaxia Gutenberg, Barcelona, 2020, p. 109. 14 Runciman, D., Así termina la democracia¸Paidós, Barcelona, 2019, pp. 83 y 90. 75 el mercado, que era el presupuesto del gobierno de la economía. La mundialización de la economía provoca su desterritorialización, que propicia una redefinición de los presupuestos, de los actores y de los poderes en torno a los cuales se implementaba hasta ahora el gobierno del sistema económico15. El nuevo mercado es ya un macromercado de carácter supranacional cuya propia capacidad autorregulativa desafía continuamente aquella noble aspiración política de la modernidad que hacía del Estado la instancia última de regulación y control. Un modelo que encontraría cumplida respuesta, sin duda, en el Estado keynesiano como culminación de un proceso de racionalización del poder político y económico: el derecho regulador como arquetipo de la decisión pública colectiva y cauce para la realización de la justicia, como garantía de una distribución equitativa de las rentas y como corrector de los desequilibrios internos del propio sistema económico, mediante la tutela de derechos de índole económica y social. La crisis del modelo social ha comportado, paralelamente, una crisis del propio Estado en la medida en que su propia capacidad regulativa queda en entredicho: la fuerza imparable de la desregulación y la liberalización trastoca de continuo el modelo jurídico-ins- titucional vigente, sin que, aparentemente, éste se vea afectado en su vigencia16. La intensificación de los flujos comerciales en el ámbito transnacional y la creciente dependencia de los Estados respecto de las corporaciones transnacionales, de las grandes instancias económicas y de las fuerzas que operan en el mercado global tienen consecuencias directas sobre la capacidad de control del Estado, sobre sus iniciativas de gobierno y sus programas políticos. La globalización económica se caracteriza por el debilitamiento progresivo de los controles institucionales del sistema capitalista a nivel  15 Mercado Pacheco, P., "El "Estado comercial abierto": la forma de gobierno de una economía desterritorializada", en Capella Hernández, J.R. (coord.), Transformaciones del derecho en la mundialización, Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 1999, p. 127. 16 Cfr. Sánchez Barrilao, J.F., Pluralismo ordinamental y derecho constitucional: el derecho como relaciones entre ordenamientos jurídicos¸ Aranzadi, Cizur Menor, 2021, pp. 39 ss. 82 keynesiano, y se produce un vaciamiento de la democracia y una instrumentalización de los derechos humanos, cuya precariedad constituye una de las grandes incertidumbres de nuestro tiempo. Y es que, como ha apuntado Capella, esos nuevos fenómenos históricos sintetizados en el término globalización, "desgarran el tejido conceptual de la "teoría política" moderna"29. La teoría política tradicional ha perdido capacidad explicativa ante el empuje de este vasto conjunto de fenómenos que limitan fácticamente el propio ámbito de actuación del Estado como actor principal del orden jurídico-político30. Conviene, sin embargo, advertir que el sistema económico desafía sus propias exigencias de legitimidad al erigirse en amenaza contra el sistema de libertades de la democracia capitalista. No es ocioso recordar que el nuevo sistema de producción escapa con facilidad, a través de la desterritorialización de los centros productivos, a las pretensiones recaudatorias de los Estados, que se ven abocados, como consecuencia de ello, a una crisis financiera que amenaza los niveles de bienestar social. La descentralización productiva provoca, entonces, una crisis de la sociedad del trabajo que alcanza de lleno a los sistemas de prevención social, haciendo que se resientan los pilares del Estado del bienestar, pues como ha notado Beck, "cuando el capitalismo global de los países más desarrollados destruye el nervio vital de la sociedad de trabajo, se resquebraja también la alianza histórica entre capitalismo, Estado asistencial y democracia"31. El incremento de las expectativas vitales de la población en los países avanzados acrecienta el alcance de la crisis social, pues los  29 Capella, J.R., "Estado y Derecho ante la mundialización: aspectos y problemáticas generales", en Capella Hernández, J.R. (coord.), Transformaciones del derecho en la mundialización, cit., p. 104. 30 Capella, J.R., "Estado y Derecho ante la mundialización: aspectos y problemáticas generales", cit., p. 106. 31 Beck, U., ¿Qué es la globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la globalización, Paidós, Barcelona, 1998, p. 97. Sobre la fractura entre Estado social, democracia y capitalismo cfr. también Martin, H.P. y Schumann, H., La trampa de la globalización. El ataque contra la democracia y el bienestar, 3ª edición, Taurus, Madrid, 2001. 83 Estados encuentran cada vez mayores dificultades para cumplir con sus obligaciones en materia de pago de pensiones, de financiación de la sanidad y de atención a las personas mayores, lo cual obliga a reducir el costo de prestaciones sociales y la garantía de derechos con traducción inmediata en términos presupuestarios32. La amenaza a los contenidos sociales es, en definitiva, una amenaza a la libertad política y a la democracia, pues el capitalismo socialmente amortiguado no es una buena obra social, sino un hecho de Ilustración aplicada: "Se sustenta en el razonamiento de que sólo los hombres que tienen una vivienda y un puesto de trabajo seguro, y con ello un futuro material, son o llegan a ser ciudadanos que se apropian de la democracia y la convierten en algo vivo. La verdad desnuda es ésta: sin seguridad material no puede existir libertad política, ni por tanto democracia alguna"33. Estamos, como Lash y Urry han puesto de relieve, ante el fin del capitalismo organizado34. Desde esta perspectiva, la globalización se nos presenta como un reto al proceso de expansión de la racionalidad occidental que, durante siglos, pugnó por domesticar el poder, la política y la economía a través del derecho y que ahora se ve asediada por el proceso de autonomización de la racionalidad económica. La globalización se caracteriza, justamente por la pérdida de referentes, por la liberación de un sistema económico que repele toda tentativa de control desde el poder político35. La nueva era que se abre ante nuestros ojos se distingue, justamente, por la ausencia de control sobre el sistema económico: la era del capitalismo desorganizado, un capitalismo incontrolado cuya desorganización es sólo aparente, pues encubre todo un entramado normativo que se sobrepone a los ordenamientos jurídicos estatales y que condiciona  32 Mounk, Y., El pueblo contra la democracia. Por qué nuestra libertad está en peligro y cómo salvarla¸ cit., pp. 235-236. 33 Beck, U., ¿Qué es la globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la globalización, cit., pp. 97-98. 34 Cfr. Lash, S. y Urry, J., The end of organized capitalism, Polity Press, Cambridge, 1987. 35 Cfr. Bauman, Z., Globalizaçao. As consequências humanas, Zahar, Rio de Janeiro, 1999, p. 67. 84 drásticamente la efectividad y el alcance de las legislaciones estatales. Es el laissez faire a nivel internacional, construido a partir de la fragilidad de los Estados para responder a estos procesos económicos globales. 4. LA CRISIS DEL DERECHO REGULADOR Y DE LA CONSTITUCIÓN DIRIGENTE Esta flexibilización de lo jurídico en el nivel constitucional se ve gráficamente reflejada con perspicacia en la idea del derecho dúctil de Zagrebelsky. Para el profesor de la Universidad de Turín, la transformación de la soberanía estatal determina una transformación del paradigma constitucional que permita su adecuación a las actuales circunstancias del Estado contemporáneo, que se ve constreñido por nuevos procesos que alteran la comprensión original de la soberanía estatal. Entre esos "factores demoledores de la soberanía", como Zagrebelsky los denomina, destacan el pluralismo social y político a nivel interno, la formación de espacios de poder alternativos de ámbito supraestatal que operan en el campo económico, político, cultural y religioso y la progresiva institucionalización de contextos que integran los poderes estatales sustrayéndolos a la disponibilidad de los Estados particulares. La independización del sistema económico y su desbordamiento transnacional revela, con diáfana claridad, la crisis del modelo de Westfalia, basado en la capacidad reguladora del Estado-nación. Como Richard Falk ha mostrado, la estructura político-institucional basada en el orden instaurado tras la paz de Westfalia facilitó el establecimiento de una elaborada arquitectura normativa durante el último medio siglo. La dinámica de la globalización, sin embargo, ha socavado la voluntad y la capacidad de muchos Estados para cumplir sus obligaciones, especialmente en lo referente a los derechos económicos y sociales. La globalización está debilitando las estructuras del Estado especialmente en relación a su capacidad para promover bienes públicos globales, su función tradicional de incrementar la calidad de vida dentro de los límites del Estado y aquella otra más 85 reciente de asistir y proteger a los más vulnerables dentro de sus fronteras36. A juicio de Zagrebelsky, el rasgo más notorio del derecho constitucional contemporáneo no es la sustitución radical de las categorías tradicionales, sino la pérdida de centralidad, lo cual comporta una decisiva mutación en el ámbito jurídico-constitucional puesto que la ciencia del derecho público se ve abocada a adecuar sus propias condiciones de trabajo: al estar privada de un punto unificador ya no puede formular sus categorías dotándolas de un significado concreto determinado a priori, sino que el significado debe ser construido37. Lejos pues de la afirmación del carácter cerrado, unívoco y predeterminado de las normas constitucionales, parece imponerse la idea de un derecho constitucional en construcción, cimentado sobre un conjunto de materiales normativos flexibles, versátiles y dúctiles que permitan la adaptación a circunstancias cambiantes, acorde con la célebre concepción hartiana de la norma como una textura abierta (as an open texture). ¿Qué papel se le reserva entonces al texto constitucional en este nuevo escenario? Siguiendo a Faria38, hemos de reconocer que las nuevas circunstancias socio-económicas y técnico-productivas determinan seriamente el papel del texto constitucional en los ordenamientos contemporáneos hasta el punto de que el modelo de constitución dirigente resulta actualmente inviable. En el periodo de apogeo del Welfare State la norma suprema ejercía la doble función de establecer, a) por un lado, un estatuto organizativo, que distribuía competencias y establecía procesos en el ámbito del  36 Falk, R., "The challenge of genocide and genocidal politics in an era of globalisation", en Dunne, T., y Wheeler, N.J., Human Rights in Global Politics, Cambridge University Press, Cambridge, 1999, pp. 181 y 190. 37 Cfr. Zagrebelsky, G., El derecho dúctil. Ley, derechos, justicia, Trotta, Madrid, 1995, pp. 10 ss. 38 Cfr. Faria, J.E., O Direito na economia globalizada, 1ª reimpr., Malheiros, Sao Paulo, 2000,, pp. 33 ss. Para un análisis de las carencias y aporías del modelo de constitución dirigente, cfr. Gomes Canotilho, J.J., "¿Revisar la/o romper con la constitución dirigente? Defensa de un constitucionalismo moralmente reflexivo", Revista Española de Derecho Constitucional, Año XV, 43, enero-abril de 1995, pp. 9-23. 86 derecho estatal, y b) por otro, un estatuto político, en el que se determinaban las directrices programáticas y principios constitucionales que debían guiar la acción de legisladores y gobernantes. Sin embargo, en la situación actual, las condiciones sociales determinan un debilitamiento de esta segunda función, agravado fundamentalmente en las dos últimas décadas y especialmente en lo relativo a los derechos económicos, sociales y culturales. Y es que la irrupción de los procesos de producción a escala global y la gradual interdependencia de los mercados financieros y de mercancías determina, sin duda, una nueva fase en el constitucionalismo contemporáneo que se ve absorbido por la fuerza centrípeta de los grandes intereses económicos transnacionales, articulados estratégicamente en estructuras de aliento global cuya capacidad de influir en el desarrollo de las políticas estatales es prácticamente ilimitada. Por eso, el debilitamiento del Estado y el desbordamiento del ordenamiento jurídico39 alcanza de lleno al texto constitucional, aunque éste siga manteniendo esa apariencia de unidad y concordancia que tan esencial resulta a la propia conformación del Estado de Derecho. Quiero decir, en suma, que el repliegue de las funciones del Estado por obra de la expansión frenética del subsistema económico, alcanza a las cartas constitucionales cuyos contenidos programáticos pierden vigor, condicionados por la gobernabilidad sistémica, cuyas reglas son establecidas por grandes instancias económicas transnacionales. Esto, obviamente, afecta a la fuerza normativa de la constitución, cuyas cláusulas sociales quedan al albur de las fuerzas imprevisibles del mercado, en la medida en que la ausencia de mecanismos efectivos de protección y tutela propicia que legisladores y gobernantes puedan sacrificar el pleno desarrollo de las ya de por sí frágiles demandas constitucionales en beneficio de la competitividad y eficiencia del sistema productivo. Queda, eso sí, incólume el estatuto organizativo diseñado en la constitución, cuyas cláusulas permanecen absolutamente indemnes, al menos desde un punto de vista estrictamente formal. Sería un insuperable ejercicio de candidez pensar que las grandes  39 Cfr. Pérez Luño, A.E., El desbordamiento de las fuentes del derecho, La ley, Madrid, 2011. 87 estructuras económicas transnacionales no afectan fácticamente al estatuto organizativo estatal; como si los dictados de las grandes instancias supranacionales no incidieran en la distribución competencial que realiza la norma constitucional. ¿Acaso las competencias del poder ejecutivo no quedan condicionadas por vía de hecho por los programas de intervención económica del Banco Mundial y por los proyectos financieros del Fondo Monetario Internacional? ¿Y qué decir de la Organización Mundial del Comercio? ¿Dónde quedan las presiones de las grandes corporaciones y de los lobbies transnacionales sobre el diseño de las políticas económicas públicas? ¿No asistimos, también, de facto, a una drástica limitación competencial del estatuto organizativo del Estado constitucional? Este dominio que el sistema capitalista ejerce sobre el espacio político restringe el ámbito público y limita drásticamente el discurso democrático, cercenando con ello la capacidad de la ciudadanía para vertebrar acciones estratégicas y programas políticos específicos. De esta manera, la capacidad decisoria del Estado queda profundamente erosionada al producirse una merma de su capacidad para controlar su propio futuro democrático. Esta disminución de la autonomía estatal abre una brecha entre la dinámica de la economía política contemporánea y el principio democrático según el cual la comunidad política decide su propio futuro40. Esto quiere decir, ni más ni menos, que la democracia se convierte en reo del mercado y que la política se diluye ante la intensidad creciente y el empuje irrefrenable de las fuerzas expansivas del capitalismo, lo cual genera una sensación de frustración y desánimo en la ciudadanía que provoca la deserción de ésta del espacio público: "Se verifica así un ostensivo debilitamiento de la democracia liberal, que es reforzado, por un lado, por los procesos en curso de intensa fragmentación de la sociedad civil (…), y, por otro, por el debilitamiento de los antiguos componentes de identidad y organización colectiva (especialmente los vinculados al mundo del trabajo),  40 Huelga subrayar que esta situación se produce con mayor virulencia en los países subdesarrollados o en vias de desarrollo (Cfr. Held, D., La democracia y el orden global. Del Estado moderno al gobierno cosmopolita, Paidós, Barcelona, 1997, p. 166). 88 derivado del efecto combinado de la reestructuración global de la producción y de la propia implementación de las reformas económicas neoliberales pro-mercado"41. La persistencia de esta situación, en cualquiera de sus manifestaciones, provoca el retroceso del Estado regulador: un modelo de Estado que surge a partir de la segunda posguerra y que se caracteriza por la planificación estatal, por la intervención gubernamental, por la utilización del derecho como instrumento de control, gestión y dirección y por políticas sociales formuladas con el objetivo de asegurar niveles mínimos de igualdad42. La globalización ha provocado la crisis definitiva del modelo keynesiano y ha sacudido los pilares del acuerdo social sobre el que se sustentaba, combinando durante décadas altas tasas de crecimiento económico, bajo desempleo e inflación y propiciando la expansión progresiva del Estado de bienestar43. Este modelo ha entrado hoy en crisis ante el avance imparable de la globalización y del desarrollo tecnológico que han creado las condiciones para una nueva fase expansión de los mercados, que han dejado de estar vinculados estrictamente al territorio. Constreñido por estas circunstancias, el Estado se ve obligado a retroceder en sus programas de acción social y económica y a abdicar de los contenidos básicos del derecho regulador, perdiendo progresivamente el control sobre sus competencias tradicionales.  41 Gómez, J.Mª, Política e democracia em tempos de globalizaçao, Vozes, Petrópolis, 2000., p. 40. 42 Cfr. Faria, J.E., O Direito na economia globalizada, cit., p. 111. Para Faria, el agotamiento del programa keynesiano se hace especialmente evidente a partir de la crisis del petróleo, de la inestabilidad monetaria y de la crisis financiera de los años 70 que agudiza los problemas de financiación de los Estados para el mantenimiento del gasto social. Como consecuencia de ello se producen la aceleración de la inflación, la caída de la recaudación fiscal, el aumento de los gastos públicos y la elevación de las tasas de desempleo, con la consiguiente ampliación de las tensiones laborales y de las presiones sindicales. Al entrar en crisis el círculo virtuoso entre crecimiento y corrección de desigualdades, el repertorio de fórmulas, métodos, estrategias e instrumentos regulatorios de las políticas keynesianas y del Estado social que las implementaba acabó agotando sus virtualidades (Cfr. Faria, J.E., O Direito na economia globalizada, cit., p. 116). 43 Cfr. Simón, P., Corona. Política en tiempos de pandemia, Debate, Barcelona, 2020, p. 137. 89 La nueva estética del capitalismo transnacional parece imponer sus cánones: el Estado social responde a un modelo estético anacrónico, semejante al que Rubens exhibe con jocundidad en las Tres Gracias, grosera expresión de una belleza de grandes dimensiones. Los programas sociales son juzgados como la "celulitis" política de nuestro tiempo, una carga de grasa informe, innecesaria y superflua que se recomienda eliminar. 5. EL CONSTITUCIONALISMO COOPERATIVO Y EL NUEVO CONTRATO SOCIAL La pérdida de protagonismo del texto constitucional en la ordenación social y su cada vez más palmaria incapacidad para someter los procesos socioeconómicos a la fuerza normativa de sus postulados agrava la crisis del derecho regulador y del Estado social que se ve compelido a plegarse a los dictados de la economía transnacional y a las exigencias del nuevo orden global. De este modo, la consciencia de crisis del modelo constitucional se ha ido haciendo cada vez más explícita, hasta el punto de que algunos autores han proclamado la reducción de la constitución a su valor simbólico; y es que las considerables limitaciones que el nuevo contexto transnacional impone al paradigma constitucional del Estado social provoca, como he apuntado, un vaciamiento de las cláusulas de la norma fundamental. Y aunque en los últimos tiempo ha cobrado vigor los planteamientos que insisten en proyectar las tesis cosmopolitas sobre el constitucionalismo, parece necesario recordar que el Estado nación continúa siendo la unidad básica de agregación política e institucional desde la que forjar el locus de la legitimidad. La idea de un derecho constitucional global queda aún tan lejos como las estrellas en el firmamento y no es posible concebir un horizonte temporal en el que se vislumbre la definitiva desaparición de la fórmula política estatal. Cabe, sin embargo, reforzar las vías institucionales de cooperación, implementar nuevos desarrollos normativos en el ámbito internacional y establecer mecanismos jurisdiccionales que 90 consoliden los derechos al tiempo que se les dota de garantías. Es posible, desde esta óptica, apostar por una mayor constitucionalización del derecho internacional, promoviendo incluso el desarrollo de un constitucionalismo verdaderamente transnacional44. En esta senda, Häberle preconiza la necesidad de un Estado Constitucional cooperativo firmemente comprometido en el desarrollo de sus contenidos axiológicos a nivel internacional; un modelo de Estado Constitucional que no renuncia a su implicación directa en el orden internacional y que asume su implicación directa en el complejo entramado de relaciones internacionales. Frente a la concepción autárquica del ordenamiento jurídico constitucional, Häberle advierte una nueva fase de desarrollo del constitucionalismo que rebasa las fronteras estatales y que colisiona con la vieja concepción estanca de la soberanía territorial, un modelo constitucional en transición poroso y permeable, siempre abierto a las cambiantes circunstancias de un mundo cada vez más interdependiente que recaba un compromiso solidario a nivel inter y supranacional45. Consecuentemente, el Estado constitucional cooperativo no se desentiende de cuanto pasa a su alrededor, ni le resultan extraños los problemas que aquejan al mundo como globalidad ni a la humanidad en cuanto especie, antes bien se implica de forma activa en la resolución de los problemas que le trascienden y muestra una disposición firme hacia la participación en las instituciones supranacionales46. Con ello, la identidad política se redefine más allá de  44 Sánchez Barrilao, J.F., Pluralismo ordinamental y derecho constitucional: el derecho como relaciones entre ordenamientos jurídicos, cit., pp. 234-235. 45 "Estado constitucional cooperativo será pues aquel Estado cuya identidad incluso a nivel internacional se halla dentro de un complejo tejido de relaciones inter y supranacionales, así como en la medida en que toma plenamente conciencia de la colaboración internacional y se responsabiliza también de ella como parte de la propia solidaridad" (Häberle, P., Pluralismo y Constitución. Estudios de Teoría Constitucional de la sociedad abierta, Estudio preliminar y traducción de Emilio Mikunda-Franco, Tecnos, Madrid, 2002, pp. 258-259). 46 Cfr. Häberle, P., Pluralismo y Constitución, cit., p. 259. Con todo, este modelo no se halla aún plenamente desarrollado, pues adolece de estructuras completas, procedimientos,  91 sus propios límites geográficos, ensalzando el contenido axiológico de la propia identidad constitucional y su dimensión cooperativa en el desarrollo de las relaciones internacionales, en la "apertura hacia el otro" y en la disponibilidad para la práctica de la solidaridad y para la consolidación de la paz: "El susodicho tipo de Estado constitucional cooperativo es aquel Estado cuya identidad se perfila a través del derecho internacional, de las múltiples relaciones entabladas a nivel suprarregional e internacional, en la colaboración que presta a nivel internacional, en su nivel de responsabilidad y, finalmente, en el grado de predisponibilidad con el que se encuentra listo para practicar la solidaridad acudiendo cada vez que existan situaciones que hagan peligrar la paz mundial"47. En razón de ello, el Estado constitucional cooperativo entraña una apuesta por el desarrollo de un nuevo orden internacional en el que el constitucionalismo pueda inspirar las relaciones entre Estados auspiciando el surgimiento de nuevas estructuras supranacionales de naturaleza constitucional sin que ello suponga la renuncia a sus propios perfiles y una abdicación de su identidad. Sólo que esta identidad es concebida ahora desde una perspectiva abiertamente integradora y solidaria, frente a la tentación del aislamiento y la exclusión. De este modo, el esquema interior-exterior se diluye y se cuestiona la doctrina de la impermeabilidad normativa y el monopolio estatal de las fuentes del derecho. Su configuración esencialmente cooperativa promueve, por tanto, un nuevo modelo de relaciones a nivel internacional partiendo de una nueva identidad política desde la imbricación de los Estados con la comunidad de naciones y con organizaciones internacionales y avanza, finalmente, mediante el desarrollo de un Estado internacional cooperativo hacia la consecución de un Estado cooperativo común48.  tareas y competencias de modo que su existencia resulta todavía imperfecta y fragmentaria: "Ahora bien, todo ello no supone obstáculo sino estímulo para seguir en la tarea de consolidar lo que podría ser "el futuro modelo de Estado constitucional cooperativo"" (Häberle, P., Pluralismo y Constitución, cit., p. 260). 47 Häberle, P., Pluralismo y Constitución, cit., p. 261. 48 Cfr. Häberle, P., Pluralismo y Constitución, cit., p. 262.