Brecha digital en Andalucía; TIC, sociedad y territorio. Análisis y propuestas en el ámbito de las infraestructuras

UNIVERSIDAD DE SEVILLA Escuela Técnica Superior de Arquitectura Tesis doctoral Brecha digital en Andalucía: TIC, sociedad y territorio. Análisis y propuestas en el ámbito de las infraestructuras Eugenio Vázquez Carretero UNIVERSIDAD DE SEVILLA Programa de Doctorado en Arquitectura Escuela Técnica Superior de Arquitectura Instituto Universitario de Arquitectura y Ciencias de la Construcción Departamento de Urbanística y Ordenación del Territorio Tesis doctoral Brecha digital en Andalucía: TIC, sociedad y territorio. Análisis y propuestas en el ámbito de las infraestructuras Eugenio Vázquez Carretero Directores Victoriano Sainz Gutiérrez Daniel Antúnez Torres Pablo Arias Sierra A María Elena “I never accepted the idea that millions have to be left behind while the rest of us move ahead. … By lifting the weakest, poorest among us, we lift all the rest of us, as well. … It is dangerously destabilizing to have half the world on the cutting edge of technology while the other half struggles on the bare edge of survival”. William J. Clinton Public Papers of the Presidents of the United States AGRADECIMIENTOS Al Programa de Doctorado en Arquitectura de la Universidad de Sevilla, que me ha permitido desarrollar este trabajo de investigación. Al Departamento de Urbanística y Ordenación del Territorio, que me ha acogido como uno más de sus colaboradores. A los compañeros de la Sociedad Andaluza para el Desarrollo de las Telecomunicaciones, porque han aportado su profesionalidad y buena praxis a este trabajo. Al tutor y directores de esta Tesis, que han sabido timonear el proyecto con destreza hasta su conclusión. A Narciso, por su determinación y sabios consejos. A mi familia, que me ha apoyado y me ha animado desde el principio para realizarlo. A mi mujer, María Elena, y a nuestros hijos, Manuel, Geni y David, por el tiempo que les he robado. A Maria Elena. BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 16 los instrumentos de planificación medioambientales, y puede ayudarles a ser conscientes de la importancia de las infraestructuras digitales y de las oportunidades que ofrecen. Del mismo modo, este trabajo debería servir para que los responsables de las políticas públicas para el desarrollo de la sociedad de la información y del conocimiento consideren el factor territorial en las medidas y proyectos que promueven para cerrar la brecha digital territorial. Porque esta Tesis quiere también ayudar a cerrar otras brechas: la brecha interdisciplinar entre la arquitectura y la ingeniería, la que separa lo público de lo privado, la que existe entre el ámbito profesional y el mundo académico y de investigación. El Programa de Doctorado en Arquitectura de la Universidad de Sevilla ha propiciado el escenario para ello. Al margen de los resultados de investigación obtenidos y de las líneas de trabajo abiertas de cara al futuro, estos son otros valores de esta Tesis que es preciso remarcar. Cerrar brechas es equivalente a tender puentes, que es lo que nos permite hablar, conocernos, entendernos, alcanzar acuerdos y, en definitiva, progresar. Introducción 17 0 INTRODUCCIÓN 0.1 Antecedentes De la confluencia de las infraestructuras de telecomunicación y de las TIC resultan las infraestructuras digitales, que son el soporte infraestructural de la sociedad de la información y del conocimiento (SIC). No son unas infraestructuras convencionales. Por el tipo de flujo que transportan (datos, información, conocimiento, opiniones, emociones, diversión, etc.), por las posibilidades que brindan, porque son las infraestructuras de las infraestructuras y por su efecto transformador, las infraestructuras digitales son unas infraestructuras especiales. La distancia que separa a los que pueden acceder a estas infraestructuras de los que no se denomina brecha digital geográfica. Es un tipo de desigualdad con implicaciones profundas sobre los individuos, las comunidades y los territorios que la padecen. La brecha digital territorial es un problema global. Cerrarla es una de las prioridades de las políticas de desarrollo económico y social de los estados. No obstante, los esfuerzos realizados por la iniciativa pública y privada no son suficientes y es preciso explorar campos de actuación complementarios. La construcción de infraestructuras y el despliegue de redes de telecomunicación están influenciados por otras disciplinas, como la salud pública, la seguridad pública, el patrimonio histórico, el medio ambiente y, especialmente, por la ordenación del territorio y el urbanismo. El factor territorial juega un papel relevante en el desarrollo de la SIC y de la economía digital. Su incorporación en la ordenación del territorio, en las políticas medioambientales, en las de desarrollo de la SIC y en el resto de políticas sectoriales genera ventajas competitivas en el territorio y en la sociedad, que favorecen la sostenibilidad y el desarrollo económico. El planeamiento territorial no puede mantenerse indiferente respecto a las infraestructuras digitales. Es preciso estudiar las mejores prácticas y proponer nuevos enfoques para abordar la planificación territorial y urbana de las infraestructuras de telecomunicación como factor clave para cerrar la brecha digital geográfica. Del mismo modo, las políticas para el desarrollo de la SIC deben considerar la incidencia territorial y los efectos de las medidas impulsadas sobre la ordenación del territorio. La ordenación del territorio tiene que tomar consciencia de la importancia de hacer una planificación territorial para la sostenibilidad y para el desarrollo económico, por lo que no puede obviar el reto de las infraestructuras digitales. BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 18 0.2 Objetivos de la Tesis El objetivo genérico de la Tesis es hacer una llamada de atención sobre la necesidad de que la ordenación del territorio asuma su importante papel en la construcción y el despliegue de las infraestructuras digitales, que son el soporte infraestructural de la SIC y de la economía digital. Se trata de introducir este tema en el debate académico y en los circuitos de difusión científica, para darle visibilidad y que se destinen recursos a su investigación. También es perentorio incluirlo en los ámbitos profesionales y de las Administraciones públicas responsables, para que lo comprendan y lo consideren en el desarrollo de sus competencias. Los objetivos específicos de este trabajo son:  Describir la problemática asociada a la brecha digital territorial: definirla, caracterizarla, acotar sus límites y determinar sus efectos e implicaciones.  Desarrollar nuevos instrumentos metodológicos para abordar el diseño de políticas públicas que ayuden a cerrar la brecha digital geográfica.  Estudiar el tratamiento que reciben las infraestructuras de telecomunicación en la bibliografía y en los planes de ordenación del territorio de Andalucía.  Ampliar el estudio anterior a los planes sectoriales de la Junta de Andalucía y a los instrumentos de planificación de los Espacios Naturales Protegidos (ENP) de Andalucía.  Estudiar si las medidas promovidas por la Junta de Andalucía para el desarrollo de la SIC han considerado la incidencia territorial y los efectos de tales medidas sobre la ordenación del territorio.  Cuestionar el modelo actual del sector de las telecomunicaciones y los objetivos políticos marcados por la Unión Europea.  Caracterizar las relaciones entre la ordenación del territorio y las infraestructuras digitales, describir sus efectos e identificar las mejores prácticas para su consideración en los planes de ordenación del territorio, en los planes sectoriales, en los instrumentos de planificación de los ENP y en las medidas para el desarrollo de la SIC.  Explorar nuevos métodos y herramientas que faciliten la consideración de las relaciones entre la ordenación del territorio y las infraestructuras digitales en los instrumentos de planeamiento y en los planes sectoriales (incluidos los medioambientales y los de desarrollo de la SIC).  Explicar los efectos de las infraestructuras digitales sobre el territorio y justificar su relevancia. Todo ello con la finalidad de orientar la incorporación práctica del factor territorial en los diversos instrumentos de planeamiento y en los planes en general, para que consideren adecuadamente las infraestructuras digitales y faciliten e impulsen su construcción y despliegue. Introducción 19 0.3 Alcance y metodología Gran parte de este trabajo se basa en la revisión bibliográfica y en los datos obtenidos de la consulta de fuentes oficiales y no oficiales. Entre las primeras cabe destacar el Gobierno de España, la Unión Europea y, principalmente, la Junta de Andalucía. También ha sido necesario realizar un trabajo de campo para la recopilación de información publicada de los proyectos y actuaciones promovidos por la Junta de Andalucía en el lado de la oferta para cerrar la brecha digital territorial. A partir de esta información se ha estudiado el tratamiento que reciben las infraestructuras de telecomunicación en los diversos planes e instrumentos de planeamiento de la Comunidad Autónoma de Andalucía; en concreto, en los planes de ordenación del territorio, en planes sectoriales y en los instrumentos de planeamiento de los Espacios Naturales Protegidos. Habiéndose consultado/revisado alrededor de 140 planes de diferente naturaleza. Empleando métodos de observación directa y razonamiento inductivo se ha precisado el diagnóstico de la situación. A través de técnicas empíricas se han señalado las principales razones que la causan. Mediante el análisis bibliográfico y el razonamiento deductivo se ha identificado la oportunidad que brinda la ordenación del territorio para solventarla. Por otra parte, se ha realizado un benchmarking de las iniciativas promovidas por las Administraciones públicas en todo el mundo para cerrar la brecha digital territorial y se han recopilado sus principales características. Las diversas iniciativas se han agrupado en seis tipologías de actuación que, a su vez, se han caracterizado en función de tres variables sintéticas. Se ha empleado una matriz del Boston Consulting Group para representar las tres series de datos correspondientes a las variables sintéticas. Se trata de un diagrama de burbujas que permite expresar gráficamente las tipologías de actuaciones de una forma inteligible y manejable, lo que ha permitido configurar un juego de herramientas para el diseño de políticas públicas para cerrar la brecha digital geográfica. Se ha realizado un análisis de casos de los proyectos y actuaciones promovidos por la Junta de Andalucía en el lado de la oferta para reducir la brecha digital territorial en Andalucía, en el periodo 2003-2014, de vigencia de la Ley 32/2003, General de Telecomunicaciones, que establece el marco legal en el que se desarrollan. Los resultados se han recopilado en un fichero de actuaciones sistematizado en función de un conjunto de parámetros característicos. Con la información del fichero de actuaciones y a la luz del juego de herramientas, se ha realizado un análisis crítico de las políticas públicas desarrolladas por la Junta de Andalucía para cerrar la brecha digital geográfica. De nuevo se emplea el razonamiento inductivo para extraer conclusiones generales. No se ha dejado pasar la oportunidad de la Tesis para cuestionar el modelo actual de las telecomunicaciones y los objetivos políticos marcados por la Unión Europea, lo que se ha realizado a través de la especulación dialéctica de alternativas contrapuestas. BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 20 A partir de los análisis anteriores y de las conclusiones obtenidas, se ha desarrollado el concepto de factor territorial, aplicado a las relaciones entre la ordenación del territorio y las infraestructuras digitales, y se han determinado sus principales características. El análisis prospectivo ha permitido anticipar las consecuencias de la extensión de las nuevas redes de fibra óptica en los países desarrollados, así como determinar los efectos del factor territorial sobre las políticas públicas para el desarrollo de la SIC. Las propuestas y recomendaciones para la incorporación del factor territorial en la planificación de las infraestructuras digitales se basan en las mejores prácticas extraídas de las fuentes consultadas y de la buena praxis del ámbito profesional. Finalmente, se ha explorado la posibilidad de trasladar metodologías y técnicas que se están empleando con éxito en otros ámbitos del conocimiento para su aplicación en el planeamiento territorial y urbano, y en la planificación en general. 0.4 Hipótesis de trabajo La investigación aspira a responder algunas preguntas importantes relacionadas con el desarrollo de las infraestructuras digitales y, por extensión, de la SIC:  ¿Es el problema de acceso a las infraestructuras digitales análogo al que se ha presentado ligado a otras infraestructuras en diversos momentos de la historia o por el contrario muestra particularidades que aconsejan prestarle una atención especial?  ¿Cómo afecta el problema de acceso a las infraestructuras digitales a los distintos territorios? ¿A qué escalas actúa?  ¿Está resuelto el problema de acceso a las infraestructuras digitales en los países desarrollados?  ¿Existen relaciones entre las infraestructuras digitales y la ordenación del territorio?  ¿Cómo tratan los planes de ordenación del territorio las infraestructuras de telecomunicación? ¿Y otros planes sectoriales con incidencia en la ordenación del territorio? ¿Y los instrumentos de planificación medioambientales?  ¿Juega la ordenación del territorio algún papel relevante en el desarrollo de la SIC? ¿Cuál es la principal palanca en la que apoyarse para desempeñar ese rol?  ¿Por qué actúan las Administraciones públicas en el sector de las telecomunicaciones? ¿Qué tipo de iniciativas desarrollan?  ¿Consideran las políticas para el desarrollo de la SIC la incidencia territorial y los efectos de las medidas que promueven sobre la ordenación del territorio?  ¿Es adecuado el modelo actual del sector de las telecomunicaciones para cerrar la brecha digital territorial? ¿Existen otras alternativas?  ¿Cómo podrían sintetizarse las relaciones entre la ordenación del territorio y las infraestructuras digitales de una forma útil para el planeamiento y para la planificación?  ¿Cómo incorporar el factor territorial en la planificación de las infraestructuras digitales?  ¿Qué efectos tienen las infraestructuras digitales sobre los territorios y las sociedades que las disfrutan? Capítulo I: Un problema global 21 1 CAPÍTULO I: UN PROBLEMA GLOBAL 1.1 La importancia de las TIC e Internet en la sociedad actual Internet es el acontecimiento más revolucionario de los últimos veinticinco años. Las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) e Internet han irrumpido en nuestras vidas cambiando la forma en la que trabajamos, consumimos, nos divertimos y nos relacionamos, modificando prácticamente todos los ámbitos de nuestra existencia. El impacto de las TIC e Internet sobre la economía, la sanidad y la asistencia, la educación, el medio ambiente, la administración pública, la ciencia, la política, el ocio, la cultura, las relaciones sociales, etc. es evidente, constituyéndose en uno de los principales catalizadores de los procesos de cambio en la Sociedad. La incorporación de las TIC e Internet en los distintos ámbitos de una comunidad facilita enormemente el acceso a la información, permite la comunicación ubicua y asíncrona, reduce las barreras del espacio y el tiempo, y origina nuevas estructuras y formas de relación sociales, económicas, políticas y culturales que se han dado en llamar Sociedad de la Información y del Conocimiento (SIC). La visión que ofrece la SIC evoca una sociedad ideal, casi utópica, en la que la tecnología juega un papel primordial (Mitchell & Valderrama, 2000):  La ciudad como una superposición de lugares inteligentes, anidados, conectados a la red global de telecomunicación y servidos electrónicamente  Hogares para vivir y para trabajar  Comunidades pequeñas, activas las 24 horas del día, ricas en relaciones sociales y culturales, y con una vibrante vida colectiva local  Lugares de reunión electrónicos en configuraciones remotas  Sistemas de producción, comercialización y distribución descentralizados y flexibles  Lugares económicos y sostenibles, donde el mundo físico y el digital se mezclan Como apuntan Maeng & Nedovic-Budic (2008), se trata del electronic cottage de Toffler (1981), la wired city de Dutton (1987), la ciudad informacional de Castells (1989), la intelligent city y la invisible city de Batty (1990), la telecity de Fathy (1991), la e-topía de Mitchell (1999), el digital place de Horan (2000), la ubiquitous city de Hwang (2005). BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 22 Figura 1: La ciudad del mañana Fuente: SIMCITY http://www.simcity.com/es_ES/game/info/cities-of-tomorrow Consultado el 30/12/2015. Más allá de estas visiones idealistas y utópicas sobre la sociedad del futuro basada en las TIC, el hecho es que las TIC e Internet sustentan la SIC. Sin embargo, qué sucederá con aquellos individuos, comunidades, sociedades y territorios que no tengan acceso a las TIC y a las posibilidades que ofrece Internet. Es aquí donde aparece el concepto de brecha digital. El problema del acceso a las infraestructuras no es nuevo. Ocurre con cada nueva infraestructura (Dupuy, 1998) y volverá a producirse con cada nueva innovación técnicatecnológica (Van Dijk, 2002). Sin embargo, en esta ocasión se da sobre las infraestructuras digitales, que transportan datos, información, conocimiento, opiniones, emociones, diversión, etc., con no pocas implicaciones sociales y económicas. No es un tema neutral. Por primera vez en la historia, los individuos tienen acceso a formidables cantidades de información y conocimiento que en el pasado solamente estaban al alcance de los gobiernos o de las grandes empresas. Al mismo tiempo, multitud de aplicaciones y servicios de todo tipo están literalmente al alcance de la mano, en los teléfonos inteligentes. Todo esto supone un empoderamiento del individuo sin precedentes (“power to you”). Además, las TIC e Internet han supuesto la eliminación de los intermediarios en muchos ámbitos, lo que permite la comunicación directa entre productor y consumidor, entre político y votantes, entre administrador y administrados, reequilibrando la relación de fuerzas entre ambos extremos a favor de los consumidores/votantes/administrados. Esto tiene enormes implicaciones en las relaciones económicas, políticas y sociales. Capítulo I: Un problema global 23 Por otra parte, está el debate de las smart cities y la sociedad de control y vigilancia. Las ciudades se llenan de cámaras de video que monitorizan y graban todo lo que está a su alcance. La Internet de las cosas (IoT), las comunicaciones entre máquinas (M2M) y el big data permiten registrar y procesar volúmenes de datos e información hasta ahora desconocidos. Prácticamente toda la vida de las personas está en Internet, lo quieran o no. Es un tema de rabiosa actualidad. El 29 y 30 de abril de 2016 se celebró en la localidad japonesa de Takamatsu la primera reunión del G7 relacionada con las TIC en 21 años. Al término del encuentro, los ministros de telecomunicaciones y sociedad de la información acordaron impulsar una Internet libre de censura política y al alcance de un mayor número de personas en todo el mundo. Para ello publicaron el documento titulado Estatuto para un mundo conectado digitalmente, con el objetivo de reducir la brecha digital y lograr que para 2020 otros 1.500 millones de personas tengan acceso a Internet. Al mismo tiempo, en un mensaje dirigido a países donde los gobiernos censuran contenidos en la red, como Rusia o China, el estatuto apoya el libre flujo de información y la naturaleza global de Internet (G7, 2016). Efectivamente, el problema del acceso a las infraestructuras no es nuevo, pero en esta ocasión afecta a unas infraestructuras especiales, por lo que tiene implicaciones profundas y en gran medida desconocidas sobre los individuos, las sociedades y los territorios que lo padecen. 1.2 La brecha digital y sus implicaciones en la sociedad y en el territorio El concepto de brecha digital surge en 1995 cuando, ante el espectacular desarrollo que había experimentado Internet en la primera mitad de la década de los 90, la National Telecommunications & Information Administration (NTIA), una agencia dependiente del Departamento de Comercio de los Estados Unidos, introduce la conexión a Internet como uno de los factores de distribución de la riqueza a tener en cuenta en el informe Falling through the net: A Survey of the "Have Nots" in Rural and Urban America. El término “brecha digital” se atribuye al administrador de la NTIA Larry Irving y a Albert Hammond, que en aquellos tiempos era asesor de la Casa Blanca. A partir de 1996 el término “brecha digital” aparece publicado en diversos medios de comunicación (Newsweek Magazine, The New York Times) y es esgrimido en el ámbito político (Al Gore, Reverendo Jesse Jackson) de forma que se generaliza su uso y aceptación. Las definiciones de brecha digital son variadas, pudiéndose encontrar numerosas aproximaciones a este concepto. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) la define como “la distancia existente entre individuos, áreas residenciales, áreas de negocios y geográficas en los diferentes niveles socio-económicos en relación a sus oportunidades para acceder a las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, así como al uso de Internet, lo que acaba reflejando diferencias tanto entre países como dentro de los mismos” (OECD, 2001). BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 24 De acuerdo con Eurostat, la brecha digital consiste en la "distinción entre aquellos que tienen acceso a Internet y pueden hacer uso de los nuevos servicios ofrecidos por la World Wide Web, y aquellos que están excluidos de estos servicios" (Comisión Europea, n.d.). También se puede definir la brecha digital como “la separación que existe entre las personas (comunidades, estados, países…) que utilizan las TIC como una parte rutinaria de su vida diaria y aquellas que no tienen acceso a las mismas y que aunque lo tengan no saben cómo utilizarlas” (Serrano & Martínez, 2003). La Comisión Europea indica que “la brecha digital es la distancia que separa a personas, empresas y territorios en cuanto a oportunidades de acceder a las TIC y utilizarlas” (Comisión Europea, 2006). Se puede concluir que la brecha digital es la distancia que separa a los que pueden acceder a las TIC y a Internet de los que no. Es una forma de desigualdad que impide la incorporación de personas, comunidades y territorios a la SIC. La literatura sobre la brecha digital es extensa. Publicaciones ampliamente citadas son las de Norris P. (Digital divide civic, 2001), Warschauer M. (Technology and Social Inclusion: Rethinking the Social Divide, 2003), Van dijk J. (The digital divide as a complex and dynamic phenomenon, 2003), Hargittai E. (Weaving the Western Web: explaining differences in Internet connectivity among OECD countries, 1999), Castells M. (Internet Galaxy: Reflections on the Internet, Business and Society, 2001), entre otras muchas. La brecha digital presenta múltiples causas. En ocasiones se debe a la falta de capacidades del usuario para emplear las TIC con desenvoltura, confianza y discernimiento; es una cuestión de alfabetización y capacitación digitales. En otros casos la brecha se produce porque los contenidos y las aplicaciones no están adaptados para ser empleados por los usuarios, ya sea por el idioma, porque no son apropiados al contexto o a que no son accesibles a personas con discapacidad; es un problema de inclusión (integración) social. Tampoco se puede olvidar la brecha digital territorial (también llamada brecha digital geográfica), que es la que se origina en función del lugar de residencia, debido a la inexistencia de infraestructuras de telecomunicación adecuadas en determinadas zonas con unas características geográficas, sociales y económicas específicas. La desigualdad social originada por la brecha digital implica que personas y territorios queden excluidos de la SIC, lo cual tiene múltiples repercusiones sobre la educación, el acceso a la información, la competitividad de las empresas, el acceso de los ciudadanos a los servicios públicos, el desarrollo de las zonas rurales, etc. Es por ello que las Administraciones públicas con el propósito de lograr la cohesión territorial y la equidad social han realizado significativas inversiones para reducir la brecha digital en las últimas décadas. Estas actuaciones se han desarrollado tanto en el lado de la oferta, fomentando el despliegue de infraestructuras y redes de telecomunicación en zonas rurales y aisladas, como en el de la demanda, desarrollando numerosas iniciativas de alfabetización digital, habilitando centros de acceso público a Internet, articulando ayudas económicas a familias y empresas para fomentar el uso de las TIC, etc. Capítulo I: Un problema global 25 El presente trabajo se centra en la brecha digital territorial, que supone un hándicap para el desarrollo económico y social de las zonas rurales y apartadas, y de aquellas áreas urbanas marginadas, que por su falta de perspectivas de negocio quedan fuera de los planes de despliegue de los operadores de telecomunicación. 1.3 La brecha digital territorial La brecha digital geográfica es un problema mundial. Desde el año 2000 las TIC han impulsado el desarrollo global de una forma hasta ahora desconocida. Según los datos publicados por la Unión Internacional de Telecomunicaciones (ITU), en el año 2015 había más de 7.000 millones de suscripciones a telefonía móvil en todo el mundo, lo que representaba una tasa de penetración del 97%, y globalmente 3.200 millones de personas se conectaban a Internet, de los cuales 2.000 millones se encontraban en países en vías de desarrollo. Sin embargo, a pesar de esta “revolución de las TIC”, los datos publicados por las mismas fuentes indicaban que aún 4.000 millones de personas de países en vías de desarrollo, 2/3 de la población de tales países, seguían sin conectarse a Internet. Y de los 940 millones de personas que vivían en los países menos desarrollados solo 89 millones utilizaban Internet, lo que representaba una tasa de penetración de tan solo el 9,5% de la población (ITU, 2015a). Figura 2: Objetivos de desarrollo del milenio 2000-2015: la "revolución de las TIC" y la brecha digital Lenyenda: LDC: Siglas inglesas de Less Developed Countries (países menos desarrollados). Fuente: ITU (2015). http://www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/Pages/facts/default.aspx Consultado el 25/12/2015. La nueva Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas es consciente de esta situación. Por eso establece entre sus objetivos “aumentar de forma significativa el acceso a las TIC y esforzarse por facilitar el acceso universal y asequible a Internet en los países menos adelantados a más tardar en 2020” (objetivo 9.c). En el diagnóstico del mundo actual destacan “las grandes posibilidades que brindan la expansión de las TIC y la interconexión mundial para acelerar el progreso humano, superar la brecha digital y desarrollar las sociedades del BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 32 Esto se debe a que las redes basadas en fibra óptica, tales como las redes híbridas de fibra óptica y cable coaxial (HFC) o las redes de fibra óptica hasta el hogar (FTTH), están poco desplegadas en las zonas rurales debido a sus altos costes de despliegue. Tabla 3: Porcentaje de cobertura de servicios por tecnología Ámbito Redes HFC Redes FTTH Total España 48,80 55,60 Zonas rurales 10,60 7,60 Fuente: Ministerio de Industria, Energía y Turismo. Informe Cobertura de Banda Ancha en España en el primer trimestre de 2016. Según el Nomenclátor del Instituto Nacional de Estadística, del total de los 8.117 municipios que hay en España, 6.682 son rurales, lo que inclina a pensar que la consecución de los objetivos marcados por la Agenda Digital para Europa va a ser muy difícil de alcanzar, incluso con la intervención de las Administraciones públicas, por lo que se vislumbra una nueva brecha digital territorial asociada a las nuevas redes de banda ancha ultrarrápida, especialmente en las zonas rurales. Sin embargo, el planeamiento territorial y urbano presenta una buena oportunidad para abordar parte de este reto. 1.5 Las relaciones entre las TIC y el urbanismo Desde su aparición las TIC se han incorporado como nuevos instrumentos que mejoran las tradicionales herramientas de planeamiento basadas en mapas y planos. El diseño asistido por ordenador (CAD), los sistemas de información geográfica (GIS), los repositorios de regulación y normativa, las bases de datos de cartografía, los servicios de mapas basados en la web (WMS), los simuladores en tiempo real, el diseño paramétrico (BIM), las aplicaciones de realidad virtual y realidad aumentada, los sistemas complejos de simulación urbano-territorial, las smart city y los big data, etc. son empleados por arquitectos y urbanistas como herramientas y métodos propios de su actividad. El impacto de las TIC en todas las etapas del proceso de planeamiento es tan grande que algunos autores emplean el término e-planning para referirse al nuevo paradigma de planeamiento basado en las TIC (Silva, 2010). Otro aspecto a considerar es el efecto de las TIC en el propio proceso de planeamiento. Tradicionalmente, el planeamiento territorial y urbano es desarrollado por entes públicos centralizados de carácter nacional, regional o local, que emplean metodologías de arriba-abajo e intercalan periodos de información pública para recopilar las aportaciones de los diversos agentes públicos y privados implicados. Las TIC ofrecen nuevas posibilidades de colaboración y participación (co-creación, crowdsourcing, etc.) que pueden aplicarse en los procesos de elaboración de los instrumentos de ordenación del territorio y urbanismo, lo que puede resultar en nuevos paradigmas de planeamiento. Pero las relaciones entre las TIC y el urbanismo no se limitan a que aquellas sean empleadas como herramientas y métodos en la práctica de éste, sino que, como ya se ha comentado, las Capítulo I: Un problema global 33 TIC e Internet soportan la SIC y, por lo tanto, tienen efectos territoriales y económicos sobre la forma urbana. Finalmente, el planeamiento territorial y urbano incide directamente en la planificación, el diseño, la construcción y el despliegue de las infraestructuras y redes de telecomunicación, que son la base de las TIC. La figura siguiente muestra estas relaciones. Las dos primeras han sido ampliamente tratadas en la bibliografía, sin embargo, como se verá a continuación, a la influencia de la ordenación del territorio y el urbanismo sobre las infraestructuras digitales no se le ha prestado la misma atención. Figura 5: Las relaciones entre las TIC y el urbanismo Los efectos de las TIC sobre la forma urbana (en la figura, relación ② Efectos espaciales y económicos) han sido estudiados con dos enfoques principales, desde el punto de vista del territorio (reestructuración territorial) y desde la perspectiva de los efectos económicos que originan (reestructuración económica). El primero es el enfoque tradicional, que proviene de los marcos teóricos del determinismo tecnológico, del futurismo y utopismo, o de los planteamientos de la ecología urbana. El segundo, más novedoso, suele derivar de la economía política urbana (Maeng & Nedovic-Budic, 2008). Los estudios basados en la reestructuración territorial se centran en los efectos espaciales de las TIC. Las primeras teorías arguyen que las innovaciones tecnológicas proporcionadas por las TIC provocan una dispersión del espacio – es el “entorno urbano del no-lugar” de Weber BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 34 (Webber, 1964) – y reducen el atractivo de las ciudades como centros de interacciones humanas y de trabajo (Pascal, 1987). Algunos autores llegan a proclamar que las TIC traerán la “muerte de la distancia” (Fainstein & Fainstein, 1989; Atkinson, 1996). Otros autores, sin embargo, defienden que las TIC, en la medida en que estimulan la práctica de todo tipo de actividades humanas, refuerzan el papel centralizador de las ciudades (Gaspar & Glaeser, 1998; Panayides & Kern, 2005), que ya se están aprovechando de este proceso de revitalización (Kotkin & Devol, 2001). Más allá de estas visiones contrapuestas de descentralización urbana versus centralización urbana, teorías más recientes argumentan que las TIC tienen efectos en ambas direcciones, concentrando y dispersando las actividades sociales y económicas de los entornos urbanos (Gottmann & Harper, 1990; Hawley, 1986; Wong, 2004; Maeng & Nedovic-Budic, 2008). Otro tema recurrente dentro del enfoque de la reestructuración territorial es el de las nuevas formas urbanas. Se trata de visiones de ciudades y entornos urbanos futuros basados en las posibilidades de la tecnología, inspiradoras, pero que aún no han tenido mucha implantación ni en el urbanismo académico ni en el profesional, a excepción de la ciudad ubicua (Kim, 2009), que se está implementando con resultados controvertidos en Nueva Songdo (Corea del Sur). Los estudios realizados desde la perspectiva de la reestructuración económica analizan el papel de las TIC en la globalización de la economía y sus efectos en los entornos urbanos y sobre el territorio. Friedmann y Wolff fueron de los primeros en señalar que, por sus características económicas, sociales y territoriales, los procesos de urbanización reflejan la integración de las ciudades en la economía global (Friedman & Wolff, 1982). Posteriormente, la idea de la configuración de grandes entornos urbanos centralizadores ha sido desarrollada por conceptos tales como la ciudad global de Saskia Sassen (Sassen, 1991) y la ciudad informacional de Manuel Castells (Castells, 1995). Las referencias anteriores son una pequeña muestra de que los efectos de las TIC sobre el urbanismo son tratados en la bibliografía. Sin embargo es manifiesta la falta de atención a las infraestructuras y redes de telecomunicación y a las TIC en el planeamiento territorial y urbano (en la figura, relación ③ Planificación, diseño, construcción y despliegue). La literatura existente se centra en la descripción somera de la topología y de los elementos de red (Herce Vallejo & Miró Farrerons, 2002), pero no se plantea el papel que juegan las infraestructuras y las redes de telecomunicación en el planeamiento, ni su importancia como elementos de desarrollo económico, de cohesión territorial y equidad social, etc. Esta indiferencia puede ser debida a que se trata de una infraestructura reciente, compleja y descentralizada, que evoluciona rápidamente. También puede achacarse a que se trata de infraestructuras intangibles o invisibles, con las que el planeamiento no está acostumbrado a tratar (Batty, 1990; Graham & Marvin, 1996; Firmino, 2008). Y es que, en comparación con otras infraestructuras de gran envergadura (viarias, energéticas, etc.), las de telecomunicación son pequeñas y en muchas ocasiones van soterradas o camufladas junto a otras redes (por ejemplo, junto a la red eléctrica). Además, al contrario que las infraestructuras tradicionales que normalmente son de carácter público, las infraestructuras y las redes de telecomunicación suelen ser operadas por múltiples agentes privados, lo que dificulta enormemente la recopilación de la información y la coordinación de las actuaciones. Finalmente, Graham y Capítulo I: Un problema global 35 Marvin (Graham & Marvin, 1997) también apuntan a la falta de un marco teórico para el estudio de las relaciones entre el planeamiento urbano y las TIC. Todo ello contribuye a que las infraestructuras y las redes de telecomunicación se mantengan alejadas del planeamiento territorial y urbano (Maeng & Nedovic-Budic, 2008). Se pone de manifiesto que la bibliografía no presta a la influencia del planeamiento territorial y urbano sobre las infraestructuras digitales la atención que merece. 1.6 El planeamiento territorial de las infraestructuras y redes de telecomunicación en Andalucía Las infraestructuras y redes de telecomunicación no son consideradas o no son tratadas adecuadamente en los instrumentos de ordenación del territorio de Andalucía. La Comunidad Autónoma de Andalucía tiene atribuida la competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio. La Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación de Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía establece que la planificación territorial se realizará a través del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (POTA), del Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía y de los planes de ordenación del territorio de ámbito subregional. Además, los planes y las actividades sectoriales con incidencia en la ordenación de territorio deben seguir las disposiciones sobre el contenido territorial y el procedimiento de tramitación establecidos en dicha Ley. 1.6.1 El Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía El POTA define la organización y estructura territorial que se pretende para la Comunidad Autónoma. Es el marco de referencia territorial para los planes de ordenación del territorio de ámbitos menores y para los planes y actividades con incidencia en la ordenación de territorio, así como para la acción pública en general. Define un conjunto de estrategias de desarrollo territorial entre las que se encuentra el sistema de articulación regional, con los sub-sistemas de transportes, telecomunicaciones, energético e hidrológico-hidráulico (Junta de Andalucía. Consejería de Obras Públicas y Transportes, 2007). El Plan identifica el modelo territorial como un factor determinante del desarrollo de las infraestructuras y redes de telecomunicación, que son el soporte de la SIC. Los objetivos se orientan principalmente hacia el lado de la oferta, incidiendo en la equidad territorial y en el acceso universal a los servicios avanzados de banda ancha en condiciones de igualdad como factor de desarrollo y cohesión territorial. Para ello propone “cooperar desde la perspectiva territorial al desarrollo de la planificación regional en materia de telecomunicaciones y acceso a los bienes y servicios de la sociedad de la información”. El POTA establece directrices de desarrollo territorial diferentes en función del tipo de unidad territorial. Por una parte cabe destacar la incorporación de criterios tanto en los instrumentos de ordenación territorial y urbanística (Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional y planeamiento urbanístico municipal) como en los instrumentos de fomento económico (Planes Estratégicos), pero sólo en el ámbito de los nueve Centros Regionales (directriz 75.4). Y por otra, la consideración de los sistemas de telecomunicaciones como sistema general de infraestructuras urbanas y territoriales (directriz 75.8). BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 36 Además, el Plan traza directrices sobre los contenidos territoriales del plan de desarrollo de la Sociedad de la Información, sobre medidas de fomento de proyectos telemáticos comarcales y locales, y sobre las herramientas de diagnóstico y seguimiento del sistema de telecomunicaciones de Andalucía. Los contenidos reflejan las líneas de actuación y los proyectos que habían sido realizados o estaban en fase de ejecución para el desarrollo de la SIC por parte de la Junta de Andalucía en el momento de aprobación del Plan. Se mencionan explícitamente el proyecto Mercurio, el programa Guadalinfo, la red corporativa de telecomunicaciones de la Junta de Andalucía, el observatorio de la Sociedad de la Información, el mapa de infraestructuras, etc. Y se hacen referencias implícitas a otros proyectos, tales como Nerea o el Modelo de Ayuntamiento Digital. Esto explica que se establezcan algunas directrices encaminadas a incluir las infraestructuras y las redes de telecomunicación en el sistema de articulación regional de Andalucía. Sin embargo el diagnóstico es incompleto, poniéndose de manifiesto la falta de diálogo entre los diversos agentes implicados y la dificultad de recopilar la información en un entorno dominado por múltiples operadores privados. Por una parte, se echa de menos la perspectiva del planeamiento territorial y urbano. Falta diálogo entre los centros directivos responsables del planeamiento territorial y urbano y los centros responsables del desarrollo de la SIC dentro de la propia Junta de Andalucía. Por otra parte, el diagnóstico también adolece de la visión e intereses de los operadores de telecomunicación (en el mapa de las infraestructuras de telecomunicaciones se ha obviado mucha información relevante, como la ubicación de centrales telefónicas, de estaciones base de telefonía móvil de diferentes operadores, información sobre cobertura y penetración de servicios de telecomunicación, etc.) y no hay una propuesta de ordenación territorial de cara al futuro. Capítulo I: Un problema global 37 Figura 6: Infraestructuras de telecomunicación Fuente: Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (Junta de Andalucía. Consejería de Obras Públicas y Transportes, 2007) BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 38 Capítulo I: Un problema global 39 1.6.2 Los planes de ordenación del territorio de ámbito subregional Los planes de ordenación del territorio (POT) de ámbito subregional establecen los elementos básicos para la organización y estructura del territorio, actuando como marco de referencia territorial para el desarrollo y coordinación de las políticas, planes, programas y proyectos de las administraciones y entidades públicas, y de las actividades de los particulares. Sus determinaciones son vinculantes para los planes con incidencia en la ordenación del territorio y para el planeamiento urbanístico general. Como puede apreciarse en la tabla adjunta, hasta diciembre de 2015 se han aprobado 18 planes de este tipo en Andalucía, uno está formulado en fase de tramitación y 3 en fase de redacción. La columna “Infraestructura telecomunicación” indica si el plan correspondiente hace alguna mención a las infraestructuras y redes de telecomunicación. La columna “Propósito” refleja la intención con que se trata a tales infraestructuras. Como puede apreciarse, en general es restrictiva. BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 40 Tabla 4: Los planes de ordenación del territorio de ámbito subregional de Andalucía Ámbito BOJA Estado tramitación Infraestructuras telecomunicación Propósito Aglomeración Urbana (AU) de Granada 28/03/2000 Plan aprobado No - Poniente Almeriense 10/10/2002 Plan aprobado No - Sierra de Segura (Jaén) 30/09/2003 Plan aprobado No - Ámbito de Doñana 03/02/2004 Plan aprobado Sí Dotacional Bahía de Cádiz 08/10/2004 Plan aprobado No - Litoral Occidental de Huelva 17/07/2006 Plan aprobado Sí Restrictivo Litoral Oriental – Axarquía (Málaga) 03/10/2006 Plan aprobado Sí Restrictivo Costa del Sol Occidental (Málaga) 09/10/2006 Plan aprobado Sí Restrictivo POTA 28/11/2006 Plan aprobado Levante de Almería 24/03/2009 Plan aprobado Sí Restrictivo AU de Sevilla 09/07/2009 Plan aprobado Sí “Aspiracional” AU de Málaga 23/07/2009 Plan aprobado Sí Restrictivo Costa Noroeste de Cádiz 19/05/2011 Plan aprobado Sí Restrictivo La Janda 21/12/2011 Plan aprobado Sí Restrictivo AU de Almería 04/01/2012 Plan aprobado Sí Restrictivo Campo de Gibraltar 19/03/2012 Plan aprobado Sí Restrictivo Costa Tropical de Granada 01/02/2012 Plan aprobado Sí Restrictivo Sur de Córdoba 22/03/2012 Plan aprobado Sí Restrictivo AU de Jaén 03/11/2014 Plan aprobado Sí Restrictivo PPCLA 26/05/2015 Plan aprobado AU de Huelva Plan formulado en tramitación No AU de Córdoba Plan formulado en redacción Almanzora (Almería) Plan formulado en redacción Bahía de Cádiz-Jerez Plan formulado en redacción Fuente: Junta de Andalucía. Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio y elaboración propia. Consultado el 24/01/2016. http://www.juntadeandalucia.es/medioambiente/site/portalweb/menuitem.7e1cf46ddf59bb227a9ebe205510e 1ca/?vgnextoid=e0511b6539828310VgnVCM1000001325e50aRCRD&vgnextchannel=91de8a3c73828310VgnVCM 2000000624e50aRCRD Capítulo I: Un problema global 41 Del análisis realizado se desprende que, en términos generales, la memoria informativa no contiene el análisis y diagnóstico de las oportunidades y problemas que presentan las infraestructuras y redes de telecomunicación para la ordenación del territorio en el momento de elaboración del plan. Solamente el POT de la Aglomeración Urbana de Jaén presenta un breve análisis de cobertura de servicios de banda ancha fija y móvil. Como mucho la memoria de ordenación establece dos objetivos genéricos, a saber: garantizar la cobertura de servicios de telecomunicación y minimizar la presencia territorial de las infraestructuras y redes de telecomunicación maximizando su integración paisajística, pero no define propuestas ni medidas para su desarrollo, por lo que la memoria económica tampoco las recoge. La preeminencia de un objetivo sobre el otro depende de cada contexto concreto. Tal como establece el POTA, a partir del año 2006 las infraestructuras y redes de telecomunicación son considerados sistemas generales esenciales para la articulación del territorio. Así pues, es frecuente que en la normativa aparezcan junto con el resto de infraestructuras básicas (red viaria, abastecimiento de agua, saneamiento, electricidad, telecomunicaciones y gas natural), normalmente en un capítulo reservado a las infraestructuras energéticas y de telecomunicación. El objetivo general es garantizar la cobertura de los servicios de telecomunicación con calidad y capacidad adecuadas para las áreas urbanas consolidadas, los nuevos crecimientos urbanos y las actividades productivas del área de interés. Para ello, los instrumentos de planeamiento general deben establecer las medidas necesarias y prever estas infraestructuras en los nuevos desarrollos urbanos y en las actuaciones de reforma interior. Las determinaciones recogidas en la normativa suelen centrarse casi exclusivamente en la localización de las instalaciones de telecomunicación, indicando las zonas en las que no estarán permitidas. Típicamente, las edificaciones e instalaciones protegidas por la legislación del Patrimonio Histórico; los recursos culturales de interés territorial y los edificios catalogados y bienes protegidos por los instrumentos de planeamiento general; el corredor litoral; y otros elementos protegidos (georrecursos, hitos paisajísticos, humedales, etc.). Hay que destacar la preocupación por el impacto que producen las instalaciones de telefonía móvil en estos lugares, recomendándose de forma generalizada su eliminación o reagrupamiento. A partir del POT de la Costa Noroeste de Cádiz se incluye la fórmula: “Salvo que la Consejería competente en materia de telecomunicaciones determine que no exista otra alternativa viable, no estará permitido el emplazamiento de nuevas instalaciones de telecomunicación en (N): …”, que abre una posibilidad a la ubicación de nuevas instalaciones de telecomunicación en los emplazamientos anteriormente enumerados. Por otra parte son recurrentes las determinaciones orientadas a minimizar el impacto ambiental y paisajístico de las infraestructuras de telecomunicación, mediante la mimetización o camuflaje de las instalaciones y el fomento de la compartición de emplazamientos e infraestructuras. BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 48 De los 54 planes consultados, 29 mencionan las infraestructuras de telecomunicación. Entre ellos, 2 lo hacen con la intención de restringirlas, 8 son neutros al respecto, 15 las apoyan explícitamente y solamente 4 planes definen actuaciones concretas para impulsarlas. Se da la circunstancia de que los dos planes que restringen las infraestructuras de telecomunicación pertenecen al ámbito de la salud, lo que indica que hay una cierta preocupación sobre los posibles efectos adversos de las redes de de telecomunicación para la salud, especialmente los relacionados con las emisiones electromagnéticas asociadas a los sistemas de radiocomunicación. Es también una respuesta de la administración pública a la alarma social generada por la proliferación de antenas de telefonía móvil durante la primera década de este siglo. Entre los planes que apoyan las infraestructuras de telecomunicación destacan los pertenecientes al ámbito sectorial de emergencias, que son conscientes de la importancia de los servicios de telecomunicación para el adecuado desarrollo de su actividad. En este campo es imprescindible contar con una red de telecomunicación de emergencias única e interconectada con las redes de los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado y de otros agentes implicados. El Plan Andaluz de la Bicicleta 2014-2020 es un ejemplo de cómo aprovechar las sinergias entre los planes sectoriales y los planes para el desarrollo de la SIC. El Plan considera las infraestructuras de telecomunicación en su desarrollo y menciona la posibilidad de utilizar las canalizaciones susceptibles de albergar redes de banda ancha para disponer de una red de monitorización y señalización informativa de la red de vías ciclistas. La Estrategia Industrial de Andalucía 2020 es consciente de la importancia de las TIC para la transformación digital de la industria andaluza. El diagnóstico de situación identifica carencias especialmente notables en la cobertura de servicios de telecomunicación en los espacios industriales, pero solamente incluye la contratación de un estudio para conocer las restricciones existentes en materia de infraestructuras de telecomunicación en las áreas de concentración industrial (medida 8.4). En cuanto a los planes que no mencionan las infraestructuras de telecomunicación, más allá de los medioambientales, que suelen ser poco receptivos a las infraestructuras en general, es reseñable la ausencia de las infraestructuras de telecomunicación en los planes de sectores tales como energía y transporte. Entre ellos, la Estrategia Energética de Andalucía 2020 y el Plan de Infraestructuras para la Sostenibilidad del Transporte en Andalucía PISTA 2020. Documentos de reciente actualidad en los que los servicios de telecomunicación deberían jugar un papel trascendental. La Estrategia Energética de Andalucía 2020 señala la importancia que tendrán las redes inteligentes (smart grids) y las TIC en el sistema energético futuro: “La aplicación de las TICs a la red eléctrica permite la integración de la generación y el almacenamiento distribuido, la gestión activa de la demanda, la utilización masiva y óptima de los contadores inteligentes, la incorporación de electrificación del transporte y la automatización completa de la red”. Pero entre sus líneas de trabajo no recoge ninguna actuación concreta para desarrollar las infraestructuras digitales. Capítulo I: Un problema global 49 El borrador del Plan de Infraestructuras para la Sostenibilidad del Transporte en Andalucía PISTA 2020 subraya las exigencias de conectividad de la SIC así como las posibilidades que ofrece la Internet de las cosas para transformar el propio sector del transporte. No obstante, el diagnóstico del estado de situación no considera la cobertura de servicios de telecomunicación en las diversas infraestructuras de transporte, ni en el sistema intermodal de mercancías, ni en los nodos de transporte de pasajeros. En cuanto a las medidas, llama la atención que se propongan mejoras para la eficiencia energética y ambiental del sistema logístico y no se mencionen las infraestructuras digitales, que son imprescindibles para implantarlas. De hecho, la palabra digital no aparece en todo el texto del Plan. Otro aspecto a destacar es que en un mismo ámbito sectorial aparecen planes que mencionan las infraestructuras de telecomunicación y otros que no. Lo que indica que en estos ámbitos los responsables de la elaboración de los planes no han consensuado una postura común respecto a las infraestructuras de telecomunicación. Esto ocurre, por ejemplo, con los planes de medio ambiente (5 síes/11 noes) y turismo (2 síes/3 noes). Finalmente, subrayar que tanto la Estrategia de Innovación de Andalucía 2020 (RIS3 Andalucía) como el Programa de Desarrollo Rural 2014-2020 respaldan decididamente las infraestructuras de telecomunicación, lo que facilitará la disponibilidad de fondos europeos para impulsar su despliegue en los próximos años. En general se pone de manifiesto que la mayoría de las estrategias y los planes sectoriales no consideran las infraestructuras de telecomunicación. Muchos son conscientes de su importancia, pero no saben cómo abordarlas o no disponen de recursos para ello. Y solo algunos definen actuaciones concretas para impulsarlas. Se da la paradoja de que las infraestructuras digitales son esenciales para el funcionamiento y la gestión de las sectoriales; y de que éstas son idóneas para el despliegue de las redes de telecomunicación. No se están aprovechando todas las posibilidades de las infraestructuras digitales aplicadas a las sectoriales. Siguiendo un paralelismo con las recomendaciones anteriormente apuntadas para mejorar la coordinación entre la SIC y la ordenación del territorio, sería conveniente que en la fase de diseño de las políticas, los planes, los proyectos y las actuaciones para el desarrollo de la SIC se realizara un análisis sectorial que evaluara los efectos de la organización sectorial sobre el funcionamiento de las medidas en estudio. Así mismo, este análisis sectorial debería ser complementado con el estudio de la incidencia de los proyectos y actuaciones para el desarrollo de la SIC sobre el resto de infraestructuras y, finalmente, con la evaluación de la incidencia sobre la propia política sectorial. 1.6.4 El Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía El Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía (PPCLA) establece los objetivos, criterios y determinaciones para la protección, conservación y puesta en valor de las zonas costeras de Andalucía. El ámbito del plan incluye al menos los primeros 500 metros de la zona de influencia litoral y aquellas otras zonas necesarias para alcanzar los objetivos de protección y accesibilidad del sistema costero. Las determinaciones del PPCLA son de carácter vinculante para los planes de ordenación del territorio de ámbito subregional, para los planes con BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 50 incidencia en la ordenación del territorio y para el planeamiento urbanístico general (Junta de Andalucía. Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, 2015b). A pesar de que el régimen de uso de las zonas litorales de protección territorial recoge las actuaciones que son prohibidas expresamente, entre las que se encuentran la construcción de cualquier tipo de instalaciones y cualquier actuación que pueda alterar las condiciones paisajísticas del ámbito, el PPCLA establece una serie de salvedades, como las infraestructuras destinadas a la prestación de servicios, que dejan una puerta abierta a la instalación de infraestructuras básicas, ya sean de transporte, energía, agua y, cómo no, de telecomunicación. 1.7 Espacios naturales protegidos Un espacio natural protegido (ENP) es un espacio natural que dispone de un régimen de protección en virtud de una normativa autonómica, nacional o comunitaria. Un mismo ENP puede disfrutar de una o más categorías o figuras de protección. Por ejemplo, un mismo espacio puede ser a la vez Parque Nacional, Parque Natural, Lugar de Importancia Comunitaria, Zona de Especial Protección para las Aves y Reserva de la Biosfera. A fecha de abril de 2016, había en Andalucía 165 ENP, ocupando una superficie de 1,80 millones de hectáreas, lo que representa aproximadamente el 20% del territorio andaluz (Junta de Andalucía. Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, 2016). El régimen jurídico de los ENP viene determinado principalmente por la Ley 2/1989, de 18 de julio, por la que se aprueba el inventario de Espacios Naturales Protegidos de Andalucía y se establecen medidas adicionales para su protección, y por la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. Ésta última establece que los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) son el instrumento específico para la planificación de los recursos naturales. Las determinaciones de los PORN prevalecen sobre los instrumentos de ordenación territorial, urbanística, de recursos naturales y, en general, física. Así mismo, los PORN son determinantes respecto de cualesquiera otras actuaciones, planes o programas sectoriales (Art. 18 de la Ley 42/2007). Por su parte, los Planes Rectores de Uso y Gestión (PRUG), instrumento de planificación asociado a los Parques, prevalecen sobre el planeamiento urbanístico. Cuando sus determinaciones son incompatibles con las de la normativa urbanística en vigor, ésta debe ser revisada de oficio por los órganos competentes (Art. 30 de la Ley 42/2007). He aquí la importancia de estos instrumentos de planificación para la construcción y el despliegue de infraestructuras y redes de telecomunicación. Capítulo I: Un problema global 51 Figura 7: Red de Espacios Naturales Protegidos de Andalucía (RENPA) Lenyenda: Espacios Naturales Protegidos de Andalucía Fuente: Junta de Andalucía. Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio. Consultado el 16/10/2016 http://www.juntadeandalucia.es/medioambiente/site/portalweb/menuitem.f497978fb79f8c757163ed105510e1ca /?vgnextoid=007fee9b421f4310VgnVCM2000000624e50aRCRD&vgnextchannel=3bdd61ea5c0f4310VgnVCM10000 01325e50aRCRD BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 52 En términos generales los PORN permiten la instalación de infraestructuras de telecomunicación bajo ciertas condiciones, salvo cuando se trata de Parajes Naturales o de Reservas Naturales, en cuyo caso es frecuente encontrar prohibiciones absolutas a las infraestructuras de telecomunicación de cualquier naturaleza, equiparándolas con otras tipologías de instalaciones e infraestructuras de mucho mayor impacto paisajístico y ecológico. A modo de ejemplo, el PORN del Paraje Natural Cascada de Cimbarra, en Jaén, aprobado en abril de 2015, cita explícitamente (Junta de Andalucía. Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, 2015a): “3. Quedan prohibidas: a) Las instalaciones de producción de energía eléctrica, salvo las instalaciones de energía de pequeña potencia definidas en el Decreto 1699/2011, de 18 de noviembre, por el que se regula la conexión a red de instalaciones de producción de energía eléctrica de pequeña potencia, tanto si se conectan a la red de distribución como si no. b) Las infraestructuras de servicios de telecomunicaciones. c) La ubicación de vertederos de residuos de cualquier naturaleza y la instalación de plantas de tratamiento, eliminación o transferencia de residuos de cualquier tipo, de acuerdo con la normativa estatal y autonómica que le resulte de aplicación. d) La instalación de parques de vehículos, almacenes de chatarra e instalaciones similares. e) La construcción de pozos ciegos o fosas sépticas. f) El asfaltado de caminos y pistas de tierra.” En otras ocasiones, las infraestructuras de telecomunicación son prohibidas expresamente junto con la instalación de parques eólicos, la construcción de instalaciones destinadas a retener agua o almacenarla en determinadas condiciones, la construcción de aeródromos y helipuertos, la construcción de infraestructuras marítimo-terrestres y otras tipologías de infraestructuras e instalaciones de diversa índole. La importancia de estas prohibiciones radica en que se trata de 32 Parajes Naturales y de 28 Reservas Naturales, que en conjunto suman 113.906 hectáreas (datos de abril de 2016). Además, en estos ENP se está promoviendo, entre otras, la realización de actividades turísticas y de investigación, que requieren de cobertura de servicios de telecomunicación para su adecuado desarrollo. En las tablas siguientes se relacionan los Parajes Naturales y las Reservas Naturales que hay en Andalucía en abril de 2016. La columna “Infraestructuras telecomunicación” recoge el tratamiento que reciben estas infraestructuras en los PORN correspondientes. Capítulo I: Un problema global 53 Tabla 6: Parajes Naturales de Andalucía Nombre Provincia Superficie (ha) PORN Infraestructuras telecomunicación Alborán Almería 26.457 Sí Limitadas Sierra Alhamilla Almería 8.500 Borrador Limitadas Desierto de Tabernas Almería 11.625 Borrador Limitadas Karst en Yesos de Sorbas Almería 2.375 Borrador Limitadas Punta Entinas-Sabinar Almería 1.960 No No aplica Cola del embalse de Bornos Cádiz 817 Sí Limitadas Marismas del río Palmones Cádiz 113 Sí Prohibidas Playa de los Lances Cádiz 226 Sí Limitadas Estuario del río Guadiaro Cádiz 35 Sí Prohibidas Cola del embalse de Arcos Cádiz 154 Sí Limitadas Isla del Trocadero Cádiz 525 Sí Limitadas Marismas de Sancti Petri Cádiz 170 Sí Limitadas Embalse de Cordobilla Córdoba - Sevilla 1.460 Sí Prohibidas Embalse de Malpasillo Córdoba - Sevilla 512 Sí Prohibidas Acantilados Maro-Cerro Gordo Granada - Málaga 1.815 Sí Prohibidas Marismas del Odiel Huelva 7.185 Borrador Prohibidas Peñas de Aroche Huelva 718 Borrador Limitadas Sierra Pelada y Rivera del Aserrador Huelva 12.226 Borrador Limitadas Estero de Domingo Rubio Huelva 480 Borrador Prohibidas Marismas de Isla Cristina Huelva 2.145 Borrador Prohibidas Enebrales de Punta Umbría Huelva 162 Borrador Prohibidas Laguna de los Palos y las Madres Huelva 693 Borrador Prohibidas Marismas del río Piedras y Flecha del Rompido Huelva 2.530 Borrador Prohibidas Alto Guadalquivir Jaén 663 Borrador Limitadas Laguna Grande Jaén 226 Borrador Limitadas Cascada de la Cimbarra Jaén 534 Sí Prohibidas Sierra Crestellina Málaga 478 Sí Prohibidas Desfiladero de los Gaitanes Málaga 2.016 Sí Prohibidas Los Reales de Sierra Bermeja Málaga 1.236 Sí Limitadas Torcal de Antequera Málaga 2.180 Sí Limitadas Desembocadura del río Guadalhorce Málaga 67 No No aplica Brazo del Este Sevilla 1.653 Sí No las menciona 32 Parajes Naturales 91.935 Fuente: Junta de Andalucía. Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio y elaboración propia. Consultado el 19/04/2016. BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 54 Tabla 7: Reservas Naturales de Andalucía Nombre Provincia Superficie (ha) PORN Infraestructuras telecomunicación Albufera de Adra Almería 131 Si No menciona Punta Entinas-Sabinar Almería 785 No No aplica Laguna de las Canteras y el Tejón Cádiz 210 No No aplica Laguna de Medina Cádiz 375 No No aplica Complejo endorreico de Chiclana Cádiz 567 Borrador Limitada Complejo endorreico de Espera Cádiz 438 Borrador Limitada Complejo endorreico de Puerto Real Cádiz 840 Borrador Limitada Complejo endorreico del Puerto de Santa María Cádiz 291 Borrador Limitada Peñón de Zaframagón Cádiz - Sevilla 446 Sí Prohibida Laguna Amarga Córdoba 263 Sí Prohibida Laguna de los Jarales Córdoba 122 Sí Prohibida Laguna de Zoñar Córdoba 370 Sí Prohibida Laguna del Conde o Salobral Córdoba 89 Sí Prohibida Laguna del Rincón Córdoba 137 Sí Prohibida Laguna del Tiscar Córdoba 191 Sí Prohibida Isla de Enmedio Huelva 480 Borrador Prohibida Laguna de El Portil Huelva 1.316 Borrador Prohibida Marisma del Burro Huelva 597 Borrador Prohibida Laguna del Chinche Jaén 139 Sí Prohibida Laguna Honda Jaén 285 Sí Prohibida Laguna de Fuente de Piedra Málaga 8.663 Sí Limitada Laguna de la Ratosa Málaga 176 Sí Prohibida Lagunas de Archidona Málaga 204 Sí Prohibida Lagunas de Campillos Málaga 1.341 Sí Prohibida Complejo endorreico de la Lantejuela Sevilla 956 Sí No menciona Complejo endorreico de Utrera Sevilla 1.161 Sí No menciona Complejo endorreico Lebrija- Las Cabezas Sevilla 962 Sí No menciona Laguna del Gosque Sevilla 437 Sí No menciona 28 Reservas Naturales 21.971 Fuente: Junta de Andalucía. Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio y elaboración propia. Consultado el 19/04/2016 http://www.juntadeandalucia.es/medioambiente/site/portalweb/menuitem.220de8226575045b25f09a105510e1ca/? vgnextoid=ae17b924931f4310VgnVCM2000000624e50aRCRD&vgnextchannel=007fee9b421f4310VgnVCM2000000624 e50aRCRD Capítulo I: Un problema global 55 Como puede observarse, las infraestructuras de telecomunicación son prohibidas expresamente en 14 de los 32 Parajes Naturales y en 15 de las 28 Reservas Naturales, y solamente se pueden instalar bajo ciertas condiciones en 20 de estos ENP. La justificación para tal prohibición es que los Parajes Naturales, junto a las Reservas Naturales, son las figuras de protección más restrictivas, dedicadas a fines exclusivos de conservación, ya que albergan valores ecológicos muy relevantes. Su régimen jurídico es el establecido en la Ley 2/1989, siendo posibles actividades tradicionales. Se trata de ámbitos territoriales muy pequeños, que no son compatibles con ciertas obras o infraestructuras por razón de su régimen legal y porque la propia estructura natural del paraje no lo permite (desembocadura de ríos, marismas, lámina de agua, etc.). Sin embargo, hay que considerar que las telecomunicaciones son servicios de interés general que se prestan en régimen de libre competencia y que “las redes públicas de comunicaciones electrónicas constituyen equipamientos de carácter básico y tienen el carácter de determinaciones estructurantes. Su instalación y despliegue constituyen obras de interés general” (Gobierno de España, 2014). Es por ello que se deberían equiparar a otras infraestructuras básicas, tales como líneas eléctricas, infraestructuras viarias, redes de suministro y evacuación de agua, etc., que pueden ser construidas o acondicionadas bajo ciertas condiciones. Además, la normativa elaborada por las Administraciones públicas que afecte al despliegue de las redes públicas de comunicaciones electrónicas y los instrumentos de planificación territorial o urbanística “no podrán establecer restricciones absolutas o desproporcionadas al derecho de ocupación del dominio público y privado de los operadores ni imponer soluciones tecnológicas concretas, itinerarios o ubicaciones concretas en los que instalar infraestructuras de red de comunicaciones electrónicas. En este sentido, cuando una condición pudiera implicar la imposibilidad de llevar a cabo la ocupación del dominio público o la propiedad privada, el establecimiento de dicha condición deberá estar plenamente justificado e ir acompañado de las alternativas necesarias para garantizar el derecho de ocupación de los operadores y su ejercicio en igualdad de condiciones” (Gobierno de España, 2014). Finalmente, hay que considerar los usos de estos espacios protegidos. En muchas ocasiones se destinan a la investigación o al turismo o son cruzados por vías de comunicación principales, actividades todas ellas que requieren de una adecuada cobertura de servicios de telecomunicación para su adecuado desarrollo (por ejemplo, telefonía móvil, servicio 112 de emergencias, etc.). Por todo lo anteriormente expuesto las infraestructuras de telecomunicación no deberían prohibirse de manera absoluta en los Espacios Naturales Protegidos, sino que se debería estudiar cada caso concreto y establecer las condiciones a medida que permitan garantizar la protección del valor que se pretende salvaguardar. BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 56 En este sentido hay que indicar que en los borradores de los PORN, de abril de 2016 3 , se ha eliminado la prohibición absoluta a las infraestructuras de servicios de telecomunicación sustituyéndose por la siguiente fórmula: “7. Condiciones específicas para las infraestructuras de telecomunicaciones: a) La instalación de nuevas infraestructuras de telecomunicaciones que excepcionalmente puedan ser autorizadas en virtud del presente Plan y la normativa vigente, deberá concentrarse en zonas determinadas. b) En cualquier caso, y a efectos de la autorización que le corresponde otorgar a la Consejería competente en materia de medio ambiente, el promotor deberá demostrar la inviabilidad técnica de instalar la nueva infraestructura en zonas situadas fuera del espacio protegido”. Parece que están haciendo efecto las continuas alegaciones remitidas a las autoridades responsables de la redacción de los PORN, por lo que habrá que estudiar la evolución de los efectos de estas nuevas determinaciones sobre la construcción y el despliegue de infraestructuras de telecomunicación en los territorios afectados. 1.8 La problemática de la ordenación territorial de las infraestructuras de telecomunicación Los planes de ordenación del territorio, los planes con incidencia en la ordenación del territorio y los instrumentos de planificación de los ENP normalmente no consideran las infraestructuras de telecomunicación y, cuando lo hacen, suele ser para prohibirlas o limitar su construcción y despliegue. Esta situación se debe principalmente a tres razones: la falta de información, la falta de método y la falta de comunicación. Para abordar la planificación territorial de las infraestructuras de telecomunicación es imprescindible, por una parte, disponer de la información de las infraestructuras existentes y de la cobertura de servicios actual y, por otra, contar con la previsión de demanda de servicios futura y con los planes de despliegue de los operadores de telecomunicación. La información de las infraestructuras existentes es muy difícil de obtener porque la información está muy dispersa, al tratarse de un mercado liberalizado en el que operan multitud de agentes privados. Conseguir la información de los planes de despliegue de los operadores de telecomunicación es una tarea prácticamente imposible porque se trata de información estratégica de estas compañías y la presión competitiva es tan fuerte que les obliga a adaptar continuamente sus planes a la dinámica del mercado. 3 Borradores de marzo de 2016 del PORN de las Reservas Naturales de las Lagunas de Cádiz, del PORN de las Reservas Naturales de las Lagunas de Málaga, del PORN de las Reservas Naturales de las Lagunas de Sevilla, del PORN de los Parajes Naturales Sierra Pelada y Rivera del Aserrador y Peñas de Aroche, y del PORN de los Parajes Naturales Alto Guadalquivir y Laguna Grande. Capítulo I: Un problema global 57 La herramienta que se emplea actualmente para intentar obtener esta información es la consulta pública, pero su eficacia es dudosa. El resultado es que la información de partida para el análisis y la planificación territoriales de las infraestructuras de telecomunicación es incompleta y desactualizada. Por otra parte está el problema del método. Como la información aludida está sujeta a exigentes acuerdos de confidencialidad, es difícil publicar los datos relativos a su ubicación, a sus características técnicas, etc. y se tiende a realizar un análisis de cobertura de servicios a partir de datos agregados. Lo que no deja de ser una visión parcial de la realidad. Las razones expuestas hasta ahora explican en gran medida que en los planes de ordenación del territorio aparezca poca información gráfica (o ninguna) en relación a las infraestructuras de telecomunicación. Además, no existe una metodología de análisis ampliamente difundida y aceptada. Esto se refleja en el hecho de que cada cual maneja una unidad distinta de población (término municipal, entidad singular de población, núcleo de población, etc.), por lo que los resultados del diagnóstico pueden ser muy diferentes. No hay que olvidar los problemas de coordinación entre las múltiples unidades de gestión de las Administraciones públicas involucradas en la elaboración de cualquier plan de ordenación o instrumento de planificación. Aunque los plazos administrativos suelen ser muy largos, no se dedica el tiempo necesario al análisis técnico de la información disponible, a la elaboración de las propuestas de ordenación, la representación gráfica de la información, la integración coherente de las disposiciones del documento en cuestión y, lo que es más importante, no se presta la atención suficiente al diálogo y a la puesta en común entre las diversas unidades involucradas. Finalmente, hay que destacar el desconocimiento que muestran habitualmente los agentes responsables de la ordenación territorial, de la planificación sectorial en general y de la planificación de los ENP acerca de la importancia de las infraestructuras digitales y de las posibilidades que brindan. Al no considerar las infraestructuras de telecomunicación en los planes e instrumentos se genera un vacío legal y normativo que suele perjudicar gravemente su construcción y despliegue, complicando la concesión de permisos administrativos, elevando los costes y alargando los plazos de ejecución. Más aún, en ocasiones estos planes prohíben expresamente la construcción e instalación de infraestructuras de telecomunicación equiparándolas con otras tipologías de instalaciones e infraestructuras de mucho mayor impacto ecológico y paisajístico, tales como instalaciones de producción de energía eléctrica solar, termoeléctrica o fotovoltaica, parques eólicos, vertederos de residuos de cualquier naturaleza, plantas de tratamientos, eliminación o transferencia de residuos de cualquier tipo, parques de vehículos, almacenes de chatarra e instalaciones similares, pozos ciegos o fosas sépticas, aeródromos y helipuertos, etc. BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 64 2.2 Razones que justifican la intervención de las Administraciones Públicas Según la teoría neoclásica, lo que justifica la intervención del Estado en cualquier sector económico es la existencia de fallos de mercado, ya sea por las características del bien en sí mismo (bienes de interés social, externalidades positivas), por la situación de competencia imperfecta del mercado (monopolios, oligopolios), por razones de equidad (cerrar la brecha digital) o por argumentos de nivel macroeconómico (impulso a la SIC). En el mercado de las telecomunicaciones pueden encontrarse prácticamente todas estas situaciones por lo que la actuación de las Administraciones públicas está respaldada por la teoría económica predominante (Gómez Barroso & Pérez Martínez, 2005). Es por ello que dicha intervención siempre ha estado presente, en mayor o menor medida, en las diversas etapas por las que ha atravesado el sector: el monopolio natural, la liberalización y la etapa actual de desarrollo de la SIC. Esta actuación ha estado basada principalmente en el principio de subsidiariedad, cuando la administración pública asume servicios que el sector privado no es capaz de satisfacer, o guiada por una lógica pragmática, en la que el sector público emplea todas las herramientas a su alcance para lograr los objetivos. Actualmente, en España las Administraciones públicas solo pueden prestar servicios de comunicaciones electrónicas a terceros bajo ciertas condiciones, como la no distorsión de la competencia o cuando se confirme fallo del mercado y no exista interés del sector privado, ajustándose la inversión pública al principio de necesidad, con la finalidad de garantizar la cohesión territorial y la equidad social. Además, las redes públicas están sujetas a obligaciones de acceso y a obligaciones de compartición de las infraestructuras de telecomunicación y de sus recursos asociados (Gobierno de España, 2014). También es importante destacar que la actuación del Estado en el sector de las telecomunicaciones no se hace en contra o de espaldas a las empresas privadas, sino con su imprescindible colaboración (Gómez Barroso & Feijoo, 2010). La SIC supone un cambio de la economía industrial a la economía del conocimiento, que trae aparejada la tercera ola de riqueza (Toffler & Toffler, 2006). Conscientes de este cambio de paradigma, la mayoría de los gobiernos han identificado el acceso a los servicios de telecomunicación y a las TIC como elementos prioritarios de sus políticas de desarrollo económico y social. Esto explica que en los últimos veinte años se hayan desarrollado por todo el planeta multitud de iniciativas y proyectos para cerrar la brecha digital territorial. 2.3 La nueva brecha digital territorial y las redes de nueva generación Actualmente, hablar de brecha digital territorial en los países desarrollados es hablar de la falta de disponibilidad de banda ancha rápida y ultrarrápida, y de las redes de acceso de nueva generación. La banda ancha rápida, que permite conexiones por encima de 30 Mbps, se soporta sobre redes con tecnología VDSL y sobre tecnologías inalámbricas de cuarta generación (4G), tales Capítulo II: La brecha digital territorial en Andalucía 65 como LTE de servicio fijo (Long Term Evolution) y WiMax. Estas tecnologías presentan una serie de características que las hacen idóneas para alcanzar a toda la población y salvar la brecha digital territorial, como la altísima penetración, la rapidez de despliegue, el tamaño de las inversiones requeridas, las prestaciones, etc. Las distintas autoridades regulatorias y los operadores de telecomunicación están apostando fuertemente por las tecnologías inalámbricas y los servicios en movilidad por lo que cuentan con un presente espléndido y un futuro prometedor. Por su parte, la banda ancha ultrarrápida es la que proporciona velocidades de 100 Mbps o superiores, lo que requiere conexiones de fibra óptica. Para ello se emplean redes mixtas de fibra óptica y cobre (FTTx ), basadas en fibra óptica hasta un punto de terminación en el bucle de abonado donde se realiza la conversión a pares de cobre. En otras ocasiones se utilizan redes híbridas de fibra óptica y cable coaxial (HFC), basadas en el estándar DOCSIS 3.0. Entre todas cobran especial importancia las redes FTTH, que llevan la fibra óptica hasta el hogar, porque permiten velocidades muy superiores y enormes posibilidades de provisión de aplicaciones y contenidos. Finalmente, la Comisión Europea define las redes de acceso de nueva generación (NGAN) como: “redes de acceso por cable basadas total o parcialmente en elementos ópticos y capaces de prestar servicios de acceso de banda ancha con características mejoradas en comparación con las redes básicas de banda ancha existentes”. Y continúa: “En la fase actual de desarrollo del mercado y tecnológico, las redes de acceso de nueva generación son: i. redes de acceso basadas en la fibra (FTTx), ii. redes de cable mejoradas y iii. determinadas redes avanzadas de acceso inalámbrico capaces de ofrecer alta velocidad fiable por suscriptor” (Comisión Europea, 2013b). La tabla siguiente muestra las velocidades asociadas a los distintos tipos de banda ancha, las tecnologías que las proporcionan y las que son consideradas redes de acceso de nueva generación. Hay que hacer notar que las tecnologías que soportan los servicios de banda ancha básica no se consideran redes de acceso de nueva generación. Tabla 8: Tipos de banda ancha y redes de acceso de nueva generación Banda ancha Velocidad Tecnologías NGAN Básica 1 Mbps ADSL, ADSL2+, HFC DOCSIS 2.0, UMTS y sistemas por satélite No Rápida > 30 Mbps LTE servicio fijo, WiMax y VDSL Sí Ultrarrápida > 100 Mbps FTTH y HFC DOCSIS 3.0 Sí Fuente: Comisión Europea y elaboración propia. BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 66 En los últimos años las redes de banda ancha rápida y, sobre todo, ultrarrápida han estado rodeadas de una gran incertidumbre. El impacto de la crisis económica y financiera, el enorme tamaño de las inversiones requeridas, los largos plazos de recuperación, la regulación, la falta de una killer application que tire significativamente de la demanda, etc., han inhibido el despliegue necesario de redes de fibra óptica por parte de los operadores de telecomunicación. Aun así, en España se han desplegado 8,34 millones de nuevos accesos de fibra hasta el hogar (FTTH) entre junio de 2014 y junio de 2015 (CNMC, 2016a). Una killer application es una aplicación informática determinante, es decir, que su implantación supone la definitiva asimilación por los usuarios. Una aplicación de estas características ejerce una enorme influencia en el futuro de posteriores desarrollos informáticos y en la forma como se ofrece un servicio a partir del momento en que la killer application se populariza. Su éxito también se suele asociar a la acelerada popularización de la plataforma que lo ejecuta en exclusiva, e incluso es capaz de determinar su éxito o fracaso. Hasta la fecha, aún no ha surgido la killer application capaz de explotar las enormes posibilidades de las redes de fibra óptica. En su ausencia la televisión a la carta y los contenidos premium sirven de reclamo para que los usuarios contraten las nuevas conexiones de fibra óptica. Para aumentar los ingresos medios por usuario, se desarrollan modelos de negocio de larga cola, que permiten rentabilizar los mercados de nicho (Anderson, 2006). Pero, como ya se ha puesto de manifiesto y se verá de nuevo más adelante (“3.1.3 Una nueva brecha digital territorial”), esta actividad no es suficiente para alcanzar los objetivos políticos marcados y se anticipa una nueva brecha digital territorial asociada a las redes de banda ancha ultrarrápida, por lo que sigue siendo necesaria la intervención de las Administraciones públicas. 2.4 La actuación de las Administraciones Públicas Normalmente el sector público actúa en el mercado de las telecomunicaciones a través de la regulación. Las Autoridades Nacionales de Reglamentación (ANR), bajo la premisa de menor intervención, tratan de mantener el difícil equilibrio entre el fomento de la inversión y la salvaguarda de la competencia, lo que crea continuas tensiones entre los operadores incumbentes (antiguos monopolios) y los alternativos, que quieren incrementar sus cuotas de mercado. Por otra parte, las ANR tratan de crear entornos favorables al despliegue de redes de banda ancha. Por ejemplo, la Comisión Federal de Comunicaciones de los Estados Unidos, en el Plan Nacional de Banda Ancha, aboga por la legislación “excavar una vez” para lograr importantes ahorros de tiempo y dinero mediante la coordinación de los despliegues de fibra óptica con otras obras de infraestructuras que requieran derechos de paso, tales como carreteras, alcantarillado, gas, electricidad, etc. Otro ejemplo puede encontrarse en Portugal, cuyo gobierno alcanzó un acuerdo con tres de los principales operadores del país para el desarrollo de redes FTTH y puso a su disposición una línea de crédito para tal fin. Además se lanzaron ofertas públicas para garantizar la cobertura de las zonas rurales y se aprobó un Decreto-Ley por el que “se establece una regla de acceso abierto y no discriminatorio a los conductos, postes y otras instalaciones pertenecientes a Capítulo II: La brecha digital territorial en Andalucía 67 entidades que operando en otros sectores (gas, electricidad, etc.), dispongan de redes de conductos de significativa importancia” (Decreto – Lei 123/2009, de 21 de Maio). Por su parte, los gobiernos regionales y locales, en el ámbito de sus competencias, elaboran normativas para intentar crear un entorno favorable a la inversión de los operadores de telecomunicación. Prueba de ello son el Decreto 148/2001, de 29 de mayo, de ordenación ambiental de las instalaciones de telefonía móvil y otras instalaciones de radiocomunicación de la Generalitat de Cataluña, el Decreto 22/2006, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Plan Director Sectorial de Telecomunicaciones de las Islas Baleares o la más reciente Ley 3/2013, de 20 de mayo, de impulso y ordenación de las infraestructuras de telecomunicaciones de Galicia. En el ámbito local han proliferado las ordenanzas municipales reguladoras de las infraestructuras radioeléctricas y las ordenanzas fiscales que imponen determinadas tasas a la telefonía móvil, entre las que se puede destacar la ordenanza municipal reguladora de la instalación y funcionamiento de infraestructuras radioeléctricas del Ayuntamiento de Sanlúcar la Mayor en la provincia de Sevilla. Paradójicamente, esta abundancia de normativas regionales y locales, en vez de facilitar la inversión de los operadores, a menudo obtiene el resultado contrario al perseguido, al fragmentar los mercados con múltiples entornos normativos que dificultan las operaciones. Al contrario de lo que cabría esperar, la respuesta del Estado a esta situación no va en la línea de la simplificación administrativa, sino que se ha añadido una nueva capa normativa a la ya existente, la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. También es frecuente que las Administraciones públicas destinen fondos para extender la cobertura de servicios de banda ancha rápida y ultrarrápida a aquellas zonas que, por motivos de rentabilidad económica, se quedan fuera de los planes de despliegue de los operadores de telecomunicación (normalmente zonas rurales y aisladas y zonas urbanas marginales). Estas ayudas públicas pueden tener la forma de subvenciones, préstamos, avales o exenciones fiscales. Las subvenciones tratan de impulsar iniciativas concretas, públicas o privadas, que no tendrían éxito sin un apoyo financiero importante. Normalmente están destinadas a reducir la brecha digital territorial. Por su parte, los modelos basados en préstamos o avales suelen incentivar la mejora de las redes de telecomunicación existentes. En la región Asia-Pacífico es frecuente y decidida la asignación de fondos públicos para la construcción de infraestructuras de telecomunicación. Son emblemáticos los casos de Australia, Japón o Singapur, donde los gobiernos han apostado con fuerza por la construcción de redes de fibra óptica nacionales que son explotadas generalmente bajo modelos de acceso abierto. Por su parte, en Europa las ayudas públicas suelen ser empleadas de una forma más selectiva. La Unión Europea reconoce que los objetivos de la Agenda Digital para Europa no pueden alcanzarse sin el apoyo de fondos públicos, pero estas medidas de apoyo al despliegue de redes de banda ancha deberán ser compatibles con las normas sobre ayudas de estado del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 68 Para evaluar las deficiencias de mercado y los objetivos de equidad, las Directrices de la Unión Europea para la aplicación de las normas sobre ayudas estatales al despliegue rápido de redes de banda ancha distinguen entre tres tipos de zonas servidas:  Zonas blancas de acceso de nueva generación. Son aquellas en las que no existe infraestructura de banda ancha de nueva generación y no es probable que sean construidas en un plazo de tres años por inversores privados. Estas zonas pueden acogerse a ayuda estatal para redes de acceso de nueva generación siempre que se den las condiciones de compatibilidad correspondientes.  Zonas grises de acceso de nueva generación. Cuando solo exista o se vaya a desplegar en los próximos tres años una de esas redes y ningún otro operador tenga previsto desplegar otra red de nueva generación en los próximos tres años. La Comisión tiene que llevar a cabo un análisis más pormenorizado con el fin de comprobar si la intervención del Estado es necesaria, puesto que al realizarse en esas zonas conlleva un alto riesgo de exclusión de los inversores existentes y de falseamiento de la competencia.  Zonas negras de acceso de nueva generación. Si existen como mínimo dos redes de acceso de nueva generación de diferentes operadores o si va a implantarse en los próximos tres años. La Comisión considera que el apoyo estatal para una red de nueva generación competidora equivalente financiada con fondos públicos es probable que falsee gravemente la competencia y sea incompatible con el mercado interior, por lo que no está permitida la aplicación de fondos públicos. Durante los últimos años han sido frecuentes los programas estatales y regionales que han destinado Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (sobre todo FEDER) y fondos propios de los estados a la extensión de la banda ancha básica. Como ejemplo pueden mencionarse el Programa de Extensión de Banda Ancha del Gobierno de España o la orden INTELCO de la Junta de Andalucía. Actualmente, estas ayudas públicas están más orientadas a la extensión de la banda ancha rápida y ultrarrápida, como muestra, el Programa de Extensión de la Banda Ancha de Nueva Generación del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio. Para ilustrar este tipo de actuación la figura siguiente muestra las inversiones previstas en banda ancha en el marco de los Fondos FEDER, para cada una de las regiones de la Unión Europea. Andalucía se encuentra entre las regiones que tiene previsto invertir más fondos en los próximos años. Capítulo II: La brecha digital territorial en Andalucía 69 Figura 8: Inversiones previstas en banda ancha y redes digitales en el marco de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos Leyenda: Fondos FEDER (cifras en millones de euros). Las inversiones incluyen las siguientes categorías de intervención:  045 - ICT: Backbone/backhaul network  046 - ICT: High-Speed broadband network (access/local loop; >/= 30 Mbps)  047 - ICT: Very high-speed broadband network (access/local loop; >/= 100 Mbps)  048 - ICT: Other types of ICT infrastructure/large-scale computer resources/equipment (including einfrastructure, data centres and sensors; also where embedded in other infrastructure such as research facilities, environmental and social infrastructure) Fuente: Comisión Europea. Smart Specialisation Platform S3. Consultado el 03/10/2016. http://s3platform.jrc.ec.europa.eu/ict-monitoring Otra forma de actuación de las Administraciones públicas en el sector de las telecomunicaciones consiste en aprovechar su posición neutral en el mercado para adoptar el rol de mediadores y coordinadores del resto de agentes privados implicados. Para ello desarrollan servicios de información y consulta, modelos de acuerdos de compartición de emplazamientos e infraestructuras, mecanismos de coordinación de obras en la vía pública, normativa tipo para administraciones locales, órganos de mediación, etc. Un ejemplo claro de este tipo de iniciativas es Consulta Teleco, la oficina de asesoramiento en materia de telecomunicaciones para administraciones locales de la Junta de Andalucía, que BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 70 hasta el año 2013 ha atendido más de 7.700 casos de información, consulta y mediación remitidos por los operadores de telecomunicación y los ayuntamientos de Andalucía. En Cataluña, el consorcio LocalRet ofrece servicios de asesoramiento jurídico y técnico, documentación jurídica, ordenanzas tipo, guías para el desarrollo de la Sociedad de la Información, etc., a las administraciones locales adheridas. Otro ejemplo son los sistemas de información geográfica (GIS) de telecomunicaciones, que registran datos sobre las infraestructuras de telecomunicación existentes y sobre las infraestructuras disponibles de otros servicios generales, tales como viarias, tráfico, energía, saneamiento, etc., susceptibles de ser empleadas para el despliegue de redes de telecomunicación (emplazamientos, postes, canalizaciones, conductos, galerías, etc.). Es frecuente que las autoridades europeas, nacionales, regionales e incluso locales dispongan de sistemas GIS, que incluyan información de las infraestructuras de telecomunicación. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos dedicados a su desarrollo, aún no están bien aprovechados, porque la información no es completa y está desactualizada, porque la información no es homogénea, porque los diversos GIS no están conectados entre sí, porque no se comparte la información disponible de otras infraestructuras, etc. Aunque todavía en ámbitos alejados de las telecomunicaciones, iniciativas como INSPIRE (Parlamento Europeo, 2007) o el proyecto GEOSTAT trabajan para lograr el establecimiento de un sistema de información geográfica a nivel europeo. A continuación se muestra una captura de pantalla de GISCO, el GIS de telecomunicaciones de la Comisión Europea. La figura muestra el nivel de acceso a Internet de los hogares de los países de la Unión Europea en el año 2015. Capítulo II: La brecha digital territorial en Andalucía 71 Figura 9: Ejemplo de GISCO, el GIS de la Comisión Europea Fuente: EUROSTAT. Consultado el 22/05/2016 http://ec.europa.eu/eurostat/web/information-society/statistics-illustrated La forma de actuación de las Administraciones públicas en el mercado de las telecomunicaciones más llamativa y mediática es la intervención directa, en la que adopta un papel protagonista en la construcción de infraestructuras y el despliegue de redes de telecomunicación, ya sea mediante la creación de empresas públicas o semi-públicas, ya sea mediante modelos de colaboración público-privada, en los que parte del riesgo (y del beneficio) se comparte con el sector privado. Son muchos los ejemplos tanto a nivel nacional como internacional. En España han sido muy estudiados los casos de Viladecans Ciudad Digital en el ámbito local y, sobre todo, la Red Asturcom promovida por el Principado de Asturias. Por su dimensión inicial también es destacable el caso de la Xarxa Oberta de Catalunya, que partió en el año 2010 con un presupuesto de licitación del orden de los 662 millones de euros y la ambición de conectar todos los municipios de Cataluña. Sin embargo, los problemas de financiación y las dificultades legales recortaron sustancialmente el alcance (el presupuesto se redujo a 70 millones de euros en la primera fase y quedaron excluidas el área metropolitana de Barcelona y otras ciudades importantes de la comunidad). En 2014 Xarxa Oberta de Catalunya había desplegado 2.645 Km de fibra óptica. BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 72 Una muestra de colaboración público-privada fue la Sociedad Promotora de Telecomunicaciones de Extremadura, participada en un 51% por TeleCable Asturias y en un 49% por la Sociedad de Fomento Industrial de Extremadura (SOFIEX), que pretendía desplegar una red troncal de fibra óptica que conectara las principales ciudades de Extremadura, con una inversión prevista de 150 millones de euros en diez años. En el ámbito europeo es famoso el caso de Ámsterdam Citynet, que tras el fallo de la Comisión Europea sentó un precedente para cualquier ayuntamiento que quisiera construir una red FTTH en Europa. Otros ejemplos destacables son las redes de fibra óptica impulsadas por los ayuntamientos de ciudades tales como Colonia, Estocolmo, Múnich o Viena. A nivel global no se puede olvidar el caso de la ciudad-estado de Singapur, que gracias a la iniciativa Intelligent Nation 2015, promovida por el Estado, ha pasado de disponer de una penetración de servicios de fibra óptica del 6% de los hogares en 2009 a una cobertura nacional. En el año 2015 Singapur ha ocupado el primer puesto del ranking del Informe Global de Tecnología de la Información del Foro Económico Mundial, por delante de Finlandia, Suecia y Holanda (Dutta & Geiger, 2015). Como se pone de manifiesto, la intervención del sector público en el mercado de las telecomunicaciones no se limita al Estado central. Las Administraciones públicas regionales, y sobre todo las locales, son muy activas, incluso audaces, cuando se trata de promover la fibra óptica. Hay otro tipo de actuación impulsada por las Administraciones públicas que, si bien no se desarrolla en el lado de la oferta, es preciso mencionar por la gran repercusión que tiene en los lugares en los que se implementa. Se trata de los grandes proyectos de agregación de demanda de servicios de telecomunicación, que actúan como tractores de infraestructuras en el lado de la oferta. Los operadores adjudicatarios de los contratos deben extender sus redes de telecomunicación más allá de los límites geográficos del mercado para poder prestar los servicios allí donde llega la administración pública. Como ejemplo, cabe mencionar la Red Corporativa de Telecomunicaciones de la Junta de Andalucía, proyecto iniciado en 1998, que actualmente conecta más de 11.000 sedes de la administración regional distribuidas por todo el territorio de Andalucía (universidades, hospitales, bibliotecas, centros de salud, escuelas, juzgados, oficinas públicas, etc.). Además, este tipo de macro-contratos suelen estar acompañados de acuerdos de colaboración para el desarrollo regional que promueven la construcción de infraestructuras y el despliegue de redes de telecomunicación en zonas rurales y aisladas, así como en espacios productivos. Finalmente, hay que comentar que en los últimos tiempos es frecuente que todas estas medidas sean empaquetadas y presentadas a la ciudadanía en forma de estrategias y planes sectoriales de telecomunicaciones. En este sentido, se pueden destacar el Plan Director de Infraestructuras de Telecomunicaciones de la Ciudad de Madrid 2008 – 2016, el Plan de Banda Larga de Galicia 2010 – 2013, el Plan de Telecomunicaciones y Redes Ultrarrápidas del Gobierno de España (2013) o la más reciente Estrategia de Infraestructuras de Telecomunicaciones 2020 de la Junta de Andalucía. Capítulo II: La brecha digital territorial en Andalucía 73 2.5 Modelos de banda ancha comunitarios Existen otras iniciativas socio-técnicas impulsadas por agentes diferentes de los operadores de telecomunicación y de las Administraciones públicas. En algunas ocasiones, ante la falta de respuesta por parte de los operadores privados y de las Administraciones públicas, es la propia ciudadanía la que se organiza y pone en macha iniciativas para disponer de conexiones de banda ancha, normalmente bajo planteamientos de redes abiertas y neutrales. Se trata de iniciativas comunitarias, de auto-prestación, impulsadas por la ciudadanía y muy colaborativas. Cabe destacar el caso de Guifi.net, que desde el 2004 ha conectado más de 31.273 nodos, mayoritariamente inalámbricos, siendo actualmente la red libre más extensa de todo el mundo. Los nodos de la red pertenecen a particulares, empresas y administraciones, que al conectarse extienden la infraestructura y la cobertura de servicios a zonas en las que no estaban disponibles. Guifi.net es al mismo tiempo una fundación, una organización no gubernamental y un operador de telecomunicación. Más recientemente (2011-2014) Guifi.net ha participado en el proyecto europeo Commons for Europe, en el que ciudades tales como Ámsterdam, Barcelona, Berlín, Helsinki, Manchester o Roma exploran juntas las iniciativas del tipo bottom-up-broadband. La principal característica es que los beneficiarios participan activamente en el diseño, planificación, financiación, despliegue y mantenimiento de la red, en la creencia de que cuantos más nodos estén conectados a la red mayor será el valor de la misma. Según la Ley de Metcalfe el valor de una red de comunicaciones aumenta proporcionalmente al cuadrado del número de usuarios del sistema. Los beneficiarios no tienen por qué ser necesariamente los usuarios finales. Se refiere a cualquier persona u organización que está interesado en la disponibilidad de servicios de banda ancha, como hoteles, establecimientos dedicados a la restauración, incluso clubes de fútbol. Esto representa un cambio trascendental de rol, de usuario pasivo a agente activo. El objetivo general del proyecto Commons for Europe es valorar la validez de estas iniciativas de auto-abastecimiento como complementarias del modelo tradicional basado en operadores privados de telecomunicación (Barcelo et al., 2012). Guifi.net ha recibido el Premio Europeo de Banda Ancha 2015 en la categoría de “modelo innovador de financiación, negocio e inversión”. Este tipo de iniciativas dirigidas por la comunidad también han sido estudiadas en el proyecto europeo ENGAGE High Speed Broadband for Rural Europe (2012-2014). Entre los modelos de inversión destaca el modelo de banda ancha comunitario, en el que la inversión en banda ancha es una iniciativa privada, pero no de los operadores de telecomunicación sino de los residentes locales. El valor diferencial es que cuentan con el compromiso sólido de la comunidad. La ciudadanía y las empresas locales son los principales interesados y con su implicación consiguen hacer viables los proyectos desde el punto de vista financiero. En los países nórdicos, los Países Bajos y en algunas zonas rurales del Reino Unido son frecuentes los casos de éxito de cooperativas de banda ancha y pequeñas iniciativas BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 80 significativos en el gasto corriente asociado a tales servicios, por lo que puede considerarse que tienen coste cero. Además, tienen un efecto tractor importante sobre las infraestructuras y redes de telecomunicación en el lado de la oferta. Por todo ello son actuaciones idóneas para ser abordadas por las Administraciones públicas, pero sin olvidar la gran dificultad que entrañan. Para reflejar que se trata de una tipología de actuación diferente, puesto que se desarrolla en el lado de la demanda, se ha representado como una circunferencia. Este juego de herramientas supone una innovación metodológica en el diseño de medidas públicas para ayudar a cerrar la brecha digital geográfica, que permite abordar la tarea de una forma sistemática y estructurada, en función de los objetivos marcados y de los recursos disponibles. 2.7 Un análisis crítico del caso de Andalucía Las Administraciones públicas han desarrollado múltiples actuaciones para reducir la brecha digital en los últimos veinte años. Estas actuaciones han tenido lugar tanto en el lado de la oferta como en el lado de la demanda. La Junta de Andalucía no se ha quedado atrás. Ha elaborado planes y ejecutado actuaciones para impulsar la incorporación de la Comunidad Autónoma a la SIC. Entre los primeros cabe destacar el Plan I@landalus de Iniciativas Estratégicas para el Desarrollo de la Sociedad de la Información 2001 (Plan I@alandalus), el Plan Director de Innovación y Desarrollo Tecnológico 2001-2003 (PLADIT), el Plan Andalucía Sociedad de la Información 2007–2010 (Plan ASI) y más recientemente la Estrategia de Infraestructuras de Telecomunicaciones de Andalucía 2020 (ESITA 2020). En cuanto a los proyectos, se han desarrollado numerosas actuaciones entre las que se podrían mencionar, además del gran proyecto de la Red Corporativa de Telecomunicaciones de la Junta de Andalucía; el programa Mercurio, Banda Ancha Móvil, el proyecto de extensión de la cobertura de Televisión Digital Terrestre en Andalucía, el programa Guadalinfo o Andalucía Compromiso Digital. Esta intensa labor ha contribuido al crecimiento de los indicadores de la SIC en Andalucía y, por tanto, al desarrollo económico y social de la región. Andalucía es un caso interesante del que extraer mejores prácticas de cara al diseño y ejecución de futuras políticas públicas. El objeto de este análisis son los proyectos y actuaciones promovidos por la Junta de Andalucía en el lado de la oferta para reducir la brecha digital territorial en Andalucía. Se ha considerado el periodo 2003-2014, de vigencia de la Ley 32/2003, General de Telecomunicaciones, que estable el marco legal en el que se desarrollan. Se trata de identificar cuáles son los factores principales que determinan el éxito o fracaso de estas iniciativas y de estudiar la incidencia del factor territorial. Capítulo II: La brecha digital territorial en Andalucía 81 Figura 12: Línea de tiempo de los principales proyectos y actuaciones promovidos por la Junta de Andalucía para reducir la brecha digital en Andalucía Leyenda: Plan de la Junta de Andalucía. Ley del Estado. Plan de la Unión Europea. [Fuente] Programa o actuación desarrollado en el lado de la oferta. [Fuente] Programa o actuación desarrollado en el lado de la demanda. BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 82 Capítulo II: La brecha digital territorial en Andalucía 83 2.7.1 Cohesión territorial y equidad social La Junta de Andalucía ha intervenido en el sector de las telecomunicaciones a través de actuaciones coordinadas en ambos lados del mercado con el objetivo de cerrar la brecha digital. Esta labor se justifica por la necesidad de extender los beneficios económicos y sociales de la SIC a todo el territorio y a toda la población andaluza. Para ello se han elaborado diversos planes y estrategias entre los que destaca el Plan Andalucía Sociedad de la Información 2007– 2010 (Plan ASI). Los proyectos y actuaciones desarrollados en el lado de la oferta para cerrar la brecha digital geográfica se han basado principalmente en ayudas públicas y en iniciativas de coordinación y mediación de agentes. Aunque también se han utilizado otras herramientas. Estas iniciativas se caracterizan por los largos periodos de ejecución, los presupuestos elevados y porque involucran a una gran cantidad de agentes, públicos y privados, por lo que actúan como elementos dinamizadores del sector de las telecomunicaciones en la región. No obstante, todavía no se ha entendido el importante papel que juega la ordenación del territorio en el desarrollo de estas actuaciones ni las posibilidades que ofrece la coordinación de las infraestructuras digitales con el resto de infraestructuras. 2.7.2 Proyectos y actuaciones promovidos por la Junta de Andalucía La mayoría de los proyectos y actuaciones objeto de estudio se enmarcan en el Plan ASI, cuyo objetivo genérico es “fomentar la mejora de la vida y la economía de los andaluces” y cuya finalidad es impulsar de forma decidida la incorporación de Andalucía a la SIC y alcanzar una posición de liderazgo entre las regiones de su entorno. Por lo tanto, y como es habitual entre las Administraciones públicas (“2.2 Razones que justifican la intervención de las Administraciones Públicas”), los principales argumentos que justifican la promoción de políticas para el desarrollo de la SIC por parte de la Junta de Andalucía son el crecimiento económico sostenible y los avances sociales que trae aparejados. La irrupción de la SIC como un nuevo paradigma económico y social determinó las políticas de desarrollo de los principales países. Entre ellas las de la UE, a través del Programa i2010, una Sociedad de la Información Europea para el crecimiento y el empleo. En ese momento la Comunidad Autónoma de Andalucía estaba situada por detrás de la media española y de la UE15 en los principales indicadores de penetración de la SIC. BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 84 Tabla 10: Indicadores de la SIC en Andalucía en el año 2006 Indicador (%) Andalucía España UE15 Porcentaje de particulares que utilizan regularmente Internet 33,1 39,5 49,0 Porcentaje de viviendas con conexión a banda ancha 24,2 29,3 34,0 Porcentaje de microempresas con conexión a Internet 43,4 44,8 No disponible Empresas con acceso a banda ancha 95,5 94,0 78,0 Líneas de banda ancha contratadas por cada 100 habitantes 10,0 12,6 12,0 Fuente: Plan Andalucía Sociedad de la Información 2007-2010 y elaboración propia. Alineado con las estrategias europeas, el Plan ASI surge como continuación de su predecesor, el Plan I@alandalus, en respuesta a la necesidad de la administración regional de adaptarse a los nuevos retos y de garantizar los niveles de bienestar social y la calidad de vida de las sociedades más avanzadas. En este marco de actuación, justificadas por la existencia de fallos de mercado y normalmente bajo el principio de subsidiariedad, la Junta de Andalucía despliega una serie de iniciativas destinadas a complementar la actuación de los agentes privados, tanto en el lado de la oferta como en el de la demanda. Tabla 11: Proyectos y actuaciones promovidos por la Junta de Andalucía para el desarrollo de la SIC Año Lado Proyecto/actuación 2003 Oferta Programa Mercurio 2004 Demanda Red Corporativa de Telecomunicaciones de la Junta de Andalucía v2 2004 Demanda Guadalinfo 2004 Demanda CyberPYME 2006 Oferta Consulta Teleco 2007 Oferta INTELCO 2007 Oferta Libro blanco de redes inalámbricas municipales 2007 Demanda Hogar Digital 2008 Oferta Red de monitorización de emisiones radioeléctricas (EMRed) 2008 Oferta Banda Ancha Móvil Andalucía 2008 Oferta Redes ciudadanas 2008 Oferta Cobertura de servicios de telecomunicación en el Sistema de Información de Espacios Productivos de Andalucía (SESPAtel) 2008 Demanda Andalucía Compromiso Digital (ACD) 2009 Oferta Programa de extensión de cobertura de Televisión Digital Terrestre (x-TDT) 2009 Oferta Satélite residencial (SAT-TDT) 2009 Oferta Red interadministrativa de Andalucía (Nerea) 2011 Demanda Red Corporativa de Telecomunicaciones de la Junta de Andalucía v3 2013 Demanda Mancomunidad Ribera del Huelva 2014 Oferta Ordenanzas municipales tipo Capítulo II: La brecha digital territorial en Andalucía 85 Las actuaciones realizadas en el lado de la oferta para cerrar la brecha digital geográfica se fundamentan en razones de cohesión territorial y equidad social. Se trata de acudir a aquellas zonas rurales y aisladas que, por falta de rentabilidad económica, quedan fuera de los límites del mercado. Es por ello que los proyectos tratan de culminar las infraestructuras y las redes de los operadores privados y de extender la cobertura de servicios de telecomunicación en dichas áreas geográficas. Entre los proyectos y actuaciones desarrollados en el lado de la oferta cabe destacar los siguientes: 2.7.2.1 Programa MERCURIO Con los objetivos de dotar de banda ancha a las empresas, instituciones o ciudadanos de Andalucía que por motivos geográficos, económicos, etc. quedaban fuera en el corto plazo de los planes de implantación de los operadores de telecomunicación; de acelerar la implantación de estas infraestructuras en Andalucía; de fomentar el uso de las nuevas tecnologías; así como de potenciar las zonas rurales, en el año 2003 la Junta de Andalucía pone en marcha el programa Mercurio. Para ello, la Junta de Andalucía firmó convenios con operadores de telecomunicación para la financiación a largo plazo de inversiones de establecimiento y explotación de red de telecomunicación que proveyera de servicio de acceso a Internet en banda ancha a determinados municipios de la Comunidad Autónoma Andaluza, con el objeto de facilitar la rentabilidad de las inversiones de los operadores de telecomunicación y así adelantar el plan de inversiones de los operadores de telecomunicación en la región. El proyecto Mercurio se planteó para asegurar el acceso a Internet de banda ancha en condiciones económicas y de calidad similares a las de otras soluciones de mercado equivalentes (ADSL, cable), es decir a 39 € más IVA. El alcance eran 517 núcleos de población y sus polígonos industriales más importantes. En estas zonas Iberbanda asumió el compromiso de dar el servicio con las tarifas convenidas, ya fuera con tecnología LMDS, satélite o wifi. Más allá de estas zonas también podía haber cobertura de servicios, pero Iberbanda no estaba obligada a cumplir con los compromisos del proyecto. 2.7.2.2 Consulta Teleco Los ayuntamientos, como gestores del dominio público municipal, juegan un papel muy importante en el despliegue de infraestructuras y redes de telecomunicación en el territorio. Sin embargo, por lo general estas entidades no cuentan con técnicos expertos en la materia, por lo que tienen dificultades para adaptarse a los continuos cambios requeridos en un sector tan dinámico como el de las telecomunicaciones y no aprovechan las oportunidades de desarrollo que representan estas tecnologías. Consulta Teleco se crea en el año 2006 como una oficina de asesoramiento en materia de telecomunicaciones a las administraciones locales de Andalucía. BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 86 Desde entonces la oficina presta los servicios siguientes:  Informa sobre el desarrollo de los proyectos de despliegue de infraestructuras y redes de telecomunicación en los que participa la Junta de Andalucía.  Recopila información sobre las infraestructuras y redes de telecomunicación existentes en los municipios de Andalucía y sus necesidades.  Centraliza la gestión de las incidencias que puedan surgir en el desarrollo de los proyectos de despliegue de infraestructuras y redes de telecomunicación en los que participa la Junta de Andalucía.  Asesora a las entidades locales en aspectos genéricos relacionados con el despliegue de redes de telecomunicación: emisiones radioeléctricas, redes wifi municipales, Televisión Digital Terrestre (TDT), etc.  Media en los desencuentros que se pudieran producir entre los ayuntamientos y los operadores de telecomunicación. Los ayuntamientos registrados pueden consultar la cobertura de servicios de telecomunicación en su municipio. Otro de los servicios destacables de Consulta Teleco es el asesoramiento a los ayuntamientos en la gestión de la alarma social generada por las antenas de telefonía móvil y otras infraestructuras radioeléctricas. Los ayuntamientos que lo deseen pueden solicitar de forma temporal y gratuita un servicio de información de emisiones radioeléctricas. También es notable la labor de Consulta Teleco como asesor de las administraciones locales en la elaboración de ordenanzas municipales relacionadas con las infraestructuras de telecomunicación. 2.7.2.3 INTELCO El desarrollo de la sociedad de la información en Andalucía requiere de infraestructuras de telecomunicación e informáticas que garanticen el acceso universal a las TIC y a sus beneficios a toda la ciudadanía independientemente de su localización geográfica y situación social, garantizando niveles básicos de servicios. Sin embargo, aún existen muchas áreas geográficas sin cobertura de servicios de comunicaciones electrónicas, o en las que dicha cobertura es parcial o deficitaria. En el año 2007 INTELCO se configura como un programa de incentivos destinados a la financiación de proyectos para el desarrollo de infraestructuras soporte a los servicios de comunicaciones electrónicas en Andalucía. En concreto: a) Infraestructuras soporte a los servicios de telefonía fija con bucle de acceso cableado o inalámbrico hasta el usuario final. b) Infraestructuras soporte a los servicios de telefonía móvil. c) Infraestructuras soporte a los servicios de banda ancha con bucle de acceso cableado o inalámbrico hasta el usuario final. d) Infraestructuras soporte a los servicios de televisión digital terrestre (TDT). e) Infraestructuras soporte al servicio de transporte de comunicaciones electrónicas. Capítulo II: La brecha digital territorial en Andalucía 87 Se publicó una sola convocatoria para las categorías de infraestructuras soporte a los servicios de banda ancha, con 360 núcleos de población, y de infraestructuras soporte a los servicios de TDT, con 98 núcleos de población. 2.7.2.4 Libro blanco de redes inalámbricas municipales Inicialmente las redes inalámbricas de área local en bandas de frecuencia de uso común, conocidas como redes wifi, estaban pensadas para el ámbito doméstico y de pequeñas oficinas. Conforme se fue desarrollando la tecnología y abaratando los precios de los dispositivos surgieron aplicaciones en campus universitarios, aeropuertos, estaciones de ferrocarril, complejos de oficinas, etc. y, como no podía ser de otra manera, en municipios con déficit de cobertura de servicios de acceso a Internet. Las redes wifi se veían como una alternativa de rápido despliegue y bajo coste a las redes de acceso tradicionales (redes de cobre con tecnología ADSL y redes híbridas de fibra óptica y cable coaxial HFC, principalmente). Esta tendencia fue cogiendo fuerza hasta convertirse en una especie de moda, sobre todo en Estados Unidos, donde iba asociada al concepto de “free Internet”. España no quedó al margen de la tendencia. A partir del 2002 proliferaron las redes wifi municipales por toda la geografía, a menudo asociadas erróneamente a la idea de Internet gratis. Muchas de estas iniciativas fracasaron por carecer de un modelo de negocio viable. En otras ocasiones fueron sancionadas por no cumplir la normativa en vigor o por distorsionar gravemente el mercado y la competencia. El resultado de todo ello era un panorama confuso donde se mezclaban las legítimas aspiraciones de los ciudadanos de disponer de cobertura de servicios de acceso a Internet a precios razonables con multitud de redes wifi, públicas y privadas, que empleaban diversos modelos de negocio y en muchas ocasiones vulneraban la legalidad vigente (Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, 2005). El objetivo del Libro blanco de buenas prácticas para el despliegue de redes inalámbricas de banda ancha en municipios de Andalucía es informar a las administraciones locales de Andalucía sobre las mejores prácticas para abordar el despliegue de redes wifi municipales con las máximas garantías legales, tecnológicas y de negocio (Expósito Pérez, Ortigosa Brun, Ferrero Álvarez-Rementería, & de la Cuesta Padilla, 2007). 2.7.2.5 Red de monitorización de emisiones radioeléctricas (EMRed) La alarma social suscitada por los supuestos efectos perjudiciales sobre la salud y el medio ambiente de las infraestructuras de radiocomunicación representa una barrera a su despliegue, dificultando especialmente la instalación de estaciones base (antenas) de telefonía móvil allí donde tal fenómeno se produce. Tanto es así que en el año 2005 la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) puso en marcha un Servicio de Asesoramiento Técnico e Información (SATI) sobre la implantación de infraestructuras de radiocomunicación, concretamente de estaciones base de telefonía móvil. Con objeto de informar a las administraciones locales andaluzas sobre los niveles de exposición a las emisiones electromagnéticas y el cumplimiento de la normativa en vigor, para transmitir confianza en los sistemas de radiocomunicación y reducir la alarma social, la Junta de Andalucía desplegó una red de estaciones de medida de emisiones radioeléctricas que constaba de una serie de estaciones de medida ubicadas en distintos municipios de Andalucía, BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 88 que monitorizaban las emisiones electromagnéticas generadas por los sistemas radioeléctricos de telecomunicación, tales como las antenas de televisión, las de telefonía móvil y otros dispositivos electrónicos. 2.7.2.6 Banda Ancha Móvil Andalucía Con el objetivo de afrontar el problema de la brecha digital en Andalucía, el Programa Guadalinfo, iniciativa emblemática del Plan de Innovación y Modernización de Andalucía (PIMA), creó la red de centros de acceso público a Internet más grande de España y de Europa. A finales de 2006 se contabilizaban 637 Centros Guadalinfo ubicados en todos los municipios de menos de 10.000 habitantes de Andalucía. Posteriormente, el Plan ASI estableció el objetivo de promocionar el conocimiento tecnológico como parte natural de las habilidades de la ciudadanía, introduciendo el concepto de aulas itinerantes como modalidad de formación presencial. Además, el Plan ASI también había establecido como objetivo avanzar hacia el acceso ubicuo a las redes de banda ancha, para lo cual, entre otras cosas, había que impulsar las tecnologías móviles que permitieran el acceso a conexiones de datos con velocidades comparables a las proporcionadas por las redes de banda ancha fija. El proyecto Banda Ancha Móvil Andalucía consistió en la construcción de infraestructuras y el despliegue de redes de telefonía móvil 3G en municipios de Andalucía con menos de 20.000 habitantes, en los que el núcleo de población principal contaba con un centro Guadalinfo. El servicio de acceso a Internet de banda ancha en movilidad permitía unas velocidades de 3,6 Mbps en bajada y 1,2 Mbps en subida. El alcance del proyecto eran los 696 municipios de Andalucía con menos de 20.000 habitantes, incluyendo todos los núcleos de población en los que había un centro Guadalinfo y muchos otros núcleos de población pertenecientes a dichos municipios (Ortigosa Brun & Ferrero Álvarez-Rementería, 2010). 2.7.2.7 Redes Ciudadanas Uno de los objetivos del Plan ASI era el acceso ubicuo a las redes de banda ancha. Consciente de que las redes fijas de telecomunicación no pueden cubrir las necesidades de toda la población (sobre todo en zonas rurales poco rentables o en zonas aisladas de difícil acceso) la Junta de Andalucía apostó por impulsar en tales zonas el despliegue de redes basadas en tecnologías inalámbricas. Por otra parte, el Libro blanco de buenas prácticas para el despliegue de redes inalámbricas de banda ancha en municipios de Andalucía describe las mejores prácticas para abordar el despliegue de redes wifi municipales con las máximas garantías legales, tecnológicas y de negocio. En este contexto la Junta de Andalucía decidió incentivar proyectos de despliegue e implantación de redes públicas ciudadanas y espacios públicos de acceso a Internet promovidos por los ayuntamientos, las diputaciones provinciales y las mancomunidades de Andalucía. Capítulo II: La brecha digital territorial en Andalucía 89 2.7.2.8 Programa de extensión de cobertura de televisión digital terrestre El propósito general del Plan Nacional de Transición a la TDT era el cese ordenado y progresivo de las emisiones de televisión con tecnología analógica y su total sustitución por emisiones basadas en tecnología digital que garantizara el tránsito pleno a la misma antes del 3 de abril de 2010. El objetivo específico del programa de extensión de cobertura de TDT (xTDT) fue extender la cobertura de la TDT a las zonas en las que existía cobertura con tecnología analógica y que, por las disposiciones normativas correspondientes, quedarían con una deficiente recepción de TDT en la región. Se trataba pues de que las personas que disponían de cobertura de televisión analógica tuvieran cobertura de televisión digital tras el proceso de transición a la TDT. Para ello se realizaron las extensiones de cobertura necesarias en la Comunidad Autónoma de Andalucía para alcanzar una cobertura de TDT similar a la de la televisión analógica, por encima del 96% - 98% establecida en el Plan Técnico Nacional de la Televisión Digital Terrestre. 2.7.2.9 La Estrategia de Infraestructuras de Telecomunicaciones de Andalucía 2020 El 3 de diciembre de 2013 la Junta de Andalucía aprobó la Estrategia de Infraestructuras de Telecomunicaciones de Andalucía 2020 (ESITA 2020) con la finalidad genérica de fomentar la disponibilidad de redes y servicios de telecomunicación en la Comunidad en los próximos años. Esta estrategia surge de la necesidad de disponer de un marco de actuación autonómico a largo plazo en materia de banda ancha, que refuerce y complemente las agendas estatales y europeas en la Comunidad Autónoma de Andalucía. Es parte fundamental de las iniciativas andaluzas para el desarrollo de la SIC, que se alinean a su vez con los planes y directrices nacionales y europeos. Su objetivo es situar a Andalucía en posición de alcanzar los objetivos de la Agenda Digital para Europa en materia de acceso a Internet mediante banda ancha:  Disponer en el año 2013 del 100% de cobertura poblacional de banda ancha básica, fijada en España a 1 Mbps.  Disponer del 100% de cobertura poblacional de banda ancha rápida de 30 Mbps o superior en 2020.  Conseguir que en 2020 el 50% o más de los hogares andaluces estén abonados a servicios de acceso a Internet de banda ancha ultrarrápida por encima de los 100 Mbps. ESITA 2020 traza cuatro líneas de trabajo en las que se desarrollan 22 propuestas de actuación diseñadas para alcanzar los objetivos marcados: 1. Despliegue de infraestructuras para redes rápidas y ultrarrápidas 2. Herramientas telemáticas, normativas y buenas prácticas para la facilitación del despliegue 3. Liderazgo y coordinación en materia de telecomunicaciones 4. Difusión, comunicación y transparencia BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 96 Figura 15: Cobertura de servicios de banda ancha en % de hogares en Andalucía 2013 Fuente: Junta de Andalucía. (2013). Estrategia de infraestructuras de telecomunicaciones de Andalucía 2020. Por lo tanto, se puede afirmar que los proyectos y actuaciones promovidos por la Junta de Andalucía en el lado de la oferta para reducir la brecha digital territorial en el periodo 2003- 2014 han sido eficaces. Otra cosa es el nivel de eficiencia de estas medidas, aspecto que se discutirá más adelante. Sin embargo, cuando se estudia la evolución en el lado de la demanda, se observa que en Andalucía el porcentaje de hogares conectados a Internet mediante banda ancha continua por debajo de la media española y de la media de la UE. Tabla 13: Evolución del porcentaje de hogares con conexión a Internet mediante banda ancha 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Suecia 40% 51% 67% 71% 79% 83% 86% 87% Francia - 30% 43% 57% 57% 67% 70% 77% EU27 23% 30% 42% 49% 56% 61% 67% 72% España 21% 29% 39% 45% 51% 57% 62% 67% Lituania 12% 19% 34% 43% 50% 54% 57% 61% Andalucía - 24% 35% 39% 46% 53% 56% 63% Fuente: Eurostat y OCDE. Hay que tener en cuenta que todos los países y regiones son conscientes de la importancia de la banda ancha para el desarrollo económico y social y apuestan decididamente por ella. Aunque finalmente todos alcanzarán unos índices de penetración cercanos al 100%, unos lo lograrán antes que otros. 98,95% 96,05% 81,04% 55,95% 36,54% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% BA básica 1M BA 6M BA 10M BA rápida 30M BA ultrarrápida 100M Capítulo II: La brecha digital territorial en Andalucía 97 Figura 16: Evolución del porcentaje de hogares con conexión a Internet mediante banda ancha Fuente: Eurostat, OCDE y elaboración propia. También hay que tener en cuenta que las características de los diversos países y regiones son muy diferentes, por lo que hay que ser prudentes a la hora de establecer comparaciones entre ellos. 2.7.4 Aspectos que se deben mejorar Dadas las razones de cohesión territorial y equidad social es lógico que la Junta de Andalucía, al igual que el resto de Administraciones públicas, destinen recursos a cerrar la brecha digital geográfica en zonas rurales y aisladas y en zonas urbanas marginadas que, de otra manera, quedarían excluidas del desarrollo económico sostenible y del bienestar social que la Sociedad de la Información y el Conocimiento trae aparejados. La Junta de Andalucía ha elegido correctamente las herramientas disponibles, incidiendo en la utilización de ayudas públicas reforzadas con iniciativas de mediación y de coordinación de agentes, puesto que son los instrumentos que presentan una mejor relación impactodificultad-coste. Ha sido un acierto no haber abordado actuaciones directas de envergadura. Su enorme complejidad, el elevado coste y los posibles efectos sobre el mercado desaconsejan este tipo de actuaciones, como así lo atestiguan las experiencias estudiadas en España. Por el contrario, ha sabido emplear bien la capacidad de tracción de la Red Corporativa de Telecomunicaciones de la Junta de Andalucía para inducir la extensión de cobertura de servicios de telecomunicación en el territorio. La prudencia mostrada en el campo legislativo también es un aspecto positivo que se puede destacar. Como se ha visto, la profusión y complejidad normativa es una de las barreras que dificultan la construcción de infraestructuras y el despliegue de redes de telecomunicación. 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Suecia Francia EU27 España Lituania Andalucía BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 98 No obstante, se echan en falta los modelos de banda ancha comunitarios, que presentan una relación impacto-dificultad-coste muy ventajosa para las Administraciones públicas allí donde hay comunidades motivadas. La elección de la herramienta adecuada en cada caso es importante, más aún considerando los largos plazos de ejecución de los proyectos y los presupuestos involucrados. La escasez de recursos disponibles en tiempos de restricciones presupuestarias aconseja estudiar cuidadosamente las medidas para evitar que se disparen los gastos de gestión asociados. Por otra parte, también hay que calibrar la necesidad de estar alineados con las estrategias de la UE para poder acceder a los fondos comunitarios, lo que podría desvirtuar el diagnóstico y el propósito de las actuaciones requeridas en ámbitos geográficos con realidades muy diversas y a la vez concretas. En ocasiones se aprecia una cierta falta de crítica a las directrices marcadas por la UE, posiblemente motivada por la necesidad de ingresos. Como se ha visto, la apuesta por las tecnologías inalámbricas frente a las cableadas es adecuada. No obstante, cabe preguntarse si no sería más acertado invertir en infraestructuras pasivas, que tienen periodos de amortización más largos y pueden hacer de soporte de diversas tecnologías. Para la gestión de los diversos proyectos y actuaciones se han empleado las herramientas y técnicas disponibles en cada momento, pero la administración de los datos y de la información por parte de las Administraciones públicas involucradas es mejorable. En ocasiones no ha habido la colaboración y coordinación deseables. Esto se refleja, por ejemplo, en las diversas unidades de población manejadas por los distintos agentes (municipio, entidad singular de población, núcleo de población, etc.), lo que dificulta el tratamiento de la información y la evaluación de las medidas. Casi todos los proyectos y actuaciones estudiados corresponden al Plan ASI. Se trata de un plan sectorial con incidencia en la ordenación del territorio que, sin embargo, no entiende el importante papel que juega el territorio en la concepción y el desarrollo de las actuaciones. Esto da un indicio de lo que ocurrirá con los proyectos concretos que alberga. Los proyectos y actuaciones promovidos por la Junta de Andalucía en el lado de la oferta para reducir la brecha digital territorial en el periodo de estudio no han tenido en cuenta el factor territorial. Ya sea por desconocimiento, por falta de recursos o porque no existe la coordinación necesaria con los organismos competentes de la ordenación urbana y territorial. La consecuencia directa es que se han perdido oportunidades de aumentar el impacto de las actuaciones para alcanzar los objetivos y de reducir el coste de los proyectos para mejorar la eficiencia de los recursos públicos que, como siempre, son escasos. De forma análoga, estas medidas tampoco han considerado la relación de las infraestructuras digitales con el resto de infraestructuras sectoriales, no dando opción a aprovechar las sinergias derivadas de su posible integración. En este sentido, los mecanismos de coordinación dispuestos en la Ley de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía no han funcionado. Capítulo II: La brecha digital territorial en Andalucía 99 La figura siguiente muestra cómo en un determinado momento la cobertura de banda ancha móvil y por lo tanto las infraestructuras de telecomunicación que la sustentan se ciñen a las principales infraestructuras viarias y a los grandes núcleos de población, lo que da una idea de la inseparable relación de las infraestructuras digitales con el resto. Figura 17: Cobertura estimada de banda ancha móvil al inicio del proyecto (2008) Leyenda: Cobertura estimada de servicios de banda ancha móvil alta. Cobertura estimada de servicios de banda ancha móvil media. Cobertura estimada de servicios de banda ancha móvil baja. Sin cobertura de servicios de banda ancha móvil. Fuente: Junta de Andalucía. Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa (2010). Proyecto de despliegue de banda ancha en movilidad en Andalucía. Proyecto PorTICo. Comunicación Tecnimap 2010. La valoración de los proyectos y actuaciones es positiva, pero cabe preguntarse por su eficiencia, ya sea en términos de productividad, es decir, de la rentabilidad del dinero público empleado; ya sea en función de la relación entre los gastos de gestión y el presupuesto total de cada actuación. Por ejemplo, la productividad de las medidas se podría medir en euros invertidos por sujeto beneficiario (personas, hogares, empresas, etc.). Respecto a los gastos de gestión asociados a las actuaciones, conviene vigilarlos de cerca. Son tantos los agentes involucrados, tantas las medidas de control a realizar en la articulación de los proyectos y tan largos los periodos de tiempo durante los que se tienen que mantener las condiciones de servicio, que el seguimiento y la cuantificación de los gastos de gestión que traen aparejados podría sorprender al administrador más experimentado. BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 100 Sin embargo, la realización de un análisis de eficiencia requiere que los datos, la información y los indicadores estén publicados y disponibles. Desgraciadamente esto no suele ser lo habitual, por lo que es difícil realizar una evaluación cuantitativa de la eficiencia de los proyectos. 2.7.5 Un caso de éxito del que aprender lecciones para el futuro La Junta de Andalucía destina recursos públicos al desarrollo de la SIC para que la andaluza sea una sociedad avanzada y moderna, equiparable a las sociedades de su entorno. Los proyectos promovidos en el lado de la oferta para cerrar la brecha digital geográfica han contribuido a que en 2013 casi la totalidad de los hogares andaluces dispongan de cobertura de servicios de banda ancha básica de 1 Mbps. La Junta de Andalucía ha elegido las tipologías de actuaciones más adecuadas para alcanzar los objetivos. Sin embargo, en ocasiones habría que ser más críticos con las directrices marcadas por la UE, proclive a establecer comparaciones entre países y regiones muy diferentes, además de a imponer controles excesivos que complican las actuaciones y disparan los costes de gestión. Se han empleado las herramientas y técnicas (digitales) disponibles, pero queda mucho margen de mejora. Los sistemas de indicadores de gestión, los mecanismos de publicidad y transparencia de la información, la coordinación entre agentes implicados, la administración de los datos, la evaluación de las actuaciones, etc. deben aprovechar las ventajas de la digitalización para mejorar la eficacia y la eficiencia de las actuaciones. Sería interesante cuestionarse la idoneidad de invertir en infraestructuras pasivas perdurables en lugar de en tecnologías efímeras, como se ha hecho hasta ahora. Se trata de arquetas, canalizaciones, armarios, torres, mástiles, accesos, etc., que tienen unos periodos de amortización mucho más largos y pueden hacer de soporte de diversas tecnologías. Hay dos elementos relevantes que ofrecen grandes oportunidades de mejora, a saber, el factor territorial y la relación que existe entre las infraestructuras digitales y el resto de infraestructuras. Las lecciones aprendidas de estos proyectos y actuaciones deben servir para superar con éxito los nuevos retos de llevar la banda ancha rápida a todos los andaluces y de que más de la mitad de los hogares tengan contratadas conexiones de banda ancha ultrarrápida. 2.8 Conclusiones El sector de las telecomunicaciones está dominado por grandes compañías globales, a las que corresponde principalmente la construcción de las infraestructuras de telecomunicación. Sin embargo, la acción de la iniciativa privada no es suficiente y se detectan fallos de mercado, lo que justifica la intervención del Estado. Las Administraciones públicas actúan en el mercado de las telecomunicaciones de diferentes maneras: desarrollando una regulación favorable; destinando ayudas públicas para extender la cobertura de servicios de telecomunicación en zonas rurales y aisladas; articulando medidas facilitadoras y de coordinación de agentes; mediante intervenciones directas; o aprovechando Capítulo II: La brecha digital territorial en Andalucía 101 su rol de grandes clientes para desarrollar proyectos de fomento de la demanda de servicios de telecomunicación, que actúan como tractores de las infraestructuras en el lado de la oferta. Al margen de las iniciativas impulsadas por los operadores privados y las Administraciones públicas, existen otras alternativas lideradas por la ciudadanía, comprometidas, colaborativas, que, con la filosofía de redes abiertas y neutrales, se organizan para auto-abastecerse de conexiones de Internet de banda ancha. Se trata de los modelos de banda ancha comunitarios. A partir de la identificación y caracterización de estos instrumentos se ha configurado un juego de herramientas para el diseño de políticas públicas en el lado de la oferta, que ayuden a cerrar la nueva brecha digital geográfica. En función de tres variables sintéticas (la dificultad de ejecución, el coste y el impacto) el juego de herramientas permite elegir el tipo de actuación más idóneo para cada caso concreto. La Junta de Andalucía ha desarrollado en los últimos veinte años múltiples actuaciones para reducir la brecha digital, movida por la necesidad de extender los beneficios económicos y sociales de la sociedad de la información y del conocimiento a todo el territorio y a toda la población andaluza. Esto hace de Andalucía un caso interesante del que extraer mejores prácticas de cara al diseño y ejecución de futuras políticas públicas. El análisis crítico del caso de Andalucía muestra que se han alcanzado los objetivos y que se han empleado las herramientas disponibles, pero revela que todavía no se ha entendido el importante papel que juega la ordenación del territorio en el desarrollo de estas actuaciones ni las posibilidades que ofrece la coordinación de las infraestructuras digitales con el resto de infraestructuras. El estudio pormenorizado de los proyectos para cerrar la brecha digital geográfica muestra que no se ha realizado un análisis territorial de los efectos de la organización del territorio sobre el funcionamiento y los objetivos de las actuaciones diseñadas, ni se ha estudiado la incidencia territorial de los proyectos en cuestión, ni sus repercusiones sobre la ordenación del territorio. Del mismo modo, no se han evaluado los efectos de la disposición de las infraestructuras sectoriales sobre los fines y la dinámica de las actuaciones diseñadas, ni se ha estudiado la incidencia de tales actuaciones sobre el resto de infraestructuras, ni se han evaluado sus posibles repercusiones sobre las políticas sectoriales. Esta situación puede atribuirse al desconocimiento de la problemática, a la falta de metodologías e instrumentos, y a las dificultades de coordinación-comunicación entre los principales agentes involucrados. No se están aprovechando adecuadamente las posibilidades que ofrecen la ordenación del territorio y las infraestructuras sectoriales para el desarrollo de la SIC. BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 102 Capítulo III: La planificación de las infraestructuras digitales 103 3 CAPÍTULO III: LA PLANIFICACIÓN DE LAS INFRAESTRUCTURAS DIGITALES 3.1 Cuestionando el modelo actual Una vez revisada la actuación de las Administraciones públicas para cerrar la brecha digital geográfica, toca cuestionar si el modelo actual es adecuado o si habría otras alternativas mejores. 3.1.1 Competencia en infraestructuras vs competencia en servicios La primera pregunta que hay que hacer es si es acertada la política de la Unión Europea (UE) de promover la competencia en infraestructuras frente a otros modelos basados en la competencia en servicios. En cualquier territorio hay una sola red eléctrica, una sola red de abastecimiento y saneamiento de agua, una sola red viaria, una sola red de alumbrado público, una sola red de gestión del tráfico, etc., sin embargo, se fomenta la existencia de múltiples redes de servicios de telecomunicación. Como es lógico, los operadores privados acuden primero allí donde esperan obtener mayor beneficio económico y dejan para el final (o para nunca) aquellas zonas menos rentables, que además suelen ser las más costosas de realizar. El resultado es de sobra conocido. Las zonas urbanas densamente pobladas están sobre-servidas por múltiples redes de telecomunicación solapadas, mientras que las zonas rurales y aisladas, y las zonas urbanas marginadas carecen de cobertura de servicios de telecomunicación suficientes. Además, gran parte de las dificultades de información, metodología, comunicación y coordinación comentadas en el apartado “1.8 La problemática de la ordenación territorial de las infraestructuras de telecomunicación” derivan del modelo de competencia en infraestructuras. Esta controversia de la competencia en infraestructuras frente a la competencia en servicios no es nueva, ya se ha vivido en otros sectores a lo largo de la historia, como en el de los ferrocarriles o en el eléctrico, e incluso en el propio sector de las telecomunicaciones cuando se desplegaron las primeras redes telefónicas en las grandes ciudades de Estados Unidos a finales del siglo XIX (de la Peña Aznar, 2003). Parece una opción más racional la existencia de una única red de telecomunicación multitecnología, que cubriese toda la población e incluso todo el territorio, sobre la cual los operadores pudieran competir en servicios. Las redes de telecomunicación son especialmente adecuadas para ello. BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 104 Un modelo parecido ya está implantado en el mercado minorista de energía eléctrica en el que múltiples comercializadores prestan servicios a los clientes finales sobre una única red operada por una sola empresa distribuidora. Un ejemplo en el sector de las telecomunicaciones son las empresas que prestan servicios over the top (OTT), que distribuyen aplicaciones y contenidos en Internet sobre las redes de telecomunicación de los operadores tradicionales. Se trata de aplicaciones como Netflix, que distribuye películas y series; Skype, que permite realizar llamadas de voz y videoconferencias; o WhatsApp, que comenzó transmitiendo mensajes y ya incorpora llamadas de voz y otras funcionalidades, sin disponer de una red propia de telecomunicación. Estos servicios son cada vez más empleados por los usuarios finales como sustitutivos de los servicios de comunicaciones electrónicas tradicionales, tales como la telefonía vocal, pero no están sujetos al mismo régimen regulador. Esta situación ha provocado las quejas reiteradas de los operadores de telecomunicación al regulador, que ya está tomando cartas en el asunto (Comisión Europea, 2015b). Otro factor a considerar es que algunos operadores europeos, movidos por la necesidad de recabar fondos para saldar sus deudas y para financiar otras actividades que consideran más lucrativas (contenidos audiovisuales y servicios multimedia), se están desprendiendo de infraestructuras que hasta este momento consideraban estratégicas. Esta tendencia fue iniciada en 2015 por Telecom Italia, que vendió el 40% de su filial de torres de comunicaciones móviles. Posteriormente, en 2016, Telefónica creó una empresa que concentra las 15.000 torres de telecomunicaciones y los 31.000 km de fibra óptica submarina del grupo. También Deutsche Telecom se estaría planteando la segregación y venta de sus activos de infraestructuras (CNMC, 2016b). Todo ello hace pensar en una posible desintegración vertical de las infraestructuras de telecomunicación europeas promovida por los propios operadores privados que estarían evolucionando hacia modelos de negocio desagregados (Osterwalder & Pigneur, 2011). Que el propio sector estuviera tendiendo hacia la competencia en servicios sería un argumento más para plantear si un modelo basado en la competencia en infraestructuras es adecuado. 3.1.2 Los objetivos de banda ancha rápida y ultrarrápida de la Unión Europea La segunda cuestión que hay que plantearse es si son adecuados los objetivos de banda ancha rápida y ultrarrápida marcados por la UE en la Agenda Digita para Europa (ADE), que consisten en que para 2020 todos los europeos tengan acceso a unas velocidades de Internet por encima de los 30 Mbps y que el 50% o más de los hogares europeos estén abonados a conexiones de Internet por encima de los 100 Mbps. Llama la atención que se establezcan los mismos objetivos para todas las regiones de la UE, sin considerar factores demográficos, orográficos, socio-económicos, culturales, etc. Es evidente que no es lo mismo desplegar redes de telecomunicación en la Comunidad Autónoma de Andalucía, que en la Comunidad de Madrid o que en la ciudad-estado de Berlín, puesto que, más allá del contraste en los factores anteriormente mencionados, tienen una extensión, Capítulo III: La planificación de las infraestructuras digitales 105 densidad de población y nivel de renta muy distintos. Por lo que no se entiende bien que los objetivos de la ADE sean los mismos para territorios tan diferentes. Tabla 14: Comparativa de algunas regiones de la Unión Europea Concepto Comunidad Autónoma de Andalucía Comunidad de Madrid Ciudad-estado de Berlín Superficie 87.268,00 Km2 8.021,80 Km2 891,68 Km2 Población 8.399.043 hab. 6.377.364 hab. 3.469.849 hab. Densidad de población 96 hab./ Km2 795 hab./ Km2 3.891 hab./ Km2 PIB per cápita 17.443 € 31.004 € 35.627 € Por otra parte, hay que destacar que el segundo objetivo hace referencia a la penetración de servicios de banda ancha ultrarrápida y que la cobertura necesaria para alcanzarlo varía de unas regiones a otras. La contratación de servicios va siempre por detrás de la cobertura. Lo cerca que vaya una de la otra dependerá de múltiples variables, como las características socio-económicas y culturales del país o región del que se trate o la intensidad de las campañas de marketing realizadas por los operadores de telecomunicación. La penetración de servicios es siempre inferior que la cobertura de los mismos y la ADE establece el objetivo del 50% de penetración. Aunque la cobertura fuera del 100% de la población, nunca se alcanzaría una penetración equivalente. En todos los casos hay un nivel de saturación de la penetración de servicios por debajo del 100%. De esta forma se define un área objetivo en el que deben situarse todas las regiones de la UE en 2020, cuyo límite inferior es el objetivo del 50% de penetración marcado por la ADE y el superior viene determinado por el nivel de saturación de cada región. La cobertura de servicios requerida para ello se moverá entre el 50% y el 100% de la población. BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 112 objetivos políticos de los gobiernos en relación a la SIC. Las actuaciones impulsadas por el sector público deben ir orientadas a materializar dicha visión. Las Administraciones públicas, por motivos de cohesión territorial y equidad social, deben actuar para cerrar la brecha digital, que condena a territorios y comunidades a quedar excluidos de los beneficios de la SIC. Hay que plantearse si las actuaciones promovidas por las Administraciones públicas realmente inciden sobre los indicadores que miden el desarrollo de la SIC en un territorio determinado y en qué medida. A la primera cuestión se puede responder afirmativamente puesto que las diversas medidas promovidas por las Administraciones públicas deben tener un impacto positivo en tales indicadores. De lo contrario se trataría de actuaciones desconectadas de los indicadores sobre los que pretende incidir. El problema se plantea cuando hay que determinar cuantitativamente la contribución de estas iniciativas a los indicadores referidos, lo que es esencial para justificar la utilización de fondos públicos para estos fines. La dificultad radica en la falta de información publicada sobre los proyectos y en la fiabilidad de dicha información. En lugar de bases de datos con información objetiva se publican notas de prensa con datos incompletos y sesgados en función del mensaje que se pretenda transmitir en cada momento. Un proyecto de desarrollo de la SIC cuenta con indicadores de seguimiento y con indicadores de impacto. Los primeros reflejan el alcance del proyecto y el trabajo que hay que realizar. Se pueden expresar en casos atendidos, expedientes tramitados, eventos celebrados, cursos impartidos, impactos de comunicación logrados, etc. Los indicadores de impacto representan la eficacia del proyecto, midiendo los objetivos perseguidos y el resultado obtenido. Pueden ser hogares pasados, empresas conectadas, personas cubiertas, beneficiarios en general. El presupuesto total del proyecto, que expresa el coste, consta de dos componentes principales, el presupuesto de las actuaciones y los gastos de gestión asociados. El último parámetro básico es el plazo de ejecución del proyecto. Hasta aquí se trata de los parámetros tradicionales de cualquier proyecto, cuya información se puede encontrar, no sin ciertas dificultades. La clave está en relacionar los indicadores de impacto con los de coste, para estimar la eficiencia del proyecto. Por ejemplo, del cociente entre el presupuesto del proyecto y los indicadores de impacto resultan las unidades monetarias invertidas por beneficiario (euros por hogar pasado, euros por empresa conectada, etc.). Otra medida de eficiencia es el cociente entre los gastos de gestión y el presupuesto total del proyecto. El resultado representa el porcentaje del presupuesto que se destina a tareas administrativas y de gestión, que no repercuten directamente sobre los indicadores de impacto. Aunque pueda sorprender, es frecuente que los gastos de gestión superen ampliamente el 10% del presupuesto del proyecto. Capítulo III: La planificación de las infraestructuras digitales 113 A nadie se le escapa que en ambos casos interesa que el resultado sea lo más bajo posible. Se trata de indicadores elementales que, sin embargo, no se encuentran habitualmente en las memorias de evaluación de los proyectos. El diseño de las políticas públicas para el desarrollo de la SIC debe confeccionar los indicadores de gestión asociados pensando en su contribución a los indicadores estándares de la SIC. Es más, las medidas se deben concebir pensando en los indicadores concretos sobre los que se pretende incidir. Se trata de un planteamiento muy pragmático, pero inevitable si se pretende justificar el uso eficiente del dinero público. Lo mismo ocurre con la sostenibilidad de las actuaciones, aspecto de gran importancia que debe estar presente desde la fase de diseño. En teoría, todos los proyectos y actuaciones deben llevar aparejada una evaluación económica y un análisis de sensibilidad pero, lamentablemente, es frecuente invertir fondos públicos en infraestructuras que luego son abandonadas porque no hay dinero para su mantenimiento. Otra causa de la insostenibilidad de las medidas son los largos periodos de tiempo durante los que se tienen que mantener las condiciones de servicio asociadas a las ayudas públicas. Las propias Administraciones públicas promotoras de estas actuaciones no disponen de los recursos necesarios para realizar las tareas de inspección y seguimiento correspondientes, por lo que el resultado se puede intuir fácilmente. 3.2 El factor territorial en el desarrollo de la SIC En el ámbito del presente trabajo, el factor territorial representa la relación que existe entre las infraestructuras digitales y el territorio, y con el resto de infraestructuras sectoriales que lo articulan. Se trata de fundir en uno solo los dos diagramas de la Figura 14. Figura 21: El factor territorial Es evidente que la ordenación del territorio y el resto de infraestructuras que lo articulan indicen sobre las infraestructuras digitales y, por lo tanto, sobre las medidas destinadas a su construcción y despliegue. Así mismo, las infraestructuras digitales transforman cuantitativamente y, sobre todo, cualitativamente el territorio, y potencian al resto de infraestructuras. Todo ello condiciona las políticas de ordenación territorial, las sectoriales y, por supuesto, las de desarrollo de la SIC. BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 114 La incidencia territorial representa los efectos de la organización del territorio y de las infraestructuras existentes sobre el funcionamiento y los objetivos de las medidas en estudio. Respecto al territorio, hay que tener en cuenta el relieve del terreno, el paisaje, el sistema hidrológico-hidráulico, los recursos culturales y el patrimonio, las zonas de protección ambiental, las áreas de oportunidad, el sistema de ciudades, etc. El análisis sería incompleto si no se consideraran las infraestructuras que articulan dicho territorio: infraestructuras viarias, ferroviarias, energéticas, del ciclo del agua, instalaciones recreativas, etc., sin olvidar, por supuesto, las infraestructuras de telecomunicación existentes. Hay que recordar que las infraestructuras lineales son idóneas como soporte de las infraestructuras de telecomunicación, lo que puede abaratar considerablemente su construcción. Por su parte, el despliegue de infraestructuras de telecomunicación en el territorio conlleva la disponibilidad de innumerables servicios y aplicaciones para sus habitantes, así como dotar de cierta inteligencia a las infraestructuras que lo articulan (sistemas de monitorización y control). Además, establece nuevas posibilidades de relación con territorios alejados e incluso con los circundantes. Todo ello modifica la forma de hacer las actividades tradicionales e introduce otras nuevas. La incidencia digital de las infraestructuras de telecomunicación refleja este efecto transformador del territorio. Las políticas públicas deben considerar estas relaciones e implantar los mecanismos que permitan aprovecharlas con acierto. Ya se ha puesto de manifiesto que, en general, las medidas promovidas por las Administraciones públicas en el lado de la oferta para cerrar la brecha digital geográfica no han tenido en cuenta el factor territorial. Entre las causas de tal despropósito se apuntan como principales la falta de conexión-coordinación entre los diversos agentes responsables y el desconocimiento derivado de tal situación. Se intuye que se ha perdido una oportunidad de mejorar el rendimiento de las actuaciones, pero, ¿de qué forma afecta el factor territorial a estas medidas? Por un lado, en términos generales se reduce el coste de las actuaciones, puesto que al considerar la organización del territorio el diseño de las medidas será más acorde a la realidad física sobre la que se van a implantar. Y como gran parte de las nuevas infraestructuras digitales se pueden soportar sobre el resto de infraestructuras existentes, disminuye el monto de los despliegues. No obstante, considerar el factor territorial implica un esfuerzo adicional de coordinación con los diversos agentes implicados, lo que añade un plus de dificultad a las medidas. Pero lo más significativo es que la aplicación del factor territorial aumenta el impacto de las actuaciones, que trascienden los límites de la política sectorial de telecomunicaciones y multiplican sus efectos en el territorio y sobre la sociedad. En base a estas consideraciones se ha actualizado la “Tabla 9: Caracterización de las tipologías de actuaciones” incluyendo el factor territorial. Capítulo III: La planificación de las infraestructuras digitales 115 Hay que observar que el factor territorial afecta en diferente sentido a cada una de las variables sintéticas. Incrementa la dificultad de ejecución, generalmente reduce el coste y aumenta el impacto. También es preciso tener en cuenta que la proporción en que el factor territorial ejerce su influencia sobre cada variable sintética depende de la tipología de actuación de la que se trate. Para simular estos efectos se han incorporado a la tabla sumandos diferentes estimados en función de la tipología de actuación y la variable sintética correspondiente. Tabla 15: Caracterización de las tipologías de actuaciones considerando el factor territorial La representación gráfica de estas variables permite visualizar los efectos del factor territorial sobre el juego de herramientas para el diseño de políticas públicas que ayuden a cerrar la brecha digital territorial. TIPOLOGÍAS DE ACTUACIONES (considerando los efectos del factor territorial) Dificultad Plazo de ejecución Replicabilidad Factor territorial Dificultad de ejecución Presupuesto total Presupuesto relativo Factor territorial Coste Número de beneficiarios Repercusión económica Repercusión social Factor territorial Impacto Regulación y normativa 3 2 3 0,4 8,4 11023 2 1 1,2 7,2 Ayudas públicas 3 2 2 0,4 7,4 3 3 -0,3 5,7 235212 Mediación y coordinación 2 1 1 0,2 4,2 2 1 -0,2 2,8 2 1 1 0,4 4,4 Intervención directa 5 3 5 0,6 13,6 5 4 -0,9 8,1 3 5 5 1,2 14,2 Banda ancha comunitaria 2 2 1 0,4 5,4 10011 2 3 1,2 7,2 Agregación de demanda 5 2 4 0,4 11,4 10012 3 3 0,8 8,8 VARIABLES SINTÉTICAS Dificultad de ejecución = Dificultad + Plazo de ejecución + Replicabilidad + Factor territorial dificultad Coste = Presupuesto total + Presupuesto relativo + Factor territorial coste Impacto = Número de beneficiarios + Repercusión económica + Repercusión social + Factor territorial impacto VARIABLES BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 116 Figura 22: Efectos del factor territorial sobre el juego de herramientas Leyenda: Tipologías de actuaciones. Tipologías de actuaciones considerando los efectos del factor territorial. Agregación de demanda: Para reflejar que se trata de una tipología de actuación diferente, puesto que se desarrolla en el lado de la demanda, se ha representado como una circunferencia. Capítulo III: La planificación de las infraestructuras digitales 117 El aumento del impacto de las actuaciones implica una mejora de la eficacia de las mismas. Además, la reducción del coste significa un incremento en la eficiencia. Por lo tanto, el factor territorial crea sinergias que mejoran el rendimiento de las medidas promovidas en el lado de la oferta para reducir la brecha digital geográfica. Un análisis más detallado revela que el factor territorial no afecta por igual a las tipologías de actuaciones. En el caso de las de mediación y coordinación de agentes, de ayudas públicas y de intervención directa en el mercado los efectos del factor territorial son los ya comentados (incremento de la dificultad de ejecución, reducción del coste y aumento del impacto). Pero cuando se trata de las tipologías de actuación de apoyo a modelos de banda ancha comunitaria, de regulación y normativa, y de agregación de demanda la influencia del factor territorial sobre el coste es despreciable comparada con el incremento de la dificultad de ejecución y, sobre todo, con el aumento del impacto de las actuaciones. Lo mismo ocurre con los efectos del factor territorial sobre las medidas promovidas por las Administraciones públicas en el lado de la demanda para cerrar la brecha digital. Es por ello que el factor territorial debe ser tenido muy en cuenta en las políticas de desarrollo de la SIC. La introducción del factor territorial como un parámetro de diseño de las medidas para el desarrollo de la SIC supone una innovación relevante que es preciso acometer, aunque para ello haya que superar barreras de comunicación, coordinación e información adicionales a las ya existentes. Tanto es así que mejora considerablemente la rentabilidad socio-económica de dichas actuaciones. La cuestión que se plantea es ¿cómo incorporar el factor territorial en la planificación y construcción de las infraestructuras digitales? 3.3 Aspectos generales Cuando se aborda la planificación de las infraestructuras digitales hay temas que aparecen de forma recurrente, como son los problemas de comunicación de las necesidades, de coordinación de agentes y de tratamiento de la información. 3.3.1 Divulgación y coordinación Puesto que, en términos generales, los agentes responsables de la planificación territorial son desconocedores del importante papel de las infraestructuras digitales como soporte de la SIC y de la economía digital, es perentorio introducir este tema en el debate académico y en los ámbitos empresariales y profesionales. Así mismo, en el actual contexto de crisis económica y de cambio de modelo productivo, hay que divulgar la necesidad de hacer una planificación territorial para la sostenibilidad y para el desarrollo económico. Es muy importante introducir este tema en el debate académico y en los circuitos de divulgación científica, para que lo adopten y destinen recursos a su investigación. Así mismo, hay que inocularlo entre los profesionales empresariales y las Administraciones públicas competentes, para que lo conozcan y utilicen sus posibilidades. Esta tarea no puede limitarse al ámbito territorial y urbanístico, sino que tiene que extenderse a todas las disciplinas sectoriales afectadas. BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 118 Otro de los obstáculos que se han puesto de manifiesto en la planificación de las infraestructuras digitales es la dificultad de coordinar a los distintos agentes implicados. Dicha coordinación debe comenzar por identificar correctamente a tales agentes e incluirlos en las redes de relación correspondientes. Las infraestructuras de telecomunicación aún no se reconocen entre las materias que intervienen en el planeamiento territorial y urbanístico. Por ejemplo, en Andalucía se consideran entre las materias involucradas, además de la propia ordenación del territorio y el urbanismo, los recursos hídricos y el dominio público hidráulico, el medio ambiente, la vivienda, el patrimonio histórico, la salud, el comercio, las carreteras, los puertos y los servicios ferroviarios; que tienen sus correspondientes representantes en las Comisiones Provinciales de Coordinación Urbanística y en el Consejo Andaluz de Ordenación del Territorio y Urbanismo. Sin embargo, ni se admiten las infraestructuras digitales ni los centros directivos responsables del desarrollo de la SIC cuentan con representación en los órganos citados (Junta de Andalucía. Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, 2014). La propia Ley de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía no incluye las infraestructuras de telecomunicación entre las actividades de planificación e intervención singular que pueden ser declaradas de interés autonómico. La identificación de áreas de conocimiento y de agentes involucrados no puede limitarse al ámbito territorial y urbanístico, sino que tiene que extenderse a todas las disciplinas sectoriales afectadas por las infraestructuras digitales, en un ejercicio de reconocimiento y aceptación mutuos. Una vez más se pone de manifiesto la necesidad aludida anteriormente de difundir la importancia de la SIC en los diversos ámbitos profesionales. Por otra parte no se están aprovechando bien las ventajas de la digitalización. Los comités, las reuniones, las actas, los periodos de información pública, las alegaciones, los dictámenes de todo tipo, etc., son elementos habituales que eternizan los procesos de planificación sin garantizar una verdadera puesta en común de los diversos puntos de vista. Las TIC se están incorporando poco a poco en estos procesos, pero habitualmente replicando el mundo físico en el digital, por lo que no se está abordando la verdadera transformación digital que necesitan las Administraciones públicas. Las Administraciones públicas promotoras de políticas y planes deben innovar en sus procesos, incorporando las nuevas herramientas colaborativas basadas en las TIC para mejorar y agilizar los procesos de información pública y de gestión de alegaciones, sobre todo entre los distintos organismos de las propias Administraciones públicas. Estas aplicaciones permiten compartir tareas, mantener conversaciones, plantear alternativas, alcanzar acuerdos y así establecer un diálogo con la ciudadanía, que permita recoger sus demandas y atender sus necesidades. Es una forma de co-crear el plan, coordinar mejor a los diversos agentes implicados y agilizar los procesos. Capítulo III: La planificación de las infraestructuras digitales 119 3.3.2 Información y digitalización Otro aspecto a considerar es cómo aprovechar las ventajas de la digitalización para mejorar la gestión de los planes y de las medidas. Los datos y la información de los planes, proyectos y actuaciones tienen que estar publicados y disponibles. Para ello, las bases de datos y los repositorios de información tienen que estar interconectados y ser interoperables, a todos los niveles: local, regional, nacional y europeo. Es imprescindible homogeneizar criterios metodológicos. Hay que alcanzar un acuerdo sobre las unidades de información manejadas, aspirando a la mayor granularidad posible. Cuando se trata de cobertura de servicios de telecomunicación se puede emplear el municipio, la entidad singular de población o el núcleo de población. Pero, dada la capacidad actual de la tecnología, se podrían hacer análisis mucho más precisos a nivel de distrito, barrio, calle e incluso, por qué no, a nivel de edificio, hogar o empresa. Un ejemplo de ello son las aplicaciones de consulta de cobertura de servicios que los operadores de telecomunicación ponen a disposición de sus clientes potenciales a través de sus sitios en Internet. Es indudable que la utilización de herramientas digitales ha traído muchas ventajas a la gestión de las medidas, sobre todo en cuanto al tratamiento y la explotación de la información. Sin embargo, todavía hay que mejorar sustancialmente los procesos. No se trata de hacer con herramientas digitales las mismas tareas que antes se hacían manualmente sino de redefinir los procesos desde la óptica digital, dejando atrás las viejas estructuras heredadas de la realidad física (carpetas y archivos digitales). La transformación digital de las Administraciones públicas es ineludible. Por ejemplo, la tramitación telemática de las ayudas públicas se puede realizar empleando aplicaciones móviles, que facilitan la introducción y captura de la información de las solicitudes y mejoran la comunicación entre los organismos de gestión y los solicitantes. Hay que hacer hincapié en la necesidad de disponer de información geográfica digitalizada de las infraestructuras y de la cobertura de servicios de telecomunicación, pero no aislada, sino en el contexto del territorio, de los elementos que lo articulan y del resto de infraestructuras sectoriales. Los mapas y planos estáticos no son herramientas adecuadas para manejar el dinamismo de las infraestructuras digitales. Es preferible contar con sistemas de información asociados a las medidas que se pretenden desarrollar. En este sentido, los sistemas de información geográfica (GIS), el diseño paramétrico (BIM) y los sistemas multiagentes brindan interesantes posibilidades de simulación que es preciso considerar. La evolución de las herramientas y los métodos es lo que permite abordar nuevos retos más complejos. Ahora se trata de sacar el máximo rendimiento de las posibilidades que ofrecen las tecnologías digitales y de hacerlo con criterios de racionalidad. BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 120 3.4 El planeamiento territorial de las infraestructuras digitales 3.4.1 Consideraciones previas Entre los objetivos del planeamiento territorial de las infraestructuras digitales deben encontrarse el de cerrar la brecha digital geográfica existente para determinados servicios y el de prever las necesidades futuras de cobertura de servicios. La actual definición del Servicio Universal, que establece una velocidad de bajada de 1 Mbps, es claramente insuficiente para satisfacer las aspiraciones de los usuarios. Por otra parte, el planeamiento debe anticipar posibles brechas asociadas a las nuevas redes de fibra óptica y a otras tecnologías venideras. Los servicios de telecomunicación son muy variados y pueden ser proporcionados por diferentes tecnologías. En primer lugar hay que distinguir entre banda ancha fija, banda ancha móvil, servicios de radiodifusión (radiodifusión sonora y televisión digital) y otros servicios (radiobúsqueda; aplicaciones industriales, científicas y médicas; aplicaciones de telemando y telemedida; transporte aéreo; aplicaciones de uso común; radioenlaces; usos militares; etc.). Se debe considerar la capacidad y la calidad de cada servicio, que condicionan las aplicaciones que puede suministrarse sobre él. Por ejemplo, el servicio de banda ancha fija puede darse a 512 Kbps, 1 Mbps, 6 Mbps, 10 Mbps, 20 Mbps, 30 Mbps, 100 Mbps, 300 Mbps, 1 Gbps, etc. Un mismo servicio, con una capacidad y calidad determinadas, puede prestarse con diferentes tecnologías. Siguiendo con el ejemplo, el servicio de banda ancha fija a 1 Mbps puede suministrarse mediante tecnología xDSL, WiMax, HFC, FTTx, etc. Las diversas tecnologías pueden compartir los mismos medios de transmisión (cobre, coaxial, fibra, aire) e infraestructuras pasivas (arquetas, canalizaciones, conductos, armarios, mástiles, torres, etc.) o requerir soportes específicos. Al tratarse de un mercado liberalizado, en un mismo territorio coexisten diversas redes de telecomunicación, solapadas en unas zonas, disjuntas en otras, y con zonas de sombra en las que no hay cobertura de servicios de telecomunicación. Todo ello da una idea de la complejidad a la que se enfrenta el planeamiento territorial a la hora de abordar las infraestructuras digitales. Es por ello que, más que de ordenar unas infraestructuras livianas e invisibles en el territorio, se trata de garantizar la cobertura de servicios de telecomunicación con capacidad y calidad suficiente para satisfacer las necesidades actuales y futuras de la población y de los agentes sociales y económicos que se desenvuelven en ese territorio. El planeamiento territorial de las infraestructuras digitales debe incidir más en la cobertura de servicios de telecomunicación que en las infraestructuras que la sustentan. No es necesario cubrir al 100% el territorio, sino las personas y las máquinas que utilizan los servicios de telecomunicación en ese área, por lo que hay que prestar atención especial a los lugares donde se desarrollan las actividades humanas, a las dotaciones de todo tipo, a las Capítulo III: La planificación de las infraestructuras digitales 121 infraestructuras sectoriales, a los elementos de gestión de los recursos naturales y del medio ambiente, y al patrimonio histórico y cultural. Debido a las características de las infraestructuras digitales, que son descentralizadas, de rápida transformación e intangibles no es aconsejable capturarlas mediante fotos fijas o planos estáticos. Es preferible contar con sistemas de información que puedan manejar su dinamismo y evolución durante el plazo de vigencia del plan. 3.4.2 Contenidos de los planes Los planes de ordenación del territorio (POT) deben definir los objetivos prioritarios de las infraestructuras digitales y trazar las líneas básicas que dibujen el escenario en el que los operadores privados, las Administraciones públicas y el resto de agentes del sector desarrollen su actividad para alcanzar las metas propuestas. La memoria informativa debe incluir el análisis y diagnóstico de los problemas y oportunidades que presentan las infraestructuras de telecomunicación para la ordenación del territorio en el momento de elaboración del plan. En esta fase es importante recopilar la máxima información posible sobre las infraestructuras existentes y la cobertura de servicios de telecomunicación que proporcionan, identificando las zonas de sombra de cada servicio y los ámbitos prioritarios de desarrollo. El análisis debe incluir, como mínimo, los servicios de banda ancha fija, banda ancha móvil y radiodifusión. El análisis geográfico de cobertura de servicios de banda ancha fija debe abarcar al menos tres velocidades:  la asociada a la banda ancha básica, incluida en la definición del Servicio Universal (actualmente de 1 Mbps);  la estándar del mercado en cada momento  y la asociada a la banda ancha ultrarrápida, definida por la Comisión Europea (actualmente > 100 Mbps). Es aconsejable realizar el análisis geográfico de cobertura de servicios de banda ancha móvil a la velocidad asociada a la banda ancha básica y a la de banda ancha rápida definida por la Comisión Europea (actualmente > 30 Mbps). En ambos casos, es importante prestar atención a la cobertura de servicios de los núcleos de población, que es dónde se concentran las viviendas de los particulares, los centros de salud, de enseñanza y asistenciales, los comercios y las Administraciones públicas. Así mismo, hay que estudiar la cobertura de servicios de los espacios productivos, las infraestructuras sectoriales, los elementos de gestión de los recursos naturales y del medio ambiente, y el patrimonio histórico y cultural. Los objetivos de la ordenación territorial en relación a las infraestructuras digitales no pueden ser otros que cerrar inmediatamente la brecha digital geográfica de banda ancha básica y prever las necesidades de cobertura de servicios de banda ancha rápida, de banda ancha ultrarrápida y venideras (conectividad gigabit) en el área de aplicación. BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 128 Hoy en día existe una gran demanda de entornos digitales de formación centrada en el usuario, personalizada y adaptada a las necesidades del mercado laboral, que empleen nuevos métodos de aprendizaje basados en las TIC para que los estudiantes adquieran las competencias digitales necesarias para desenvolverse en la sociedad actual. Sin embargo, las plataformas de tele-formación ofrecen soluciones cerradas, propietarias, que entorpecen la innovación tecnológica y de mercado en la Unión Europea. Ante esta situación y con el objetivo genérico de modernizar el sistema educativo mediante nuevas metodologías y servicios que faciliten la adquisición de competencias digitales en los colegios de educación primaria y secundaria en Europa, la Comisión Europea plantea el reto de desarrollar un ecosistema de innovación que facilite la disponibilidad de contenidos, herramientas y servicios digitales para una formación personalizada que responda a las demandas anteriores, tal y como viene recogido en el tópico Technologies for Learning and Skills (ICT-22-2016) del Programa de Trabajo 2016-2017 de Horizonte 2020 (Comisión Europea, 2016c). La convocatoria se enmarca en el pilar de Liderazgo Industrial de Horizonte 2020. Incluye acciones de investigación y desarrollo, y acciones de innovación. Para estas últimas la convocatoria cuenta con un presupuesto de 20 millones de euros. Y entre sus prioridades transversales destacan las ciencias socio-económicas y las humanidades, y la innovación abierta. Desde el punto de vista de la Comisión Europea se trata de un programa de ayudas públicas en forma de subvenciones a las que se accede en régimen de concurrencia competitiva. La intensidad de las ayudas depende de la naturaleza de cada beneficiario. Para las entidades que se presentan a la convocatoria se trata de diseñar una medida para el desarrollo de la SIC que se ejecutará en el lado de la oferta y que corresponde a la tipología de intervención directa en el mercado. Para dar respuesta a la convocatoria se arma un consorcio formado por 14 socios de 9 países. Además de la Sociedad Andaluza para el Desarrollo de las Telecomunicaciones, S.A. (Sandetel), que es una empresa mercantil del sector público andaluz, se pueden encontrar ente ellos pymes, grandes compañías, universidades, fundaciones sin ánimo de lucro y Administraciones públicas (ver Tabla 16: Integrantes del consorcio de la propuesta de proyecto CRISS). El consorcio diseña una propuesta de proyecto titulada “Demostration of a scalable and costeffective cloud-based digital learning infrastructure through the Certification of digital competences in primary and secondary schools”, cuyo acrónimo es CRISS y número de propuesta 732489. Respondiendo al alcance del reto la propuesta de valor consiste en desarrollar una infraestructura digital, abierta y adaptativa, que permita a los profesores confeccionar actividades formativas a la medida de las necesidades de los alumnos y a estos adquirir los conocimientos y las habilidades, ser evaluados y obtener los certificados correspondientes para proseguir su formación o saltar al mercado laboral. Capítulo III: La planificación de las infraestructuras digitales 129 Tabla 16: Integrantes del consorcio de la propuesta de proyecto CRISS Nº Nombre del participante Tipo de organización País Persona responsable 1 EXUS Software LTD PYME Reino Unido Yannis Katsaros 2 Documenta Creaciones Multimedia Avanzadas, S.L. PYME España Andrea Contino 3 Education4sight PYME Alemania Kilani Ben Romdhane 4 Diginext SARL Gran compañía Francia Stephane Collins 5 Universitat Oberta de Catalunya Universidad España Lourdes Guardia 6 University of Zagreb, Faculty of Organization and Informatics, Varazdin Universidad Croacia Igo Balaban 7 Halsingland Education Association Administración Pública Suecia Klas Tallvid 8 Regional Directorate of Primary and Secondary Education of Crete Administración Pública Grecia Vasilis Manassakis 9 Yenimahalle Directorate of Education Administración Pública Turquía Ahmet Kenter 10 Gobierno de Navarra Administración Pública España José Ignacio Ayensa Garrido 11 Escola Pia de Catalunya Organización sin ánimo de lucro España Estel Paloma i Cisa 12 Croatian Academic and Research Network, CARNet Administración Pública Croacia Gordana Jugo 13 Fondazione Centro Studi Villa Montesca Fundación sin ánimo de lucro Italia Virginia Marconi 14 Sociedad Andaluza para el Desarrollo de las Telecomunicaciones Sector público España Eugenio Vázquez La solución es abierta para que empresas, grupos de investigación, profesionales de la enseñanza, estudiantes y el resto de interesados participen en el desarrollo de un repositorio de contenidos, aplicativos, servicios y, en general, componentes digitales disponibles para su utilización posterior en el diseño de las actividades formativas, que estarán adaptadas al colectivo específico y a los objetivos concretos perseguidos, como resultado de la colaboración entre profesores, alumnos y otros agentes implicados. Los componentes digitales pueden ser modificados, mezclados y reutilizados en innumerables ocasiones para generar otros nuevos. El sistema está conectado con otras infraestructuras de formación, lo que permite emplear sus activos y recursos en las actividades formativas. El sistema tiene que aprender y evolucionar, por lo que es adaptativo. Esto requiere un módulo de monitorización, analítica de datos y control, que permite no solamente ajustar los procesos y las funcionalidades de la infraestructura digital e introducir otros nuevos, sino incluso modificar las actividades formativas durante su ejecución en función de los resultados que se van obteniendo. Este módulo es el que posibilita también hacer el seguimiento de las tareas realizadas por cada alumno, registrar los logros obtenidos y certificar sus competencias. BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 130 Todas estas cualidades solamente son posibles si se emplean tecnologías digitales, que permiten la colaboración de múltiples actores y el manejo de ingentes cantidades de información, así como el cumplimiento de los requisitos de interoperabilidad, escalabilidad, eficiencia en costes, seguridad y privacidad de la información, etc. Pero lo que hace ganadora a la propuesta es la consideración del factor territorial. El sistema debe ser utilizado por un gran número de usuarios, superar las barreras nacionales y generar nuevas oportunidades de negocio en la Unión Europea. Para ello, se opta por probar el sistema en 90 colegios de seis países de la Unión (pilotos on-site) y, para aprovechar al máximo las posibilidades de la digitalización, Sandetel plantea realizar un piloto online que extienda la huella del proyecto a otros 400 colegios, esta vez repartidos por todas las regiones de la UE. La incidencia territorial sobre la medida se hace patente a través de la extensión del ámbito geográfico a los países y regiones de la UE, lo que viene a incrementar significativamente el impacto del proyecto, que pasa de los 5.400 alumnos de los pilotos on-site a los 25.400 que se alcanzan con la introducción del piloto online, permitiendo comprobar la escalabilidad de la infraestructura de formación digital de una forma eficiente en costes. Los pilotos on-site otorgarán cierta notoriedad a los colegios en los que se desarrollan, convirtiéndolos en centros de reunión de los interesados. Por el contrario, gracias al piloto online profesores y estudiantes de regiones de toda la UE podrán participar en las actividades sin necesidad de desplazarse y establecer nuevas relaciones con comunidades y territorios hasta ahora inaccesibles. De esta forma, a través de su efecto centralizador y descentralizador, se pone de manifiesto la incidencia digital de la medida (1.5. Las relaciones entre las TIC y el urbanismo). El alcance contempla la difusión de los resultados de investigación del proyecto a través de la publicación de artículos en revistas científicas, la participación en congresos y otros eventos profesionales, y la comunicación de los principales entregables en CORDIS. Esta labor será liderada por la Universidad Abierta de Cataluña y por la Universidad de Zagreb y apoyada por el resto de componentes del consorcio. Finalmente, los resultados y las conclusiones del proyecto se trasladarán a la Comisión Europea como evidencias empíricas para actualizar, si procede, el Marco de Competencias Digitales europeo (DIGCOM) (Comisión Europea, 2013a). La introducción del factor territorial en la propuesta a través de los pilotos a gran escala ha sido determinante en su aceptación. La propia Comisión Europea recoge en el informe de evaluación que los pilotos on-site y online son la parte crucial del proyecto. E incluso el propio project officer ha reconocido que sin el piloto online y la participación de Sandetel el proyecto no habría sido seleccionado. La propuesta ha sido evaluada y aceptada por la Comisión Europea (el 28 de julio de 2016), ocupando el cuarto lugar entre 48 propuestas presentadas. Cuenta con un presupuesto de 6 millones de euros y un plazo de ejecución de 36 meses. Sandetel es responsable del diseño, puesta en marcha, ejecución y evaluación del piloto online. Capítulo III: La planificación de las infraestructuras digitales 131 Entre los diversos proyectos de investigación asociados al proyecto, se estudiará el comportamiento y el rendimiento de la infraestructura de formación digital en cada uno de los pilotos on-site, comparándolos entre sí y todos ellos frente al piloto online, lo que permitirá seguir caracterizando los efectos del factor territorial sobre la medida en cuestión. La Comisión Europea ha seleccionado la propuesta de proyecto CRISS para responder a la convocatoria de Horizonte 2020 gracias, entre otras cosas, a la utilización de las ideas desarrolladas en el presente estudio de investigación en la elaboración de la propuesta. 3.9 El Reto Salud Andalucía A continuación se describe el Reto Salud Andalucía, primera iniciativa de innovación abierta promovida por una administración pública en España. Aunque pertenece a un campo alejado de la ordenación del territorio y del urbanismo, ilustra cómo se puede diseñar una medida pública de éxito para el desarrollo de la SIC empleando los conceptos planteados en el presente trabajo de investigación. El incumplimiento y la falta de adherencia a los tratamientos de las enfermedades crónicas son un grave problema de salud pública y un desafío para los sistemas sanitarios. Mejorar esta situación es un objetivo prioritario ya que produce un impacto directo sobre la evolución desfavorable de la enfermedad en cuestión y sobre el incremento de la mortalidad relacionada. La enfermedad pulmonar obstructiva crónica (EPOC) se caracteriza por la presencia de limitación crónica, progresiva y poco reversible al flujo aéreo, asociada a una reacción inflamatoria anómala, debida principalmente al humo del tabaco. El impacto sanitario de esta enfermedad es elevado. Su morbilidad y la discapacidad que se le asocia son muchas veces subestimadas por los pacientes y sus cuidadores (Junta de Andalucía. Consejería de Salud, 2015). En el mercado existen aplicaciones móviles dirigidas a los pacientes con EPOC, pero no cumplen los requisitos deseados de enfoque integral de la enfermedad, personalización, usabilidad, medición del grado de adherencia al tratamiento, predicción de exacerbaciones, motivación, relaciones sociales, etc. Por otra parte, existen dudas sobre cómo orientar estos aspectos en una licitación al uso y la problemática de la EPOC presenta las características de ambición, relevancia y concreción suficientes para movilizar la inteligencia colectiva. Es por ello que para abordar este problema Sandetel propone a la Consejería de Salud de la Junta de Andalucía utilizar una metodología de innovación abierta basada en retos. La Junta de Andalucía lanza el reto de desarrollar una aplicación móvil (app) que mejore sustancialmente la adherencia terapéutica de los usuarios al tratamiento de la EPOC. El reto, que se implementa mediante un concurso, no deja de ser una actuación en el lado de la oferta para desarrollar el sector TIC andaluz, ya sea porque el ganador es una persona física o jurídica residente en Andalucía, ya porque permite atraer talento externo a la región. BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 132 Si el premio fuera otorgado por la administración la actuación correspondería a una modalidad de ayuda pública. En este caso se cuenta con el patrocinio de Vodafone, por lo que se trata de una colaboración público-privada. Se opta por una aplicación móvil para aprovechar las posibilidades que brindan la tecnología digital y los teléfonos inteligentes (personalización, interacción con los profesionales sanitarios, relaciones sociales, movilidad, recopilación y análisis de datos, etc.), así como por la facilidad de actualización de sus funcionalidades y contenidos (aplicación adaptativa). Entre las principales variables de diseño de la medida (público objetivo, premios, criterios de valoración, propiedad intelectual, etc.) destaca el ámbito geográfico que debe tener el concurso. La opción más restrictiva es acotarlo a la Comunidad Autónoma de Andalucía, con objeto de focalizar los esfuerzos en activar el talento de la región, especialmente los recursos del propio Sistema Sanitario Público de Andalucía y los grupos de investigación. Las otras opciones son extender el concurso al territorio nacional, a la Unión Europea o hacer una convocatoria internacional. En esta ocasión, el propósito principal es obtener propuestas creativas y originales, con un alto grado de innovación y diferenciación respecto de las soluciones existentes en el mercado, por lo que se decide abrir la convocatoria lo máximo posible, a toda la sociedad y a nivel internacional, aunque el esfuerzo de comunicación es mayor en Andalucía y se fomenta la configuración de equipos de trabajo internacionales e interdisciplinares. De esta forma se atrae el talento externo a la región al tiempo que se estimulan las capacidades internas. El ámbito geográfico también está presente en los resultados futuros del concurso. La app ganadora se puede explotar comercialmente, pero será gratuita en el ámbito del Sistema Sanitario Público de Andalucía. Una vez puesta en el mercado la app contribuye a empoderar al paciente, que es más autónomo y toma mayor control sobre el tratamiento de su enfermedad, lo que reduce la asistencia presencial a los centros de salud y descarga de trabajo al sistema sanitario. Por otra parte, éste tiene que dotarse de nuevas capacidades y procedimientos para desempeñar las funciones de salud en línea y de salud en movilidad encomendadas. Es el efecto transformador de las infraestructuras digitales. El factor territorial es una variable de diseño importante en el éxito de la medida. La incidencia territorial se expresa a través del ámbito geográfico y la incidencia digital mediante los cambios que provoca la solución en los hábitos de los pacientes y sobre el propio sistema sanitario. El Reto Salud Andalucía se publicó el 25 de noviembre de 2015. El concurso constaba de tres premios en metálico de 24.000 €, 3.000 € y 1.500 € respectivamente, junto con la posibilidad de validar las aplicaciones en el Sistema Sanitario Público de Andalucía. El plazo de presentación de las propuestas finalizó el 31 de mayo de 2016 y se presentaron 40 apps de todo el mundo. La evaluación de las aplicaciones presentadas se realizó por fases. En la primera todas las apps fueron sometidas a una revisión por pares y se seleccionaron las 11 apps que obtuvieron Capítulo III: La planificación de las infraestructuras digitales 133 mayor puntuación en función a los criterios de selección publicados en las bases del reto. A continuación, esas 11 apps fueron valoradas por un jurado interno, formado por miembros de la organización del concurso, que eligió 5 aplicaciones para su evaluación posterior por parte de un jurado externo. Finalmente, los ganadores resultaron de la media ponderada de la valoración interna (peso del 40%) y la evaluación externa (peso del 60%). La composición del jurado fue la siguiente: Tabla 17: Integrantes del jurado interno del Reto Salud Andalucía Organización Persona Agencia de Calidad Sanitaria de Andalucía Ángela Escobar Ubreva Agencia de Calidad Sanitaria de Andalucía Javier Ferrero Álvarez-Rementería Agencia de Calidad Sanitaria de Andalucía Vicente Santana López Consejería de Empleo, Empresa y Comercio Rafael Delgado Lorente Consejería de Salud Francisco Javier López Narbona Consejería de Salud Inmaculada Castejón Zamudio Consejería de Salud Serafín Fernández Salazar Sociedad Andaluza para el Desarrollo de las Telecomunicaciones Eugenio Vázquez Carretero Sociedad Andaluza para el Desarrollo de las Telecomunicaciones Ovidio Javier González de Uña Tabla 18: Integrantes del jurado externo del Reto Salud Andalucía Organización Persona Emergencias Sanitarias de Castilla y León José María Cepeda Díez Hospital Universitario San Cecilio de Granada Francisco Casas Maldonado Hospital Valle del Guadiato Verónica Balsera Núñez Profesional independiente experto en gobierno abierto Alberto Ortiz de Zárate Profesional independiente experta en innovación y experta externa de la Comisión Europea Sofía Moreno Pérez Servicio Andaluz de Salud Leopoldo Palacios Gómez Servicio Andaluz de Salud Francisco José Sánchez Laguna Vodafone Enrique Martín La comunicación del fallo del jurado y la entrega de premios se realizó en el evento Innovando en Retos que se celebró el 21 de noviembre de 2016 en Sevilla, con los siguientes resultados:  Primer premio: “EPPOC”, desarrollada por tres profesionales sanitarios andaluces  Segundo premio: “Vivir con EPOC”, del grupo de investigación en Cuidados de la Salud del Hospital Universitario La Paz de Madrid y la empresa Navandú Technologies  Tercer premio: “Control de mi EPOC”, de la empresa argentina MedApps SRL Los premios fueron entregados por el Consejero de Salud, el Consejero de Empleo, Empresa y Comercio y por el Consejero Delegado de Vodafone España respectivamente, lo que muestra los beneficios de la iniciativa en términos de comunicación. Los agentes implicados adquieren cierta notoriedad y visibilidad durante el periodo de ejecución del reto, desde el anuncio inicial hasta la entrega de premios. Hay que destacar que si se hubiera abordado el problema mediante una licitación al uso se habría obtenido una sola app, mientras que al haberlo enfocado con un planteamiento abierto se han puesto en el mercado, a disposición de los pacientes de EPOC, 40 nuevas aplicaciones BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 134 móviles, algunas de las cuales presentan unos niveles de calidad e innovación superiores a las que se suelen obtener mediante una compra tradicional. La siguiente figura muestra la distribución de apps presentadas al Reto Salud Andalucía en función de su calidad. Como puede observarse tiene la forma de una campana de Gauss. Con una licitación estándar se hubiera obtenido una sola app con una calidad de 3. Sin embargo, al Reto Salud Andalucía se han presentado 40 apps, 4 de las cuales tienen una calidad mayor que 3 y 18 presentan una calidad igual a 3. Por lo tanto, con la misma inversión se han obtenido 22 apps de una calidad igual o superior a la que hubiera resultado mediante una licitación. Figura 23: Reto Salud Andalucía. Distribución de apps en función de su calidad Otro efecto del reto es que acelera el proceso de innovación del mercado, puesto que adelanta en el tiempo la aparición de soluciones que hubieran requerido plazos de maduración y desarrollo más largos o que simplemente no hubieran visto la luz. También mejora la calidad de las aplicaciones disponibles en el mercado, que al rivalizar entre ellas incorporan las funcionalidades más avanzadas, y favorece la aparición de propuestas disruptivas en base a las que se pueden desarrollar nuevos negocios. El Reto Salud Andalucía es la primera iniciativa de innovación abierta basada en retos desarrollada por una administración pública en España. Es un ejemplo de cómo la administración pública puede impulsar herramientas para mejorar la asistencia sanitaria a la vez que favorecer el desarrollo de la economía digital. A raíz del éxito obtenido, la Consejería de Salud de la Junta de Andalucía ha anunciado la puesta en marcha de un programa de retos para abordar los desafíos a los que se enfrenta el Sistema Sanitario Público de Andalucía. El Reto Salud Andalucía fue organizado por la Consejería de Salud y por la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía, con la colaboración de la Agencia de Calidad Sanitaria de Andalucía y de la Sociedad Andaluza para el Desarrollo de las Telecomunicaciones (Sandetel), y contó con el patrocinio de Vodafone. 0 1 15 18 3 1 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 5 Número de apps Calidad de las apps App obtenida mediante una licitación convencional Capítulo III: La planificación de las infraestructuras digitales 135 El principal papel de Sandetel en el concurso fue el asesoramiento experto en la metodología de innovación abierta, particularizada en la modalidad de retos. Sandetel participó activamente en la concepción, diseño, puesta en marcha, ejecución, seguimiento y control, y evaluación de la medida, además de en actividades de organización y comunicación del reto. Este caso ilustra la utilización del factor territorial y de soluciones digitales, abiertas y adaptativas; así como del juego de herramientas, en el diseño y ejecución de medidas públicas para el desarrollo de la SIC. 3.10 La magia de las infraestructuras digitales En sentido amplio, las infraestructuras digitales resultan de la confluencia de las infraestructuras de telecomunicación con las TIC. Se trata de una serie de transmisores, receptores, canales de comunicación, sensores, actuadores, bases de datos, aplicativos, interfaces, etc., que conjuntamente permiten la digitalización de los procesos de cualquier tipo. La transformación digital ofrece un sinfín de posibilidades. Para aprovecharlas no basta con digitalizar los procesos, es decir, hacer lo mismo que antes pero con herramientas digitales. Se requiere una redefinición completa del propio proceso desde la óptica digital. Las infraestructuras sectoriales por sí mismas ofrecen una serie de potencialidades, pero cuando se les integran las infraestructuras digitales surgen nuevas y múltiples aplicaciones. Es como si las dotaran de una inteligencia que multiplica las posibilidades de las infraestructuras sectoriales. Un ejemplo son las infraestructuras eléctricas. Por sí mismas suministran la luz y la energía eléctrica que alumbra las ciudades y hace que las máquinas funcionen, pero cuando integran infraestructuras digitales permiten adecuar la producción a la demanda prevista, detectar averías, ajustar las condiciones de la red a determinados eventos, etc., en definitiva, hacer una gestión inteligente de la red. Las infraestructuras digitales integradas en las sectoriales permiten interconectar éstas últimas entre sí fácilmente, lo que permite su funcionamiento coordinado, abriendo un abanico de aplicaciones tan amplio como la imaginación humana. Siguiendo el ejemplo anterior, es como si en un territorio se conectaran digitalmente la red eléctrica, el resto de redes de energía, las redes viarias y ferroviarias, la red de gestión del tráfico, la red de abastecimiento y saneamiento de aguas, etc., y todas ellas con los grandes nodos de transporte de personas y de mercancías, con las infraestructuras críticas y con los centros donde se toman las decisiones. Se puede suponer que el funcionamiento de las grandes aglomeraciones urbanas sería mucho más eficiente y sostenible. Del mismo modo, la gestión de los grandes desplazamientos de personas, ya sea por motivos estacionales o por emergencias eventuales, sería, dentro de la complejidad que entrañan este tipo de acontecimientos, mucho más fácil y efectiva. Por lo tanto, las conexiones digitales no solamente introducen un factor multiplicador en las posibilidades de las infraestructuras sectoriales, sino que las elevan a la potencia, avanzando hacia lo que se pueden considerar territorios digitales. BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 136 La figura siguiente ilustra gráficamente esta situación. Figura 24: Los efectos de las infraestructuras digitales sobre el resto de infraestructuras Un razonamiento análogo se podría emplear para estimar el impacto de la digitalización sobre las actividades humanas, interconectadas digitalmente entre sí. Las infraestructuras digitales suponen la disponibilidad de servicios y aplicaciones inimaginables, que empoderan a los individuos, potencian a los colectivos y transforman todo lo que tocan. Llegados a este punto es ineludible plantear qué ocurriría si todas las infraestructuras sectoriales que articulan el territorio se interconectaran con todas las actividades humanas que se desenvuelven en él mediante conexiones digitales. Cabe esperar una explosión de posibilidades que realmente propulsen la SIC hacia nuevas cotas de evolución. Esa es la magia de las infraestructuras digitales. Capítulo III: La planificación de las infraestructuras digitales 137 Figura 25: La magia de las infraestructuras digitales La magia de las infraestructuras digitales hace que los territorios se vuelvan inteligentes. Basta con introducir un software informático para cambiar sus características y funcionalidades. Como si de una tableta digital se tratara, los territorios digitales proporcionan múltiples aplicaciones y se adaptan a las necesidades requeridas. Solo hay que cerrar un programa y abrir otro. El catalizador para que todo esto ocurra es la digitalización. Las infraestructuras digitales se adhieren a las viejas infraestructuras sectoriales y las transforman, confiriéndoles nuevas funcionalidades. Como una delgada y moderna epidermis que las dotara de una vida renovada. A continuación, las infraestructuras digitales hacen de pegamento del resto de infraestructuras. Las conectan entre sí y con el resto de elementos del ámbito espacial, creando una super-infraestructura inteligente que configura un verdadero territorio digital. Entonces se produce la digitalización de los procesos de todo tipo y de las actividades humanas, lo que conlleva una forma diferente de hacer las cosas: más coordinada, más eficiente, más consciente, más respetuosa, más sostenible, más … inteligente. Un nuevo paso hacia las “etopías”. BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 144 de las infraestructuras digitales no puede realizarse de cualquier manera, sino de una forma respetuosa con los valores que se pretenden salvaguardar. Es preciso estudiar las mejores prácticas y proponer nuevos enfoques para abordar la planificación territorial y urbana de las infraestructuras digitales como factor clave para cerrar la brecha digital geográfica. En cuanto a las medidas para el desarrollo de la SIC, el análisis crítico del caso de Andalucía muestra que se han alcanzado los objetivos para los cuales fueron diseñadas y que se han empleado las herramientas disponibles, pero revela que todavía no se ha entendido el importante papel que juega la ordenación del territorio en el desarrollo de estas actuaciones ni las posibilidades que ofrece la coordinación de las infraestructuras digitales con el resto de infraestructuras. El estudio pormenorizado de los proyectos para cerrar la brecha digital geográfica hace patente que no se ha realizado un análisis territorial de los efectos de la organización del territorio sobre el funcionamiento y los objetivos de las actuaciones diseñadas, ni se ha estudiado la incidencia territorial de los proyectos en cuestión, ni sus repercusiones sobre la ordenación del territorio. De la misma manera, tampoco se han evaluado los efectos de la disposición de las infraestructuras sectoriales sobre los fines y la dinámica de las actuaciones diseñadas, ni se ha estudiado la incidencia de tales actuaciones sobre el resto de infraestructuras, ni se han evaluado sus posibles repercusiones sobre las políticas sectoriales. El trabajo realizado pone de manifiesto que ni la bibliografía, ni los planes de ordenación del territorio, ni los planes sectoriales, ni los instrumentos de planificación de los ENP, ni las medidas promovidas por las Administraciones públicas han entendido la enorme importancia que tiene el factor territorial en el desarrollo de la SIC y de la economía digital. El factor territorial juega un papel relevante en el desarrollo de la sociedad de la información y del conocimiento En el ámbito de la presente investigación, el factor territorial representa las relaciones que existen entre las infraestructuras digitales y la ordenación del territorio, y con el resto de infraestructuras sectoriales que lo articulan. Consta de tres componentes, la incidencia territorial, la incidencia digital y su traslación a las políticas. La incidencia territorial refleja la influencia de la ordenación del territorio sobre las infraestructuras digitales. Bien planteada propulsa el despliegue de las infraestructuras digitales y explosiona la cobertura de servicios de telecomunicación. La incidencia digital expresa el efecto transformador de las infraestructuras digitales sobre la ordenación del territorio y las infraestructuras sectoriales que lo estructuran. Transformación que produce un cambio cualitativo de estos elementos, que adquieren nuevas capacidades y posibilidades. Conclusiones 145 Las políticas deben recoger estas interacciones. La consideración del factor territorial en los planes de ordenación del territorio, en los planes sectoriales, en los instrumentos de planeamiento de los ENP y en las medidas para el desarrollo de la SIC reduce el coste de las actuaciones, incrementa su dificultad y aumenta su impacto, superando los límites de la política sectorial de telecomunicaciones y multiplicando sus efectos en el territorio y sobre la Sociedad. El factor territorial crea sinergias que mejoran el rendimiento de todos ellos. La traslación de estos hallazgos al juego de herramientas para el diseño de políticas públicas permite incrementar la eficacia y la eficiencia de las actuaciones. Pero la consideración del factor territorial no es tarea fácil. El presente trabajo hace una serie de recomendaciones sobre cómo abordarla. El planeamiento territorial de las infraestructuras digitales se debe enfocar en garantizar la cobertura de servicios de telecomunicación más que en ordenar las infraestructuras digitales que la sustentan. Los planes sectoriales con incidencia en la ordenación del territorio tienen que considerar las infraestructuras digitales como aliadas imprescindibles y potenciar su desarrollo. Los instrumentos de planificación de los ENP han de contemplar la cobertura de servicios de telecomunicación como un recurso necesario para la gestión del propio espacio y una palanca para el desarrollo sostenible. Las medidas para el desarrollo de la SIC deben considerar el factor territorial desde la fase de análisis, estudiando su incidencia territorial y digital, y trasladando los resultados obtenidos a las disposiciones y a los sistemas de información de la medida. La transformación digital y la innovación abierta permiten superar las barreras que dificultan la introducción del factor territorial en el planeamiento y la planificación El estudio realizado pone de manifiesto que, en un entorno caracterizado por múltiples agentes privados y públicos, existen importantes problemas de información, metodología, instrumentos, comunicación y coordinación, que es preciso acometer. Para ello hay que superar los límites de los modelos conocidos y explorar alternativas nuevas. La transformación digital es irrenunciable y la innovación abierta apoyada en las TIC ofrece posibilidades interesantes. Se propone aprovechar las posibilidades que ofrecen las TIC para avanzar hacia una nueva planificación digital, abierta y adaptativa, que permita superar las limitaciones de la planificación actual y responder a las expectativas de los usuarios. Es preciso emplear sistemas de información digitales, geográficos, abiertos, colaborativos, evolutivos, adaptativos e interconectados. La importancia y utilización del factor territorial y la propuesta de realizar una planificación digital, abierta y adaptativa; así como el juego de herramientas, son resultados de investigación que ya se están empleando con éxito en el diseño de medidas públicas para el desarrollo de la SIC, tanto en el ámbito nacional como europeo. Muestra de ello son el Reto Salud Andalucía y el proyecto CRISS, financiado por la Comisión Europea en el marco del Programa de Investigación e Innovación Horizonte 2020. BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 146 Las infraestructuras digitales tienen el poder de transformar el territorio El ingrediente secreto del factor territorial es el efecto transformador de las infraestructuras digitales -también por eso son unas infraestructuras especiales-. La conexión digital de las infraestructuras sectoriales y de éstas con el resto de elementos del territorio crea una superinfraestructura inteligente que configura un verdadero territorio digital. Este territorio digital es el sustrato de una Sociedad en la que todas las actividades humanas y todos los procesos están interconectados, lo que desencadena una explosión de posibilidades que permite avanzar hacia un nuevo estadio de la SIC. Es la magia de las infraestructuras digitales. El factor territorial juega un papel relevante en el desarrollo de la SIC y de la economía digital. Su incorporación en la ordenación del territorio, en las políticas medioambientales, en las de desarrollo de la SIC y en el resto de políticas sectoriales genera ventajas competitivas en el territorio y en la sociedad, que favorecen la sostenibilidad y el desarrollo económico. La magia de las infraestructuras digitales radica en que la interconexión digital de las infraestructuras sectoriales configura territorios inteligentes que son el sustrato de una SIC avanzada. La oportunidad de la Tesis Es muy importante introducir este tema en el debate académico y en los circuitos de divulgación científica, para que lo adopten y destinen recursos a su investigación. Así mismo, hay que inocularlo entre los profesionales empresariales y las Administraciones públicas competentes, para que lo conozcan y utilicen sus posibilidades. Esta tarea no puede limitarse al ámbito territorial y urbanístico, sino que tiene que extenderse a todas las disciplinas sectoriales afectadas. Cerrar la brecha digital requiere tender puentes entre el ámbito profesional y el académico, entre lo público y lo privado, y aproximaciones interdisciplinares. 4.2 Aportación y utilidad del trabajo Este trabajo sirve para concienciar a los responsables de la planificación (territorial y urbanística en particular, y medioambiental y sectorial en general) de la importancia del factor territorial en el desarrollo de las infraestructuras digitales y de la capacidad de éstas para configurar territorios digitales, que son el sustrato de la SIC. Hace una serie de recomendaciones prácticas para orientar la incorporación del factor territorial en los diversos tipos de instrumentos de planificación. De esta forma pretende que los planes de ordenación del territorio, los instrumentos de planificación de los ENP y el resto de planes sectoriales consideren adecuadamente las infraestructuras de telecomunicación y faciliten e impulsen su construcción y despliegue. Así mismo, esgrime argumentos para sensibilizar sobre la influencia del factor territorial en las medidas públicas para el desarrollo de la SIC y para cerrar la brecha digital territorial. Propone Conclusiones 147 un juego de herramientas para su utilización en el diseño de las actuaciones, que se ve potenciado con la incorporación del factor territorial. Se han expuesto de una forma clara las relaciones entre la ordenación del territorio y el urbanismo y las TIC. Y se ha detectado una carencia en la bibliografía, que no presta a la influencia del planeamiento territorial y urbano sobre las infraestructuras digitales la atención que precisa. Así como, en los planes de ordenación del territorio y sectoriales de Andalucía, que no tratan adecuadamente a las infraestructuras digitales. Todo ello refuerza el papel de la ordenación del territorio como materia transversal que afecta al desarrollo de la nueva Sociedad, y de las infraestructuras digitales, que tienen que ser consideradas en los diversos tipos de planes e instrumentos de planeamiento. Una vez expuestos el concepto y el alcance de la brecha digital territorial, y en base al análisis realizado, este trabajo anticipa una nueva brecha digital territorial en los países desarrollados, asociada a las nuevas redes de fibra óptica, de la cual deben tomar nota los gobiernos y el resto de agentes involucrados. Además, la Tesis propone nuevas metodologías de planificación basadas en las posibilidades que ofrecen las TIC y en las técnicas de innovación abierta, y las ilustra con ejemplos reales. Como principales aportaciones de este trabajo, se pueden mencionar:  Anticipa una nueva brecha digital territorial en los países desarrollados, asociada a las nuevas redes de fibra óptica.  Señala que las infraestructuras digitales no son unas infraestructuras cualesquiera, sino que, por el tipo de flujo que transportan y por las posibilidades que brindan, se trata de unas infraestructuras especiales.  Configura un juego de herramientas para el diseño de políticas públicas en el lado de la oferta, que ayuden a cerrar la brecha digital geográfica.  Expone de una forma clara las relaciones entre la ordenación del territorio y el urbanismo y las TIC.  Detecta que la bibliografía no presta la suficiente atención a la influencia del planeamiento territorial y urbano sobre las infraestructuras digitales.  Muestra que en Andalucía ni los planes de ordenación del territorio, ni los planes sectoriales con incidencia en la ordenación del territorio, ni los instrumentos de planificación de los ENP tratan adecuadamente las infraestructuras de telecomunicación y que no saben cómo abordarlas.  Pone de manifiesto que las medidas realizadas en Andalucía para el desarrollo de la SIC no tienen en cuenta la ordenación del territorio ni aprovechan las sinergias con las infraestructuras sectoriales.  Identifica el factor territorial como determinante en el desarrollo de la SIC y de la economía digital. Lo caracteriza y describe sus efectos e implicaciones. Hace recomendaciones sobre su implantación en los planes de ordenación del territorio, los planes sectoriales con incidencia en la ordenación del territorio, los instrumentos de planificación de los ENP y las medidas para el desarrollo de la SIC. BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 148  Propone avanzar hacia una nueva planificación digital, abierta y adaptativa, basada en las TIC, que permita superar las limitaciones de la planificación actual, entablar un diálogo leal con la ciudadanía y el resto de agentes implicados, y responder a las expectativas de los usuarios.  Presenta casos de éxito que ilustran la aplicación del factor territorial y de soluciones digitales, abiertas y adaptativas; así como del juego de herramientas, en el diseño y ejecución de medidas públicas para el desarrollo de la SIC.  Describe cómo el efecto transformador de las infraestructuras digitales configura territorios digitales, que son el sustrato de un nuevo estadio de la SIC. En definitiva, este trabajo es una llamada de atención sobre la necesidad de que la ordenación del territorio asuma su importante papel en la construcción y el despliegue de las infraestructuras digitales, que son el soporte infraestructural de la sociedad de la información y del conocimiento y de la economía digital. Finalmente, se trata de introducir este tema, de significativa importancia y rabiosa actualidad, en el debate académico y en los circuitos de difusión científica, para darle visibilidad y se destinen recursos a su investigación. 4.3 Primeros resultados de explotación de la Tesis Los conceptos desarrollados en este trabajo y sus resultados de investigación están encontrando eco en los círculos académicos y se están empleando con éxito en el diseño de medidas públicas para el impulso de la SIC:  Consideración relevante en el “VIII Congreso Internacional de Ordenación del Territorio y de Derecho Urbanístico” celebrado en Fuerteventura los días 25, 26 y 27 de mayo de 2016. Las aportaciones realizadas, producto de la presente investigación, han sido recogidas en las conclusiones preliminares del congreso, suscitando un gran interés por el tema en la comunidad científica.  El proyecto CRISS, consistente en el desarrollo y pilotaje a gran escala de una infraestructura digital, abierta y adaptativa para dar respuesta a los desafíos planteados en el tópico Technologies for Learning and Skills (ICT-22-2016) del Programa de Trabajo 2016-2017 de Horizonte 2020. La aplicación de los conceptos planteados en el presente trabajo de investigación han resultado determinantes para obtener financiación de la Comisión Europea por un importe aproximado de 4,9 M€ sobre el total del presupuesto del proyecto, que asciende a 6 M€.  El Reto Salud Andalucía, primera iniciativa de innovación abierta promovida por una administración pública en España, que ilustra la aplicación de las ideas desarrolladas en el presente estudio de investigación para el diseño de una iniciativa pública de éxito en un campo alejado de la ordenación del territorio y el urbanismo, como es el de la salud. Conclusiones 149 4.4 Líneas de investigación abiertas Este trabajo no quiere ser una iniciativa aislada. Ha sido realizado con la vocación de pertenencia a un proyecto doctoral más amplio, que se desarrolle en el seno del grupo de investigación en el cual se ha elaborado la Tesis y en el ámbito profesional del doctorando. Para ello se han identificado posibles vías de investigación que extiendan el presente estudio, entre los que se pueden destacar las siguientes: a) Extender el análisis del tratamiento de las infraestructuras de telecomunicación a los planes de ordenación del territorio, a los planes sectoriales y a los instrumentos de planificación de los ENP del resto de España. b) Realizar estudios empíricos sobre la incorporación del factor territorial en los diversos instrumentos de planificación (planes de ordenación del territorio, planes sectoriales con incidencia en la ordenación del territorio e instrumentos de planificación de los ENP), para probar la validez de las recomendaciones y de los modelos del presente estudio. c) Completar el juego de herramientas para el diseño y ejecución de políticas públicas que ayuden a cerrar la brecha digital con las tipologías de medidas en el lado de la demanda. Y cuantificar los efectos del factor territorial sobre el juego de herramientas. d) Analizar el tratamiento que reciben las infraestructuras de telecomunicación en los instrumentos de planeamiento urbano y estudiar los efectos del factor territorial sobre el desarrollo de las infraestructuras digitales en el ámbito del urbanismo. e) Pilotar experiencias reales de planificación digital, abierta y adaptativa, basadas en las TIC. Estudiar la utilización de herramientas colaborativas y aplicaciones digitales existentes en el planeamiento territorial y urbano, en particular, y en la planificación, en general. Probar procesos abiertos de co-creación, que favorezcan la participación de los agentes implicados y del resto de la ciudadanía. Ensayar soluciones evolutivas que permitan realizar el seguimiento y control de las actuaciones y adaptar el propio plan al contexto y a las necesidades de cada instante. f) Realizar un piloto a gran escala para estudiar el efecto transformador de las infraestructuras digitales en una comunidad-territorio durante un largo periodo de tiempo. g) Estudiar la problemática de la falta de infraestructuras digitales en los desarrollos urbanos informales, ya sea en ámbitos de baja densidad de población de uso residencial-recreativo como en áreas de alta densidad poblacional (ej. favelas). h) Realizar un benchmarking de los casos de éxito y las mejores prácticas a nivel internacional en la introducción de las infraestructuras digitales en áreas geográficas y espacios con un alto valor medioambiental y paisajístico, así como en elementos del patrimonio histórico y cultural. i) Desarrollar modelos de territorios digitales que configuren plataformas de innovación para impulsar la transformación digital de las regiones y las ciudades, y su modernización industrial. j) Estudiar las mejores prácticas de gestión de redes de banda ancha rápida y ultrarrápida por parte de las Administraciones locales y los modelos de negocio BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 150 asociados, incidiendo en la consideración del factor territorial. Generar propuestas y recomendaciones para las Administraciones públicas interesadas. A lo largo del trabajo se han ido planteando determinadas cuestiones de gran interés que, si bien no forman parte del hilo conductor de la Tesis, también se pueden proponer como líneas de investigación de cara al futuro: k) Estudiar el impacto de los servicios de telecomunicación sobre el transporte de las personas y de las mercancías (paquetería por medio de drones). Cuantificar cómo afectan a los factores ambientales (emisión de gases, contaminación atmosférica y acústica, consumo energético, etc.) y establecer indicadores sobre el sistema de movilidad. l) Realizar un análisis prospectivo sobre los requerimientos de las infraestructuras digitales y la cobertura de servicios de telecomunicación en infraestructuras viarias y ferroviarias como consecuencia de la incorporación del coche conectado y la extensión de la conducción automática, caracterizando el impacto desde y en la ordenación del territorio (incidencia territorial e incidencia digital). m) Estudiar la repercusión de la brecha digital territorial en la competitividad de las empresas, especialmente en sectores claves de la economía andaluza, como son el agroalimentario o el turismo. Extender el estudio a los Espacios Naturales Protegidos. n) Estudiar los efectos de los territorios digitales sobre la seguridad y la defensa, y sobre las infraestructuras críticas. Fuentes documentales y referencias bibliográficas 151 5 FUENTES DOCUMENTALES Y REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 5.1 Fuentes documentales 5.1.1 Planes de ordenación del territorio Junta de Andalucía, Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio. (2014) Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Jaén. Junta de Andalucía, Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio. (2015) Plan de Protección del Corredor Litoral de Andalucía. Junta de Andalucía, Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio. (Borrador) Plan de Ordenación de la Aglomeración Urbana de Córdoba. Junta de Andalucía, Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio. (Borrador) Plan de Ordenación del Territorio de Bahía de Cádiz-Jerez de la Frontera. Junta de Andalucía, Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio. (Borrador) Plan de Ordenación del Territorio del Almanzora. Junta de Andalucía, Consejería de Obras Públicas y Transportes. (2002) Plan de Ordenación del Territorio del Poniente Almeriense. Junta de Andalucía, Consejería de Obras Públicas y Transportes. (2003) Plan de Ordenación del Territorio de la Sierra de Segura. Junta de Andalucía, Consejería de Obras Públicas y Transportes. (2003) Plan de Ordenación del Territorio del Ámbito de Doñana. Junta de Andalucía, Consejería de Obras Públicas y Transportes. (2004) Plan de Ordenación del Territorio de la Bahía de Cádiz. Junta de Andalucía, Consejería de Obras Públicas y Transportes. (2005) Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Granada. Junta de Andalucía, Consejería de Obras Públicas y Transportes. (2006) Plan de Ordenación del Territorio Costa del Sol Oriental-Axarquía. Junta de Andalucía, Consejería de Obras Públicas y Transportes. (2006) Plan de Ordenación del Territorio Costa del Sol Occidental. Junta de Andalucía, Consejería de Obras Públicas y Transportes. (2006) Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía. Junta de Andalucía, Consejería de Obras Públicas y Transportes. (2006) Plan de Ordenación del Territorio Litoral Occidental de Huelva. Junta de Andalucía, Consejería de Obras Públicas y Transportes. (2008) Plan de Ordenación del Territorio del Poniente Almeriense. Junta de Andalucía, Consejería de Obras Públicas y Vivienda. (2011) Plan de Ordenación del BRECHA DIGITAL EN ANDALUCÍA: TIC, SOCIEDAD Y TERRITORIO. ANÁLISIS Y PROPUESTAS EN EL ÁMBITO DE LAS INFRAESTRUCTURAS 152 Territorio de la Costa Noroeste de Cádiz. Junta de Andalucía, Consejería de Obras Públicas y Vivienda. (2011) Plan de Ordenación del Territorio La Janda. Junta de Andalucía, Consejería de Obras Públicas y Vivienda. (2011) Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Almería. Junta de Andalucía, Consejería de Obras Públicas y Vivienda. (2011) Plan de Ordenación del Territorio del Campo de Gibraltar. Junta de Andalucía, Consejería de Obras Públicas y Vivienda. (2011) Plan de Ordenación del Territorio de la Costa Tropical de Granada. Junta de Andalucía, Consejería de Obras Públicas y Vivienda. (2012) Plan de Ordenación del Territorio del Sur de la Provincia de Córdoba. Junta de Andalucía, Consejería de Vivienda y Ordenación del Territorio. (2009) Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Málaga. Junta de Andalucía, Consejería de Vivienda y Ordenación del Territorio. (2009) Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Sevilla. Junta de Andalucía, Consejería de Vivienda y Ordenación del Territorio. (2009) Plan de Ordenación del Territorio Levante Almeriense. Junta de Andalucía, Consejería de Vivienda y Ordenación del Territorio. (2010) Plan de Ordenación del Territorio de la Aglomeración Urbana de Huelva. 5.1.2 Planes sectoriales Junta de Andalucía (2015) Estrategia de Innovación de Andalucía 2020 RIS3 Andalucía. Junta de Andalucía, Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural. (2011). Programa de Desarrollo Rural Sostenible de La Alpujarra. Junta de Andalucía, Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural. (2013). Programa de Desarrollo Rural 2014-2020. Junta de Andalucía, Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural, (2015). Plan Director del Olivar. Junta de Andalucía, Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural. (Borrador). Plan Estratégico para la agroindustria andaluza. Junta de Andalucía, Consejería de Agricultura, Pesca y Desarrollo Rural. (Borrador) III Plan Andaluz de la Agricultura Ecológica Horizonte 2020. Junta de Andalucía, Consejería de Cultura. (2007) Plan Estratégico para la Cultura en Andalucía (PECA). Junta de Andalucía, Consejería de Cultura. (2012) III Plan General de Bienes Culturales de Andalucía. Junta de Andalucía, Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo. (2014). Agenda por el Empleo. Plan Económico de Andalucía 2014-2020. Fuentes documentales y referencias bibliográficas 153 Junta de Andalucía, Consejería de Economía y Conocimiento. (2016) Plan Andaluz de Investigación, Desarrollo e Innovación 2020 (PAIDI). Junta de Andalucía, Consejería de Educación. (2016) Plan Andaluz de eliminación del amianto de las infraestructuras educativas. Junta de Andalucía, Consejería de Empleo, Empresa y Comercio. (2006) Plan Andalucía Sociedad de la Información 2007-2010 (Plan ASI). Junta de Andalucía, Consejería de Empleo, Empresa y Comercio. (2007) Plan Andaluz de Sostenibilidad Energética 2007-2013. Junta de Andalucía, Consejería de Empleo, Empresa y Comercio. (2007) Plan Andaluz del Desarrollo Industrial 2008-2013. Junta de Andalucía, Consejería de Empleo, Empresa y Comercio. (2013) V Plan Integral del Comercio Interior de Andalucía 2014-2017. Junta de Andalucía, Consejería de Empleo, Empresa y Comercio. (2013) Estrategia de infraestructuras de telecomunicaciones de Andalucía 2020 (ESITA 2020). Junta de Andalucía, Consejería de Empleo, Empresa y Comercio. (2014) Estrategia Energética de Andalucía 2020. Junta de Andalucía, Consejería de Empleo, Empresa y Comercio. (2014) Estrategia Minera de Andalucía 2020. Junta de Andalucía, Consejería de Empleo, Empresa y Comercio. (2016) Estrategia Industrial de Andalucía 2020. Junta de Andalucía, Consejería de Empleo, Empresa y Comercio. (2016) Plan de Acción “AndalucíaSmart 2020”. Junta de Andalucía, Consejería de Empleo, Empresa y Comercio. (Borrador) Estrategia de Impulso del sector TIC Andalucía 2020. Junta de Andalucía, Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico. (2001) Plan Director de Innovación y Desarrollo Tecnológico 2001-2003 (PLADIT). Junta de Andalucía, Consejería de Fomento y Vivienda. (2014) Plan Andaluz de la Bicicleta. Junta de Andalucía, Consejería de Fomento y Vivienda. (2014) Plan Director de Puertos de Andalucía 2014-2020. Documento de inicio de evaluación estratégica. Junta de Andalucía, Consejería de Fomento y Vivienda. (Borrador) Plan de Infraestructuras para la Sostenibilidad del Transporte en Andalucía PISTA 2020. Junta de Andalucía, Consejería de Gobernación. (2005) Plan de Emergencias ante el Riesgo de Inundaciones en Andalucía. Junta de Andalucía, Consejería de Gobernación. (2009) Plan de Emergencia ante el Riesgo Sísmico de Andalucía. Junta de Andalucía, Consejería de Gobernación. (2009) Plan de Emergencias ante el Riesgo de Contaminación del Litoral en Andalucía.