L'articolo 45 dello statuto

Avv. SALVATORE BARZILAI L'ARTICOLO 45 DELLO STATUTO ^` ^ :j ^  ^ .. t›, •--r^  1 ^ , 9 Vi ti ^ ^ ^^ ^x1^: ROMA -TORINO- FIRENZE FRATELLI BOCCA LIBRAI DI S. M. IL Rs D' ITALIA 1887. ROMA IPOG4RAFLA DELLA CAMERA DEI DEPUTATI (BTèB1LIM&NTI DEL FIBRENO) GIUSEPPE ZANARDELLI. SOMMARIO Domande a procedere. — Recrudescenza. — Criminalità e recidiva. -- Ragione e vicende storiche della guarentigia. — I declamatori. — Ragione politica. — La divisione dei poteri. — Persona e Funzione. — Indole della guarentigia. — Elezione e convalidazione. — Sessione e Legislatura. — Procedimento ed arresto. — Il caso del Lobbia. -- Arresto preventivo. — La guarentigia e la libertà provvisoria. — Cattura difensiva. —. Deputati carabinieri. -- L'elezione dei detenuti e dei condannati. — Pellegrino e Buttini. — Coccapieller, Sbarbaro, Falleroni, Moneta, Cipriani. — Flagranza e quasi flagranza. — Crimini, delitti e contravvenzioni. — Competenza della Camera. — Indagini preliminari. — Arresti disciplinari. -- Conclusione. • • h:^.^`' ^1.^a^^^k t``^^^0:`:0^^.^^^^^^^^' ' ^` ;:C ^ \ ";wá%.yi:'^//is Durante la sessione unica della . XV legislatura, chiusa il 14 marzo 1886, la Camera dei deputati direttamente, indirettamente la opinione pubblica e il giornalismo furono assai spesso chiamati a discutere, ad interessarsi, ad accalorarsi circa la interpretazione che conveniva dare, secondo lo spirito della legge fondamentale, le necessità della pratica giudiziaria e della politica all'articolo 45 dello Statuto Albertino del 1848. (1). Mai come nel periodo 1882-86, da quando esiste il Parlamento italiano, pervennero alla Presidenza della Camera, in cosí gran numero le domande di autorizzazione ad iniziare od a proseguire un giudizio o ad eseguire una sentenza contro cittadini investiti del mandato politico e mai si ebbe tanta varietà ed abbondanza di casi controversi. E valga il vero. Mentre nelle undici sessioni inaugurate dopo la costituzione del regno d'Italia (1861-1882) erano in complesso sottoposte al (1) g Art. 37. Fuori del caso di flagrante delitto niun senatore può essere arrestato se non in forza di un ordine del Senato. Esso è solo competente a giudicare dei reati imputati ai suoi membri. » « Art. 45. Nessun deputato può essere . arrestato fuori del caso di flagrante delitto nel tempo della sessione, né tradotto in giudizio, in materia criminale senza il previo consenso della Camera.» «Art. 64. Non può eseguirsi alcun mandato di cattura per debiti contro di un deputato durante la sessione della Camera, come neppure nelle tre settimane precedenti e susseguenti alla medesima. » 10  L'ARTICOLO 45 giudizio dell'Assemblea politica dal potere giudiziario, cinquantadue domande di autorizzazione a procedere contro deputati (1), nella sessione unica della legislatura decimaquinta ne furono presentate non meno di ventisette (2). Ed alla decimaquinta appartengono i casi del Falleroni, dello Sbarbaro e del Coccapieller. Ai quali all' iniziarsi della decimasesta si é aggiunto quello egualmente degno di considerazione del Moneta, ed una riproduzione, in altra forma, di quello del Coccapieller. Tale recrudescenza sensibile nelle domande a procedere ha persuaso qualche spirito superficiale ad istituire un rapporto tra la criminalità dei deputati e quella del resto dei cittadini, per trarne conclusioni che se non fossero ridicole sarebbero assai (1) Domande di autorizzazione a procedere: Sessione 61-62 contro gli onorevoli Luzi, De Boni, Guerrazzi. » 63-64 contro gli onorevoli Curzio, Ballanti. » 65-66 contro gli onorevoli La Masa, Bottero. • 67-69 contro gli onorevoli Trevisani, Mazzucchi, Matina, G uerrazzi. » 69-70 contro gli onorevoli Lobbia, Maiorana, Guerrazzi, Casarini. » 70-71 contro gli onorevoli Massarucci, Martini, Valussi, Strada, Casarini, Fambri. » 71-72 contro gli onorevoli Gabelli, Nicotera, Mazzucchi, Morelli, Carbonelli. 73-74 contro gli onorevoli Cavallotti, Ruspoli. • 74-75 contro gli onorevoli Cavallotti, Toscanelli, Billi, Fazzari, Canizzi. a>  76-77 contro gli onorevoli Cavallotti, Meyer, Perrone-Pa- ladini. » 78-79 contro gli onorevoli Billi, Alario, Piccinelli, Maranca Antinori (?), Garibaldi Menotti, Arisi, Toscanelli, Cavallotti. , • 80-81 contro gli onorevoli Pellegrino, Cavallotti, Berti, Acquaviva, Petruccelli, Maranca, Arbib, Pacelli, eaminneci. (Atti Parlamentari - Documenti). (2) Sessione 82-86: contro gli onorevoli Francica, Breganze, Costa, Costa, Oliva, Coccapieller (3 domande), Patrizi, Cavallotti, Cavallotti, Di Baucina, Maranca-Antinori, Maggi, Martini, Chiapusso, Nicotera, Nicotera, Lovito, Dotto, Musini, Costa, Saladini, Luchini, Bonaiuto, Oliva, Cavallotti, Rosano, Sbarbaro. (Atti parlamentari, Documenti - Leg. XV, specificate più innanzi). DELLO STATUTO  11 sconfortanti per la moralità dei rappresentanti come per quella dei rappresentati (1). Il deputato Giuriati nella sua relazione su la domanda a procedere contro l'onorevole Martini (2), istituisce uno di questi confronti senza per() troppo preoccuparsi della comparabilità dei termini, trascurando, per esempio, nella cifra dei reati commessi da privati cittadini il contingente delle contravvenzioni e mettendola, cosi, di faccia a quella dei reati attribuiti a deputati che largamente le comprende. Messi su questa via dalla statistica della criminalità, si potrebbe passare a quella delle recidive, registrandone sette per l'onorevole Cavallotti, tre per l'onorevole Nicotera, quattro per l'onorevole Costa, due per l'onorevole Martini ecc. ! Altri, dal grosso numero delle domande a procedere, hanno tratto argomento per protestare contro la facilità e quasi il compiacimento onde il P. M. sollevava contro i deputati le sue querele, e basterà citare la relazione dell'onorevole Guala sulla domanda a procedere contro il deputato Patrizi, che si fa eco dei lamenti sollevati a questo proposito da molti precedenti relatori (1). E se il numero delle domande dava occasione fuori e dentro la Camera a disparati e non sempre ponderati commenti, l'in- (1) Le domande di autorizzazione a procedere dell'ultima legislatura si distribuiscono cosi secondo i titoli d'imputazione : Truffa  1 Eccitamento a reati  3 Diffamazione  8 (comprese le 5 del Coccapieller) Oltraggi a pubblici funzionari.  2 Violenze e minaccie  2 Reati di stampa  5 Calunnia  1 Ingiurie .  1 Duello.  . • 4 Contravvenz. Editto Pacca . . . 1 A togliere la impressione che possono lasciar queste cifre, giova affrettarsi a soggiungere che quasi tutti i procedimenti iniziati, allo stadio decisorio si risolvettero o con l'assoluzione o con dichiarazione di non luogo a procedere in favore dell' imputato. (2) Atti parlamentari, Documento 186. 18  L'ARTICOLO 45 sragionanti i quali della eguaglianza e della libertà hanno un concetto puerile. La storia, ci dimostra che Governi disposti ad attentare alla indipendenza dei deputati si possono avere anche nel bel mezzo del secolo XIX, anche laddove il parlamentarismo funziona per conto delle forme di reggimento che si reputano le più libere: in repubblica. Chi non ricorda ad esempio il famoso discorso pronunciato dal signor Fourtou aIl'Assemblea di Versaglia, nei bei tempi della presidenza di Machmahon a proposito della propaganda, che nei diversi dipartimenti di Francia andava facendo Leone Gambetta? Esso chiudeva cosi: « Les adversaires il ne faut pas les combattre, il faut les balayer ! » Ed in tutti i paesi più liberi, (Italia compresa) non possono giungere giorni, nei quali la scopasi. metta in moto contro i rap_ presentanti della nazione? Mordini, Fabrizi e Calvino erano a suo tempo, si dice con pochissima legalità,rinchiusi in Castel dell'Ovo; tempi non lieti per le pubbliche liberta, vada pur disperso l'augurio , posson tornare. D'altronde prescindendo anche da qualsiasi richiamo storico, lo stesso supremo principio della divisione dei poteri che sembrerebbe escludere reclama in effetto come pienamente legittima la garanzia sancita nell'articolo 45. La necessità della divisione dei poteri è stata per la prima volta energicamente affermata da Montesquieu, dopo ciò che implicitamente già Aristotile ne aveva detto. Dice Montesquieu nella sua opera immortale: « 11 n'y a point de liberté si la puissance de juger n'est pas séparée de la puissance législative et de l'exécutive. » (1) « La distinzione dei poteri, dice il compianto Sclopis, è di ragion necessaria. Essa dovrebbe aversi cosi nelle monarchie pure che nelle miste, che in ogni forma , di reggimenti » (2) Lo •stesso concetto era energicamente affermato dal Blackstone : « For if ever it should happen that the independance of any one of the three (powers) should be lost, would soon be an end of one constitution. » (3) (1) Es p rit des lois, livre XI, chap. VI. (2) F. SCLOPIS, Dell'autorita giudiciaria. (3) B LAI{STONE, Commentaires on the latos of England (edil. Oxford 1876) Intr. § 2, p. 51. DELLO STATUTO  19 Non v'ha:, dubbio, se carattéristica essenziale della monarchia - assoluta è :la confusione dei poteri, segno e condizione 'di libero reggimento é una perfetta distinzione tra essi. In uno Stato libero, retto da uomini i quali dei vantaggi della libertà sieno convinti, il potere esecutivo non deve in nessun modo attentare all'indipendenza del legislativo o del giudiziario, così come • il legislativo ed il giudiziario, il legislativo e l'esecutivo - non: possono rispettivamente esorbitare dalla loro sfera di azione. .Però a realizzare questo stato di cose, si rivelarono necessarie essendo la tendenza ad esorbitare nella natura degli uomini — delle garanzie legali destinate a segnare i confini naturali non - valicabili dei tre poteri. Quindi le prerogative onde è circondato il potere esecutivo, il re, nel cui nome i ministri emanazione del potere legislativo amministrano i pubblici negozi , tra esse principalissima la irresponsabilità; quindi per il potere giudiziario l'inamovibilità, e per il potere 'legislativo la garanzia dell'art. 45 e quella della insindacabilità delle opinioni espresse in Parlamento. Ne viene dunque che le guarentigie parlamentari ben lungi dal costituire una deroga al principio della divisione dei poteri ed 'a quello supremo dell' eguaglianza, sono una condizione di pacifica convivenza dei poteri medesimi, armonizzano coll'indole di un libero reggimento. . E poichè tra gli organi dello Stato, la Camera dei deputati emana dalla sovranità nazionale direttamente, e direttamente la rappresenta, più di tutte sembrar legittime ed intangibili le prerogative che ad essa la Costituzione assicura. 'Tanto più sino a che illusorie sono le garanzie di indipendenza dal potere esecutivo che colla inamovibilità dall' ufficio e non dalla sede e dal grado si accordano alla magistratura. Onde noi non possiamo certamente sottoscrivere alle parole del Palma (1) là dove dice che « il privilegio repugna all' eguaglianza civile ed alla divisione dei poteri dei nostri tempi » che « sono armi del passato » da riservare « per grandi e straordinarie occasioni. » Né con tutta la venerazione che portiamo alla sua memoria, pos- (1) PALMA, Corso di diritto costitu iondle, cap. VII pag. 372. 20  L'ARTICOLO 45 siamo far nostre quelle del Pisanelli pronunciate alla Camera, che lo stesso Palma riferisce nel luogo citato: « Riconosco volentieri che nell' articolo 45 è sancita un'alta guarentigia per la indipendenza e la libertà del deputato, ma ciò non scema il concetto che quell'articolo sancisce un privilegio, e noi, o signori, noi che rappresentiamo il popolo ricaviamo dal diritto comune le nostre forze, il diritto comune dev' essere la nostra divisa e la nostra bandiera... Noi primi dobbiamo sentire il grande bene fi cio del trionfo del diritto comune, dell' eguaglianza civile; noi primi dobbiamo dar l'esempio di non impedire, di non turbare il libero corso della giustizia, noi primi dobbiamo mostrar confidenza nei magistrati del nostro paese. » Parole ispirate certo a un sentimento nobilissimo ma non abbastanza alla realtà delle cose. L' eguaglianza, dice Aristotile, consiste nel trattare disugualmente esseri disuguali : il deputato investito del mandato politico, il deputato depositario dei diritti di mille e mille cittadini non è in condizioni uguali a quelle di un cittadino qual. siasi. Il libero corso della giustizia non è turbato quando sosti per un momento d' innanzi alla maestà di un Parlamento compreso dei suoi diritti ed insieme dei suoi doveri. Discorsi nobilissimi come quello di Giuseppe Pisanelli, echeggierebbero certo nell'aula di Montecitorio anche quando si proponesse, per esempio, la indennità per i deputati. Molti, anche non ricchi, respingerebbero una rimunerazione dell'opera loro. E sarebbero spiriti elevati, generosi, ma secondo noi punto pratici. Lieti di compiere un sacrificio personale essi ne imporrebbero uno al mandato, il cui normale ininterrotto esplicarsi il provvedimento avrebbe di mira. iIIiLnLnInnuu111ian11nnun11u1ii1ii11 n1u1uni1utn11iirn1u1ii1u1u1ulntu1i31i1u11niii11u11iiuun11iuuIMiLuE í IV. Cercando nel principio della divisione dei poteri la giustificazione della prerogativa parlamentare noi abbiamo definito già abbastanza chiaramente il carattere che ad essa attribuiamo Essa non è per noi, in alcun modo, e non può essere un privilegio personale, ma una guarentigia accordata alla funzione, al, mandato politico ; guarentigia non solo contro gli attacchi possibili del potere esecutivo e del giudiziario, ma benanco dei privati i quali dal fervore delle lotte politiche possono trarre eccitamenti a molestare con vane accuse l'opera di un inviso avversario, possono a sfogo di ire personali o di vendette partigiane tentare di distrarlo dall'esercizio del suo mandato. Si mette dunque al coperto la funzione non la persona, si guarda all'interesse della società, non a quello dell' individuo. Dice il Mancini nella magistrale relazione presentata alla Camera sull'interpretazione dell'articolo 45, nella seduta del 30 luglio 1870, e non discussa per la chiusura della sessione 1869-70:(1) « La regola è sempre la stessa. Dal momento in cui l' individuo diventa deputato deve al pari di tutti celi altri raccogliere le garanzie di indipendenza richieste nell' interesse sociale e perciò non può essere costitùite in condizioni disuguali di sicurezza e di inviolabilità. » Peccato che nelle pagine successive questo concetto cosi giusto, esposto in forma cosi chiara sia interpretato con paragoni che oA (1) Atti parlamentari. Doc, 261, Leg. XV. 9^)  L'AItTICOLO 4 5 ..+ .v ci sernUrano alquanto fuori di luogo. E per vero non par possibile un confronto tra l'autorizzazione che si chiede per procedere contro il deputato in considerazione del suo mandato e quella che per agire in giudizio deve chiedere la donna che passa a marito ; e quella che chiede il litigante caduto in interdizione od in fallimento. Dice il Blakstone: (1) « La prerogativa mette il Parlamento al coperto dalle offese dei cittadini e della Corona. « L'inviolabilità del deputato è stabilita nell'interesse della cosa: pubblica onde qualche imputazione temeraria non venga a colpirlo e quasi a strapparlo improvvisamente dal seggio per farlo entrare in una prigione. » Lo stesso principio è altamente affermato in quasi tutte le relazioni parlamentari presentate per le domande di autorizzazione a procedere. Il che dimostra che nei legislatori attuali non v' è affatto la tendenza, gratuitamente attribuita loro, ad allargare la prerogativa, a snaturarla cavandone una specie di immunità, di indulgenza plenaria perpetua per le loro persone. Scrive l'onorevole Righi: (2) « La immunità o la garanzia della previa autorizzazione non hanno altra ragione di esistere se non quella di impedire che l'eventuale abuso del potere esecutivo o l'arti fi cio maligno di alcuno tentino di neutralizzare ed impedire ingiustamente al deputato l'esercizio delle sue attibuzioni politiche. Non sono mai un privilegio dell'eletto. » E l'onorevole Guala: (3) « La guarentigia del deputato non deve mai trasformarsi in immunità o privilegio, e solo allora quando un'ombra di sospetto può proiettarsi fino ad uno degli alti poteri dello Stato che abbia mano nel processso la chiesta autorizzazione deve negarsi. (4) (1) Op. cit. (2) Relazione RIGHI sulla domanda a procedere contro il deputato Coccapieller, presentata alla Camera il 15 febbraio 1885, discussa il 17 stesso mese. (Atti parlamentari, doc. 66 - Leg. XV). (3) Relazione GUALA, sulla domanda a procedere contro l'onorevole deputato Patrizi presentata alla Camera il 21 febbraio 1883, discussa . il 22 successivo . (4) Relazione NOCITO sulle due domande di autorizzazione a procedere contro l'onorevole Bonaiuto, presentate il 6 e discusse il 20 marzo 1885 (Doc. 279 e 279 bis). j DELLO STATÚTO  23 Scrive l'onorevole Nocito : « La garanzia politica è garanzia della persona politica la quale per effetto del mandato politico appartiene all'Assemblea politica. (1) E l'onorevole Arcoleo: (1) « Principio informatore della guarentigia é la tutela dagli attentati del potere esecutivo contro il decoro e la libertà dei rappresentanti della Nazione. » È dunque in questo senso che noi intendiamo la prerogativa parlamentare. E, ci affrettiamo a riconoscerlo, non diversamente anche nella pratica, nella grande maggioranza dei casi la intesero i governanti e i legislatori nostri che quei principii hanno pro.. clamato. ^' Ip  E difatti, nel periodo 1861-1877, su trentotto domande a  procedere contro deputati, sottoposte . alla Camera, due appena uGG  vennero respinte ; sei per recessione da querela od altri motivi, 11  non ebbero seguito. (2) Durante l'ultima legislatura su ventotto domande, quattro iP ,  per considerazioni speciali, che avremo occasione di esaminare, É  furono respinte; su otto la Camera non deliberò o per morte ;j ;, del deputato, o per chiusura della sessione, o per altri motivi, da i quali, giova avvertirlo, l'indole delta domanda esclude il proposito di Par abortire la procedura. (3) z_ Alcuni dei rigetti dipendono da interpretazioni diverse date all'estensione e al carattere della prerogativa. Noi ci proponiamo di esaminare in che le divergenze d' interpretazione consistano, di considerare le principali controversi e `'ÌJ che sono sorte o possono sorgere nell'applicazione dell'art. 45. (1) .Relazione A RCOLEO sulla domanda a p r ocedere centro l'onorevole Slarbaro, presentata il 5 e discussa il 13-14 marzo 1886. (2) V. Atti Pvrlamentari, documenti n. 170, 421, (Sessione 61-62); 325, 336, (Sessione 63-64); 2, 76 (Sessione 65-06) ; 38, 114, 22, 247, (Sessione 67-69); 2, 2 bis, 5, 8 (Sessione 69-70) ; 66, 67, 68, 69, 73, 94 (Sessione 70 7 71) ; 121, 83, 83 bis, 194 (Sessione 71-72) ; 43, 44, Sessione 73-74) ; :34, 34 Ms, 39, 39 bis, 123, 139, (Sessione 74-75); 36, 59, 95 (Sessione 76-77). (3) V. Atti Parlamentari. Legislatura XV, documenti n. 48, 49, 50, 56 ois, 53, 56, 67, 70, 70 bis, 78, 92, 129, 155, 136, 164, 164 bis, 178, 175, 1138, 189, 201, 279, 285, 286, 287, 294. i ^' t^nirrr^unrsu rr fit rütn^nr^rìriunimtiunrrriirtuirrnr+nnun^nrrntiuninunrinnrm^nrinr+iuurruniaiuntauí ^í^¡ Riproduciamo qui il testo dell' articolo 45 mettendolo in confronto con quello dell'articolo 44 della Costituzione francese del 30, da cui è tolto: L' articolo della Carta francese dice: « Aucun membre de la Chambre ne peut pendant la durée de la session étre poursuvi ou arrété , en matière criminelle sauf le cas de flagrant delit qu'apres que la Chambre a permis sa poursuite. » L' articolo dello Statuto italiano suona: « Nessun deputato pub essere arrestato, fuori del caso di flagrante delitto, nel tempo della sessione, né tradotto in giudizio in materia criminale senza il previo consenso della Camera. » Le prime questioni sorte e dibattute, del resto, nei libri più che nell' aula parlamentare son quelle relative al momento nel quale la garanzia parlamentare deve considerarsi valida ed effettiva, quando cominci, se e quando subisca una sospensione, quando cessi. E anzi tutto: l'articolo 45 copre l'eletto del popolo sin dal momento dell' elezione, oppure a datare dalla verifica dei poteri? Dice benissimo il Rossi nelle sue lezioni di diritto costituzionale: « Non è la verifica dei poteri che dà la qualità di deputato, essa esclude ogni dubbio che si potesse avere sull' elezione, però la qualità di deputato è data all' eletto dallo scrutinio. » (1) Infatti non si può ammettere nella Giunta dell' elezioni • (1) Rossi. Droit Constitutionel, vol. VI, Lez. 79. 26  L'ARTICOLO 45 e nella Camera altra facoltà all' infuori di quella di controllare: se a distruggere la presunzione di legalità della elezione contenuta nella proclamazione dei presidenti dei seggi, vi sieno delle nullità radicate nei requisiti personali dell' eletto, o resultanti dal procedimento elettorale. La Camera, convalidando l'elezione, dichiara che la volontà degli elettori si è espressa liberamente, che la persona dell' eletto é quella di un eleggibile. La Cassazione francese ha distinto le elezioni generali dalle singolari, ritenendo solo per le elezioni singolari necessaria la convalidazione perchè incominci ,ad avere efficacia la prerogativa. Contro questa sentenza della Cassazione si è scagliato Faustin Helié. (1) In Italia le Corti hanno ritenuto che in caso di elezioni generali la prerogativa avesse vigore dal momento della elezione. (2) La pratica governativa nei casi dell'elezione Coccapieller (elezioni generali dell' 82) e del professore Sbarbaro (ele-: zione singolare dell' 86) che avremo campo di esaminare larga–, mente più innanzi, ha ritenuto che non fossero necessarii nè la convalidazione, nè il giuramento per ammettere l'eletto al godimento della prerogativa. Dal canto nostro crediamo di poter convenire a questo proposito nella interpretazione più larga, si tratti di elezioni gene-; ral i di elezione singolare. i ben vero: il mandato politico è solo potenzialmente conferito all'eletto dalla sovranità popolare, il giuramento e, condizione per l'esercizio di esso imposta sotto pena di decadenza. (3) Quindi essendo la prerogativa destinata a tutelare l'esercizio del mandato, dal giuramento essa dovrebbe trarre ragione e vita giuridica. (1) T°aité de l'instruction criminelle, vol. III, ch. III. scet. II, § 101, p. 340, citato dal Brasa a pagina 292 dei commenti alla lezione XXXIII del Casanova. (3) (2) Y. Corte di Genova .17 settembre 1862, causa Campanella. Nella discussione sulla legge del giuramento (seduta del 20 dicembre '82) l'onorevole Indelii distingueva il r appresentante del collegio. da quello della nazione. E diceva : <c Finché questo non avviene (finchè il deputato non giura vincolandosi al pattò cónzune della nazione) esso E^ l'eletto di un collegio, è deputato presunto, ha già tutte le guarentigie, ma non può legittimamente r appresentare 1' intera nazione, perchè questa non si rappresenta che qui nella Camera. » DELLO STATUTO  27 •,Senonché, specialmente dopo che la legge dell' 82 (1) fissava un termine perentorio brevissimo per la prestazione del giuramento, l'elezione, la convalidazione, ed il giuramento stesso debbono ritenersi almeno legalmente sincroni e sono tali assai spesso anche effettivamente. Quindi ammettere l'arresto senza autorizzazione durante il periodo che intercede tra la elezione e il giuramento, riservata alla Camera l'autorizzazione a procedere, sarebbe odioso ed ozioso, ammetter l'arresto e il procedimento senza autorizzazione equivarrebbe a rendere addirittura illusoria la guarentigia. (2) Il potere esecutivo, quando lo animasse mal talento contro questo o quell' eletto, avrebbe tutta la opportunità di burlarsi grossolanamente dell' art. 45, arrestando e processando il deputato durante i tre o quattro giorni, la settimana, od il mese intercedenti tra lo scrutinio, le operazioni di verifica ed il giuramento. (1) Ecco il testo della legge del giuramento pubblicata dalla Gazzetta Ufficiale nel suo numero 305 del dicembre 1882: « Ar,t. 1° I deputati che abbiano ricusato o ricusino di giurare puramente e semplicemente nei termini prescritti dall'articolo 49 dello Statuto s' intendono decaduti dal mandato. « Art. 2° I deputati al Parlamento che nel termine di due mesi dalla convalidazione delle loro elezioni non avranno prestato il giuramento sovraindicato, decadono parimente dal mandato, salvo i casi di legittimo impedimento riconosciuto dalla Camera.» (2) Pende innanzi alla Camera una domanda a prr,cedere contro l'onorevole Calvi per fatti anteriori alla convalidazione ed al giuramento. 34  L'ARTICOLO 45 L'onorevole Tajani distinse le tre categorie d'arresto: disse essere necessaria l'autorizzazione per l'arresto preventivo e per il definitivo, non necessaria per quello richiesto dall'art. 657 essendo questa una condizione legale per la discussione del ricorso alla quale il ricorrente non può sottrarsi. L'onorevole Parenzo rilevò, a proposito, la contraddizione nella quale cadeva il ministro asserendo prima che la domanda di autorizzazione per l'arresto era compresa in quella di autorizzazione a proseguire il procedimento, dichiarando poi che il costituirsi in arresto era lasciato all'arbitrio del ricorrente, pena la decadenza del ricorso in caso di non costituzione. Concluse: « Io credo che molti dei nostri colleghi o quasi tutti siano disposti ad accordare l'autorizzazione a procedere ma molti non consentirebbero nell'accordarla una volta che con ciò si venisse a convertire l'ufficio nostro in quello di carabinieri, facendoci dare man forte al potere esecutivo per l'arresto d'un nostro collega. » Essendosi all'onorevole Parenzo associato il relatore Arcoleo ed altri onorevoli deputati, la Camera votava il seguente ordine del giorno : (1) « La Camera prendendo atto delle dichiarazioni della Commissione che per procedere all'arresto di Pietro Sbarbaro occorra una nuova autorizzazione, consente che il procedimento contro di lui sia continuato. » Noi non crediamo affatto che per la discussione del ricorso sia necessario l'arresto del deputato, non crediamo ad ogni modo che all'arresto l'autorità giudiziaria possa procedere senza autorizzazione della Camera. L'articolo citato della procedura penale dice non necessaria la costituzione in carcere del ricorrente, quando questi si trova in istato di libertà provvisoria. La libertà che gode il deputato, pendente il procedimento è equiparabile alla libertà provvisoria ? (2) Completamente, per noi. E quando lo si voglia negare si verrebbe a dar ragione all'onorevole Nicotera, là dove nell'istessa seduta del 14 marzo (1) Atti parlamentari, sedute del 13 e 14 marzo 1886 ultime della Legislatura XV. (2) In questo senso suonano molti giudicati della Cassazione francese, N 11; Gro. Ie1 ,^. ;uc Pfl 111 DELLO STATUTO  35 esclamava: « Il privilegio dell'articolo 45 dello Statuto si risolve in un danno pel deputato ». E valga il vero. La procedura penale (1) in certi casi autorizza l'ammissione in libertà provvisoria dell'imputato. Ora, quando il P. M. dopo inoltrata la domanda a procedere contro il deputato, non avanza quella per autorizzazione all'arresto, che cosa viene a dire ? Che interpretando la lettera e lo spirito della disposizione del Codice, in quel caso, egli non ritiene necessaria la cattura precauzionale. Cioè la libertà provvisoria è accordata implicitamente, nell'unico modo onde può accordarsi a chi per ragioni indipendenti dalla sua volontà non è ancora costretto in carcere. Or dunque sinché una domanda di carcerazione preventiva non é rivolta alla Camera, il deputato processato gode della libertà provvisoria ipso jure. E di conseguenza poi il suo ricorso deve potersi discutere legalmente dinnanzi alla Cassazione. Diversamente andrebbe la cosa quando autorizzato l'arresto, e rimesso un'altra volta in libertà il deputato, per l'articolo 205, esso non si costituisse in carcere a norma del 657. Se dunque nel caso dello Sbarbaro la Cassazione ritenne decaduto il ricorso secondo noi ha errato, mettendosi in conflitto colla Camera. (2) Ed ha errato, contrariamente a quanto (1) Articoli 205, 206 e 66. (2) La soluzione di un tale conflitto non potrebbe essere dubbia, dopo l'ordine del giorno votato dalla Camera in seguito alla relazione Cadorna del 1° maggio 1880. « Per le ragioni fin qui esposte, la vostra Commissione è fermamente d'avviso, che non y ' ha pei poteri di uno Stato costituzionale nè separazione, nè autonomia della loro sfera, né guarentigia della medesima, se il loro essere, le ragioni e le guarentie dell'essere, sono poste più o meno in baila di un altro potere, e che perciò le prerogative di un potere o di una parte del medesimo, non possono mai dipendere dalla interpretazione che un altro potere faccia di quella parte dello Statuto dalla quale esse sono sancite, e tanto meno poi dalla interpretazione di quello stesso potere a scemamento della cui ordinaria autorità quella prerogativa sia stata introdotta. » L'ordine del giorno suona: « Considerando che la Camera è essa sola competente a decidere tutte le questioni che insorgono sull'applicabilità e sulla estensione della guarentigia di inviolabilità dei di lei membri, sancite dall'articolo 45 dello Statuto; 36  L'ARTICOLO 45 pensava l'onorevole Arcoleo, anche se non 1' ha discusso ritenendosi insufficientemente autorizzata. L'ordine del giorno della Camera non accettabile se intende affermare la necessità dell'autorizzazione all'arresto, dopo resa la sentenza de fi nitiva, è nel vero quando afferma la necessità dell'autorizzazione all'arresto in qualunque stadio del procedimento. In caso di sentenza de fi nitiva la domanda di autorizzazione all'arresto, secondo noi, non è necessaria. L'art. 45, dicendo : K nessun deputato può essere arrestato nè tradotto in giudizio » pare alluda esplicitamente all'arresto che precede il giudizio. Più chiara risulta la intenzione del legislatore considerando l'articolo 44 della Costituzione francese, che a questo proposito, essendo veramente ln gioco lo spirito della guarentigia, è un prezioso elemento di esegesi. L'articolo 44 dice : « ne peut étre... poursuivi ni rìrrété qu'apres que la Chambre a permis sa poursuite. » E vuol significare a chi bene intende, questo : una volta accordato il procedimento si può procedere al giudizio e all'arresto (verisimilmente nell' intenzione del legislatore francese, all'arresto che segue il giudizio). Si può ammettere ora che il nostro legislatore abbia di= stinta la domanda di arresto da quella di procedimento per assegnare alle due limiti di tempo diversi e per impedire che, dopo accordato il procedimento, un arresto preventivo non necessario venga a distrarre il deputato dall'esercizio del suo mandato, ma non si può ritenere che esso abbia voluto mutare radicalmente lo spirito della disposizione francese negando alla « Che le sentenze in esame hanno, in opposizione al diritto competente alla Camera, pronunziato in merito dell'applicabilità e della estensibilità al deputato della detta guarentigia; « Che la Camera debba mantenere intatte ed illese le proprie prerogative, usando mezzi che le sono propri, a termini dello Statuto; • Invita il Ministero a non dare, per quanto da lui dipende, esecuzione in avvenire alle dette sentenze. » Se ispirandosi a quest'ordine del giorno la Corte di Cassazione ha ceduto perciò che riguarda la necessità di inoltrare per la continuazione di un procedimento non acora autorizzato, la domanda a procedere, è desiderabile che ceda anche sul terreno della domanda d'arresto. •i DELLO STATUTO autorità giudiziaria la facoltà insindacabile dell'arresto quando essa è ultima, logica, legale conseguenza del procedimento autorizzato dal giudizio compiuto. Ma ci tarda di considerare la controversia in relazione ái principi giustificativi della disposizione statutaria fissati più sopra. Quando ci troviamo di fronte ad una sentenza passata in cosa giudicata (in seguito a procedimento, ammettiamo per ora, già autorizzato dalla Camera) onde trae il Governo il dovere, la Camera il diritto di chiedere e rispettivamente di accordare o di rifiutare la esecuzione del giudicato insindacabile? A questo punto, la guarentigia della funzione diventerebbe, davvero, privilegio dell' individuo, a tal punto il potere legislativo invaderebbe la sfera del giudiziario, turbando il corso regolare della giustizia. I1 sospetto di ingerenze governative, o di molestie di avversarii politici, trattandosi di sentenza definitiva pronunciata in seguito a procedimento deliberato dalla Camera, esula completamente, e quanto alla distrazione dall'esercizio del mandato che per l'arresto può venire al deputato essa è una conseguenza indistruttibile di premesse legali, alle quali egli, i suoi elettori, la Camera non possono pretendere di sottrarsi. Resterebbe un argomento tratto dalla opportunità, dalla convenienza che un membro del Parlamento non sia arrestato senza il consenso dell'Assemblea. Ma diceva l'onorevole Parenzo interpretando veramente il sentimento della Camera nel citato discorso: « ripugna che l' ufficio nostro si converta in quello di carabinieri facendoci dare mano forte al potere esecutivo per l'arresto di un nostro collega. » Ora delle due, 1' una: o, in omaggio a quella repugnanza legittima, si crede che la Camera debba negare sempre 1' arresto di un deputato condannato, per quanto legale ed insospettabile sia la sentenza, oppure si reputa conveniente che il potere esecutivo eseguisca la sentenza, nel maggior numero di casi, senza il concorso dell'Assemblea. Qualunque sia stato il pensiero dell'onorevole Parenzo nel pronunciare quelle parole noi crediamo che basta porre il dilemma per ritenerlo risolto. 37 eP 1 rtmnnTlllnlnlnuannlnr ^n iinill11nn1nnl11nlll111n1/ll11n11n11lfnRttllfnlRI11111 1I11n1II1n1An11n1 t111llIll11nln11l X. Affrontiamo ora un' altra grossa questione che può ben dirsi palpitante d' attualità. L' elezione porta con se necessariamente la liberazione dell'individuo il quale si trova in istato di arresto ? All' estero, in Francia, implicitamente, vigenti le Costituzioni del 1813 e del 1830, esplicitamente nella Costituzione del 48, é statuito che la elezione libera il detenuto e rende necessaria l'autorizzazione. Le Costituzioni belga, prussiana, austriaca, ammettono nella Camera la facoltà di far sospendere la detenzione e il procedimento durante la sessione. In Italia l'articolo dello Statuto venne interpretato dalla Camera, dalla magistratura e dalla dottrina quasi sempre in questo senso estensivo. Nel 1848, al Parlamento subalpino abbiamo il caso, pii volte citato negli ultimi tempi, dell'avvocato Didaco Pellegrino il quale al momento dell'elezione si trovava in istato di accusa per attentato alla sicurezza dello Stato nella sollevazione di Genova. La Camera dopo convalidata l'elezione votava l' 11 dicembre 1848 il seguente ordine del giorno : «La Camera previa dichiarazione essere il deputato Didaco Pellegrino libero dal carcere in cui si trova, come conseguenza immediata dell'elezione passa all'ordine del giorno. » Lo stesso accadde nel caso del Buttini, pure abbastanza citato, il quale al momento della elezione si trovava condannato per ingiurie dalla Corte di appello di Torino. 40  L'ARTICOLO 45 Dinnanzi alla Corte di cassazione egli invocò la prerogativa, questa rigettò la pregiudiziale e poi il ricorso. La Camera rispose coll'ordine del giorno citato più sopra, proposto dalla relazione Cadorna. Nel 1873 il mandato di cattura già spedito contro Felice Cavallotti, era revocato in seguito alla sua elezione. Nel 1874 venne scarcerato il Mantovani, nel 75 il Saffi pure in seguito all'elezione. In tempi vicini, allorchè il Coccapieller nella elezione generale del 1882 era eletto a deputato del primo collegio di Roma mentre si trovava in istato d'arresto, avendo contro di sè una sentenza del tribunale per titolo di diffamazione, ed essendo inquisito per altro reato (1) il potere esecutivo ne ordinava la immediata scarcerazione. Essendo il Falleroni (2) eletto a deputato di Macerata, nelle stesse elezioni, mentre si trovava condannato per sentenza passata in giudicato, il potere esecutivo credeva necessaria per procedere al suo arresto l'autorizzazione della Camera. Cosi il professore Sbarbaro eletto a deputato del primo collegio di Pavia nella elezione singolare del 1886, mentre era detenuto per condanna della corte d'appello a Roma, veniva immediatamente scarcerato. Per il Moneta (3) che si trovava al momento dell'elezione nel caso del Falleroni si credeva pure necessaria per procedere all'arresto la domanda di autorizzazione. Essendo stato il Coccapieller nelle elezioni generali dell' 86. rieletto a deputato di Roma mentre trovavasi in espiazione di pena, la scarcerazione per effetto della elezione non venne ammessa e si dovette ricorrere, per ottenerla, alla, grazia sovrana. Cosi non venne ammessa la scarcerazione nelle molteplici elezioni avvenute a Forlì e a Ravenna del Ciprianj detenuto in espiazione di pena recante la perdita dei diritti politici. Queste la legislazione e la giurisprudenza. La dottrina ? (1) Vedi citata relazione, RIGHI. (2) La domanda non venne presentata essendosi il Falleroni rifiutato a prestare il giuramento. (3) La domanda è in corso. 1^ ell'^' oe d^ DELLO STATUTO  41 È inutile squadernare qui delle biblioteche. Basti citare alcune opinioni. Dei francesi, il Beriat distingue se il deputato condannato sia F E Z  o meno in arresto. Se è in arresto, egli dice, l'elezione non lo libera, diversa- 101  mente l'autorizzazione é necessaria per il procedimento. « Le pouvoir executif qui le tiendrait sous le coup d'un 24  emprisonement l'aurait en quelque sort á sa discretion. » a 2°k Rou Il Casanova tra gl' Italiani (1) non ammette la liberazione per effetto della elezione e vuol che la nomina del deputato resti sospesa finchè il giudice competente abbia emanata la sua sentenza. 111  Il Palma (2) dopo avere un po' tentennato scrive : « c' indu- ^^°'  ciamo ad accettare la riferita giurisprudenza parlamentare e giu- °°":' diziaria nel senso però che nel caso di deputato in istato d'arresto o d'accusa si abbia bensì bisogno a proseguire il giudizio dell'autorizzazione della Camera ma questa non abbia propriamente a fare altro che a verificare sollecitamente che l'arresto °cí  o il processo non abbiano a motivo una avversione politica. » erari  E quando deve e può fare altro ? raG   I1 Mancini nella piucitata relazione afferma a sua volta energicamente che la elezione libera dall'arresto e rende necessaria ez1 Gi ,  l'autorizzazione a procedere. L'illustre uomo dice che un indi- , e d viduo sinchè non è condannato con sentenza passata in giudicato è eleggibile, ed essendo eletto legittimamente deve godere le guarentigie tutte del deputato. Noi abbiamo quindi la legislazione straniera, la giurisprudenza e la dottrina pressochè unanimi nel sostenere, che la elezione libera il detenuto, abbiamo la giurisprudenza recente che ritiene necessaria l'autorizzazione anche se la sentenza è passata in cosa giudicata. Di fronte a questa unanimità noi saremo forse tacciati di audacia mettendo innanzi una opinione che ad essa, in parte, contrasta. Noi chiediamo: Revocando il mandato di cattura, facendo cessare l'arresto, sospendendo il giudizio o l'esecuzione della sentenza allorchè il it   (1) Lezioni di diritto costituzionale, Lez. 33. (2) Op. cit., pag. 36. 111 42  L'ARTICOLO 45 catturando, il detenuto, il giudicabile, il condannato sieno dal voto dei comizi investiti del mandato politico, che cosa intendono di affermare in Italia l'autorità giudiziaria, il potere esecutivo, la Camera dei deputati? E perché giunti al condannato per sentenza irrevocabile si cessa dall'applicare la guarentigia e si esclude dal benefizio della liberazione il condannato costretto in carcere, tragga o meno con se la condanna, perdita dei diritti civili? L'articolo 45 mentre parla di deputati che non possono essere processati od arrestati senza il consenso della Camera non pare sottointenda che debbano scarcerarsi gli arrestati o godere della guerentigia i condannati quando sopravvenga la elezione. Il processo preventivamente iniziato o compiuto escluderebbe già ogni sospetto di ingerenze del potere esecutivo o di interessi privati nell'azione giudiziaria dirette a colpire il deputato nell'esercizio della sua elevata funzione. Però la prati ;a giudiziaria e parlamentare trascurando la lettera e in buona parte lo spirito della disposizione statutaria procedono con questi criteri : esse vogliono rendere pieno omaggio alla volontà espressa da una frazione della sovranità popolare, intendono a tutelare rigorosamente la integrità della rappresentanza nazionale. Vediamo, in quanto alla stregua dei principi fissati sopra, indagando l'indole della guarentigia se la giurisprudenza sia veramente accettabile. La revoca del mandato di cattura come effetto della elezione si deve accogliere per questo che, ad elezione compiuta, sarebbe facile al potere esecutivo inventare la esistenza del mandato con data anteriore a quella del voto, per farlo eseguire in odio al nuovo eletto che gli tornasse sgradito. Fin qui la interpretazione larga é in armonia collo scopo che si prefigge la disposizione statutaria. Quid iuris nel caso di elezione di un detenuto ? Noi non crediamo si possa in omaggio alla volontà espressa da una parte del popolo, spesso da una piccolissima parte, invalidare un provvedimento preso da un potere legalmente costituito che dalla sovranità nazionale emana indirettamente. Non crediamo che pesando il vantaggio ed il danno dell'atto di rispetto per il voto di un collegio elettorale, dell'atto di disprezzo per la deliberazione di un tribunale, la bilancia possa pendere in favore della scarcerazione dell'eletto. „ '^ DELLO STATUTO  43 Quindi la elezione non dovrebbe, secondo noi, portare ipso iure la scarcerazione del prevenuto. L'articolo 44 dello Statuto dice « se un deputato cessa per un qualunque motivo dalla sua funzione il collegio che l'aveva eletto deve passare ad una seconda elezione. » L'articolo 2° della legge sul giuramento concedendo per' l'adempimento di questa formalità essenziale all'esercizio del mandato un termine di due mesi fissa questo lasso di tempo come necessario a constatare legalmente la cessazione. Noi ci troviamo dunque di fronte ad un cittadino legalmente detenuto e investito durante due mesi del mandato politico. Per tradurlo in giudizio sarà necessario secondo la lettera e lo spirito dell'articolo 45 chiedere l'autorizzazione della Camera. Perché se non regge il sospetto di ingerenze del potere esecutivo nel processo, precedente alla elezione, non é escluso quello che sieno messe in opera influenze illecite a danno dell'eletto posteriormente ad essa. La scarcerazione seguirà in tal caso come conseguenza dell' impedimento che la Camera opponga al libero corso del processo, non come effetto immediato della elezione. Insomma la presunzione di legalità e di necessità dell'arresto drdinato dall'autorità giudiziaria non può cedere che di fronte al giudizio pronunciato dalla Camera in base all'articolo 45 sull'accusa pendente contro la persona del deputato. E non si dica che mutata la forma, la sostanza resta tal quale; basta pensare al modo come si presentarono e furono in definitiva risoluti i casi dello Sbarbaro e del Coccapieller e come lo sarebbero stati adottando questa interpretazione, per convincersi del contrario. Quando la Camera accordi l'autorizzazione a proseguire il processo, essa potrà anche accordare al detenuto una proroga al giuramento riscontrando nella detenzione il motivo legittimo previsto dall'articolo 2° della legge citata. L'autorizzazione a proseguire il giudizio sarà naturalmente necessaria a fortiori, quando l'eletto sia un accusato non trattenuto in arresto. A forliorí, perché se procedendo contro di lui senza autorizzazione potrebbe essere arti fi ciosamente violata la libertà del deputato, tenendo sospeso sul suo capo il procedimento potrebbe esserne gravemente lesa la indipendenza. 50  L'ARTICOLO 45 S'obbietta: la pena pecuniaria in caso d'insolvenza può essere convertita negli arresti. Senonchè è molto fuori dalle previsioni più pessimiste l'ipotesi di un Governo assai più puerile che violento il quale per tale via tenti giungere ad una affatto precaria restrizione della libertà personale del deputato. D'altronde trattandosi di un arrosto da operarsi a Camera aperta in seguito a procedimento iniziato a Camera aperta senza autorizzazione, si potrebbe forse ammettere, in questo caso una eccezione al principio che in caso di condanna definitiva non ritiene neces aria per l'arresto autorizzazione ulteriore. Ripetutamente ebbero ad occuparsi di tale questione i relatori delle domande a procedere, e la Camera nelle pubbliche discussioni. Una prima volta, nella passata Legislatura, la questione venne discussa a proposito della contravvenzione all'editto Pacca imputata all'oriorevole Di Baucina. (1) L'onorevole Di Baucina era imputato di aver acquistato e mandato fuori dalle mura di Roma un rogito — nientemeno — del notaro Ipolito Cesis, già conservato nella Biblioteca Massimo e dichiarato documento d'interesse pubblico. L'onorevole Chimirri, relatore, dimostrò in quella occasione tutta la inutilità e la inopportunità di queste domande a procedere per reati minimi punibili coll'ammenda. Propose nella sua relazione il seguente ordine del giorno : « La Camera invita il guardasigilli a dare le opportune istruzioni ai procuratori generali ed ai procuratori del Re affinché non si rivolgano alla Camera per l'autorizzazione richiesta dall'articolo 45 in materia di trasgressioni punibili con pena pecuniaria.» Il guardasigilli onorevole Savelli nella discussione pubblica avvenuta il 14 giugno 1883, si mostrò di contrario avviso. L' ordine del giorno non venne messo a partito; però la Camera negò l'autorizzazione a procedere. Nella relazione del - 1' onorevole Guala sulla domanda a procedere contro il deputato Patrizi (2) si protesta contro il medesimo inconveniente. Esclama l'onorevole relatore: (1) Atti parlamentari, Doc. 78, Leg. XV.  ^2q (2) Doe. n. 67, Leg. XV. deP l • io a 11115 Ph^ DELLO STATUTO  51 « E giusta, è ra g ionevole, è giuridica l'interpretazione che ora si dà all'articolo estendendone l'applicabilità a tutte le più minute ed inavvertite contravvenzioni, nonche del Codice penale, perfino dei decreti che disciplinano materie di polizia o degli editti municipali ? « E la grave iattura che viene a soffrirne il buon nome del deputato, per tal modo costituito in posizione inferiore a quella di qualsiasi altro cittadino, in virtù di una garanzia che vorrebbe essere tutela ed è persecuzione, è proprio ciò che ha voluto il legislatore ? « Imperocchè mentre a qualsivoglia altro cittadino è fatta facoltà di comporre una contravvenzione di lieve importanza, o nella peggiore ipotesi, di presentarsi senz' altro al giudice, difendersi e sentirsi pronunciare la sentenza : e quando si tratti di delitti maggiori ha un cittadino qualsiasi la grande salvaguardia della segretezza dell' istruttoria, sicché non resti in verun modo appannata la sua riputazione da quella procedura, quando non conduca a conclusione, il deputato, solo perchè tale, non è ammesso a comporre le incorse contravvenzioni e non usufruisce del segreto dell'istruttoria. Perchè l'articolo 45 dello Statuto estende — si dice — a tutte le questioni d' indole penale la sua protezione sul deputato e quindi la garanzia che lo copre impedisce a lui di intervenire nel giudizio ed al magistrato di scendere ad un apprezzamento qualsiasi della pretesa violazione di una legge penale, se non precede l'autorizzazione della Camera. » E l'onorevole relatore cita il caso del deputato Piccinelli contro al quale si chiedeva autorizzazione a procedere per aver egli attraversato un cancello chiuso in una traversa di strada ferrata, e racconta quello dell'illustre Paleocapa processato a Torino per una contravvenzione ai regolamenti di polizia municipale... commessa colla scriminante della forza irresistibile! E soggiunge : « Un nostro collega attuale dovette mettere in moto le più alte influenze della sua città per essere ammesso a pagare la pena pecuniaria e le spese di una contravvenzione ad altro regolamento di polizia municipale, senza che si facesse la domanda a procedere. « Nelle tanto facili contestazioni per reati di stampa, mentre i giornali-libelli oppongono la testa di legno di un gerente, il 52  L'ARTICOLO 45 deputato si trova esposto, non solo al procedimento, ma alla berlina della domanda di autorizzazione a procedere; si sono poi presentate, e tuttora si presentano clamorosamente, consimili domande per contravvenzioni alle leggi sul bollo, sulla caccia, sulla pesca, sulla polizia delle strade ferrate, ed altri infiniti processi che si svolgono e cadono sotto la pubblica indifferenza per tutti gli altri cittadini, e pel deputato assumono proporzioni enormi sotto alle forche caudine della domanda a procedere. » Cosi questo sistema evidentemente non serve nè agl'interessi del deputato nè a quelli della Costituzione nè a quelli del paese. I nihilisti delle istituzioni parlamentari hanno occasione dì gridare più forte che mai contro « l'odioso medievale privilegio ; » i cittadini che nel Parlamento confidano e da cui aspettano esempi di moralità e di rispetto alla legge ne sono turbati; il corso dei procedimenti che potrebbero definirsi in pochi di è intralciato e sospeso, il deputato colpevole di aver violato una delle più insignificanti disposzioni di creazione politica deve veder pubblicato per settimane e settimane il suo nome sui giornali, sugli ordini del giorno che si distribuiscono ai deput: ti ed ai giornalisti e s'affiggono alle porte di Montecitorio. Poi su mille che hanno saputo del procedimento, appena uno potrà o vorrà constatare che il gran deliquente è stato condannato a cinque lire d'ammenda ! Contro l'onorevole Martini (1) si sporgeva domanda di autorizzazione a procedere per contravvenzione alla legge di stampa, perchè il gerente responsabile della Domenica Letteraria da lui diretta non aveva mandato alla Procura del Re, come é p rescritto, la prima copia del giornale. La Camera udita la relazione dell'onorevole Giuriati negava l'autorizzazione, dimostrando così un'altra volta il suo disgusto per queste domande a procedere fondate sopra quisquilie. La ragione politica si accorda dunque con la giuridica nel reclamare che le contravvenzioni sieno escluse dalla sferza della prerogativa parlamentare. In Francia si comprese perfettamente la sconvenienza, la ingiustizia della interpretazione estensiva e le contravvénzioni (1) Doc. 155. Atti Parlamentari, Leg. XV. DELLO STATUTO  53 furono escluse dalla guarentigia, per legge (1). In Italia (2) un esplicito ordine del giorno della Camera verrebbe in buon punto a togliere il deputato da una condizione politicamente deteriore a quella degli altri cittadini. (1) Nella legge francese del 16 luglio 1875 sui rapporti tra i poteri pubblici si è scritto: « Aucun membre de l'une ou de l'autre chambre ne peut pendant la durée de la session étre poursuivi ou arrété en matiére criin nelle ou correctionnelle qu'avec l'autorisation, ecc. ecc. » (2) L'onorevole Bonghi ebbe a rilevare la sconvenienza di modificare o di interpretare per legge l'articolo 45, sottoponendo così all'altro ramo del Parlamento una questione di prerogative. •  [ 1 uulnnunlnlnn InInlul ttlttlult1Ittliilt11u1t11u111111n111^^111ÌUll^u1tÌ11J1iT1iiin1ulti1ulnfli11unuiutiniit XIII. Esaminiamo ora un'altra questione di grande importanza che ha dato luogo a notevoli discussioni nel recinto del Parlamento e fuori. Quale è l' attribuzione della Camera quando si trova d' innanzi ad una domanda a procedere in giudizio contro uno dei suoi membri? Quali limiti debbono prefiggersi al giudizio di delibazione ch'essa manda innanzi a quello dell'autorità giudiziaria, perchè i diritti di questa non meno di quelli del deputato sieno salvi? Uno sguardo alla giurisprudenza parlamentare. Nella domanda a procedere contro l'onorevole Perrone-Pa- ladini sette Uffici negavano l'autorizzazione a procedere, rilevando insussistente l'accusa.' La Commissione propose, all' unanimità, che fosse negato il consenso, e la Camera, ad onta che l'imputato invocasse la discussione giudiziaria, negò l'autorizzazione a procedere. Più importante . è : 11 caso del Luzi. Con nota 11 gennaio 1862 il procuratore generale d'Ancona chiedeva di procedere contro il marchese Carlo Luzi, coperto da doppia garanzia come sindaco e come deputato, e nella sua rogatoria così si esprimeva: « Tuttochè dalle assunte primordiali informazioni e dalle risultanze degli uniti documenti, sembri non concorrere nel soggetto caso gli estremi del denunciato reato, giacche l'ordinata esportazione (si era imputata al Luzi una violazione di domicilio 56  L'ARTICOLO 45 per avere esportato, col mezzo dei carabinieri, alcune derrate appartenenti ad un legato pio), era appoggiata alla proprietà di quei generi competenti a quella congregazione di carità, ed al conseguente diritto di disporne, non che alla qualità di inquilino di quel magazzino, concorrente in detta congregazione, ed infine al ripetuto rifiuto del don Matteucci di permettere che i di lui agenti penetrassero nel magazzino, tuttavia non può procedersi ad alcun provvedimento giuridico, nè anche in favore dell'imputato, a seconda della dottrina e della giurisprudenza, laddove sono in vigore leggi analoghe, senza il permesso della Camera. » La Commissione con relazione 29 febbraio 1882, relatore Conforti, lungi dall'accordare la chiesta autorizzazione a procedere, dopo di avere esaminati i fatti e constatato che nè il pretore locale, nè il procuratore del Re, nè il procuratore generale, riconoscevano concorrere nella fattispecie gli estremi del reato, diceva: « In vista di questi fatti, i quali parlano eloquentemente a favore dell'onorevole marchese Luzi, opina che egli non violò alcuna legge, ma anzi operò con perfetta legalità e giustizia. La sua moderazione e fermezza ad un tempo meritano i più grandi elogi. » La Commissione soggiungeva e dimostrava che se vi era un colpevole, questi era il querelanté, e conchiudeva perchè si respingesse la domanda di autorizzazione. La Camera il 1° febbraio 1862, senti l'onorevole Chiaves, il quale temeva che la Commissione si fosse troppo addentrata nell'esame della figura di reato e potesse nascerne un diverso apprezzamento per parte di un tribunale, qualora il Luzi fosse perseguitato quandò non fosse coperto dalla garanzia; ma l'onorevole Conforti rispose che spettava alla Camera l'esame di diritto e di fatto della questione, anche secondo l'opinione dei più accreditati scrittori, che d'altronde deliberare significava entrare a conoscere l'indole e la natura della richiesta. La Camera respinse la domanda di autorizzazione a procedere, dopoché il marchese Carlo Luzi era stato alla berlina per quasi un mese. Nel 1877 il procuratore del Re di' Genova avanzava domanda a procedere contro l'onorevole Carbonelli, imputato di ingiurie e minacce, nonostante che la persona ingiuriata dichiarasse non DELLO STATUTO 57 intendere si procedesse per quel fatto « che attribuiva ad un momento di malumore. » Venuta la domanda it 13 marzo 1873, d' innanzi alla Commissione, questa emettendo un giudizio morale e político, deliberava non essere il caso di accordare la chiesta autorizzazione, e dava incarico di riferire alla Camera ad una Commissione di cui era presidente l'onorevole Mantellini e relatore l'onorevole Ercole. Nella relazione presentata alla Camera il 17 giugno di quello stesso anno, dopo di aver riaffermato il principio che spetta alla Camera il diritto di esame e di giudizio, sulla domanda a procedere proposta contro un deputato, cosi proseguiva il relatore : « La maggioranza della Comm i ssione considerò poi, che per regola generale in casi simili la Camera dei deputati nulla decide e nulla pregiudica di quanto dovrebbe essere esaminato e discusso nel pubblico dibattimento, ove abbia luogo il procedimento, nel quale rimarrà perfetta libertà al giudice di apprezzare le prove dei fatti ed i fatti medesimi, secondo il dettame della sua coscienza : ma uguale facoltà deve avere la Camera per formarsi il criterio da cui ha da dipendere la deliberazione che è chiamata a prendere. Ciò trovasi confermato dalla pratica e dagli esempi della nostra Camera, la quale si mostrò oltremodo cauta e gelosa custode di questa sua prerogativa in molti casi, e non abbandonò mai con leggerezza un deputato nel corso della sessione alle aggressioni dei querelanti e del primo venuto, ed alla solennità di un penale giudizio senza grave e ragionevole causa. Infatti procedono con questo costante concetto le relazioni di tutte le analoghe Commissioni, vale e dire, quella del 18 maggio 1850 sull'accusa contro gli onorevoli Camillo di Cavour ed Avigdor Enrico (relatore Rosellini) ; quella dell'11 giugno 1852 relativa al deputato avvocato Giuseppe Sanna-Sanna (relatore Gerbino); quella del 27 giugno 1854 per l'onorevole Chenal Bert Eugenio (relatore Deforesta); quella del 1° maggio 1885 sul procedimento contro il deputato Buttini (re l atore Cadorna); quella del 29 gennaio e 1° febbraio 1862 contro il deputato Lnzi (relatore Conforti); quella del 4 agosto 1862 per l'onorevole deputato De-Boni (relatore Panattoni); quella del 18 aprile 1865 per l'onorevole Ballanti e 30 luglio 1870 sulla interpreta- 58  L'ARTICOLO 45 zione dell'articolo 45 dello Statuto (relatore Mancini). E la Camera, deliberando in proposito, distinse costantemente la cognizione giudiziaria delle accuse e delle questioni cadenti nelle medesime da quell'apprezzamento morale e politico che doveva esserle di scorta per dare sovranamente un voto affermativo o negativo sulla istanza del Pubblico ministero; e laddove i motivi della domanda e la domanda stessa fossero negli stretti termini della legalità, la Camera, ponendo talvolta da un lato il danno che deriverebbe dal rifiuto di autorizzazione richiestale, e dall'altro quello che viene dal sospendere un deputato dall'esercizio delle sue funzioni legislative e dallo spogliare un collegio elettorale del suo rappresentante nel Parlamento, bilanciando l'uno coll'altro questi due danni, a modo di giuri, secondo le particolari circostanze del caso, prendeva la sua deliberazione in . un senso o in un altro. Concludendo la maggioranza di quella Commissione riteneva: « che per fare un apprezzamento morale e politico sulle domande di questo genere sia imprescindibile per la Camera il vedere, nei limiti di una ragionevole plausibilità, se la denunzia fatta dal Ministero Pubblico offra elementi proporzionati alla citazione di un deputato davanti la criminale giustizia. È questa per essa una cautela; la quale vuolsi adoperata al fine, che, ove non concorrano adeguati motivi, resti salva la indipendenza e la dignità dei rappresentanti della nazione » e proponeva « non si facesse luogo a procedere per mancanza di querela, non solo, ma anche per difetto di reato. » La Camera adottava quelle conclusioni. Veniamo alla giurisprudenza più recente. Nella domanda a procedere contro l'onorevole Francica (1) l'onorevole Giurati relatore ammessa la piena innocenza del prevenuto chiese alla Camera di non concedere l'autorizzazione perchè mancavano nella specie le caratteristiche del reato imputatogli. La Camera non credette di poter seguire l'onorevole relatore in quest'ordine d'idee ed accordò l'autorizzazione. Sulla domanda a procedere contro i deputati Costa e Saladivi (2) il relatore Pais propose a sua volta l'ordine del giorno (1) Atti Parlamentari, Doc. 48, Leg. XV. (2) V. Atti parlamentari, Doc. 179, Legislatura. XV. DELLO STATUTO  59 puro e semplice, mancando, secondo lui, gli estremi del reato imputato ai suoi onorevoli colleghi. La Camera autorizzò il procedimento. Nella domanda a procedere contro il deputato Bonaiuto (1) il Nocito, relatore, scrive : « Autorizzare a procedere, non vuol dire prendere atto del procedimento, e ridurre le Camera a qualche cosa di meno di un ufficio di registrazione. Egli è perciò che la Camera non può rendere impegnata la sua autorità in un procedimento, se non quando si sia provveduto con tutte le garanzie di rito, e per un titolo che abbia carattere di punibilità. » Escludeva quindi che si dovesse accordare l'autorizzazione, quando, essendo necessaria,mancasse la querela di parte così in caso di prescrizione, di estinzione dell'azione penale, ecc. La Camera accordò l'autorizzazione a procedere. Nella discussione avvenuta in seno alla Commissione parlamentare sulla domanda a procedere contro l'onorevole Dotto (2) fu proposto di autorizzare il procedimento senza presentare però la relazione alla Camera: la morte per soffocazione. Il relatore onorevole Spirito dice nella sua relazione « La proposta messa a partito ebbe un , sol voto favorevole, dopoché da parecchi fu notato che la Camera non possa e non debba sottrarre gli onorevoli deputati a procedimenti giudiziari per fatto qualificato reato dalle leggi quando gli altri cittadini vi sono sottomessi. Ciò creerebbe un odioso privilegio, il quale togliendo prestigio alla rappresentanza nazionale menomerebbe il rispetto e l'ossequio che ad essa si devono. » La Camera accordò l'autorizzazione a procedere. La negò invece per considerazioni politiche di eccezionale importanza nella causa intentata dal P. M. contro gli onorevoli Lovito e Nicotera. (3) Nei casi di domande a procedere per duello, la Camera ha quasi sempre respinto o trascurata la domanda. E questa giurisprudenza è in parte legittimata dal fatto che nessuna norma fissa di condotta suol seguire il P. M. di fronte a questo reato sui generis. (1) V. Atti parlamentari, Doc. 279, Legirlatura XV. (2) Atti parlamentari, Doc. 173, Legislatura XV. (3) N'. Atti parlamentari, Documenti n. 104 e 163 bi-, Legislatura XV. gg  L4ARTICOLO 45 mente, per gli arresti inflitti al capitano di vascello onorevole Turi. (1) Noi incliniamo a credere che anche in caso di arresto disciplinare l'autorizzazione della Camera sia necessaria. Crediamo che una riforma della legge sulle incompatibilità dovrebbe dichiarare inconciliabile la carriera d'ufficiale in attività di servizio coll'ufficio di deputato; per() finchè vige la legge attuale pare a noi che d'innanzi allo spirito della Costituzione, al supremo interesse del libero, continuativo ed indipendente esercizio del mandato politico, il regolamento di disciplina debba piegare. Sono ben rari i casi nei quali ad un ufficiale superiore venga inflitta una punizione disciplinare, ma in quei casi, che potrebbero anche verificarsi alla vigilia di avvenimenti per cui fosse molesta al governo la presenza alla Camera di questo o quell'alto ufficiale, l'autorizzazione deve ritenersi necessaria. Non abbiamo per noi nè la lettera esplicita della legge, nè la giurisprudenza nè la dottrina, riteniamo però di poter giungere a questa radicale conclusione colla scorta dell'alto concetto nel quale teniamo il verdetto sovrano degli elettori, l'esercizio della più nobile funzione dei tempi nostri. Cedant arma togae, sinchè, e sia tra poco, non si decreti la incompatibilità tra due uffici i quali, cumulati, mettono spesso a ben dura prova la coscienza del soldato valoroso e rispettoso dei doveri gerarchici, che vuol essere deputato coscienzioso e fedele alla consegna avuta dagli elettori. (1) V. interpellanza dell'onorevole Vastarini-Cresi ai ministri della guerra e della marina svolta nella tornata del. 29 novembre 1886. 111111 S41 irrfiintiotEntttuttyi11nn1rnnIrainirillniiiñmrnnntniinn^n^iuitininInCnnirtrniniin1nrn1r11i111111TÜrii XVI. Crediamo d'aver così esaurite le più importanti questioni alle quali ha dato . e può dar luogo l'art. 45: confidiamo anche di aver dimostrato che all'interpretazione della disposizione sta- ?,1 tutaria noi ci siamo accinti senza alcun preconcetto esclusivo avéndo esatta coscienza della importanza dei diversi interessi che la guarentigia, apparentemente almeno, mette tra loro in contraddizione. Lontani dagli eccessi di coloro che vorrebbero in pieno secolo decimonono restituito una specie di diritto d'asilo come dalle intemperanze di chi vorrebbe lasciare la più alta funzione dello Stato bersaglio indifeso alle ire ed alle usurpazioni dei potenti e del volgo, ci pare di averle segnati limiti tali entro ai quali essa acquista, secondo la espressione del Mancini, i veri caratteri di una « libertà popolare. » T cittadini perla sicurezza del loro rappresentante si sentono essi più sicuri, nella guarentita indipendenza di lui vedono una lalvaguardia della libertà loro, contro a meditate ingiurie del potere, hanno una malleveria che impunemente la legge non sarà da questo violata, che la tutela dei loro diritti e dei loro interessi confidata al deputato coll'elezione non sarà frustrata da una soverchiante persecuzione illegale. Sono, per ciò ben lungi dal sentirsi offesi della guarentigia come di una deroga al diritto comune. L'onorevole Nicotera rinunci dunque alla sua idea che debba abolirsi l'articolo 45; quando quel giorno venisse sarebbe certo un tristo giorno per le pubbliche libertà. 68  L'ARTICOLO 45 Sí propugni invece, come chiedeva l'onorevole Parcnzb, la introduzione di disposizioni (possibilmente regolamentari) che valgano a fissare i limiti di applicazione della garanzia sotto intesi o male espressi dall'articolo 45. E nella nuova legge penale non sia dimenticata la efficace sanzione che invocava il Mancini nella sua relazione contro tutte le violazioni alla guarentigia commesse dal potere esecutivo o dall'autorità giudiziaria. (1) (1) L'articolo 121 del Codice penale francese suona: « Saranno puniti colla degradazione civica, come colpevoli di forfaitu?e; tutti gli ufficiali di polizia giudiziaria, tutti i procuratori generali o imperiali, e loro sostituti, tutti i giudici i quali avranno provocata emessa o sottoscritta una sentenza, un'ordinanza, un mandato tendente ad un procedimento personale o ad un accusa, sia di un ministro, sia di un membro del Senato, o del Corpo legislativo, senza le autorizzazioni prescritte dalla Costituzione, o che fuori del caso di fl agrante delitto o di danno pubblico avranno senza le stesse autorizzazioni, dato o sottoscritto l'ordine o il mandato di trattenere o arrestare uno o più ministri, o membri del Senato o del Corpo legislativo. IIIIII I II111111I11111Fi111111111111111111 II I11 I I11111111111I1111 II 11IUI1III1111111111111111111 II 1111111111111111111111111111111111 I APPENDICE Dopo licenziate le bozze del presente studio ci giungeva la pregevole pubblicazione dei signori Mancini e Galeotti: « Norme ed usi del Parlamento italiano » che in uno dei suoi capitoli tratta 1'a questione sorta a proposito dell'articolo 45 dal punto di vista oggettivo della giurisprudenza parlamentare. Scorrendo quelle pagine abbiamo potuto rilevare con soddisfazione che nessuna delle più importanti deliberazioni prese dalla Camera italiana nella delicata materia era stata da noi trascurata, nella nostra interpretazione. Dal diligente lavoro togliamo questa tabella che estende a tutte le legislature del Parlamento italiano il computo statistico da noi fatto per la legislatura XV. Dal 1848 al 1886 furonò presentate alla Camera 06 domande a procedere che così si distribuiscono secondo i titoli dei reati: Assassinio  1 «  per mandato.   1 Mancato omicidio volontario 1 Ferimenti  2 Percosse  8 Falso  3 Truffa  1 Tentate frodi  4 Simulazione di reato  1 Eccitamento a reato  2 Abuso di potere  1 Oltraggi  7 Brogli elettorali  4 Adulterio  1 Ingiurie, diffamazioni, libelli 38 Reati di stampa  10 Omicidio in duello  1 Duelli.  14 Contravvenzioni  7 Da questa tabella risulta che le domande a procedere presentate nei quattro anni dell'ultima legislatura rappresentano circa il 30 O10 del totale delle domande avanzate nei trentotto anni di vita parlamentare italiana. i0  L'ARTICOLO 45 Per cid che riguarda la natura dei fatti pei quali vennero avanzate dal P. M. le domande a procedere, in tutte le sessioni prevalgono, come si vede, le ingiurie e diffamazioni e i reati di duello e di stampa. Minima la proporzione dei reati disonoranti. Se ne possono registrare 12 in 40 anni, tenendo conto delle denuncie, e questa cifra a giudizio compiuto deve ritenersi assottigliata almeno di una mete, ERRATA - CORRIGE A pagina 7 linea 7 ove dice: difensiva, Id,  10 (nota)  »  specificate Id.  21 (nota)  s  Leg. XV Id.  31 linea 9  »  sarebbe messa Id. Id. Id. Id. Id. Id. leggasi definitiva. » » 37 » 3 » 42 » 21 » 42 » 22 43 » 15 » 52 » 33 » 55 » 2 » dal su quanto se la precedente sferza del Parlamento specificati. sess. 69-70. sarebbero messe. , del in quanto, la precedenti, sfera. della Camera.