La Cooperación interadministrativa local

La Cooperación interadministrativa local fosé Luis Rivero Ysern Catedrático de Derecho administrativo. Universidad de Sevilla. RÉGIMEN JURÍDICO. Las relaciones interadministrativas se regulan en nuestro Derecho en el o V Capítulo II de la 1 ev 30/92 de 26 de noviembre- en lo sucesivo I ,PAC - ficada por Lev 4/99 de 13 de enerotor lo que respecta a las relaciones de ministraciOn estatal o autonómica con las entidades locales se rigen por lo nido en los artículos 55 a 61 de la Ley de Bases de Régimen local , Ley 7/ 2 de abril - en lo sucesivo LBRL - y en los artículos 61 a 71 del Texto idido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen local de abril de 1986 - en lo sucesivo TRRL -.La ley 30/92, por así ella misma arlo, es meramente supletoria de la LBRL en esta materia. ',orno primera tarea en esta intervención considero oportuno hacer unas s precisiones conceptuales sobre los términos: IGNIFICADO DE LA COOPERACIÓN: COOPERACIÓN, COLABORA- :ION, COORDINACIÓN. artículo 10 de la LBRI „ localizado en el Titulo I de la Ley bajo el genériígrafe de Disposiciones generales obliga a que la Administración local, al que las demás Administraciones públicas ajuste «sus relaciones recíprocas leberes de información mutua, colaboración coordinación y respeto a los os competenciales respectivos». ,lama la atención la combinación de principios que resultan, inicialmenatradictorios, como pueden ser el de cooperación y el de coordinación.Y la atención como a renglón seguido de esta enumeración de principios la 61 José Luis Rivero Ysern La cooperación interadministrativa local ley se ocupa en insistir en el de coordinación : 2.- «Procederá la coordinación de las competencias de las Entidades locales entre sí y, especialmente con las restantes administraciones públicas, cuando las actividades o los servicios locales transciendan el interés propio de las correspondientes Entidades, incidan o condicionen relevantemente los de dichas administraciones o sean concurrentes o complementarios de los de estas.3.- Las funciones de coordinación no afectarán en ningún caso a la autonomía de las Entidades locales. El precepto tiene su desarrollo en el artículo 59 de la Ley Básica y su antecedente en el Título II de la Ley 12/83 de 14 de octubre, Ley del Proceso Autonómico. El TS en STS. de 11 de julio de 2000 reconoce que: «Ciertamente, presenta alguna dificultad, por su propia ambigüedad, determinar el sentido que tiene el carácter de órgano de coordinación frente a los de órgano de cooperación o de colaboración. Al concepto de coordinación, se ha referido también en distintas ocasiones el Tribunal Constitucional. Así, en las SSTC 32/1983, de 28 de abril (RTC 1984\32) y 42/1983, de 20 de mayo (RTC 1983/42), aborda la noción de «coordinación general», señalando que «persigue la integración de la diversidad de las partes o de los subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones...» y la competencia de coordinación presupone la existencia de competencias de los entes coordinados que deben ser respetadas. En la SIC 27/1987, de 27 de febrero (RTC 1987\27), dictada en recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra determinados artículos de la Ley 2/ 1983, de 4 de octubre, de las Cortes Valencianas, por la que se declaran de interés general determinadas funciones propias de las Diputaciones Provinciales, especifica que «la coordinación constituye un límite al pleno ejercicio de las competencias propias de las corporaciones locales y como tal, en cuanto que afecta al alcance de la autonomía local constitucionalmente garantizada, sólo puede producirse en los casos y con las condiciones previstas en la ley) (SSTC 32/1983, de 28 de abril [RTC 1983\32), F. 2', 80/1985, de 4 de julio [RTC 1985\80], F. 2' y 27/1987, de 27 de febrero [RTC 1987\27], F. 5 La diferencia existente entre las técnicas de cooperación y coordinación encuentra, en efecto, una adecuada expresión en la LBRL, dado que junto a los artículos 57 y 58, en los que se expresan esas técnicas cooperativas, ya sea funcionales u orgánicas, en los artículos 10.2, 59 y 62 se concretan facultades de coordinación de las Administraciones Públicas. En STC 21 de diciembre de 1989 se indica que: si bien tanto unas como otras técnicas se orientan a flexibilizar y prevenir disfunciones derivadas del propio sistema de distribución de compe- 62 tencias, aunque sin alterar, en ninguno de los casos la titularidad y el ejercicio de las competencias propias de los entes en relación, es lo cierto que en las c onsecuencias y efectos dimanantes de unas y otras no son equiparables, puesto que toda coordinación conlleva un cierto poder de dirección, consecuencia de la posición de superioridad en que se encuentra el que coordina respecto al coordinado, lo que es de por sí un elemento diferenciador de primer orden, que explica y justifica que, desde la perspectiva competencial, distintas hayan de ser las posibilidades de poner en práctica unas y otras fórmulas. Como indica la FM de la Ley 30/92 las relaciones en este modelo de Estado deben formalizarse a partir de los principios de lealtad constitucional y de colaboración. El artículo 3 de la Ley 30/92 establece como principios que presiden las relaciones interadministrativas los principios de cooperación, eficiencia, transparencia y participación, buena fe y confianza legítima. La LBRL alude por su parte a a la cooperación como un principio, una técnica de relación y tambien como un deber. Desde la primera de las acepciones, el Tribunal Constitucional considera la cooperación como un principio de relación interadministrativa que ayuda a flexibilizar y prevenir las disfunciones derivadas del propio sistema de distribución de competencias. (STC 214/89.), disfimciones que son lógica consecuencia del principio de descentralización política y administrativa que preside nuestro actual modelo de Estado. La cooperación en este sentido orienta hacia la unidad a los distintos centros políticos de tal forma que mediante este principio resulte un modelo organizativo cohesionado o cooperativo.Como indica Carballeira Rivera Teresa («La cooperación interadministrativa en la LBRL» ; REALA n 9 . 257) el TC no pretende formular un concepto específico de cooperación (de hecho en sucesivas STSTC - 11/86; 227/88; 201/88; 32/83 - se alude a la coordinación la cooperación o la coordinación indistintamente para explicar esta necesaria reconducción a la unidad de un modelo de estado compues- to). En STC 11/86 se define la colaboración «como una actuación que debe ser realizada bilateralmente en régimen de colaboración específica sobre una materia.»En STC 201/88 se dice que «las respectivas competencia estatal y autonomica entran en un marco de cooperación y colaboración en cuanto se orientan a una actitud conjunta». Finalmente en STC 32/83 define la coordinación como «la fijación de medios o sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades».Como indica Barbera nos encontramos ante 63 términos que no responden a «conceptos jurídicamente definidos» (Barbera Regioni e interesse nazionale Giuffré Milano 1974 pag 288;citado por Carballeira en op.ci . pag 53) y que por tanto son únicamente determinables cuando s e constituyen en formulas específicas de acción. Ello lleva a la doctrina (Climent Barberá «La cooperación estatal y autonómica en los servicos municipales en Tratado de derecho municipal 1 Civitas Madrid 1988 y Carballeira Rivera op. cit) a afirmar que desde el punto de vista de la regulación legal específica de los diversos mecanismos de relación se pone de relieve la imposibilidad de integrar positivamente el «genus» colaborativo... Solo la cooperación y la coordinación consiguen a estos efectos, constituirse en tecnicas específicas y diferenciables de relación interadministrativa». Desde nuestro punto de vista la cuestión conceptual abordada precisa una conclusión definitoria sintetizadora por cuanto los conceptos cooperación y coordinación tienen un significado v tina funcionalidad distinta,lo que no sucede con los conceptos cooperación y colaboración que iuleoleit considerarse sustancialmente equivalentes. En este intento de síntesis - con cuanto de imprecisión puede llevar consigo) cualquier intento) de síntesis, nos encontramos ante la cooperación , desde el punto de vista operativo cuando dos o varias administraciones actúan en régimen de igualdad mediante formulas convencionales, formulas que en nuestro Derecho se traducen en la celebración y formalización de convenios interadministrativos o en la creación por ley de organos mixtos en los que las administraciones integrantes actúan en régimen de paridad y que se convierten en puntos de encuentro para la consulta, la deliberación y el debate ;ejemplo de ello es el tenor literal del artículo 58 de la LBRL y un ejemplo de esta modalidad organizativa de la cooperación puede ser la Comisión Territorial de Administración local. Un tercium genus en este contexto semántico es, a nuestro modo de ver la coordinación administrativa a la que fácilmente pueden deslizarse las fórmulas organizativas.En esta relación el plano de igualdad de las partes desaparece y aunque los objetivos puedan y deban ser coincidentes con los que persiguen las formulas de cooperación , se produce una intervención directiva de una administración sobre otra.En estos supuestos la actuación administrativa busca inicialmente suplir las deficiencias e insuficiencias de otra administración y para ello una administración presta su apoyo a otra administración. Sin embargo este apoyo trae necesariamente consigo una función o competencia tan ineludible como implícita: la de dirigir y controlar a la administración cuya actividad se financia y apoya.Esta labor de apoyo puede ser técnica, económica, de medios personales o por la vía de la planificación;en cualquiera de estos casos, la a dministración de a p o y o os t en t a po r ley y se reserva sobre la administración a quien se apoya una función directiva, de fijación de directrices, un co ndicionamiento fáctico del libre ejercicio de las competencias y en última instancia una función de tutela y control, la tutela y el control que ejerce quien ayuda sobre aquel cuya actividad se apoya.Un ejemplo de lo que exponemos es, a pesar de las matizaciones que en este punto ha introducido el TC, la «cooperación» provincial a la prestación de las obras y servicios locales. III. LA COOPERACIÓN EN LA LEY 30/92 YEN LA LBRL. 1. Cooperación y lealtad constitucional. La Ley 30/92 establece la cooperación como un deber.En su reforma operada por ley 4/99 este principio se traduce en una mención expresa del principio de lealtad institucional que plantea una doble vertiente.De una parte se consideran prácticas prohibidas por este principio) el desconocimiento de las competencias de las diversas administraciones o la no ponderación en caso de conflicto de todos los intereses afectados.Desde un punto de vista positivo esa lealtad institucional - cooperación, se traduce en obligaciones concretas.Así prestar información y ayuda a las demás administraciones formulándose al respecto un deber no genérico sino ponderado del que quedará exenta la Administración a quien se solicita el auxilio si: - se carece de competencia para prestarlo - si se carece de los medios suficientes - o si, (Sts TC 104/88 y 152/88), la Administración demandante de la cooperación carece de la competencia para pedirla, en cuyo caso puede negarse la información o asistencia requerida, motivadamente. El principio de lealtad institucional supone el respeto del Estado al ejecutar sus competencias al ámbito competencial de otras administraciones (STSTC 11/86 y 96/90 evitando la ruptura del deseable equilibrio entre las distintas regiones (STC 64/90). Pues bien, interesa señalar cómo las entidades locales no aparecen en este sistema de mutua cooperación. Unicamente el apartado 4 del artículo 4 de la LPAC explícitamente contempla la cooperación interadministrativa local cuan- La cooperación interadministrativa local José Luis Rivero Ysern 64 65 do establece que «la Administración General del Estado, las de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración local deberán colaborar y auxiliarse para aquellas ejecuciones de sus actos que hayan de realizarse fuera de sus respectivos ámbitos territoriales de competencias.El supuesto se refiere, como explica Sarmiento Acosta, (Sarmiento Acosta M. «Las relaciones entre Administraciones tras la reforma de la Ley 4/99» en Actualidad administrativa n 9 17, abril 2000.) a actos dictados sin extralimitación competencial que precisan el auxilio de otra Administración para su ejecución y plena efectividad.vgr auxilio de las fuerzas de seguridad del Estado para ejecutar el acto de una Comunidad autónoma sin fuerza policial propia. Pero,por lo demás, como decímos,el sistema que diseña la ley 30/92 es un sistema pensado para las relaciones entre la Administración del Estado y la s Comunidades autónomas. En cuanto a los instrumentos al servicio de la cooperación la ley 30/92 en su artículo 5 establece que “En las relaciones entre la Administración general del Estado y la Administración de las Comunidades autónomas , el contenido del deber de colaboración se desarrollará a través de los instrumentos y procedimientos que de manera común y voluntaria establezcan estas administraciones. Cuando estas relaciones tengan como finalidad la toma de decisiones conjuntas que permitan (en aquellos asuntos que afecten a competencias compartidas o exijan articular una actividad común entre ambas administraciones), una actividad mas eficaz de los mismos, se ajustarán a los instrumentos y procedimientos de ccoperación a que se refieren los artículos siguientes». A continuación se enumeran y regulan los siguientes instrumentos de cooperación: las conferencias sectoriales y otros organos de cooperación ; los convenios de colaboración y los Planes y Programas conjuntos. Hay, repito, que insistir en este punto en la ausencia en la LPAC de un tratamiento de los mecanismos de cooperación referidos a las administraciones locales salvo por vía supletoria. Unicamente el apartado 8 del artículo 5 prevé que «Cuando la materia del ámbito sectorial de un organo de cooperación de composición multilateral afecte o se refiera a las competencias de las Entidades Locales, el Pleno del mismo puede acordar que la asociación de estas de ámbito estatal con mayor implantación sea invitada a asistir a sus reuniones con carácter permanente o según el orden del día». La LBRL establece, por su parte, en su artículo 57: «La cooperación económica técnica y administrativa entre la Administración local y las Administracio- 66 La cooperación interadministrativa local Ir I I I I  JoséLuisRiveroYsern IIIPIP"- """"""""'" -- 2. La cooperación orgánica. El artículo 58 LBRL se dedica, por su parte, a regular la que podíamos llamar cooperación orgánica. Establece este precepto que: « 1.- Las leyes del Estado o de las Comunidades Autónomas podrán crear, para la coordinación administrativa, órganos de colaboración de las Administraciones correspondientes con las Entidades locales.Estos órganos que serán unicamente deliberantes y consultivos, podrán tener ámbito autonómico o provincial y carácter general o sectorial. Para asegular la colaboración entre el Estado y la Administración local en materia de inversiones y prestación de servicios, el Gobierno podrá crear en cada Comunidad Autónoma una Comisión Territorial de Administración local. Reglamentariamente, se establecerá la composición organización y funcionamiento de la Comisión. 2.- Tanto la Administración del Estado como las de las Comunidades Autónomas podrán participar en los respectivos órganos de colaboración establecidos por cada una de ellas. Si nos fijamos en la regulación, estos órganos de cooperación van a tener un carácter fundamentalmente deliberante o consultivo. La facultad para crear estos órganos es estatal o autonómica en la medida en que se exige ley, estatal o autonómica para su creación. La creación pues de estos órganos es una competencia parlamentaria y el órgano resultante tiene como nota distintiva ser un órgano mas de la Administración creadora, integrado en su propio aparato administrativo. Consiguientemente, tales instrumentos carecen de personificación propia y diferenciada de la Administración titular.Esto los sitúa en un plano cualitativamente diverso al de aquellos entes dotados de personalidad jurídica que surgen de una relación bilateral paccionada. (Carballeira Rivera «La cooperación inter administrativa en la LBRL. REALA 257 pag 45 y ss.) 67 nes del Estado y las Comunidades Autónomas,tanto en servicios locales como e n asuntos de interés común, se desarrollara con carácter voluntario, bajo las formas y en los términos previstos en las leyes, pudiendo tener lugar, en todo caso , mediante los consorcios o convenios administrativos que suscriban. De cada acuerdo de cooperación formalizado por alguna de estas Administraciones se dará comunicación a aquellas otras que , resultando interesadas no hayan intervenido en el mismo, a los efectos de mantener una recíproca y constante información.». La cooperación interadministrativa local Dentro de los organos de cooperación creados por el Estado deben citarse la Comisión territorial de Administración local (artc. 58.1 LBRL) y la Comisión Nacional de Administración local (artc. 117 LBRL). A nivel autonómico las Comunidades Autónomas han ido creando sus propios órganos de cooperación.Tanto en unos como en otros predomina la función deliberante y consultiva. 3. Cooperación funcional. Junto a la cooperación orgánica encontramos la que puede calificarse de funcional que no es sino la traducción del deber que establece la LBRI. (arte. 55.d) para todas las Administraciones de prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras administraciones pudieran precisar para el eficaz cumplimiento de sus tareas. Dentro de este tipo de cooperación cabe reseñar la cooperación jurídica, técnica y, sobre todo económica que prestan las Diputaciones provinciales para la efectiva prestación de los servicios municipales prevista en el artículo 30 del TRRL ó la asistencia técnica y financiera que presta el Estado a las Entidades locales y que recoge el TRRL en sus artículos 61 y ss. La legislación autonómica por su parte suele completar y desarrollar este tipo de ayudas. Tal es el caso, en Andalucía de la Ley 11/87 de 26 de diciembre que regula las competencias provinciales en el marco de un sistema realmente condicionado por la Comunidad Autónoma. (Ver las páginas 203 y ss de nuestro Manual de Derecho local cit. y la bibliografía allí citada. Ver asimismo nuestro trabajo «Administración y Constitución: el principio de cooperación» en Documentación administrativa riL) 240). El examen de la puesta en marcha y de la dinámica de este tipo de cooperación permite afirmar que el actual sistema de relaciones interadministrativas de la LBRL obedece y responde mas a un principio y a un objetivo de coordinación que a una idea de colaboración. Como en otro lugar hemos indicado, las relaciones interadministrativas, o se inscriben en el marco de «una cooperación exigida por la propia coherencia del sistema» o, en las coordenadas del principio de coordinación administrativa conforme al cual, tanto el Estado como la Comunidad Autónoma «planifican, organizan, mandan y controlan» la actividad local, en palabras del profesor Gonzalez Navarro para quien la función de coordinación no existe de forma autónoma sino que es el resultado del recto ejercicio de esas funciones directivas. En nuestra Comunidad Autónoma la función coordinadora que ejerce la Comunidad Autónoma sobre los entes locales, especialmente sobre la provincia parte en muchos supuestos de una presunta redefinición de las competencias locales y de una laxa interpretación del concepto «materias de interés general para la Comunidad Autónoma» concepto que según el sistema establecido en gran parte de las Comunidades Autónomas habilita la coordinación de la actividad local. Las técnicas al respecto utilizadas son preferentemente la subvención, con cuanto ella lleva de poder implícito de dirección, y la formulación de directrices por vía de planificación. Como hemos también ya indicado, estas facultades de coordinación (que dentro de los parámetros constitucionales y de la propia LBRL. responderían a la propia coherencia del sistema), chocan, a nuestro juicio, con la función coordinadora que a la Provincia asigna la Ley de Régimen Local en la medida en que esta función provincial de coordinación resulta una función progresivamente desdibujada, incluso a nivel de simple participación en la coordinación.En la medida en que la Comunidad Autónoma coordina- y a nuestro juicio dirige - las funciones propias provinciales, coordina y dirige una de las más genuinas y tradicionales competencias de la Provincia: la cooperación a la realización de obras y prestación de servicios municipales. Nuestra tesis es que la Provincia ha perdido hoy, por la especial intensidad de las técnicas de coordinación arbitradas a favor de la Comunidad Autónoma (quizá incluso a favor de instancias supraautonómicas o supranacionales), sus tradicionales funciones de auxilio municipal.Con ello la provincia se ve afectada en el primero de sus fines específicos (artc. 31.2.a de la LBRL.). Un claro ejemplo de ello lo tenemos en el papel coordinador que ejerce la Comunidad Autónoma sobre los planes provinciales de obras y servicios. IV. RECONSIDERACIÓN DEL PAPEL DE LAS ENTIDADES LOCALES EN LA REVISIÓN DEL ACTUAL MODELO AUTONÓMICO. 1. El principio de subsidiariedad. Estos planteamientos son claramente insuficientes si queremos replantearnos el sistema de funcionamiento de nuestro Estado y de forma mas concreta el papel que deben jugar las entidades locales en esa revisión del actual modelo autonómico. Es cierto que esta revisión se hace precisa en el marco de las relaciones del Estado con las Comunidades Autónomas. Sin embargo no es menos cierto que , al menos a nuestro juicio , es de igual importancia replantearse el sistema de relaciones entre ambas administraciones y las entida- José Luis Rivero Ysern 68 69 José Luis Rivero Ysern La cooperación interadministrativa local des locales.Mas aún, esta necesidad es mas acuciarte cuanto menos sentida es por las fuerzas sociales y políficas.La minusvaloración de este problema es, siempre a nuestro juicio, tan extendida como suicida. No dudamos que el sistema de articulación actual del Estado autonómico debe y puede mejorar caminando hacia un pleno desarrollo de los estatutos y a un replanteamiento de las técnicas de cooperación.Sin embargo la consecución de estos objetivos no es suficiente para que el engranaje completo de nuestro modelo constitucional funcione de forma fluida y sólida.La reforma del régimen local es la otra asignatura pendiente de la reforma del modelo de Estado. Nos parece fundamental replanteamos el propio papel de la Administración local en el contexto de nuestro estado autonómico. Luciano Parejo en un reciente estudio publicado en la Revista Andaluza de Administración pública (nc' 42 del año 2001) insiste en este sentido en que nuestra opción constitucional en relación al modelo de Estado, «parte de una construcción del estado que se basa en la instancia local como escalón basal de la Administración pública desdoblada en dos escalones y articulada en Corporaciones democráticas de autoadministraciOn; opción que tiene por consecuencia la pertenencia, en principio a tal escalón de la gestión administrativa de los asuntos que afecten a las correspondientes colectividades locales. El legislador ordinario, asignador de competencias administrativas tiene obligación, por tanto de observarlo, de suerte que solo puede privar a la Administración local de la competencia precisa para gestionar un asunto que afecte de forma relevante a la colectividad local cuando un interés público de suficiente entidad así lo demande o justifique. En el entendido que la simplificación o la concentración administrativas no valen desde luego sin mas como interés público suficiente al efecto.» Y.... el principio de la distribución territorial de las tareas y, por tanto de las competencias «se traduce, en suma, en una prevalencia constitucional de la competencia local para los asuntos que afectan primordialmente a la competencia asimismo local; prevalencia, que vincula al legislador ordinario, limitando su libertad de configuración «. Este principio resulta en nuestro Derecho de la combinación de la garantía de la autonomía local con los principios definitorios del estado y los valores superiores del ordenamiento jurídico (artes 1 y 9 CE) y los articuladores de la Administración pública, concretamente el de descentralización (artc. 103. CE). Pero, junto a este principio de descentralización y recogido hoy en la primera resolución de la Conferencia Parlamento Europeo - Poderes Locales de la Comunidad celebrada en 1994 cobra especial relieve el principio de subsidiariedad. La Resolución se centra en el valor que debe otorgarse a este principio y en las reformas que necesita el Comité de las Regiones , llegándose 70 a indicar la conveniencia de que una futura Constitución europea incluya la garantía de la Autonomía local y los principios fundamentales de la Carta Europea de la Autonomía. Por otro lado, el Informe de la Ponencia alude tambien a los Dictámenes del Comité de las Regiones de 20 y 21 de abril de 1995 relativos a la revisión del Tratado de la Unión Europea y a la aplicación del Principio de Subsidiariedad. No obstante, sus principales contenidos sobre la revisión del artículo 3B del Tratado (para que incluyera a los entes regionales y locales en la formulación del Principio de subsidiariedad ,así como para atribuir legitimación al Comité ante el Tribunal de Justicia para recurrir las vulneraciones del artículo 3B) sus principales contenidos, repito, no fueron acogidos en el posterior Informe del Grupo de Reflexión sobre la Conferencia Intergubernamental aprobado en Barcelona en diciembre de 1995. Se había propuesto la adopción de un protocolo anejo al Tratado que modificara la redacción del artículo 3B del Tratado CE en los siguientes términos: «La Comunidad intervendrá conforme al principio de Subsidiariedad solo en la medida en que los objetivos de la acción emprendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y las colectividades regionales y locales dotadas de competencia según el derecho interno de los Estados miembros». Igualmente el Comité instaba a los Estados miembros a «aplicar en su interior el principio de Subsidiariedad en relación a regiones y entes locales». En el contexto de Amsterdam se consiguió la adopción de un protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, que se incorpora como anexo al Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, cuyo apartado 5 establece: «Para que la acción comunitaria esté justificada deberán reunirse ambos requisitos del principio de Subsidiariedad: primero, que los objetivos de la acción propuesta no pueden ser alcanzados de manera suficiente mediante la actuación de los Estados miembros y las colectividades regionales y locales dotadas de competencia según el Derecho de los estados miembros en el marco de su sistema constitucional nacional, y por consiguiente , segundo, que estos objetivos pueden lograrse mejor mediante la actuación de la Comunidad». La declaración no es explícita y es siempre mas matizada que la suscrita por los Gobiernos alemán austriaco y belga.Sin embargo es un paso adelante en la implantación del principio.El Tribunal Supremo español por su parte ha efectuado una aplicación del principio en alguna de sus resoluciones en donde el principio de susbsidiariedad tiene un valor interpretativo: «principio institucional organizativo de subsidiariedad que exige la atribución de competencias y responsabilidades a las autoridades mas próximas a los ciudadanos que se en- 71 José Luis Rivero Ysern La cooperación interadministrativa local cuentren en condiciones de ejercerlos (Artc 2.1 LBRL y 4.3 de la Carta Europea de la Autonomía Local). (STS de 3 de abril de 1998). Como indica Parejo Alfonso (op cit pag 50 y 51) «, siguiendo siempre con el modelo constitucional del Estado de las autonomías, es claro que -frente al papel asignado a las instancias superiores- a la Administración local se reserva la función de instancia ordinaria o común para el desarrollo precisamente de la actividad administrativa. Y ello, según lo ya expuesto , por las siguientes razones: a) El principio de descentralización territorial inherente al de autonomía, que no se agota en el plano superior político, prosiguiendo con igual fuerza -como demuestra el artículo 103.1 CE- en el de la ejecución administrativa. h) El principio y la garantía institucional de la autonomía local (art. 137, en relación con los arts. 140, 141 y 142 CE) obligan a la dotación en todo momento de los Municipios y las Provincias de las competencias (obviamente administrativas, pues se trata de 111CfaS Administraciones) necesarias para la gestión poi - unos v otras de los respectivos intereses locales. e) El derecho constitucional fundamental de participación de los asuntos públicos, proclamado en el artículo 23.1 CE, requiere, para su mayor efectividad, la ubicación preferente de las competencias administrativas en la instancia territorial construida constitucionalmente sobre el principio democrático (arts. 140 y 141 CE) y que, al ser exclusivamente Administración, constituye el arquetipo constitucional de autoadministración (bien directa, bien representativa), es decir, de administración participada (en el sentido fuerte o político de la expresión). En todo caso, del artículo 23.1 CE cabe inducir un principio constitucional de preferencia de este tipo de administración sobre cualquier otro y, en particular, el institucional-burocrático." La Constitución contiene, pues, otra decisión más, igualmente condicionante del modelo territorial del Estado: la prefiguración de la Administración local como la Administración común u ordinaria o, en otras palabras, como el locus preferente para el desarrollo de la función de ejecución administrativa en todas las materias de acción pública. En este contexto, el Pacto Local de 1997, traducido legislativamente por Ley 11/99 de 21 de abril, no es el Pacto que había venido impulsando la FEMP en la medida en que en este pacto estan ausentes - como señala Font I Llovet - una mayor atribución competencial y una mejora del sistema de financiación.Esta ampliación competencial parece necesaria y en este sentido la aplicación de los 72 principios comunitarios se hace ineludible. Estamos en un momento receloso e incipiente pero, a nuestro juicio, en un buen punto de partida. Sin embargo debemos andar todavía un camino sinuoso por el que podemos progresar: a.- en primer término con una efectiva participación de las entidades locales en la gestión de sus intereses y según el nivel de afectación de los intereses locales (algo que hasta la fecha brilla por su ausencia en la gran mayoría de las leyes tanto estatales como autonómicas reguladoras de los distintos sectores de actuación pública). b.- Y en segundo término con una redefinición de los criterios de atribución competencial inspirado en el principio de subsidiariedad y de responsabilidad. En relación con lo primero, tanto la doctrina como el propio Consejo de Europa han insistido en lo disfinicional del actual sistema de relaciones existente entre las Comunidades autónomas y los entes locales sistema en el que las primeras son mas proclives a delegar competencias en lugar de atribuirlas como propias, así como a sustituir la atribución de competencias por mecanismos de participación orgánica o procedimental. La Recomendación del Consejo de Europa de 18 de septiembre de 1998 por su parte establece que, salvo previsión legislativa contraria, las entidades locales ejercen competencias propias y que hay que dar preferencia a la atribución de competencias propias por encima de la delegación de competencias, lo que implica una reducción de los controles de oportunidad. En relación al segundo aspecto, el primer paso quizá se esté dando a nivel jurisprudencial.El Tribunal Supremo en STS de 20 de febrero de 1998 deduce la existencia de un principio de primacía de la voluntad municipal que puede suponer un cambio en la concepción actual - insuficiente - de la garantía institucional planteando la idea de la garantía no solo institucional sino la garantía constitucional , de una función constitucionalmente garantizada, (la garantía del cumplimiento efectivo de una determinada función constitucionalmente garantizada) en una visión positiva y no meramente defensiva del contenido garantizado a la institución.En aquellos supuestos de «indiferencia técnica» en los que son perfectamente asumibles tanto la opción autonómica como la local el Tribunal Supremo considera que debe darse primacía a la voluntad municipal.Es mas respetuoso con la garantía institucional de la autonomía local y con el carácter representativo de las instituciones, que han expresado una voluntad que no es contraria a la Ley y procede de la autoridad mas cercana a los ciudadanos, dar preferencia a esta voluntad que conecta mas claramente con intereses colectivos de ámbito es- 73 La cooperación interadministrativa local José Luis Rivero Ysern trictamente local expresados por quienes están legitimados para ello (con cita expresa del artc.4.3 CEAL) (cit. de Font I Llovet en «La autonomía local en España valoración general «Anuario del Gobierno local 1998. Marcial Pons 1999.) En otro orden de cuestiones la Doctrina señala (Font I Llovet op cit pag 28 y ss.) que «el artículo 3.1 y 2 CEAL, al definir la autonomía local como el derecho a ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, dispone que tal derecho se ejerce por asambleas o consejos integrados por miembros elegidos por sufragio... v que pueden disponer de órganos ejecutivos responsables ante ellos mismos. La autonomía local se ejerce pues por organos - colegiados - propios, esto es, por las instituciones políticas democráticas del Gobierno local.Font I Llovet pone en este sentido en duda que la participación de los entes locales, las Diputaciones, a través de la Comisión de Cooperación local sea suficiente para satisfacer la inexcusable participación constitucionalmente exigida. 2. La participación en la planificación. El capítulo 11 de la 1.BR1„ contempla un catálogo de sistemas de relaciones interadministrativas: El artículo 56 obliga a la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas a facilitar el acceso de los representantes legales de las Entidades locales a los instrumentos de planificación programación y gestión de obras y servicios que les afecten directamente. La planificación se manifiesta corno un elemento de interconexion de la acción territorial y el desenvolvimiento coordinado del sistema. Como indica Carballeira Rivera (op. cit. pag 73 y 74) «la unidad del sistema en el que las diferentes entidades autónomas despliegan su acción, asi como el principio de eficacia que preside, no solo la labor individualizada de todas las Administraciones públicas sino de todo el entramado, conduce inevitablemente a la necesidad de planificar las distintas acciones y servicios públicos para obtener un resultado coordinado. Esa finalidad solo cobra sentido real cuando la libre imposición de acciones aisladas deja paso al ejercicio de poder encadenado o concurrente hacia un mismo fin, quedando este fijado de antemano y de común acuerdo. Por eso, solo la planificación o la programación ayudan a resolver coordinadamente el sistema posibilitando la homogeneidad de acciones en relación con un mismo sector». Una planificación hecha desde una base democrática y participativa es coherente con la autonomía a la vez que presupuesto de eficacia. La experiencia desde el punto de vista de nuestras entidades locales es poco aleccionadora. Excepción hecha de los planes Provinciales de Obras y servicios, a cuya elaboración concurren todos los municipios (artc. 36.2.a LBRL) y la formulación de Planes sectoriales de coordinación por las Comunidades Autónomas o el Estado que abren la participación a las Diputaciones afectadas (arte. 59.1) no hay una generalización de la participación local en la planificación. Nuestra Comunidad Autónoma está viviendo en los días en que se redacta este trabajo un momento decisivo desde este punto de vista: la ordenación del territorio, su engarce con una nueva ley del Suelo de Andalucía v con una legislación sectorial donde la planificación va cada día adquiriendo mayor relieve, llaman a esa cooperación en las tareas de planificación y programación corno cauce de participación y presupuesto de eficacia. En esta misma línea se manifiestan los artículos 58 apartado 2Q. (modificado por la ley 11/99 de 21 de abril y el artículo) 62 de la LBRL. 3. Acuerdos de cooperación y consorcios. El artículo 57 contempla la gestión de los servicios locales, y en general la gestión de asuntos en común, bajo la forma de acuerdos de cooperación y mediante la 'constitución de consorcios. Excede del propósito de este trabajo un examen detenido de estos medios de cooperación. La bibliografía es, en ambos casos, extensa. Conviene recordar sin embargo , en relación con los convenios de colaboración , que el orden constitucional de distribución de competencias opera como un límite a estos convenios. Así la STC 13/92 advierte que no se puede al socaire de un convenio de colaboración ni limitarse las competencias constitucionalmente atribuidas ni menoscabarse las facultades que corresponden a cada una de las Administraciones. Dicho en otros términos, los convenios no forman parte del bloque de constitucionalidad. Esto es, obviamente, indiscutible; pero también es cierto que, si no se introduce una cierta flexibilidad en el sistema, este mecanismo seguirá estando infra utilizado o ,mal utilizado. Respetando el orden constitucional, el convenio vincula y obliga a las partes con arreglo a su propio contenido (así artículo 8.2 de la LPAC para el caso de los convenios de Conferencia). Esta vinculatoriedad se refuerza con su obligatoria publicación en los correspondientes boletines de las respectivas administraciones reflejándose con ello una tendencia evidente hacia la normativización de este tipo de figuras 74 75 (Fernandez Farreres op. cit pag 57 que cita a su vez a jimenez Blanco en «Comentarios a la LPAC Carperi. Madrid 1993). Parece conveniente revisar el objeto, alcance y naturaleza de estos convenios asi como las responsabilidades de las partes ante eventuales incumplimientos, especialmente cuando nos referimos a la Administración local en donde esta regulación de la LPAC es, como hemos indicado, aplicable vía supletoria. En cuanto a los consorcios se presentan éstos como una organización independiente de la de los entes que se asocian, si bien la titularidad de las competencias de los miembros que lo integran no se asume por la organización consorcial sino que es lo relativo a la gestión de las mismas lo que se traspasa total o parcialmente, con lo que el consorcio viene a gestionar fiduciariamente los intereses que, en otro supuesto, solo mediante la actividad unilateral de cada uno de los entes consorciados podrían ser alcanzados. El consorcio aparece como tina herramienta de uso común para la gestión en régimen de colaboración (le intereses locales comunes.En cuanto a su naturaleza es cuestión cliscutible.Con anterioridad a la LBRL parecía indiscutible la naturaleza de ente local de esta forma organizativa.Con posterioridad a la LBRL la doctrina no tiene un criterio unánime y la jurisprudencia tampoco es especialmente terminante. Así la STS de 30 de abril de 1999 resuelve la cuestión indicando que el consorcio es un ente local en la medida en que el objeto del mismo presente una naturaleza local de forma relevante.La definición encierra en realidad una tautología. Con independencia de su consideración, o no, como ente local, lo cierto es que, dada la posibilidad de su composición mixta entre diversas Administraciones y la viabilidad de su integración por entes públicos y particulares, esta figura está llamada a desenpeñar un papel prioritario en el marco de la cooperación local. Sin ánimo de reiterar los términos de la polémica, creemos que el consorcio merece un tratamiento normativo amplio y clarificador, especialmente en nuestra Comunidad Autónoma donde el artículo 33 de la Ley 7/93 de Demarcación municipal de Andalucía lo considera forma preferente para la colaboración de las Diputaciones provinciales con los Municipios en la prestación de servicios de carácter supramunicipal. 4. Planes y programas conjuntos. Con tan solo una breve mención conviene decir que, a los efectos de lograr una planificación y programación de las actividades locales con las de 76 otras administraciones y dado el c arácter supletorio de la LPAC en relación con el capítulo de relaciones in ter administrativas de la LBRL, sería útil introducir en el marco local los planes y programas conjuntos previstos en la reforma de la LPAC de 1999. Teniendo en cuenta el carácter normativo que se deduce del párrafo 4 del artículo 7 (le la LPAC, estos programas podrían configurarse como convenios marco ( Pie participan de la misma naturaleza de los convenios de colaboración y que están a nuestro juicio, para aquellos supuestos «en que la naturaleza de la a ctividad de que se trate haga muy difícil o inconveniente una asignación dife renciada y distinta de facultades decisorias en la materia...» (Arte. 62 de la 'SRL ). 5. La Delegación. Una mas de las técnicas de c ooperación puede ser la Delegación de competencias. La LPAC en su reforma de 199 9 ha roto, como es sabido, la tradicional relación de esta técnica de traspas o guía al permitir que la delegación de competencias con el principio dejerartenga lugar, no solo entre órganos de una misma Administración, sino también entre una Administración y las entidades de derecho público vinculada s o dependientes de aquélla. Asimismo esta prevista, como es igualmente sabido, la delegación de competencias entre la Comunidad Autónoma y los entes l ocales. El artículo 27 de la LBRL establece que «la Administración del Estad o , de las Comunidades Autónomas y otras entidades locales podrán delegar en los municipios el ejercicio de competencias en materias que afecten a sus i ntereses propios, siempre que con ello se mejore la eficacia de la gestión ciudadana...».  Pública y se alcance una mayor participación No es este sistema de la delegación de competencias el preferentemente reclamado por las Administraciones locales como medio de ampliar sus ámbitos competenciales. El pacto local , en cualquiera de sus ámbitos, reclama la transferencia de competencias de : orina definitiva. No obstante, la delegación puede ser un mecanismo al servicio ) de la cooperación si se produce de forma voluntaria y como tal es aceptada; si hay una efectiva transferencia de los medios personales y materiales necesarios men de lealtad institucional al que , y si la delegación transcurre en un régi su - elen ser ajeno algunas confrontaciones políticas. Me explico con un simple e jemplo referido al ámbito del planeamiento urbanístico. Delegadas las com petencias de aprobación definitiva del Planeamiento General municipal rectos de revocación puestos en parece rechazable alguno de los medios indi- K—ctica como puede ser la impugnación por la 77 La cooperación interadministrativa local José Luis Rivero Ysern