Fuentes del Derecho Comunitario que propician la coordinación de los sistemas de Seguridad Social europeos

Fuentes del Derecho Comunitario que propician la coordinación de los sistemas de Seguridad Social europeos SOURCES OF COMMUNITY LAW THAT PROMOTE THE COORDINATION OF EUROPEAN SOCIAL SECURITY SYSTEMS Verónica Lidia Martínez Martínez Profesora Investigadora de Derecho de la Seguridad Social Universidad Anáhuac, Campus Norte (México) [email protected] 0000-0002-7927-3006 Recibido: 06.11.2020 | Aceptado: 15.12.2020 RESUMEN PALABRAS CLAVE Este trabajo con el apoyo del método analítico, tiene por objeto analizar la normativa que propicia la coordinación de los distintos y disímiles sistemas de seguridad social europeos en el Derecho primario y en el Derecho derivado. En la parte final, se expone el tema de la creación de la normatividad que es necesaria para coordinar los sistemas de Seguridad Social europeos. Derecho primario Derecho derivado Seguridad Social Coordinación Armonización ABSTRACT KEYWORDS This work with the support of the analytical method, aims to analyze the regulations that promote the coordination of the different and dissimilar European social security systems in primary and secondary law. In the final part, the subject of the creation of the regulations that is necessary to coordinate the European social security systems is exposed. Primary Law Secondary Law Social Security Coordination Harmonization e-Revista Internacional de la Protección Social (e-RIPS) ▶ 2020 ▶ Vol. V ▶ Nº 2 ▶ ISSN 2445-3269 https://editorial.us.es/es/revistas/e-revista-internacional-de-la-proteccion-social https://dx.doi.org/10.12795/e-RIPS ▶ © Editorial Universidad de Sevilla 2020 CC BY-NC-ND 4.0. https://dx.doi.org/10.12795/e-RIPS.2020.i02.09 ▶ pp. 173 - 203 SUMARIO I. EL DERECHO PRIMARIO EN LA COORDINACIÓN DE LOS SISTEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL EUROPEOS II. EL DERECHO DERIVADO VINCULANTE EN LA COORDINACIÓN DE LOS SISTEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL EUROPEOS A. Reglamentos B. Directivas C. Decisiones III. EL DERECHO DERIVADO NO VINCULANTE EN LA COORDINACIÓN DE LOS SISTEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL EUROPEOS A. Dictámenes B. Recomendaciones IV. OTRAS ACTUACIONES QUE PERMITEN COORDINAR LOS SISTEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL EUROPEOS A. Comunicaciones B. Resoluciones V. CREACIÓN DE LA NORMATIVIDAD PARA COORDINAR LOS SISTEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL EUROPEOS VI. A MODO DE CONCLUSIÓN Bibliografía I. EL DERECHO PRIMARIO EN LA COORDINACIÓN DE LOS SISTEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL EUROPEOS El papel secundario que se asigna a la seguridad social en el espacio europeo es resultado de la idea de que en la Comunidad Económica Europea (CEE) era lógico prescindir de competencias en materia social, pues la mejora de las condiciones de vida en el plano social debían ser una consecuencia del funcionamiento del mercado interior. Nada más alejado de la realidad. Lo cierto es que la construcción del proyecto de la Unión Europea (UE) ha sido compleja al transitar de la unilateralidad del mercado común a una fase inconclusa de creación de un espacio jurídico-social europeo basado en la apuesta por la garantía multinivel de los derechos sociales fundamentales1. Frente al ámbito supranacional de la UE, de manera paralela subsisten los disímiles sistemas de seguridad social europeos, organizados y diseñados por los distintos Estados para la protección de sus nacionales, con la resistencia del aparato estatal de ver minada su esfera competencial en esta materia por la transferencia de sus facultades en favor de la UE (principio de territorialidad). Y es que, ante el predominio del ámbito económico sobre el ámbito social en el espacio europeo, desde los Tratados Constitutivos de la CEE hasta el Tratado de Lisboa, ha imperado el principio bilateral de subsidiariedad, que al delimitar las competencias de la UE y fijar el ámbito de competencias propias de los Estados miembro, reserva a la Unión la tarea residual de apoyar, complementar 1. Monereo Pérez, J. L.: “Pilar Europeo de Derechos Sociales y Sistemas de Seguridad Social”, Lex Social, Revista Jurídica de los Derechos Sociales, vol. 18, núm. 2, 2018, pp.253-254. e-Revista Internacional de la Protección Social ▶ 2020 Vol. V ▶Nº 2 ▶ pp. 173 - 203 ISSN 2445-3269 ▶ https://dx.doi.org/10.12795/e-RIPS.2020.i02.09 Fuentes del Derecho Comunitario que propician la coordinación de los sistemas de Seguridad Social europeos Verónica Lidia Martínez Martínez 174 y coordinar la acción soberana de los Estados miembro en materia de seguridad social, cuando éstos no puedan hacerlo o no sea posible alcanzar los objetivos de una acción pretendida (necesidad), e incluso cuando la dimensión y efectos de la acción u objetivo pueda realizarse mejor a escala de la UE (valor añadido)2. La anterior distribución de competencias que repercute en el sistema de coordinación de seguridad, porque determina el grado de intervención de la UE en este ámbito, se materializa en el artículo 153.4 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que mandata que las disposiciones adoptadas en virtud del presente artículo no afectarán a la facultad reconocida a los Estados miembro de definir los principios fundamentales de su sistema de seguridad social, ni deberán afectar de modo sensible al equilibrio financiero de éste, no impedirán a los Estados miembro mantener o introducir medidas de protección más estrictas compatibles con los Tratados3. De esta manera, el Parlamento Europeo y el Consejo se han limitado a adoptar medidas destinadas a fomentar la cooperación entre los Estados miembro mediante iniciativas tendentes a mejorar los conocimientos, desarrollar el intercambio de información y de buenas prácticas, promover fórmulas innovadoras y evaluar experiencias, pero con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembro, pues a éstos les corresponde determinar las características de su propio sistema de seguridad social, incluidos los beneficios que se proporcionan, condiciones de elegibilidad y el cálculo de los beneficios. Y es que el surgimiento del Derecho Comunitario obedece, en gran medida, a la necesidad de dar respuesta a la creación y regulación de un espacio para la libre circulación de personas, servicios y capitales, en donde la hegemonía económica se ve reflejada en los primeros Tratados Constitutivos de la Comunidad Europea como producto de la división funcional originaria que traza una separación entre las responsabilidades del Estado y las de la Comunidad Europea. Al primero le correspondería todas las actividades que dan cuerpo y rostro al demos4, entre las cuáles se encuentran, los ámbitos social, político, fiscal y de seguridad interior. Mientras que a la nueva Comunidad le tocaría integrar los mercados nacionales para crear una unión económica basada en la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas entre los Estados miembro. Bajo este panorama es que la misión de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero fue contribuir, en armonía con la economía general de los Estados miembro, al establecimiento de un mercado común y a lograr la expansión económica5. De igual 2. Artículo 5, apartado 3 del TUE disponible en http://www.boe.es/doue/2010/083/Z00013-00046.pdf (fecha de consulta 2 de septiembre de 2020). Philip Morris Brands SARL y otros contra Secretary of State for Health, Asun- to C-547/14, sentencia de 4 de mayo de 2016, disponible en: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;- jsessionid=FB3530F00E4D3FC8249E25A11114FAB4?text=&docid=177724&pageIndex=0&doclang=ES&mode=lst&- dir=&occ=first&part=1&cid=3793017 (fecha de consulta 7 de junio de 2020). 3. Artículo 153, apartado 1, letra c) y apartado 2 del TFUE, disponible en: https://www.boe.es//doue/2010/083/ Z00047-00199.pdf (fecha de consulta 24 de julio de 2020). 4. Azpitarte Sánchez, M.: “La autonomía del ordenamiento de la Unión y las “Funciones Esenciales” de su sistema jurisdiccional”, Teoría y Realidad Constitucional, núm. 32, 2013, p.232. 5. Artículo 2 del Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, Disponible en: http://ocw.uc3m.es/historia-del-derecho/historia-de-la-integracion-europea/tratados/Tratado_Ceca.pdf/view (fecha de consulta 9 de septiembre de 2020). e-Revista Internacional de la Protección Social ▶ 2020 Vol. V ▶Nº 2 ▶ pp. 173 - 203 ISSN 2445-3269 ▶ https://dx.doi.org/10.12795/e-RIPS.2020.i02.09 Fuentes del Derecho Comunitario que propician la coordinación de los sistemas de Seguridad Social europeos Verónica Lidia Martínez Martínez 175 manera, el Tratado de la CEE6 realizó, desde la teoría ordoliberal alemana, un reparto competencial que provocó la reserva del ámbito social a la esfera decisional de los Estados miembro, mientras que el terreno económico se trasladó al ámbito supranacional7. Asimismo, el artículo 51 del Tratado Constitutivo de la CEE se limitó a establecer que el Consejo de la Unión Europea, a propuesta de la Comisión, adoptaría en materia de seguridad social las medidas necesarias para el establecimiento de la libre circulación de los trabajadores. Con esta disposición se crea un sistema que garantiza a los operarios y a sus derechohabientes la acumulación de todos los períodos tomados en consideración por las distintas legislaciones nacionales para adquirir, otorgar y conservar el derecho a las prestaciones de seguridad social y al cálculo de éstas8. El Título III del mismo Tratado de la CEE también reitera que los ámbitos que contribuyen a la constitución social europea son temas de índole nacional al haberse asignado a la Comisión Europea la tarea de promover la estrecha colaboración entre los Estados miembro en el ámbito social, particularmente en las materias relacionadas con el empleo, el derecho del trabajo y las condiciones de trabajo, la formación y el perfeccionamiento profesionales, la seguridad social, la protección contra los riesgos de trabajo (accidentes y enfermedades profesionales), la higiene del trabajo, el derecho de sindicación y las negociaciones colectivas entre empresarios y trabajadores para promover la mejora de las condiciones vitales y laborales de los trabajadores9. Y a pesar de que de 1974 a 1985 la Comisión Europea empezó a impulsar una serie de iniciativas legislativas sobre la base del entonces artículo 100 del Tratado de la CEE10, cierto es que la adopción del Acta de la Unión Europea y el Tratado de la Unión Europea tampoco dotaron de competencia a la CEE en el ámbito social. Las modificaciones realizadas por el Acta Única Europea fueron escasas y en temas muy específicos, tales como el fomento del diálogo entre los interlocutores sociales a nivel europeo11, la protección de la salud, la seguridad de los trabajadores12, así como el reforzamiento de la cohesión económica y social a través del apoyo financiero comunitario13. A lo anterior se adicionó que, bajo la ideología neoliberal, Reino Unido adoptó la negativa tajante a cualquier transferencia de competencia social a la CEE, lo que provocó 6. El Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea (TCEE), firmado en Roma el 25 de marzo de 1957 entro en vigor el 1 de enero de 1958), 7. Guamán Hernández, A.: “Estado Social y Unión Europea: el conflicto permanente”, en Noguera Fernández, A. (dir.): Lecciones sobre Estado Social y Derechos Sociales, Tirant lo Blanch, Valencia, 2014. Disponible en https://www. researchgate.net/profile/Adoracion_Guaman/publication25/9356604_Estado_social_y_Union_Europea_el_conflicto_ permanente/links/02e7e52b2af0d8a2e6000000.pdf (fecha de consulta 28 de septiembre de 2020). 8. Artículo 51 del Tratado de Roma, disponible en https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:11957E/TXT&from=ES (fecha de consulta 28 de julio de 2020). 9. Artículos 177 y 118 del Tratado de la CEE, disponible en https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:11957E/TXT&from=ES (fecha de consulta 3 de octubre de 2020). 10. Bazán, V. y Jimena Quesada, L.: Derechos económicos, sociales y culturales. Cómo se protegen en América latina y en Europa, Astrea, Buenos Aires, 2014, pp.218-220. 11. Artículo 118 B del Acta Única Europea. Disponible en: https://www.boe.es/boe/dias/1987/07/03/pdfs/A20172- 20182.pdf (fecha de consulta 28 de julio de 2020). 12. Ibid., Artículo 118 A del Acta Única Europea. 13. Ibid., Artículo 130 A y B del Acta Única Europea. e-Revista Internacional de la Protección Social ▶ 2020 Vol. V ▶Nº 2 ▶ pp. 173 - 203 ISSN 2445-3269 ▶ https://dx.doi.org/10.12795/e-RIPS.2020.i02.09 Fuentes del Derecho Comunitario que propician la coordinación de los sistemas de Seguridad Social europeos Verónica Lidia Martínez Martínez 176 que las materias sociales quedaran relegadas del Tratado de la Unión Europea para consignarlas en el Acuerdo sobre Política Social14. Fue así que la entrada en vigor del Tratado de Maastricht constituyó un enorme paso atrás en el camino de la integración comunitaria en el terreno social y supuso una lamentable distorsión al auspiciar dos regímenes jurídicos distintos: de un lado, las disposiciones que al conformar el Título VIII, Capítulo I del Tratado de la UE resultaban aplicables a todos los Estados miembro15; del otro lado, las disposiciones del Acuerdo sobre la Política Social anexo al Tratado de la UE aplicables a todos los que en aquella época eran miembros de la UE16, con excepción del Reino Unido17. A pesar de que tal disrupción fue superada, hasta la firma del Tratado de Ámsterdam el 2 de octubre de 1997, y su entrada en vigor el 1º de mayo de 1999, cuando todos los Estados miembro –incluido el Reino Unido– aceptaron la integración del Acuerdo sobre Política Social en el texto del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la UE, siguiendo la línea de los Tratados Constitutivos de la CEE, en los textos de los Tratados de Ámsterdam, Niza y Lisboa mantiene la tarea residual de apoyar y complementar la acción de los Estados miembro en el ámbito de la seguridad social, bajo los siguientes supuestos18: a) Se evite establecer trabas de carácter administrativo, financiero y jurídico que obstaculicen la creación y el desarrollo de pequeñas y medianas empresas; b) No se afecte la facultad reconocida a los Estados miembro de definir los principios fundamentales de sus sistemas de seguridad social, y c) No se afecte de modo sensible el equilibrio financiero de los sistemas de seguridad social. II. EL DERECHO DERIVADO VINCULANTE EN LA COORDINACIÓN DE LOS SISTEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL EUROPEOS El artículo 48 del TFUE dispone que el Parlamento Europeo y el Consejo adoptarán en materia de seguridad social las medidas necesarias para el establecimiento de la libre circulación de los trabajadores, creando un sistema que permita garantizar a los 14. El Protocolo 14 sobre Política Social se incorpora como anexo al Tratado de la Unión Europea. 15. Con el Tratado de Maastricht nace la Unión Europea y se estableció la ciudadanía de la Unión. 16. Los once Estados miembro eran el Reino de Bélgica, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, la República Helénica, el Reino de España, la República Francesa, Irlanda, la República Italiana, el Gran Ducado de Luxemburgo, el Reino de los Países Bajos y la República Portuguesa. 17. El 2 de octubre de 1997, cuando se firma el Tratado de Ámsterdam, Reino Unido aceptó el Protocolo sobre Política Social. El Tratado de Ámsterdam integra en el Título XI TCE aquellas disposiciones que conformaban dicho Acuerdo sobre Política Social. En consecuencia, con este Tratado quedan definitivamente aglutinadas bajo un mismo Capítulo todas las disposiciones de Derecho originario en materia de política social. El Tratado de Ámsterdam –que entró en vigor el 1 de mayo de 1999– establece en el artículo 49 la exigencia del respeto de los derechos humanos como condición indispensable para que un Estado europeo pudiera solicitar el ingreso como miembro de la Unión. Este tratado introduce bases habilitantes europeas para la adopción de legislación en diversos ámbitos sociales y se extiende a través del Tratado de Niza de 26 de febrero de 2001. 18. Ibid., artículo 153, apartado 1, letra c), y apartado 2, del TFUE. e-Revista Internacional de la Protección Social ▶ 2020 Vol. V ▶Nº 2 ▶ pp. 173 - 203 ISSN 2445-3269 ▶ https://dx.doi.org/10.12795/e-RIPS.2020.i02.09 Fuentes del Derecho Comunitario que propician la coordinación de los sistemas de Seguridad Social europeos Verónica Lidia Martínez Martínez 177 trabajadores migrantes por cuenta ajena y por cuenta propia, así como a sus derechohabientes: a) la acumulación de todos los períodos tomados en consideración por las distintas legislaciones nacionales para adquirir y conservar el derecho a las prestaciones sociales, así como para el cálculo de éstas, y b) el pago de las prestaciones a las personas que residan en los territorios de los Estados miembro. En cumplimiento de este mandato, ante el carácter doméstico que ostenta la seguridad social, el papel de instrumento que se le atribuye para tratar de garantizar el ejercicio de la libertad de circulación por razones laborales, familiares o personales, la existencia de los principios de territorialidad y de subsidiariedad que limitan la actuación de la Unión en el sistema de coordinación de seguridad social, aunado al rechazo de la regulación armonizadora de las prestaciones de seguridad social, la intervención comunitaria opera bajo dos líneas de actuación. La primera de ellas, es la coordinación reglamentaria de los disimiles sistemas de seguridad social que imperan en los Estados miembro de la UE para hacer posible la libre circulación de personas. La segunda línea es la armonización de los sistemas de seguridad social para eliminar las contradicciones o las divergencias entre las disposiciones legislativas y administrativas de los Estados miembro y lograr el acercamiento de las legislaciones para la equiparación por la vía del progreso en las condiciones de vida laborales de los trabajadores. Dentro de esta última esfera de actuación se encuentra la emisión de Directivas y Decisiones como instrumentos legislativos de derecho Derivado de carácter vinculante (hard law) que se analizan en este trabajo. A. Reglamentos Los reglamentos son actos jurídicos que al prevalecer sobre los ordenamientos jurídicos de cada Estado miembro19 (primacía normativa) su acatamiento es obligatorio, automático y uniforme desde su entrada en vigor, que es cuando empieza a producir efectos jurídicos, sin que medie ninguna medida nacional de recepción, transposición o incorporación previa a los sistemas jurídicos nacionales. Los reglamentos emanados de las instituciones de la UE, pero fortalecidos con la jurisprudencia del Tribunal de Luxemburgo, son el típico instrumento de armonización normativa o, lo que es igual, de imposición a los Estados de un derecho único. Dentro de los reglamentos se distingue entre los que se adoptan de manera directa a partir de disposiciones de un Tratado, a los que se denomina reglamentos de base, y los reglamentos de ejecución que son adoptados por el Consejo o la Comisión en función de otros reglamentos a los que no pueden derogar. Los reglamentos se publican en el Diario Oficial de la Unión Europea en todas las lenguas oficiales y entran 19. El Tribunal de Luxemburgo en su sentencia del asunto C-118/00, Larsy determinó que si las normas procesales nacionales se oponían a la protección efectiva de los derechos que se derivaban del efecto directo del Derecho comunitario, la administración nacional debería haber excluido su aplicación. Asunto 118/00. Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Primera) de 28 de junio de 2001, disponible en http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=46474&pageIndex=0&doclang=ES&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=571430 (fecha de consulta: 2 de octubre de 2020). e-Revista Internacional de la Protección Social ▶ 2020 Vol. V ▶Nº 2 ▶ pp. 173 - 203 ISSN 2445-3269 ▶ https://dx.doi.org/10.12795/e-RIPS.2020.i02.09 Fuentes del Derecho Comunitario que propician la coordinación de los sistemas de Seguridad Social europeos Verónica Lidia Martínez Martínez 178 en vigor en la fecha que se fija en la publicación o al vigésimo día de su publicación20. Como instrumentos de coordinación, el objetivo de los reglamentos es concretar actuaciones de articulación –que no de armonización–, para crear el entramado necesario para permitir el engranaje de las relaciones jurídicas transnacionales21, evitar que los trabajadores migrantes pierdan sus derechos de seguridad social al ejercitar la libertad fundamental de libre circulación y soslayar una doble cobertura en situaciones transfronterizas. Por ello, en su contenido reúnen una serie de reglas y principios comunes que permiten determinar la normativa de seguridad social aplicable. En Europa, el primer instrumento de coordinación en materia de seguridad social fue el Reglamento número 3, de 25 de septiembre de 1958, relativo a la seguridad social de migrantes; cuyo instrumento de aplicación era el Reglamento número 4, de 3 de diciembre de 1959. Ambos reglamentos, correspondientes a la Comunidad Europea del Acero y el Carbón (CECA), estuvieron vigentes a partir del 1 de enero de 1959. El primigenio reglamento número 3, cuyo ámbito de aplicación personal cubría a los trabajadores asalariados o asimilados sujetos a la legislación de uno o de varios Estados miembro, nacionales de uno de los Estados miembro, apátridas o refugiados residentes en el territorio de uno de los Estados miembro, así como a los miembros de su familia y a sus supervivientes, fue reemplazado por el Reglamento de Coordinación 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la CEE, de cuyas modalidades de aplicación se ocuparía el Reglamento número 574/72, de 21 de marzo de 197222. El ámbito de aplicación personal del Reglamento 1408/71, como resultado de las modificaciones de que fue objeto, se amplió por los ordenamientos siguientes: ― Reglamento 1390/81 del Consejo, de 12 de mayo de 1981. Incluyó en el ámbito de la coordinación de regímenes de seguridad social a los trabajadores autónomos y a los miembros de su familia. ― Reglamento 1290/97 del Consejo, de 27 de junio de 1997. Incorporó de manera expresa a los familiares y causahabientes de los funcionarios en el ámbito de aplicación personal del Reglamento 1408/71. ― Reglamento 1606/98 del Consejo, de 29 de junio de 1998. Incluyó en el ámbito de la coordinación de regímenes de seguridad social a los regímenes especiales de funcionarios públicos. Este Reglamento también suprimió el artículo 2.3 del Reglamento 1408/71, que provocó la desaparición de la regulación diferenciada entre trabajadores y funcionarios protegidos por un régimen coordinado por el Reglamento 1408/71. 20. Artículo 297 TFUEt. 21. Miranda Boto, J.M.: “El estadio previo: algunos problemas terminológicos de la Seguridad Social Comunitaria”, en Sánchez-Rodas Navarro, C. (coord.): El reglamento comunitario 1408/71. Nuevas cuestiones, viejos problemas, Laborum, Murcia, 2008, p.27. 22. Los Reglamentos 1408/71 y 574/72 entraron en vigor el 1 de octubre de 1972, para sustituir a los Reglamentos 3 y 4. e-Revista Internacional de la Protección Social ▶ 2020 Vol. V ▶Nº 2 ▶ pp. 173 - 203 ISSN 2445-3269 ▶ https://dx.doi.org/10.12795/e-RIPS.2020.i02.09 Fuentes del Derecho Comunitario que propician la coordinación de los sistemas de Seguridad Social europeos Verónica Lidia Martínez Martínez 179 ― Reglamento 307/1999 del Consejo, de 8 de febrero de 1999. Incorporó a los estudiantes y sus familiares en el ámbito de aplicación personal del Reglamen- to 1408/71. ― Reglamento 859/03 del Consejo, de 14 de mayo 2003. Hasta el 31 de mayo de 2003, el Reglamento número 1408/71 se aplicaba a determinadas categorías de nacionales de terceros países, tales como familiares de nacionales de la UE, apátridas y refugiados. El 1º de junio de 2003 entró en vigor el Reglamento 859/2003, que extendió el ámbito de aplicación del Reglamento 1408/71 a los nacionales de terceros países que se desplacen dentro de la UE de reunir los siguientes requisitos: a) Residan de manera legal en un Estado miembro de la UE y b) Al comprobarse un movimiento intracomunitario. ― Reglamento 631/2004 del Parlamento Europeo y el Consejo, de 31 de marzo de 2004. Incluyó a las personas no activas en el ámbito de aplicación del artículo 22 bis del Reglamento 1408/71. En cuanto al ámbito de aplicación material, el Reglamento 1408/71 amparaba a sus beneficiarios contra las siguientes contingencias: a) Enfermedad y Maternidad, b) Invalidez, c) Vejez, d) Accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, e) Desempleo, f) Defunción, g) Supervivencia y h) Prestaciones familiares que comprende prestaciones y subsidios familiares. Mediante el Reglamento 1247/92 del Consejo, de 30 de abril de 1992, se amplió el ámbito de aplicación material del Reglamento 1408/71 al incluir las prestaciones especiales no contributivas. Asimismo, cabe destacar que aun cuando la dependencia no figura en el catálogo de riesgos coordinados por el Reglamento 1408/71, en las sentencias dictadas en los asuntos Molenaar23, Jauch24, Gaumain-Cerri25, Barth26, Hosse27 y Gobierno de la Communauté française y Gouvernement wallon contra Gouvernement flamand28, el Tribunal de Luxemburgo calificó como prestación coordinada de seguridad social a las asignaciones instauradas por el seguro de dependencia. 23. Sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de marzo de 1998. Manfred Molenaar y Barbara Fath-Molenaar contra Allgemeine Ortskrankenkasse Baden-Württemberg. Asunto C-160/96. Disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-con- tent/ES/TXT/?uri=CELEX%3A61996CJ01604 (fecha de consulta 3 de junio de 2020). 24. Sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de marzo de 2001. Friedrich Jauch contra Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter. Asunto C-215/99. Disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX%3A- 61999CJ0215 (fecha de consulta: 3 de junio de 2020). 25. Asunto C-502/01 y C-31/02. Silke Gaumain-Cerri contra Kaufmännische Krankenkasse-Pflegekasse y Maria Barth contra Landesversicherungsanstalt Rheinprovinz. Disponible en: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-502/01&language=en4 (fecha de consulta: 3 de junio de 2020). 26. Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) de 15 de abril de 2010. Friedrich G. Barth contra Bundesministerium für Wissenschaft und Forschung. Asunto C-542/08. Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/ TXT/?uri=CELEX:62008CJ0542 (fecha de consulta 3 de junio de 2020). 27. Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 21 de febrero de 2006. Silvia Hosse contra Land Salzburg. Asun- to C-286/03. Disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX%3A62003CJ02864 (fecha de consulta 3 de junio de 2020). 28. Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 1 de abril de 2008. Gobierno de la Communauté française y Gouvernement wallon contra Gouvernement flamand. Asunto C-212/06. Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX%3A62006CJ021 (fecha de consulta 3 de junio de 2020). e-Revista Internacional de la Protección Social ▶ 2020 Vol. V ▶Nº 2 ▶ pp. 173 - 203 ISSN 2445-3269 ▶ https://dx.doi.org/10.12795/e-RIPS.2020.i02.09 Fuentes del Derecho Comunitario que propician la coordinación de los sistemas de Seguridad Social europeos Verónica Lidia Martínez Martínez 180 Además de los referidos cambios, el Reglamento 1408/71 fue modificado por los siguientes instrumentos: ― Reglamento 2793/81, de 17 de septiembre 1981. ― Reglamento 3795/81, de 8 de diciembre de 1981. ― Reglamento 2001/83 del Consejo, de 2 de junio de 1983. ― Reglamento 3095/95 del Consejo, de 22 de diciembre de 1995. ― Reglamento 118/97 del Consejo, de 2 de diciembre 1996. ― Reglamento 1223/98 del Consejo, de 4 de junio de 1998. ― Reglamento 1399/1999 del Consejo, de 29 de abril de 2009. ― Reglamento 1386/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2001. ―El Acta relativa a las condiciones de adhesión de la República Checa, la República de Estonia, la República de Chipre, la República de Letonia, la República de Lituania, la República de Hungría, la República de Malta, la República de Polonia, la República de Eslovenia y la República Eslovaca, y a las adaptaciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión. ― Reglamento 647/2005 del Parlamento y del Consejo, de 13 de abril de 2005. ― Reglamento 629/2006 del Parlamento y del Consejo, de 5 de abril de 2006. ― Reglamento 1791/2006 del Consejo, de 20 de noviembre de 2006. ― Reglamento 1992/2006 del Parlamento y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006. ― Reglamento 592/2008 del Parlamento y del Consejo, de 17 de junio de 2008. Mientras que el Reglamento 574/72 se modificó por los siguientes instrumentos: ― Reglamento 2864/72 del Consejo, de 19 de diciembre de 1972. ― Reglamento 1392/74 del Consejo, de 4 de junio de 1974. ― Reglamento 1209/76 del Consejo, de 30 de abril de 1976. ― Reglamento 2595/77 de 21 de noviembre de 1977. ― Reglamento 1390/81 del Consejo, de 12 de mayo de 1981. ― Reglamento 2793/81 del Consejo, de 17 de septiembre de 1981. ― Reglamento 2474/82 de 1º de septiembre de 1982. ― Reglamento 799/83 de la Comisión, de 29 de marzo de 1983. ― Reglamento 2001/83 del Consejo, de 2 de junio de 1983. ― Reglamento 1660/85 del Consejo, de 13 de junio de 1985. ― Reglamento 1305/89 del Consejo, 11 de mayo de 1989. ― Reglamento 2332/89 del Consejo, de 18 de julio de 1989. ― Reglamento 3427/89 del Consejo, de 30 de octubre de 1989. ― Reglamento 2195/91 del Consejo, de 25 de junio de 1991. ― Reglamento 1247/92 del Consejo, de 30 de abril de 1992. ― Reglamento 1945/93 del Consejo, de 30 de junio de 1993. ― Reglamento 3095/95 del Consejo, de 22 de diciembre de 1995. e-Revista Internacional de la Protección Social ▶ 2020 Vol. V ▶Nº 2 ▶ pp. 173 - 203 ISSN 2445-3269 ▶ https://dx.doi.org/10.12795/e-RIPS.2020.i02.09 Fuentes del Derecho Comunitario que propician la coordinación de los sistemas de Seguridad Social europeos Verónica Lidia Martínez Martínez 181 baremos que los nacionales de los Estados miembro de que se trate cuando se trasladan a un tercer país. ― Directiva 2014/50/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, relativa a los requisitos mínimos para reforzar la movilidad de los trabajadores entre Estados miembro mediante la mejora de la adquisición y el mantenimiento de los derechos complementarios de pensión. Texto pertinente a efectos del EEE. C. Decisiones Las decisiones son actos jurídicos vinculantes que deben notificarse a los interesados para que puedan surtir efectos. Aquellas decisiones que se adopten a través del procedimiento legislativo ordinario deben publicarse en el Diario Oficial de la Unión Europea. La decisión se distingue del reglamento por la determinación de sus destinatarios; y de la directiva por no requerir transposición al Derecho nacional y porque no tiene como únicos destinatarios a los Estados miembro, sino que puede dirigirse también a los particulares, como se puede observar en el siguiente cuadro que se inserta con la finalidad de exponer las principales diferencias que imperan en los instrumentos del Derecho Derivado. Cuadro 1. Instrumentos jurídicos del Derecho Derivado de la Unión Europea Tipo de acto Destinatario Efecto Reglamento Todos los Estados miembro Instituciones de la UE. Todas las personas físicas y jurídicas. Directamente aplicable y obligatorio en todos sus elementos a partir de su entrada en vigor Directiva Todos o algunos Estados miembro. En principio, las directivas no son directamente aplicables40, el legislador nacional debe adoptar un acto de transposición (también llamado medida nacional de ejecución) en el derecho interno mediante el que se adapte la legislación nacional a tenor de los objetivos definidos en la directiva. Decisión Todos o algunos Estados miembro. Determinadas personas físicas o jurídicas. Directamente aplicable Obligatoria en todos sus elementos para sus destinatarios Fuente: Elaboración propia 40. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE (asunto Francovich, asuntos acumulados C-6/90 y C-9/90) ha considerado que, de forma excepcional, determinadas disposiciones de una directiva pueden tener efectos directos en un Estado miembro sin que sea necesario que este último haya adoptado un acto de transposición previo, siempre que: a) la directiva no haya sido transpuesta o lo haya sido de forma incorrecta; b) las disposiciones de la directiva sean incondicionales y suficientemente claras y precisas; y c) las disposiciones de la directiva confieran derechos a los individuos. Caso Francovich y República Italiana; Danila Bonifaci y otros y República Italiana, Sentencia de 19 de noviembre de 1991, asuntos acumulados C-6/90 y C-9/90) disponible en https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:7a76ea3f -a919-475c-8cbe-29e0b260ebc4.0008.03/DOC_1&format=PDF (fecha de consulta 26 de julio de 2020). e-Revista Internacional de la Protección Social ▶ 2020 Vol. V ▶Nº 2 ▶ pp. 173 - 203 ISSN 2445-3269 ▶ https://dx.doi.org/10.12795/e-RIPS.2020.i02.09 Fuentes del Derecho Comunitario que propician la coordinación de los sistemas de Seguridad Social europeos Verónica Lidia Martínez Martínez 188 La importancia de las Decisiones radica en que son el primer paso para desarrollar una dimensión externa de las normas de coordinación en materia de seguridad social41. En materia de coordinación de los sistemas de seguridad social destacan las decisiones siguientes: ―Decisión del Consejo de 21 de octubre de 2010, relativa a la posición que deberá adoptar la Unión Europea en el seno del Consejo de Asociación instituido por el Acuerdo Euromediterráneo por el que se establece una asociación entre la Comunidad Europea y sus Estados miembro, por una parte, y la República Argelina Democrática y Popular, por otra, con respecto a la adopción de disposiciones de coordinación de los sistemas de seguridad social. ―Decisión del Consejo de 21 de octubre de 2010, relativa a la posición que deberá adoptar la Unión Europea en el seno del Consejo de Asociación instituido por el Acuerdo Euromediterráneo, por el que se establece una asociación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembro, por una parte, y el Estado de Israel, por otra, con respecto a la adopción de disposiciones de coordinación de los sistemas de seguridad social. ―Decisión del Consejo de Asociación instituido por el Acuerdo Euromediterráneo por el que se establece una asociación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembro, por una parte, y la República de Túnez, por otra, con respecto a las disposiciones de coordinación de los sistemas de seguridad social contenidas en el Acuerdo Euromediterráneo. ―Decisión del Consejo, de 6 de diciembre de 2012, relativa a la posición que deberá adoptar la Unión Europea en el seno del Consejo de Estabilización y Asociación instituido por el Acuerdo de Estabilización y Asociación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembro, por una parte, y la República de Montenegro, por otra, con respecto a la adopción de disposiciones de coordinación de los sistemas de seguridad social. ―Decisión del Consejo, de 6 de diciembre de 2012, relativa a la posición que deberá adoptar la Unión Europea en el seno del Consejo de Estabilización y Asociación instituido por el Acuerdo de Estabilización y Asociación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembro, por una parte, y la República de Albania, por otra, con respecto a la adopción de disposiciones de coordinación de los sistemas de seguridad social. ― Decisión 2012/775/UE del Consejo, relativa a la posición que deberá adoptarse en nombre de la Unión Europea en el seno del Comité de cooperación instituido por el Acuerdo de cooperación y de unión aduanera entre la Comunidad Europea y sus Estados miembro, por una parte, y la República de San Marino, por otra, con respecto a la adopción de disposiciones de coordinación de los sistemas de seguridad social. 41. García de Cortázar y Nebreda, C. y Zufiaur Narvaiza, J. M.: “La dimensión exterior de la coordinación en materia de seguridad social de la UE”, Relaciones Laborales, núm. 1, 2016, p.12. e-Revista Internacional de la Protección Social ▶ 2020 Vol. V ▶Nº 2 ▶ pp. 173 - 203 ISSN 2445-3269 ▶ https://dx.doi.org/10.12795/e-RIPS.2020.i02.09 Fuentes del Derecho Comunitario que propician la coordinación de los sistemas de Seguridad Social europeos Verónica Lidia Martínez Martínez 189 ― Decisión 2012/776/UE del Consejo, relativa a la posición que deberá adoptar la Unión Europea en el seno del Consejo de Asociación establecido por el Acuerdo por el que se crea una asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía con respecto a la adopción de las disposiciones de coordinación de los sistemas de seguridad social. Por lo general, el contenido de las anteriores Decisiones se centra en la exportación de determinadas prestaciones por parte de los Estados de la Unión a los Estados signatarios de los correspondientes acuerdos, así como el reconocimiento de la igualdad de trato a los trabajadores del tercer país de que se trate, legalmente empleados en la UE y a los miembros de sus familias, además de garantizarse que las disposiciones sobre la exportación de prestaciones y la concesión de la igualdad de trato también se apliquen, por reciprocidad, a los trabajadores de la UE legalmente empleados en los países socios terceros y a los miembros de sus familias. Con estos instrumentos, que se encuentran sujetos a la adopción y refrendo por parte de los Consejos de Asociación y Estabilización, además de revestir un contenido amplio y variado como resultado de los intereses de las partes contratantes, se intenta crear en un solo instrumento jurídico normas armonizadoras que consignen derechos y obligaciones recíprocos aplicables a las partes signantes, esto es, a los ciudadanos de la UE que trabajen en alguno de los referidos países como a los nacionales de los Estados asociados que hagan o hayan hecho lo propio en territorio de la Unión con la finalidad de soslayar la multiplicidad de convenios bilaterales, que a pesar de ser resultado de los fenómenos migratorios y la movilidad transnacional de trabajadores, en ellos la UE carece de presencia. III. EL DERECHO DERIVADO NO VINCULANTE EN LA COORDINACIÓN DE LOS SISTEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL EUROPEOS Como parte del Derecho derivado se encuentran las recomendaciones y los dictámenes, cuya debilidad radica en su carácter no vinculante (soft law). Ambos instrumentos de orden no legislativo sugieren la realización de determinada conducta, pero al no generar obligaciones legales de cumplimiento, su desacato no provoca ningún tipo de sanción para los Estados miembro. A. Dictámenes El dictamen es un instrumento que permite a las instituciones de la UE emitir una opinión, sin imponer obligación legal alguna sobre el tema al que se refiere. En materia de coordinación en el ámbito de la seguridad social sobresale el Dictamen aprobado por el Comité Económico y Social Europeo (CESE) en la sesión celebrada el 14 y 15 de noviembre de 2012. e-Revista Internacional de la Protección Social ▶ 2020 Vol. V ▶Nº 2 ▶ pp. 173 - 203 ISSN 2445-3269 ▶ https://dx.doi.org/10.12795/e-RIPS.2020.i02.09 Fuentes del Derecho Comunitario que propician la coordinación de los sistemas de Seguridad Social europeos Verónica Lidia Martínez Martínez 190 El dictamen del CESE apoya los postulados de la Comunicación de la Comisión sobre la dimensión exterior de la coordinación en materia de seguridad social de la UE y, en un marco de respeto de las competencias nacionales con la finalidad de asegurar la coordinación y compatibilidad con el derecho de la Unión de los convenios bilaterales de seguridad social suscritos con países terceros, aboga por una negociación directa en materia de seguridad social entre la UE con terceros países, potencias emergentes y organizaciones supranacionales ante el carácter incompleto y fragmentario de los convenios internacionales bilaterales que brindan protección única a los nacionales de los Estados firmantes o responden a intereses concretos que no son siempre compartidos por todos los Estados miembro de la Unión, amén de que tales convenios podrían tener contenidos diferentes e incluso contradictorios entre sí, además de favorecer el desequilibrio de fuerzas si los Estados miembro no actúan globalmente, con intereses y posiciones comunes42. De esta manera, el CESE es partidario de un enfoque global de la UE en el campo de la seguridad social con la finalidad de adoptar una regla única que soslaye la aplicación discrecional y arbitraria de la ley del lugar de trabajo o la del Estado de procedencia según interese, para complementar las políticas que los Estados miembro están desarrollando con países terceros, pues de otro modo no es posible dar cumplimien- to pleno a las obligaciones que el derecho de la Unión impone, además de soslayar, especialmente en el supuesto de trabajadores destacados o desplazados, el doble pago de cotizaciones sociales en el Estado de empleo y en el Estado de procedencia, que abonaría en beneficio de la movilidad de los trabajadores, la competitividad de las empresas en el exterior y potenciaría el establecimiento en el territorio de la Unión de empresas de otros países. El otro dictamen que destaca es el emitido el 12 de julio de 2017 por Markku Markkula, en su calidad de presidente del Comité Europeo de las Regiones (CDR), respec- to de la propuesta de la Comisión Europea para modificar el Reglamento 883/2004 sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social y el Reglamento 987/2009. A pesar de que el CDR expresa su apoyo a la revisión de las normas para la coordinación de la seguridad social y reconoce sobre la base del principio de subsidiariedad que la acción propuesta, por su carácter transnacional, puede lograrse mejor en el ámbito de la UE, realiza enmiendas a las propuestas presentadas por la Comisión Europea, en los rubros siguientes43: ―No obstante, que la coordinación de las prestaciones asistenciales amplia el ámbito de aplicación del Reglamento 883/2004, lo que es necesario para alcanzar los objetivos de la acción propuesta por la Comisión Europea, para el 42. Dictamen del Comité Económico y Social Europeo respecto de la Comunicación de la Comisión sobre la dimensión exterior de la coordinación en materia de seguridad social de la UE. Disponible en: https://oiss.org/wp-con- tent/uploads/2000/01/ces930-2012_00_00_tra_ac_es.pdf (fecha de consulta 4 de junio de 2020). 43. Dictamen del Comité Europeo de las Regiones, respecto de la propuesta de la Comisión Europea para modificar el Reglamento 883/2004 sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social y el Reglamento 987/2009. e-Revista Internacional de la Protección Social ▶ 2020 Vol. V ▶Nº 2 ▶ pp. 173 - 203 ISSN 2445-3269 ▶ https://dx.doi.org/10.12795/e-RIPS.2020.i02.09 Fuentes del Derecho Comunitario que propician la coordinación de los sistemas de Seguridad Social europeos Verónica Lidia Martínez Martínez 191 CDR la prohibición de acumular prestaciones de enfermedad y asistenciales podría resultar difícil de gestionar. ―Considera necesario aclarar la forma en que los Estados miembros pueden ampliar el periodo de exportación de las prestaciones por desempleo más allá de la legislación europea aplicable. ―A pesar de acoger con satisfacción la prolongación prevista de la posibilidad de exportación de prestaciones por desempleo de tres a seis meses, el CDR observa que esto debe ir aparejado con políticas activas del mercado laboral, que constituyen un elemento clave de las llamadas estrategias de activación destinadas a abordar la interacción entre los sistemas de asistencia y de seguro de desempleo, las políticas activas del mercado laboral y la condicionalidad de las prestaciones. ―Reconoce que es positivo que las personas económicamente no activas no queden excluidas en el futuro de un seguro de enfermedad en función de su lugar de estancia real, y a que se les pueda autorizar a contribuir de forma proporcionada a un régimen de seguro de enfermedad sobre la base de su lugar de residencia habitual, sin embargo, lo anterior para el CDR puede constituir una limitación o una exclusión de la asistencia social. ―El CDR subraya que, si bien todos los ciudadanos de la UE tienen derechos específicos a las prestaciones sociales familiares del país en el que se hayan registrado –estén empleados o en estén sujetos a impuestos–, pueden darse diferencias significativas entre los Estados miembro respecto de los derechos a estas prestaciones. ―De conformidad con la posición adoptada por el CDR en relación con la Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores (CDR-2016-02881) reduce la propuesta de la Comisión de veinticuatro a doce meses como plazo a partir del cual la legislación del país de acogida debe aplicarse a un trabajador desplazado. En la parte final del Dictamen, el CDR pide a la Comisión y a los Estados miembro que utilicen la experiencia de las regiones fronterizas en materia de trabajadores móviles, además de solicitar al órgano ejecutivo de la UE que refuerce los servicios de apoyo a la movilidad laboral transfronteriza que presta el Servicio Europeo de Empleo (EURES)44, haciendo uso de las asociaciones transfronterizas EURES actuales e impulsando, al mismo tiempo, la creación de nuevas asociaciones, y que capacite a estos servicios para recopilar información fiable sobre el número y el perfil de los trabajadores transfronterizos y su empleadores, pues, de acuerdo con el CDR, impera la ausencia de datos e informaciones fiables sobre el número de trabajadores fronterizos en el sentido de la definición jurídica incluida en el Reglamento 883/2004. 44. EURES es una red de cooperación entre la Comisión Europea y los servicios públicos de empleo de los Estados miembro de la UE que fomenta la movilidad de los trabajadores, proporciona información, asesoramiento y servicios de contratación y colocación a empresarios, trabajadores y a cualquier ciudadano que desee aprovechar la libre circulación de trabajadores. e-Revista Internacional de la Protección Social ▶ 2020 Vol. V ▶Nº 2 ▶ pp. 173 - 203 ISSN 2445-3269 ▶ https://dx.doi.org/10.12795/e-RIPS.2020.i02.09 Fuentes del Derecho Comunitario que propician la coordinación de los sistemas de Seguridad Social europeos Verónica Lidia Martínez Martínez 192 B. Recomendaciones Las recomendaciones permiten a las instituciones de la UE dar a conocer sus puntos de vista, pero sólo sugieren una línea de actuación sin imponer obligaciones legales a quienes se dirigen, al dejarles un margen de flexibilidad para alcanzar los objetivos a partir de la historia y prácticas nacionales. Las crisis económica y financiera de 2008 y 2010 propiciaron la implementación de una serie de medidas en el ámbito de la seguridad social por parte de los Estados miembro de la Unión Europea que aunadas a aspectos demográficos, cambios en el mundo laboral y a la prolongación de la vida laboral han incrementado la intervención y la preocupación de la UE en los problemas que tienen que afrontar los Estados miembro respecto del financiamiento y sostenibilidad de los sistemas de pensiones a través de las recomendaciones. Asimismo, como parte de la realización del Pilar Europeo de los Derechos Sociales, la Comisión Europea, a través de las recomendaciones, ha sugerido el análisis a escala europea del futuro de los sistemas de pensiones con un enfoque integrado en el que se tengan en cuenta los diferentes sistemas de pensiones (régimen legal de seguridad social, planes de pensiones profesionales y personales) sobre la base de un método abierto de coordinación con objetivos comunes, creación de indicadores y mecanismos de seguimiento de las reformas nacionales que ofrezcan un marco para el intercambio de información y experiencias entre los Estados miembro. En consonancia con el Pilar Europeo de Derechos Sociales, el 13 de marzo de 2018 el Consejo aprobó la Recomendación relativa al acceso a la protección social para los trabajadores por cuenta ajena y los trabajadores por cuenta propia, cuyo objeto es eliminar las carencias de cobertura formal garantizando que los trabajadores por cuenta ajena y los trabajadores por cuenta propia en condiciones comparables puedan afiliarse a sistemas de seguridad social con una cobertura adecuada y eficaz, facilitar la transferencia de derechos de seguridad social de un empleo a otro y garantizar que ambos tipos de trabajadores puedan recibir información transparente sobre sus derechos y obligaciones en materia de seguridad social. Y es que la posibilidad de armonizar los sistemas de seguridad social a través de las recomendaciones se vislumbra como un objetivo difícil de cumplimentar por dos razones fundamentales: la primera de ellas tiene que ver con el carácter no vinculante que ostentan este tipo de instrumentos; mientras que la segunda es la referente a que la organización, funcionamiento y financiamiento de los sistemas de seguridad social corresponde su regulación a los Estados miembro, por lo que a la UE sólo tiene una competencia subsidiaria. e-Revista Internacional de la Protección Social ▶ 2020 Vol. V ▶Nº 2 ▶ pp. 173 - 203 ISSN 2445-3269 ▶ https://dx.doi.org/10.12795/e-RIPS.2020.i02.09 Fuentes del Derecho Comunitario que propician la coordinación de los sistemas de Seguridad Social europeos Verónica Lidia Martínez Martínez 193 IV. OTRAS ACTUACIONES QUE PERMITEN COORDINAR LOS SISTEMAS DE SEGURIDAD SOCIAL EUROPEOS Además de los actos jurídicos contemplados en los Tratados, las instituciones de la Unión cuentan con otras muchas formas de acción para dar cuerpo y contenido a la normativa comunitaria. En el ámbito de la coordinación de los sistemas de seguridad social europeos sobresalen las resoluciones y comunicaciones de la Comisión Europea que se analizan en este apartado. A. Comunicaciones Las comunicaciones son instrumentos atípicos que presentan de forma sistemática los principios que presiden un determinado sector, aportando precisiones de la mano de la doctrina y, sobre todo, de la jurisprudencia comunitaria, a partir de las cuales pretende ofrecer a los Estados miembro y a los operadores económicos un marco de referencia claro y coherente45. La Comisión Europea en la mayoría de sus comunicaciones emitidas en materia de seguridad social se ha ocupado de dos temas. El primero, referente a la intervención de la UE sobre los sistemas nacionales de seguridad social con la finalidad de instaurar los mecanismos que garanticen pensiones más seguras y viables ante los nuevos aspectos demográficos, el aumento de la ocupación de los trabajadores de mayor edad y el retardo de su salida del mercado de trabajo. Las principales comunicaciones que sobresalen en este rubro son las siguientes: ― Comunicación de la Comisión, de 24 de abril de 1990, sobre las personas de edad avanzada y una propuesta del Consejo sobre la acción a tomar por los trabajadores de edad avanzada. ― Comunicación de la Comisión intitulada “Una Europa para todas las edades”. Fomentar la prosperidad y la solidaridad entre las generaciones. Bruselas 21 de mayo de1999. ―Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social, sobre la Evolución futura de la protección social desde una perspectiva a largo plazo: pensiones seguras y viables, de 11 de octubre de 2000. ―Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité, Apoyo a las Estrategias nacionales para garantizar pensiones seguras y viables mediante un planteamiento integrado. ―Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 18 de marzo de 2002. La respuesta de Europa al envejecimiento a escala mundial. 45. Alonso García, R.: “El soft law comunitario”, Revista de Administración Pública, núm. 154, 2001, p.72. e-Revista Internacional de la Protección Social ▶ 2020 Vol. V ▶Nº 2 ▶ pp. 173 - 203 ISSN 2445-3269 ▶ https://dx.doi.org/10.12795/e-RIPS.2020.i02.09 Fuentes del Derecho Comunitario que propician la coordinación de los sistemas de Seguridad Social europeos Verónica Lidia Martínez Martínez 194 ― Comunicación de la Comisión, de 3 de marzo de 2004, para aumentar la ocupación de los trabajadores de más edad y retardar su salida del mercado de trabajo. ―Comunicación de la Comisión, de 3 de julio de 2001. Apoyo a las estrategias nacionales para garantizar pensiones seguras y viables mediante un planteamiento integrado. ― Comunicación de la Comisión, El futuro demográfico de Europa: transformar un reto en una oportunidad del año. El segundo tema tratado en las comunicaciones es el referente a la coordinación de los sistemas de seguridad social. La Comisión Europea reconoce que la coordinación en materia de seguridad social entre la UE y el resto del mundo se aborda de dos maneras. Por una parte, existe el enfoque nacional, en el que los Estados miembro celebran acuerdos bilaterales de coordinación en materia de seguridad social con terceros países. Este enfoque tiene un carácter fragmentario, en donde impera una red incompleta de acuerdos, cuyo contenido tiende a variar de un país a otro46, pues cada Estado defiende sus propios intereses o negocia a partir de sus propios criterios de oportunidad y no siempre en sintonía con la legislación comunitaria. Por la otra parte, se está desarrollando un enfoque común de la UE para la coordinación en materia de seguridad social con terceros países. En este contexto, la Comunicación respecto de la Dimensión Exterior de la Coordinación en materia de Seguridad Social consigna los siguientes objetivos: a) Destacar que los inmigrantes y las empresas de terceros países, que a menudo consideran a la UE como una única entidad, se enfrentan a varios sistemas de seguridad social distintos que crean obstáculos para entrar en UE, desplazarse en ella y salir de la misma. b) Defender el fomento y el refuerzo de la cooperación entre los Estados miembro para que pueda desarrollarse un enfoque menos fragmentado de la coordinación en materia de seguridad social con terceros países. c) Determinar cómo las normas de la UE afectan actualmente a la dimensión exterior y proporcionar orientaciones claras sobre la relación jurídica entre el Derecho de la UE y los acuerdos nacionales bilaterales. d) Describir los componentes existentes de un enfoque común de la UE y presentar propuestas para continuar su desarrollo. Además de estos objetivos, la Comisión Europea en la comentada comunicación hace hincapié en la importancia de implantar una estrategia común de la UE en el ámbito de la coordinación de regímenes de seguridad social de cara a terceros Estados, 46. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones. La dimensión exterior de la coordinación en materia de seguridad social de la UE. Disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52012DC0153&from=EN (fecha de consulta 23 de mayo de 2020). e-Revista Internacional de la Protección Social ▶ 2020 Vol. V ▶Nº 2 ▶ pp. 173 - 203 ISSN 2445-3269 ▶ https://dx.doi.org/10.12795/e-RIPS.2020.i02.09 Fuentes del Derecho Comunitario que propician la coordinación de los sistemas de Seguridad Social europeos Verónica Lidia Martínez Martínez 195 respetando las competencias nacionales y asegurando la necesaria coordinación y compatibilidad con el derecho de la Unión de los convenios bilaterales de seguridad social suscritos con países terceros, además de abogar por la cooperación de la Unión con organismos internacionales y el reforzamiento de la cooperación entre los Estados miembro con el fin de que cuenten con las informaciones y medios para desarrollar, en esta materia, una política de coordinación internacional. Como resultado de las diversas modificaciones que han sufrido los Reglamentos 883/2004 y 987/2009, así como debido a los resultados obtenidos, por un lado, en la consulta específica sobre la coordinación de las prestaciones de asistencia de larga duración y las prestaciones de desempleo llevada a cabo en 2013, y por otro lado, de la consulta general sobre la coordinación de la seguridad social en la UE efectuada en 2015, la Comisión Europea, como parte de un paquete de movilidad laboral, presentó el 13 de diciembre de 2016 una propuesta para la revisión de los Reglamentos 883/2004 y 987/2009 con la finalidad de continuar el proceso para su modernización. Los temas modulares de la propuesta son los siguientes: ―La exportación de las prestaciones de desempleo durante un período mínimo de seis meses, en lugar de los tres meses actuales. Sin embargo, los Estados miembros podrán exigir que los trabajadores hayan laborado durante al menos tres meses en su territorio para poder solicitar las prestaciones por desempleo en ese país. Ante el incumplimiento de este requisito, los operarios deberán acogerse a la seguridad social de su Estado de origen ―En el caso de los trabajadores transfronterizos que viven en un país, pero trabajan en otro y regresan a casa como mínimo una vez a la semana, se propone que el Estado miembro en el que hayan trabajado en los últimos doce meses sea responsable del pago de las prestaciones de desempleo. ― Definir a las prestaciones asistenciales de duración indeterminada y los supuestos para su procedencia tratándose de los ciudadanos desplazados. ―La armonización de las normas jurídicas en materia de seguridad social con las sentencias pronunciadas por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, las que en su mayoría, en su calidad de fuentes subsidiarias del Derecho de Unión se han encargado de subsanar las lagunas de los Derechos primario y secundario. ― Con base en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE47 y en aras de evitar prácticas desleales, la propuesta de la Comisión deja claro que los Estados 47. Sentencia de 15 de septiembre de 2015 del Tribunal de Justicia de la UE. Caso Nazifa, Sonita, Valentina y Valentino Alimanovic vs Jobcenter Berlin Neukölln Asunto C- 67/14 se determina que un Estado miembro puede excluir de determinadas prestaciones sociales de carácter no contributivo a los ciudadanos de la UE que se desplazan a dicho Estado en busca de trabajo. Disponible en: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:62014C- J0067&from=ES (fecha de consulta 26 de enero de 2017). Sentencia de 11 de noviembre de 2014 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Caso Elisabeta Dano y Florin Dano vs. Jobcenter Leipzig, Asunto C-333/13 se determina que los ciudadanos de la Unión económicamente inactivos que se desplacen a otro Estado miembro con el único fin de beneficiarse de ayudas sociales podrán ser excluidos de determinadas prestaciones sociales. Disponible en: http:// curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=159442&doclang=ES (fecha de consulta 3 de marzo de 2017). e-Revista Internacional de la Protección Social ▶ 2020 Vol. V ▶Nº 2 ▶ pp. 173 - 203 ISSN 2445-3269 ▶ https://dx.doi.org/10.12795/e-RIPS.2020.i02.09 Fuentes del Derecho Comunitario que propician la coordinación de los sistemas de Seguridad Social europeos Verónica Lidia Martínez Martínez 196 miembros podrán decidir no conceder prestaciones sociales48 a los ciudadanos desplazados económicamente inactivos. ―El reforzamiento de las disposiciones administrativas sobre coordinación de la seguridad social en el caso de los trabajadores desplazados. La modificación propuesta por la Comisión Europea intenta garantizar que las autoridades nacionales dispongan de los instrumentos adecuados para comprobar el estatu- to de los trabajadores desplazados en materia de seguridad social y establece procedimientos más claros para la cooperación entre los Estados miembros a la hora de tratar los posibles casos de prácticas desleales y abusos. Evidentemente, la propuesta descrita muestra la necesidad de materializar la simplificación de la normativa que debiera imperar en el ámbito de la coordinación de los sistemas de seguridad social. Lamentablemente en contravención a la naturaleza y principios del derecho social, del cual forma parte el derecho de la seguridad social, la naturaleza extraordinariamente técnica y complicada del marco legislativo existente, aunada a las múltiples modificaciones y la vasta jurisprudencia del Tribunal de Luxemburgo, han dificultado la determinación, interpretación y aplicación de las normas en materia de seguridad social ante el ejercicio del derecho a la libre circulación. Resulta necesaria la simplificación de la normativa que integra el sistema de coordinación en materia de seguridad social y la clarificación de situaciones, posiciones, definiciones y ámbitos de su aplicabilidad, acompañada de una mayor información sobre los derechos que confiere la legislación comunitaria, pues de esta forma se facilitará su ejercicio y se incrementarán las oportunidades para lograr la movilidad efectiva y la estabilidad económica, sin detrimento de los derechos sociales de los grupos vulnerables destinatarios del régimen de seguridad social que resulte aplicable. B. Resoluciones Las resoluciones son actos que contienen la opinión del Consejo Europeo, el Consejo y el Parlamento Europeo sobre un determinado tema o problema. Su ámbito de aplicación es general, pero carecen de efecto vinculante. Por lo general, el Parlamento Europeo expresa algunas de sus posturas políticas a escala internacional mediante resoluciones. Del mismo modo, el Consejo adopta resoluciones en sus reuniones que sirven como orientaciones para futuros trabajos. Sentencia de 25 de febrero de 2016 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea Caso Jovanna García-Nieto vs Vestische Arbeit Jobcenter Kreis Recklinghausen. Asunto C-299/14. Disponible en: http://curia.europa.eu/juris/document/ document.jsf?text=&docid=174589&pageIndex=0&doclang=es&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=17500158 (fecha de consulta 26 de julio de 2020). En este asunto se confirma que pueden denegarse a los nacionales de otros Estados miembros determinadas prestaciones sociales durante los tres primeros meses de su estancia. 48. La legislación comunitaria ha dispuesto que las prestaciones sociales son beneficios proporcionados de acuerdo con la legislación de seguridad social de los Estados miembros en las ramas de enfermedad, maternidad y de paternidad asimiladas; pensiones de vejez, prestaciones de jubilación anticipada y la invalidez; prestaciones de supervivencia y de defunción; beneficios de desempleado; prestaciones familiares; prestaciones en caso de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. e-Revista Internacional de la Protección Social ▶ 2020 Vol. V ▶Nº 2 ▶ pp. 173 - 203 ISSN 2445-3269 ▶ https://dx.doi.org/10.12795/e-RIPS.2020.i02.09 Fuentes del Derecho Comunitario que propician la coordinación de los sistemas de Seguridad Social europeos Verónica Lidia Martínez Martínez 197