El principio de colaboración en la esfera local

El P incipio de Colabo ación en la es e a local JOSÉ LUIS RIVERO YSERN Ca ed á ico de De echo Adminis a i o de la Uni e sidad de Se illa I. RÉGIMEN JURÍDICO. Las elaciones in e adminis a i as se egulan en nues o De echo en el Tí ulo y Capí ulo II de la Le 30/92 de 26 de no iemb e -en lo sucesi o LPAC- modi i- cada po Ley 4/99 de 13 de ene o. Po lo que espec a a las elaciones de la Adminis ación es a al o au onómica con las en idades locales se igen po lo p e- enido en los a ículos 55 a 61 de la Ley de Bases de Régimen local, Le 7/85 de 2 de ab il -en lo sucesi o LBRL- y en los a ículos 61 a 71 del Tex o Re undido de las disposiciones legales igen es en ma e ia de Régimen local de 18 de ab il de 1986 -en lo sucesi o TRRL-. La ley 30/92, po así ella misma indica lo, es me a- men e suple o ia de la 1.13121. en es a ma e ia. Como p ime a a ea en es a in e ención conside o opo uno hace unas b e- es p ecisiones concep uales sob e los é minos: II. SIGNIFICADO DE LA COOPERACIÓN: COOPERACIÓN, COLABORACIÓN, COORDINACIÓN. El a ículo 10 de la LBRL, localizado en el Ti ulo I de la Ley bajo el gené ico epíg a e de Disposiciones gene ales obliga a que la Adminis ación local, al igual que las demás Adminis aciones públicas ajus e "sus elaciones ecíp ocas a los debe es de in o mación mu ua, colabo ación coo dinación y espe o a los ámbi os compe enciales espec i os". Llama la a ención la combinación de p incipios que esul an, inicialmen e, con adic o ios, como pueden se el de coope ación y el de coo dinación.Y llama la a ención como a englón seguido de es a enume ación de p incipios la ley se ocupa en insis i en el de coo dinación : 2."P ocede á la coo dinación de las com- pe encias de las En idades locales en e sí y, especialmen e con las es an es admi- nis aciones públicas, cuando las ac i idades o los se icios locales ansciendan el in e és p opio de las co espondien es En idades, incidan o condicionen ele an- emen e los de dichas adminis aciones o sean concu en es o complemen a ios de los de es as.3. Las unciones de coo dinación no a ec a án en ningún caso a la au onomía de las En idades locales . El p ecep o iene su desa ollo en el a ículo 59 de la Ley Básica y su an eceden e en el Tí ulo II de la Ley 12/83 de 14 de oc u- b e, Ley del P oceso Au onómico. Hace años ya (Ri e o Yse n, Jose Luis: Manual de de echo local. Segunda edición Ci i as 1993 y en" La coope ación p o incial pa a 253 JOSÉ LUIS RIVERO YSERN la ealización de ob as y p es ación de se icios municipales ". Documen ación adminis a i a n 0 . 240 pag 131 y ss) expuse mi opinión, que hoy a i ico, de que odo el capí ulo II de la LBRL ela i o a las elaciones in e adminis a i as es á p esidido mas po una idea o p incipio de coo dinación que po un p incipio de colabo ación o coope ación y, ob iamen e son p incipios dis in os.. El TS , en STS. de 11 de julio de 2000 econoce que : " Cie amen e, p esen a alguna di icul ad, po su p opia ambigüedad, de e mina el sen ido que iene el ca ác e de ó gano de coo dinación en e a los de ó gano de coope ación o de colabo ación. Al concep o de coo dinación, se ha e e ido ambién en dis in as ocasiones el T ibunal Cons i ucional. Así, en las SSTC 32/1983, de 28 de ab il (RTC 1984 32) y 42/1983, de 20 de mayo (RTC 1983 42), abo da la noción de , coo dinación gene- al», señalando que «pe sigue la in eg ación de la di e sidad de las pa es o de los subsis emas en el conjun o o sis ema, e i ando con adicciones y educiendo dis- unciones...» y la compe encia de coo dinación p esupone la exis encia de com- pe encias de los en es coo dinados que deben se espe adas. En la STC 27/1987, de 27 de eb e o (RTC 1987 27), dic ada en ecu so de incons i ucionalidad in e pues o con a de e minados a ículos de la Ley 2/1983, (le - dc oc ub e, dc las Co es Valencianas. po la que se decla an de in e és gene- al de e minadas unciones p opias de las Dipu aciones P o inciales. especi ica que «la coo dinación cons i uye un lími e al pleno eje cicio de las compe encias p opias de las co po aciones locales y como al, en cuan o que a ec a al alcance de la au onomía local cons i ucionalmen e ga an izada, sólo puede p oduci se en los casos y con las condiciones p e is as en la ley) (SSTC 32/1983, de 28 de ab il [RTC 1983 32), E 2°, 80/1985, de 4 de julio [RTC 1985 80], E 2° y 27/1987, de 27 de eb e- o [RTC 1987 27], E 5. La di e encia exis en e en e las écnicas de coope ación y coo dinación encuen a, en e ec o, una adecuada exp esión en la LBRL, dado que jun o a los a í- culos 57 y 58, en los que se exp esan esas écnicas coope a i as, ya sea unciona- les u o gánicas, en los a ículos 10.2, 59 y 62 se conc e an acul ades de coo dina- ción de las Adminis aciones Públicas. Y, si bien an o unas como o as écnicas se o ien an a lexibiliza y p e eni dis unciones de i adas del p opio sis ema de dis- ibución de compe encias, aunque sin al e a , en ninguno de los casos la i ula i- dad y el eje cicio de las compe encias p opias de los en es en elación, es lo cie - o que en las consecuencias y e ec os dimanan es de unas y o as no son equipa- ables, pues o que oda coo dinación conlle a un cie o pode de di ección, con- secuencia de la posición de supe io idad en que se encuen a el que coo dina es- pec o al coo dinado, lo que es de po sí un elemen o di e enciado de p ime o den, que explica y jus i ica que, desde la pe spec i a compe encial, dis in as hayan de se las posibilidades de pone en p ác ica unas y o as ó mulas (STC de 21-XII- I 989) Como indica la EM de la Ley 30/92 las elaciones en es e modelo de Es ado deben o maliza se a pa i de los p incipios de leal ad cons i ucional y de colabo ación. EL PRINCIPIO DE COLABORACIÓN EN LA ESFERA LOCAL Colabo ación y coope ación son, a nues o juicio, é minos sinónimos.El a ículo 3 de la Ley 30/92 es ablece como p incipios que p esiden las elaciones in e adminis a i as los p incipios de coope ación, e iciencia, anspa encia y pa - icipación, buena e y con ianza legí ima. La LBRL alude po su pa e a la coope ación como un p incipio, una écnica de elación y ambién como un debe . Desde la p ime a de las acepciones, el T ibunal Cons i ucional conside a la coope ación como un p incipio de elación in e adminis a i a que ayuda a lexi- biliza y p e eni las dis unciones de i adas del p opio sis ema de dis ibución de compe encias.(STC 214/89.), dis unciones que son lógica consecuencia del p in- cipio de descen alización polí ica y adminis a i a que p eside nues o ac ual modelo de Es ado. La coope ación en es e sen ido o ien a hacia la unidad a los dis in os cen os polí icos de al o ma que median e es e p incipio esul e un modelo o ganiza i o cohesionado o coope a i o. Como indica Ca ballei a Ri e a Te esa (" La coope ación in e adminis a i a en la LBRL" REMA n°. 257) el TC no p e ende o mula un concep o especí ico de coope ación (de hecho, en sucesi as STSTC-11/86: 227/88; 201/88; 32/83 se alude a la coo dinación la coope ación o la coo dinación indis in amen e pa a explica es a necesa ia econducción a la uni- dad de un modelo de es ado compues o). En STL 11/86 se de ine la colabo ación "como una ac uación que debe se ealizada bila e almen e en égimen de colabo- ación especí ica sob e una ma e ia."En STC 201/88 se dice que" las espec i as compe encia es a al y au onómica en an en un ma co de coope ación y colabo- ación en cuan o se o ien an a una ac i ud conjun a" .Finalmen e en STC 32/83 de ine la coo dinación como " la ijación de medios o sis emas de elación que hagan posible la in o mación ecíp oca, la homogeneidad écnica en de e minados aspec os y la acción conjun a de las au o idades".Como indica Ba be a nos encon- amos an e é minos que no esponden a "concep os ju ídicamen e de inidos" (Ba be a Regioni e in e esse nazionale Giu é Milano 1974 pag 288;ci ado po Ca ballei a en op.ci . pag 53) y que po an o son únicamen e de e minables cuan- do se cons i uyen en o mulas especí icas de acción. Ello lle a a la doc ina (Climen Ba be a " La coope ación es a al y au onómi- ca en los se icios municipales en T a ado de de echo municipal I Ci i as Mad id 1988 y Ca ballei a Ri e a op. ci ) a a i ma que desde el pun o de is a de la egu- lación legal especí ica de los di e sos mecanismos de elación se pone de elie e la imposibilidad de in eg a posi i amen e el "genus" colabo a i o...Solo la coope- ación y la coo dinación consiguen a es os e ec os, cons i ui se en écnicas espe- cí icas y di e enciables de elación in e adminis a i a". Desde nues o pun o de is a la cues ión concep ual abo dada p ecisa una conclusión de ini o ia sin e izado a po cuan o los concep os coope ación y coo - dinación ienen un signi icado y una uncionalidad dis in a, lo que no sucede con los concep os coope ación y colabo ación que pueden conside a se sus ancial- men e equi alen es. En es e in en o de sín esis -con cuan o de imp ecisión puede lle a consigo cualquie in en o de sín esis, nos encon amos an e la coope ación, desde el pun o de is a ope a i o cuando dos o a ias adminis aciones ac úan en 254  255 JOSÉ LUIS RIVERO YSERN égimen de igualdad median e o mulas con encionales, o mulas que en nues o De echo se aducen en la celeb ación y o malización de con enios in e adminis- a i os o en la c eación po ley de ó ganos mix os en los que las adminis aciones in eg an es ac úan en égimen de pa idad y que se con ie en en pun os de encuen o pa a la consul a la delibe ación y el deba e; ejemplo de ello es el eno li e al del a ículo 58 de la LBRL y un ejemplo de es a modalidad o ganiza i a de la coope ación puede se la Comisión Te i o ial de Adminis ación local. Un e cium genus en es e con ex o semán ico es, a nues o modo de e la coo dinación adminis a i a a la que ácilmen e pueden desliza se las o mulas o ganiza i as. En es a elación el plano de igualdad de las pa es desapa ece y aun- que los obje i os puedan y deban se coinciden es con los que pe siguen las o - mulas de coope ación , se p oduce una in e ención di ec i a de una adminis a- ción sob e o a. En es os supues os la ac uación adminis a i a busca inicialmen e supli las de iciencias e insu iciencias de o a adminis ación y pa a ello una admi- nis ación p es a su apoyo a o a adminis ación. Sin emba go es e apoyo ae nece- sa iamen e consigo una unción o compe encia an ineludible como implíci a: la de di igi y con ola a la adminis ación cuya ac i idad se inancia y apoya. Es a labo de apoyo puede se écnica, económica. de medios pe sonales o po la ía de la pla- ni icación: en cualquie a de es os casos, la adminis ación de apu o os en a po ley y se ese a sob e la adminis ación a quien se apoya una unción di ec i a, de ija- ción de di ec ices, un condicionamien o ác ico del lib e eje cicio de las compe- encias y en úl ima ins ancia una unción de u ela y con ol, la u ela y el con ol que eje ce quien ayuda sob e aquel cuya ac i idad se apoya. Un ejemplo de lo que exponemos es, a pesa de las ma izaciones que en es e pun o ha in oducido el Te:, la "coope ación" p o incial a la p es ación de las ob as y se icios locales. EL PRINCIPIO DE COLABORACIÓN EN LA ESFERA LOCAL El p incipio de leal ad ins i ucional supone el espe o del Es ado al ejecu a sus compe encias al ámbi o compe encial de o as adminis aciones (STSTC 11/86 y 96/90 e i ando la up u a del deseable equilib io en e las dis in as egiones (STC 64/90). Pues bien, in e esa señala cómo las en idades locales no apa ecen en es e sis- ema de mu ua coope ación. Únicamen e el apa ado 4 del a ículo 4 de la LPAC explíci amen e con empla la coope ación in e adminis a i a local cuando es a- blece que "la Adminis ación Gene al del Es ado, las de las Comunidades Au ónomas y las En idades que in eg an la Adminis ación local debe án colabo a y auxilia se pa a aquellas ejecuciones de sus ac os que hayan de ealiza se ue a de sus espec i os ámbi os e i o iales de compe encias. El supues o se e ie e como explica Sa mien o Acos a (Sa mien o Acos a M. "Las elaciones en e Adminis aciones as la e o ma de la Ley 4/99" en Ac ualidad adminis a i a n"17, ab il 2000.) a ac os dic ados sin ex alimi ación compe encial que p ecisan el auxi- lio de o a Adminis ación pa a su ejecución y plena e ec i idad. g auxilio de las ue zas de segu idad del Es ado pa a ejecu a el ac o de una Comunidad au ónoma sin ue za policial p opia. Pe o, po lo demás, como decimos, el sis ema que diseña la ley 30/92 es un sis- ema pensado pa a las elaciones en e la Adminis ación del Es ado y las Comunidades au ónomas. En cuan o a los ins umen os al se icio de la coope ación la ley 30/92 en su a ículo 5 es ablece que " En las elaciones en e la Adminis ación gene al del Es ado y la Adminis ación de las Comunidades au ónomas, el con enido del debe de colabo ación se desa olla á a a és de los ins umen os y p ocedimien os que de mane a común y olun a ia es ablezcan es as adminis aciones. Cuando es as elaciones engan como inalidad la oma de decisiones conjun- as que pe mi an (en aquellos asun os que a ec en a compe encias compa idas o exijan a icula una ac i idad común en e ambas adminis aciones), una ac i idad mas e icaz de los mismos, se ajus a án a los ins umen os y p ocedimien os de coo- pe ación a que se e ie en los a ículos siguien es". A con inuación se enume an y egulan los siguien es ins umen os de coope ación: las con e encias sec o iales y o os ó ganos de coope ación ; los con enios de colabo ación y los Planes y P og amas conjun os. Hay, epi o, que insis i en es e pun o en la ausencia en la LPAC de un a a- mien o de los mecanismos de coope ación e e idos a las adminis aciones locales sal o po ía suple o ia . Unicamen e el apa ado 8 del a ículo 5 p e é que " Cuando la ma e ia del ámbi o sec o ial de un ó gano de coope ación de composi- ción mul ila e al a ec e o se e ie a a las compe encias de las En idades Locales, el Pleno del mismo puede aco da que la asociación de es as de ámbi o es a al con mayo implan ación sea in i ada a asis i a sus euniones con ca ác e pe manen e o según el o den del día". La LBRL es ablece, po su pa e, en su a ículo 57 :" La coope ación económi- ca écnica y adminis a i a en e la Adminis ación local y las Adminis aciones del Es ado y las Comunidades Au ónomas, an o en se icios locales como en asun os III. LA COOPERACIÓN EN LA LEY 30/92 Y EN LA LBRL. A) Coope ación y leal ad cons i ucional. La Ley 30/92 es ablece la coope ación como un debe . En su e o ma ope ada po ley 4/99 es e p incipio se aduce en una mención exp esa del p incipio de leal- ad ins i ucional que plan ea una doble e ien e. De una pa e se conside an p ác- icas p ohibidas po es e p incipio el desconocimien o de las compe encias de las di e sas adminis aciones o la no ponde ación en caso de con lic o de odos los in e eses a ec ados. Desde un pun o de is a posi i o esa leal ad ins i ucional - coo- pe ación, se aduce en obligaciones conc e as.Así p es a in o mación y ayuda a las demás adminis aciones o mulándose al espec o un debe no gené ico sino pon- de ado del que queda á exen a la Adminis ación a quien se solici a el auxilio si: se ca ece de compe encia pa a p es a lo si se ca ece de los medios su icien es o si, (S s TC 104/88 y 152/88), la Adminis ación demandan e de la coope- ación ca ece de la compe encia pa a pedi la, en cuyo caso puede nega se la in o mación o asis encia eque ida, mo i adamen e. 256 257 JOSÉ LUIS RIVERO YSERN de in e és común, se desa olla a con ca ác e olun a io, bajo las o mas y en los é minos p e is os en las leyes, pudiendo ene luga , en odo caso , median e los conso cios o con enios adminis a i os que susc iban. De cada acue do de coope ación o malizado po alguna de es as Adminis aciones se da á comunicación a aquellas o as que , esul ando in e esa- das no hayan in e enido en el mismo, a los e ec os de man ene una ecíp oca y cons an e in o mación." B) La coope ación o gánica. El a ículo 58 LBRL se dedica, po su pa e, a egula la que podíamos llama coope ación o gánica . Es ablece es e p ecep o que :" 1. Las leyes del Es ado o de las Comunidades Au ónomas pod án c ea , pa a la coo dinación adminis a i a, ó ganos de colabo ación de las Adminis aciones co espondien es con las En idades locales. Es os ó ganos que se án únicamen e delibe an es y consul i os, pod án ene ámbi o au onómico o p o incial y ca ác e gene al o sec o ial. Pa a asegu a la colabo ación en e el Es ado y la Adminis ación local en ma e- ia de in e siones y p es ación de se icios, el Gobie no pod á c ea en cada Comunidad Au ónoma una Comisión Te i o ial de Adminis ación local Reglamen a iamen e. se es ablece á la composición o ganización y uncionamien- o de la Comisión. 2.Tan o la Adminis ación del Es ado como las de las Comunidades Au ónomas pod án pa icipa en los espec i os ó ganos de colabo ación es ablecidos po cada una de ellas. Si nos ijamos en la egulación, es os ó ganos de coope ación an a ene un ca ác e undamen almen e delibe an e o consul i o. La acul ad pa a c ea es os ó ganos es es a al o au onómica en la medida en que se exige ley, es a al o au o- nómica pa a su c eación. La c eación pues de es os ó ganos es una compe encia pa lamen a ia y el ó gano esul an e iene como no a dis in i a se un ó gano mas de la Adminis ación c eado a, in eg ado en su p opio apa a o adminis a i o. Consiguien emen e, ales ins umen os ca ecen de pe soni icación p opia y di e- enciada de la Adminis ación i ula . Es o los si úa en un plano cuali a i amen e di e so al de aquellos en es do ados de pe sonalidad ju ídica que su gen de una elación bila e al paccionada. (Ca ballei a Ri e a " La coope ación in e adminis- a i a en la LBRL. REALA 257 pag 45 y ss.) Den o de los ó ganos de coope ación c eados po el Es ado deben ci a se la Comisión e i o ial de Adminis ación local (a e. 58.1 LBRL) y la Comisión Nacional de Adminis ación local (a e. 117 LBRL). A ni el au onómico las Comunidades Au ónomas han ido c eando sus p opios ó ganos de coope ación.Tan o en unos como en o os p edomina la unción delibe an e y consul i a. C) Coope ación uncional. Jun o a la coope ación o gánica encon amos la que puede cali ica se de un- cional que no es sino la aducción del debe que es ablece la LBRL (a c. 55.d) EL PRINCIPIO DE COLABORACIÓN EN LA ESFERA LOCAL pa a odas las Adminis aciones de p es a , en el ámbi o p opio, la coope ación y asis encia ac i as que las o as adminis aciones pudie an p ecisa pa a el e icaz cumplimien o de sus a eas. Den o de es e ipo de coope ación cabe eseña la coope ación ju ídica, éc- nica y, sob e odo económica que p es an las Dipu aciones p o inciales pa a la e ec i a p es ación de los se icios municipales p e is a en el a ículo 30 del TRRL ó la asis encia écnica y inancie a que p es a el Es ado a las En idades locales y que ecoge el TRRL en sus a ículos 61 y ss. La legislación au onómica po su pa e suele comple a y desa olla es e ipo de ayudas.Tal es el caso, en Andalucía de la Ley 11/87 de 26 de diciemb e que egula las compe encias p o inciales en el ma co de un sis ema ealmen e condicionado po la Comunidad Au ónoma.(Ve las páginas 203 y ss de nues o Manual de De echo local ci . y la bibliog a ía allí ci a- da. Ve asimismo nues o abajo " Adminis ación y Cons i ución: el p incipio de coope ación" en Documen ación adminis a i a n' 240.). El examen de la pues a en ma cha y de la dinámica de es e ipo de coope a- ción pe mi e a i ma que el ac ual sis ema de elaciones in e adminis a i as de la LBRL obedece y esponde mas a un p incipio y a un obje i o de coo dinación que a una idea de colabo ación. Como en o o luga hemos, las elaciones in e admi- nis a i as o se insc iben en el ma co ele" una coope ación exigida po la p opia cohe encia del sis ema" o, en las coo denadas del p incipio de coo dinación admi- nis a i a con o me al cual, an o el Es ado como la Comunidad Au ónoma " plani- ican, o ganizan, mandan y con olan" la ac i idad local, en palab as del p o eso Gonzalez Na a o pa a quien la unción de coo dinación no exis e de o ma au ó- noma sino que es el esul ado del ec o eje cicio de esas unciones di ec i as. En nues a Comunidad Au ónoma la unción coo dinado a que eje ce la Comunidad Au ónoma sob e los en es locales, especialmen e sob e la p o incia pa e en muchos supues os de una p esun a ede inición de las compe encias loca- les y de una laxa in e p e ación del concep o "ma e ias de in e és gene al pa a la Comunidad Au ónoma" concep o que según el sis ema es ablecido en g an pa e de las Comunidades Au ónomas habili a la coo dinación de la ac i idad local. Las écnicas al espec o u ilizadas son p e e en emen e la sub ención, con cuan o ella lle a de pode implíci o de di ección, y la o mulación de di ec ices po ía de plani icación. Como hemos ambién ya indicado es as acul ades de coo dinación que (den- o de los pa áme os cons i ucionales y de la p opia LBRL. esponde ían a la p o- pia cohe encia del sis ema), chocan, a nues o juicio, con la unción coo dinado a que a la P o incia asigna la Ley de Régimen Local en la medida en que es a unción p o incial de coo dinación esul a una unción p og esi amen e desdibujada, incluso a ni el de simple pa icipación en la coo dinación. En la medida en que la Comunidad Au ónoma coo dina- y a nues o juicio di ige - las unciones p opias p o inciales, coo dina y di ige una de las más genuinas y adicionales compe en- cias de la P o incia: la coope ación a la ealización de ob as y p es ación de se i- cios municipales. Nues a esis es que la P o incia ha pe dido hoy, po la especial in ensidad de las écnicas de coo dinación a bi adas a a o de la Comunidad 258  259 JOSÉ LUIS RIVERO YSERN  EL PRINCIPIO DE COLABORACIÓN EN LA ESFERA LOCAL Au ónoma (quizá incluso a a o de ins ancias sup aau onómicas o sup anaciona- les), sus adicionales unciones de auxilio municipal. Con ello la p o incia se e a ec ada en el p ime o de sus ines especí icos(a c. 31.2.a de la LIIRL.).Lln cla o ejemplo de ello lo enemos en el papel coo dinado que eje ce la Comunidad Au ónoma sob e los planes p o inciales de ob as y se icios. IV. REVISIÓN DEL PAPEL DE LAS ENTIDADES LOCALES FS FN LA REVISIÓN DEL ACTUAL MODELO AUTONÓMICO. A) El p incipio de subsidia iedad. Es os plan eamien os son cla amen e insu icien es si que emos eplan eamos el sis ema de uncionamien o de nues o Es ado y de o ma mas conc e a el papel que deben juga las en idades locales en esa e isión del ac ual modelo au onómi- co. Es cie o que es a e isión se hace p ecisa en el ma co de las elaciones del Es ado con las Comunidades Au ónomas - y de ello ya se nos ha hablado en o a in e ención -. Sin emba go no es menos cie o que , al menos a nues o juicio , es de igual impo ancia eplan ea se el sis ema de elaciones en e ambas adminis a- ciones y las en idades locales. Mas aún, es a necesidad es mas acucian e cuan o menos sen ida es po las ue zas sociales y polí icas. La minus alo ación de es e p oblema es, siemp e a nues o juicio, an ex endida como suicida . No dudamos que el sis ema de a iculación ac ual del Es ado au onómico debe y puede mejo a caminando hacia un pleno desa ollo de los es a u os y a un eplan eamien o de las écnicas de coope ación. Sin emba go la consecución de es os obje i os no es su icien e pa a que el eng anaje comple o de nues o modelo cons i ucional un- cione de o ma luida y sólida. La e o ma del égimen local es la o a asigna u a pendien e de la e o ma del modelo de Es ado. Nos pa ece undamen al eplan eamos el p opio papel de la Adminis ación local en el con ex o de nues o es ado au onómico. Luciano Pa ejo en un ecien e es udio publicado en la Re is a Andaluza de Adminis ación pública (n° 42 del año 2001) insis e en es e sen ido en que nues a opción cons i ucional en elación al modelo de Es ado,"pa e de una cons ucción del es ado que se basa en la ins an- cia local como escalón basal de la Adminis ación pública desdoblada en dos esca- lones y a iculada en Co po aciones democ á icas de au oadminis ación; opción que iene po consecuencia la pe enencia, en p incipio a al escalón de la ges ión adminis a i a de los asun os que a ec en a las co espondien es colec i idades locales. El legislado o dina io, asignado de compe encias adminis a i as iene obligación, po an o de obse a lo, de sue e que solo puede p i a a la Adminis ación local de la compe encia p ecisa pa a ges iona un asun o que a ec- e de o ma ele an e a la colec i idad local cuando un in e és público de su i- cien e en idad así lo demande o jus i ique. En el en endido que la simpli icación o la concen ación adminis a i as no alen desde luego sin mas como in e és públi- co su icien e al e ec o."Y.... el p incipio de la dis ibución e i o ial de las a eas y, po an o de las compe encias " se aduce, en suma, en una p e alencia cons i u- cional de la compe encia local pa a los asun os que a ec an p imo dialmen e a la compe encia asimismo local; p e alencia, que incula al legislado o dina io, limi- ando su libe ad de con igu ación ". Es e p incipio esul a en nues o De echo de la combinación de la ga an ía de la au onomía local con los p incipios de ini o ios del es ado y los alo es supe io es del o denamien o ju ídico (a ículos 1 y 9 CE) y los a iculado es de la Adminis ación pública, conc e amen e el de descen ali- zación (a . 103. CE). Pe o, jun o a es e p incipió de descen alización y ecogido hoy en la p ime a esolución de la Con e encia Pa lamen o Eu opeo - Pode es Locales de la Comunidad celeb ada en 1994 cob a especial elie e el p incipio de subsidia ie- dad . La Resolución se cen a en el alo que debe o o ga se a es e p incipio y en las e o mas que necesi a el Comi é de las Regiones , llegándose a indica la con- eniencia de que una u u a Cons i ución eu opea incluya la ga an ía de la Au onomía local y los p incipios undamen ales de la Ca a Eu opea de la Au onomía .Po o o lado, el In o me de la Ponencia alude ambién a los Dic ámenes del Comi é (le las Regiones de 20 y 21 de ab il de 1995 ela i os a la e i- sión del T a ado de la Unión Eu opea y a la aplicación del P incipio de Subsidia iedad. No obs an e, sus p incipales con enidos sob e la e isión del a .3B del T a ado (pa a que incluye a a los en es egionales y locales en la o mulación del P incipio de subsidia iedad ,así como pa a a ibui legi imación al Comi é an e el T ibunal de Jus icia pa a ecu i las ulne aciones del a . 3B) sus p incipales con- enidos, epi o, no ue on acogidos en el pos e io In o me del G upo de Re lexión sob e la Con e encia In e gube namen al ap obado en Ba celona en diciemb e de 1995 Se había p opues o la adopción de un p o ocolo anejo al T a ado que modi i- ca a la edacción del a e. 3B del a ado CE en los siguien es é minos: " La Comunidad in e end á con o me al p incipio de Subsidia iedad solo en la medida en que los obje i os de la acción emp endida no puedan se alcanzados de mane a su icien e po los Es ados miemb os y las colec i idades egionales y locales do adas de compe encia según el de echo in e no de los Es ados miemb os " .Igualmen e el Comi é ins aba a los Es ados miemb os a " aplica en su in e io el p incipio de Subsidia iedad en elación a egiones y en es locales". En el con ex o de Ams e dam se consiguió la adopción de un p o ocolo sob e la aplicación de los p incipios de subsidia iedad y p opo cionalidad, que se inco - po a como anexo al T a ado Cons i u i o de la Comunidad Eu opea, cuyo apa ado 5 es ablece: "Pa a que la acción comuni a ia es é jus i icada debe án euni se ambos equi- si os del p incipio de Subsidia iedad : p ime o, que los obje i os de la acción p o- pues a no pueden se alcanzados de mane a su icien e median e la ac uación de los Es ados miemb os y las colec i idades egionales y locales do adas de compe- encia según el De echo de los es ados miemb os en el ma co de su sis ema cons- i ucional nacional, y po consiguien e , segundo, que es os obje i os pueden log a se mejo median e la ac uación de la Comunidad". 260  261 JOSÉ LUIS RIVERO YSERN  EL PRINCIPIO DE COLABORACIÓN EN LA ESFERA LOCAL La decla ación no es explíci a y es siemp e mas ma izada que la susc i a po los Gobie nos alemán aus iaco y belga. Sin emba go es un paso adelan e en la implan ación del p incipio. El T ibunal Sup emo español po su pa e ha e ec uado una aplicación del p incipio en alguna de sus esoluciones en donde el p incipio de susbsidia iedad iene un alo in e p e a i o:" p incipio ins i ucional o ganiza- i o de subsidia iedad que exige la a ibución de compe encias y esponsabilida- des a las au o idades mas p óximas a los ciudadanos que se encuen en en condi- ciones de eje ce los (A e 2.1 LBRL y 4.3 de la ca a Eu opea de la Au onomía Local).(STS de 3 de ab il de 1998). Como indica Pa ejo Al onso (op ci pag 50 y 51) " , siguiendo siemp e con el modelo cons i ucional del Es ado de las au onomías, es cla o que - en e al papel asignado a las ins ancias supe io es- a la Adminis ación local se ese a la unción de ins ancia o dina ia o común pa a el desa ollo p ecisamen e de la ac i idad adminis a i a.Y ello, según lo ya expues o, po las siguien es azones: a) El p incipio de descen alización e i o ial inhe en e al de au onomía, que no se ago a en el plano supe io polí ico, p osiguiendo con igual ue za - como demues a el a ículo 103.1 CE - en el de la ejecución adminis a i a. b) El p incipio y la ga an ía ins i ucional de la au onomía local (a . 137, en elación con los a s. 140. 141 y 142 CE) obligan a la do ación en odo momen o de los Municipios y las P o incias de las compe encias (ob ia- men e adminis a i as, pues se a a de me as Adminis aciones) necesa ias pa a la ges ión po unos y o as de los espec i os in e eses locales. c) El de echo cons i ucional undamen al de pa icipación de los asun os públi- cos, p oclamado en el a ículo 23.1 CE, equie e, pa a su mayo e ec i idad, la ubicación p e e en e de las compe encias adminis a i as en la ins ancia e i o ial cons uida cons i ucionalmen e sob e el p incipio democ á ico (a s. 140 y 141 CE) y que, al se exclusi amen e Adminis ación, cons i u- ye el a que ipo cons i ucional de au oadminis ación (bien di ec a, bien ep esen a i a), es deci , de adminis ación pa icipada (en el sen ido ue - e o polí ico de la exp esión). En odo caso, del a ículo 23.1 CE cabe indu- ci un p incipio cons i ucional de p e e encia de es e ipo de adminis a- ción sob e cualquie o o y, en pa icula , el ins i ucional-bu oc á ico. La Cons i ución con iene, pues, o a decisión más, igualmen e condicionan e del modelo e i o ial del Es ado: la p e igu ación de la Adminis ación local como la Adminis ación común u o dina ia o, en o as palab as, como el locus p e e en e pa a el desa ollo de la unción de ejecución adminis a i a en odas las ma e ias de acción pública . En es e con ex o, el Pac o Local de 1997 aducido legisla i amen e po Ley 11/99 de 21 de ab il no es el Pac o que había enido impulsando la FEMP en la medida en que en es e pac o es án ausen es - como señala Fon I Llo e - una mayo a ibución compe encial y una mejo a del sis ema de inanciación. Es a ampliación compe encial pa ece necesa ia y en es e sen ido la aplicación de los p incipios comuni a ios se hace ineludible. Es amos en un momen o eceloso e incipien e pe o, a nues o juicio, En un buen pun o de pa ida. Sin emba go debemos anda oda ía un camino sinuoso po el que podemos p og esa : a. en p ime é mino con una e ec i a pa icipación de las en idades locales en la ges ión de sus in e eses y según el ni el de a ec ación de los in e e- ses locales (algo que has a la echa b illa po su ausencia en la g an mayo ía de las leyes an o es a ales como au onómicas egulado as de los dis in os sec o es de ac uación pública. b. Y en segundo é mino con una ede inición de los c i e ios de a ibución com- pe encial inspi ado en el p incipio de subsidia iedad y de esponsabilidad. En elación con lo p ime o, an o la doc ina como el p opio Consejo de Eu opa han insis ido en lo dis uncional del ac ual sis ema de elaciones exis en e en e las Comunidades au ónomas y los en es locales sis ema en el que las p ime- as son mas p ocli es a delega compe encias en luga de a ibui las como p opias, así como a sus i ui la a ibución de compe encias po mecanismos de pa icipa- ción o gánica o p ocedimen al. La Recomendación del Consejo de Eu opa de 18 de sep iemb e de 1998 po su pa e es ablece que, sal o p e isión legisla i a con a- ia las en idades locales eje cen compe encias p opias y que hay que da p e e- encia a la a ibución de compe encias p opias po encima de la delegación de compe encias, lo que implica una educción de los con oles de opo unidad. En elación al segundo aspec o, el p ime paso quizá se es é dando a ni el ju isp udencial. El TS en STS de 20 de eb e o de 1998 deduce la exis encia de un p incipio de p imacía de la olun ad municipal que puede supone un cambio en la concepción ac ual - insu icien e - de la ga an ía ins i ucional plan eando la idea de la ga an ía no solo ins i ucional sino la ga an ía cons i ucional , de una - unción cons i ucionalmen e ga an izada, (la ga an ía del cumplimien o e ec i o de una de e minada unción cons i ucionalmen e ga an izada) en una isión posi i a y no me amen e de ensi a del con enido ga an izado a la ins i ución. En aquellos supues os de "indi e encia écnica" en los qUe son pe ec amen e asumibles an o la opción au onómica como la local el TS conside a que debe da se p imacía a la olun ad municipal. Es mas espe uoso con la ga an ía ins i ucional de la au ono- mía local y con el ca ác e ep esen a i o de las ins i uciones, que han exp esado una olun ad que no es con a ia a la Ley y p ocede de la au o idad mas ce cana a los ciudadanos, da p e e encia a es a olun ad que conec a mas cla amen e con in e eses colec i os de ámbi o es ic amen e local exp esados po quienes es án legi imados pa a ello (con ci a exp esa del a .4.3 CEAL) (ci . de Fon I Llo e en "La au onomía local en España alo ación gene al " Anua io del Gobie no local 1998. Ma cial Pons 1999.) En o o o den de cues iones la Doc ina señala (Fon I Llo e op ci pag 28 y ss.) que "el a ículo 3.1 y 2 CEAL, al de ini la au onomía local como el de echo a o dena y ges iona una pa e impo an e de los asun os públicos, dispone que al de echo se eje ce po asambleas o consejos in eg ados po miélib os elegidos po su agio... y que pueden dispone de ó ganos ejecu i os esponsables an e ellos mismos. La au onomía local se eje ce pues po ó ganos - colegiados - p opios, es o es po las ins i uciones polí icas democ á icas del Gobie no local. Fon I Llo e 262  263 JOSÉ LUIS RIVERO YSERN pone en es e sen ido en duda que la pa icipación de los en es locales, las Dipu aciones, a a és de la Comisión de Coope ación local sea su icien e pa a sa is ace la inexcusable pa icipación cons i ucionalmen e exigida. B) La pa icipación en la plani icación. El capí ulo II de la LBRL, con empla un ca álogo de sis emas de elaciones in e adminis a i as : El a ículo 56 obliga a la Adminis ación del Es ado y de las Comunidades Au ónomas a acili a el acceso de los ep esen an es legales de las En idades loca- les a los ins umen os de plani icación p og amación y ges ión de ob as y se icios que les a ec en di ec amen e. La plani icación se mani ies a como un elemen o de in e conexión de la acción e i o ial y el desen ol imien o coo dinado del sis ema. Como indica Ca ballei a Ri e a (op. ci . pag 73 y 74) "la unidad del sis ema en el que las di e- en es en idades au ónomas despliegan su acción, así como el p incipio de e ica- cia que p eside, no solo la labo indi idualizada de odas las Adminis aciones públicas sino de odo el en amado, conduce ine i ablemen e a la necesidad de pla- ni ica las dis in as acciones y se icios públicos pa a ob ene un esul ado coo - dinado. Esa inalidad solo cob a sen ido eal cuando la lib e imposición de accio- nes aisladas deja paso al eje cicio de pode encadenado o concu en e hacia un mismo in, quedando es e ijado de an emano y de común acue do. Po eso, solo la plani icación o la p og amación ayudan a esol e coo dinadamen e el sis ema posibili ando la homogeneidad de acciones en elación con un mismo sec o ". Una plani icación hecha desde una base democ á ica y pa icipa i a es cohe- en e con la au onomía a la ez que p esupues o de e icacia. La expe iencia desde el pun o de is a de nues as en idades locales es poco aleccionado a. Excepción hecha de los planes P o inciales de Ob as y se icios, a cuya elabo ación concu en odos los municipios (a e. 36.2.a LBRL) y la o mulación de Planes sec o iales de coo dinación po las Comunidades Au ónomas o el Es ado que ab e la pa icipación a las Dipu aciones a ec adas (a e. 59.1) no hay una gene- alización de la pa icipación local en la plani icación . Nues a Comunidad Au ónoma es á i iendo en los días en que se edac a es e abajo un momen o deci- si o desde es e pun o de is a: la o denación del e i o io, su enga ce con una nue a ley del Suelo de Andalucía y con una legislación sec o ial donde la plani icación a cada día adqui iendo mayo elie e, llaman a esa coope ación en las a eas de plani- icación y p og amación como cauce de pa icipación y p esupues o de e icacia. En es a misma línea se mani ies an los a ículos 58 apa ado 2".(modi icado po la ley 11/99 de 21 de ab il y el a ículo 62. C) Acue dos de coope ación y conso cios. El a ículo 57 con empla la ges ión de los se icios locales, y en gene al la ges- ión de asun os en común, bajo la o ma de acue dos de coope ación y median e la cons i ución de conso cios. EL PRINCIPIO DE COLABORACIÓN EN LA ESFERA LOCAL Excede del p opósi o de es e abajo un examen de enido de es os medios de coope ación . La bibliog a ía es, en ambos casos, ex ensa. Con iene eco da sin emba go , en elación con los con enios de colabo a- ción , que el o den cons i ucional de dis ibución de compe encias ope a como un lími e a es os con enios. Así la STC 13/92 ad ie e que no se puede al socai e de un con enio de colabo ación ni limi a se las compe encias cons i ucionalmen e a ibuidas ni menoscaba se las acul ades que co esponden a cada una de las Adminis aciones .Dicho en o os é minos, los con enios no o man pa e del blo- que de cons i ucionalidad. Es o es, ob iamen e, indiscu ible; pe o ambién es cie o que si no se in odu- ce una cie a lexibilidad en el sis ema es e mecanismo segui á es ando in au ili- zado o ,mal u ilizado. Respe ando el o den cons i ucional el con enio incula y obliga a las pa es con a eglo a su p opio con enido (así a ículo 8.2 de la LPAC pa a el caso de los con enios de Con e encia) . Es a incula o iedad se e ue za con su obliga o ia publicación en los co espondien es bole ines de las espec i as adminis aciones e lejándose con ello una endencia e iden e hacia la no ma i i- zación de es e ipo de igu as (Fe nández Fa e es op. ci pag 57 que ci a a su ez a Jiménez Blanco en " Comen a ios a la LPAC Ca pe i. Mad id 1993). Pa ece con enien e e isa el obje o, alcance y na u aleza de es os con enios así como las esponsabilidades de las pa es an e e en uales incumplimien os espe- cialmen e cuando nos e e imos a la Adminis ación local en donde es a egulación de la LPAC es, como hemos indicado, aplicable ía suple o ia. En cuan o a los conso cios se p esen an como una o ganización independien- e de la de los en es que se asocian, si bien la i ula idad de las compe encias de los miemb os que lo in eg an no se asume po la o ganización conso cial sino que es lo ela i o a la ges ión de las mismas lo que se aspasa o al o pa cialmen e, con lo que el conso cio iene a ges iona iducia iamen e los in e eses que, en o o supues o, solo median e la ac i idad unila e al de cada uno de los en es conso cia- dos pod ían se alcanzados. El conso cio apa ece como una he amien a de uso común pa a la ges ión en égimen de colabo ación de in e eses locales comunes. En cuan o a su na u aleza es cues ión discu ible. Con an e io idad a la LBRL pa ecía indiscu ible la na u ale- za de en e local de es a o ma o ganiza i a. Con pos e io idad a la LBRI. la doc i- na no iene un c i e io unánime y la ju isp udencia ampoco es especialmen e e - minan e. Así la STS de 30 de ab il de 1999 esuel e la cues ión indicando que el conso cio es un en e local en la medida en que el obje o del mismo p esen e una na u aleza local de o ma ele an e. La de inición encie a en ealidad una au olo- gía. Con independencia de su conside ación, o no, como en e local lo cie o es que dada la posibilidad de su composición mix a en e di e sas Adminis aciones y la iabilidad de su in eg ación po en es públicos y pa icula es es a igu a es á lla- mada a desempeña un papel p io i a io en el ma co de la coope ación local. Sin ánimo de ei e a los é minos de la polémica c eemos que el conso cio me ece un a amien o no ma i o amplio y cla i icado especialmen e en nues a Comunidad Au ónoma donde el a ículo 33 de la Ley 7/93 de Dema cación 264  265 JOSÉ LUIS RIVERO YSERN  EL PRINCIPIO DE COLABORACIÓN EN LA ESFERA LOCAL municipal de Andalucía lo conside a o ma p e e en e pa a la colabo ación de las Dipu aciones p o inciales con los Municipios en la p es ación de se icios de ca ác e sup amunicipal. No nos pa ece su icien e la amplia emisión y econoci- mien o legal de la capacidad de disposición es a u a ia pa a esol e p oblemas básicos en el uncionamien o dia io de es as o ganizaciones. Piénsese , a í ulo de ejemplo , en la di icul ad de hace e ec i o el eje cicio de las po es ades adminis- a i as del conso cio sob e los municipios conso ciados en supues os de des- acue do. D) Planes y p og amas conjun os. Sin mas que una b e e mención con iene deci que a los e ec os de log a una plani icación y p og amación de las ac i idades locales con las de o as adminis- aciones y dado el ca ác e suple o io de la LPAC en elación con el capí ulo de elaciones in e adminis a i as de la LBRL se ía ú il in oduci en el ma co local los planes y p og amas conjun os p e is os en la e o ma de la LPAC de 1999.Teniendo en cuen a el ca ác e no ma i o que se deduce del pá a o 4 del a ículo 7 de la I.PAC, es os p og amas pod ían con igu a se como con enios ma co que pa icipan de la misma na u aleza de los con enios de colabo ación y que es án. a nues o jui- cio, pa a aquellos supues os " en que la na u aleza de la ac i idad de que se a e haga muy di icil o incon enien e una asignación di e enciada y dis in a de acul a- des deciso ias en la ma e ia..." (A e. 62 de la LBRL). E) La Delegación. Una mas de las écnicas de coope ación puede se la Delegación de compe encias. La LPAC en su e o ma de 1999 ha o o, como es sabido, la adicional elación de es a écnica de aspaso de compe encias con el p incipio de je a quía al pe - mi i que la delegación enga luga no en e ó ganos de una misma Adminis ación sino ambién en e una Adminis ación y las en idades de de echo público incu- ladas o dependien es de aquélla.Asimismo es a p e is a, como es igualmen e sabi- do, la delegación de compe encias en e la Comunidad Au ónoma y los en es loca- les .El a ículo 27 de la LBRL es ablece que " la Adminis ación del Es ado, de las Comunidades Au ónomas y o as en idades locales pod án delega en los munici- pios el eje cicio de compe encias en ma e ias que a ec en a sus in e eses p opios, siemp e que con ello se mejo e la e icacia de la ges ión pública y se alcance una mayo pa icipación ciudadana...". No es es e sis ema de la delegación de compe encias el p e e en emen e ecla- mado po las Adminis aciones locales como medio de amplia sus ámbi os com- pe enciales . El pac o local en cualquie a de sus ámbi os eclama la ans e encia de compe encias de o ma de ini i a. No obs an e la delegación puede se un mecanismo al se icio de la coope ación si se p oduce-de o ma olun a ia y como al es acep ada; si hay una e ec i a ans e encia de los medios pe sonales y ma e iales necesa ios y si la delegación anscu e en un égimen de leal ad ins i ucional al que suele se ajeno algunas con on aciones polí icas. Me explico con un simple ejemplo e e ido al ámbi o del planeamien o u banís ico. Delegadas las compe encias de ap obación de ini i a del Planeamien o Gene al municipal pa ece echazable alguno de los medios indi ec os de e ocación pues os en p ác- ica como puede se la impugnación po la Comunidad Au ónoma del mismo ac o de ap obación de ini i a del Plan Gene al de O denación u bana. Aquí quieb a la leal ad que debe p esidi las elaciones en e adminis aciones a la ez que p oce- salmen e es mas que discu ible y cues ionable la legi imación p ocesal de la Comunidad Au ónoma .Con iene eco da en es e supues o que la CEAL en su a í- culo 4.5 dispone que " en caso de delegación de pode es po una au o idad cen- al o egional, las En idades locales deben dis u a en lo posible de la libe ad de adap a su eje cicio a las condiciones locales." VI. LA REFORMA DEI. SISTEMA DE COOPERACIÓN . LA PARTICIPACIÓN COMO PRESU- PUESTO PARA LA COOPERACIÓN. Siendo los an e io men e eseñados, los sis emas adicionales y los exp esa- men e p e is os po la ley, pa ece obligada es a b e e eseña . Del mismo modo nos pa ece insu icien e la u ilización y la mejo a de odos es os mecanismos p e is os en la ley .Es po ello que en el ánimo de apo a alguna p opues a adicional deba- mos e lexiona sob e lo que en nues o sis ema cons i ucional supone la esencia de la ga an ía ins i ucional de la au onomía local: la pa icipación local en la oma de decisiones que puedan a ec a a sus in e eses. Un abajo suge en e y de p óxima apa ición del P o eso Fon i Llo e , que ha enido la gene osidad de pone lo a mi disposición an es de ie a la luz pública, plan ea los p oblemas y limi aciones del ac ual sis ema de coope ación in e adminis a i a. Pa e Tomas Fon de dis ingui en e la colabo ación ho izon al y la colabo a- ción e ical in e adminis a i a. La p ime a iene luga en e a ias Comunidades Au ónomas en e sí ; la segunda se e ie e a la in e ención del Es ado en cues io- nes p opias del ni el au onómico. Se expone en es e abajo cómo la colabo ación ho izon al iene una unción p e en i a que puede hace innecesa ia la coope ación e ical. El abajo se cen- a en el juego de las elaciones Es ado - Comunidades Au ónomas y en el papel que deben juga los dis in os hechos di e enciales de cada Comunidad Au ónoma y la necesidad de e o ma , no ya el Senado, sino los c i e ios y mecanismos de coope- ación en e es as ins ancias. En el abajo pone especial én asis en la necesidad de conside a como una o ma cuali icada de pa icipación la pa icipación en la un- ción no ma i a, especialmen e en la de e minación de las "Bases". En elación con es e ema pa ece una p opues a necesa ia y ú il la de in en- a llega a consensua las bases en la ase que podemos llama p elegisla i a."Po pone un ejemplo se plan ea la modi icación de la LBRL y la co espondien e legis- lación es a al especí ica pa a in oduci e o mas pa a las capi ales de p o incia, como una opción al e na i a en e a la eclamación del égimen de g andes ciu- dades. A pa e del acie o, o no, de la opción que se siga, no debe ol ida se que 266  267 JOSÉ LUIS RIVERO YSERN Comunidad Au ónoma, la Ley del Suelo de Andalucía es cues ionable po odas es as azones, así po ejemplo se desconocen, a nues o juicio, com- pe encias municipales en sede de planeamien o u banís ico al asumi pa e de es as unciones las llamadas No ma i as Di ec o as pa a la O denación U banís ica que ap ueba la Conseje ía compe en e en ma e ia de u banismo (A es. 20 y ss del P oyec o de Ley del Suelo de Andalucía.). De o a pa e pa ece necesa io comple a , en la línea p opues a po el Pac o local las compe encias a a ibui o delega a los en es locales (cul u a, depo e ,consumo, se icios sociales omen o y empleo, in aes uc u a y i ienda educa- ción y o mación ocupacional y además la cues ión de la inanciación.). Pa ece que es a ans e encia de compe encias se p esen a como un obje i o p io i a io de los en es locales que deja en segundo é mino el ema de la coope ación. Desde el pun o de is a o ganiza i o pa ece cla amen e insu icien e la p e i- sión de la inco po ación espo ádica de la ep esen ación de los Municipios y P o incias p e is a el apa ado 8 del a ículo 5" de la LPAC debiendo gene aliza se es a pa icipación con ca ác e p ecep i o y a a és de la asociación au onómica y no es a al ep esen a i a de los in e eses locales. Jun o a es os mecanismos de pa icipación es impo an e des aca la con e- niencia de una colabo ación a ia es de p ocedimien os pa icipados. Se a a de una o ma de coope ación e ical con una dimensión ho izon al, en la medida en que equie e la pa icipación de odos los en es e i o iales. En países como Aus ia los Lande pueden inclui ep esen an es como expe os que aseso an a comisiones del Pa lamen o ede al, así como p esen a posiciones conjun as sob e P oyec os de leyes o Reglamen os ede ales. En Suiza la Fede ación debe oí a los can ones an es de ap oba mul i ud de no mas. En nues o de echo den o de es as o mulas pa icipadas des acan dos: el es ablecimien o de p og amas es a ales ap obados en muchas ocasiones p e ia consul a con las Comunidades Au ónomas y la c eación de ó ganos donde se ese - a una pa icipación a aquellas. Los p og amas es a ales se canalizan po la ía de los con enios (planes en ma e ia de i ienda).Como ó ganos de es e ipo pueden ci a se, con ca ác e consul i o , la Comisión Nacional de Ene gía .Con una mayo pa icipación en la ges ión es án g . las Comisiones Mix as de Ges ión de los Pa ques Nacionales y de sus pa ona os. Eliseo Aja ci a una se ie de ámbi os de g an impo ancia que equie e la cola- bo ación: la p og amación de la pues a en p ác ica de la ley del meno , la inmig a- ción o los p opios p og amas de in es igación cien í ica y écnica. En odos ellos hay que ene p esen es los hechos di e enciales a la ez que es án implicadas, en mayo o meno medida, la Adminis ación del Es ado y la de las CCAA.Y, añadimos, las p opias Adminis aciones locales. (Eliseo Aja y M" Jesús Ga cía Mo ales op. ci . págs. 665 y ss.) Se illa ene o de 2002. Fdo.: D. Jose Luis Ri e o Yse n. Ca ed á ico de De echo adminis a i o de la Facul ad de De echo de la Uni e sidad de Se illa. 270  271