Gestión híbrida de la vivienda social en España. Hacia modelos colaborativos de provisión pública al margen del lucro

96/2019 Gestión híbrida de la vivienda social en España. Hacia modelos colaborativos de provisión pública al margen del lucro Juan Francisco Fernández Rodríguez 2 Juan Francisco Fernández Rodríguez Es Arquitecto (2006) y Master en Ciudad y Arquitectura Sostenibles (2014) por la Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Sevilla. Desde 2006 desarrolla su actividad profesional combinando el ejercicio de la arquitectura con tareas de docencia e investigación. Así, ha sido profesor interino del departamento de Expresión Gráfica e Ingeniería de Edificación de la Universidad de Sevilla (2011- 2014) y desde 2014 desarrolla su tesis doctoral dentro del Programa Internacional de Doctorado de la Universidad de Sevilla, en al marco de la línea de investigación “Vivienda y Hábitat Contemporánea”. El interés por el campo del urbanismo y la vivienda de nuestro entorno y en contexto europeo le ha llevado a realizar una estancia de investigación en la Facultad de Arquitectura de la Universidad Técnica de Delft (TU Delft), dentro del grupo de investigación “Housing Management and Organizational Strategies” del departamento “Management in the Built Environment” (2016), bajo la supervisión de la Dr. Darinka Czischke. Ha completado su formación con diferentes cursos de especialización, entre los que destacan el de “Introducción a la Producción y Gestión Social del Hábitat” impartido por el Centro de Formación Permanente de la Universidad de Sevilla (2016). Dentro de su actividad profesional e investigadora, destaca la colaboración con la cooperativa de servicios públicos “el Taller Ecosocial de Hábitat 4” (2018) en la redacción de los Planes Municipales de Vivienda y Suelo de Bormujos y Bollullos de la Mitación (Sevilla), bajo el desarrollo de un proceso de Investigación-Acción-Participativa que ha implicado a políticos, técnicos y vecinos de ambas localidades. Cuenta además con diferentes publicaciones en revistas científicas y comunicaciones en congresos de ámbito nacional e internacional. Ninguna parte ni la totalidad de este documento puede ser reproducida, grabada o transmitida en forma alguna ni por cualquier procedimiento, ya sea electrónico, mecánico, reprográfico, magnético o cualquier otro, sin autorización previa y por escrito de la Fundación Alternativas. © Fundación Alternativas © Juan Francisco Fernández Rodríguez Maquetación: Paula Carretero Oya ISBN: 978-84-120248-7-6 3 Índice Resumen 5 1. Presentación 7 2. Contexto general de la vivienda en España y Europa 13 2.1. El modelo residencial español. Estructura y características 13 2.2. Evolución de la política de vivienda en Europa 2.3. Perfil de la vivienda en entorno europeo. Indicadores de parque y demanda 22 25 3. La vivienda social en España y Holanda. Estudio comparado de casos 38 3.1. La Vivienda de Protección Oficial (VPO). Características y marco regulador 38 3.2. Modelo de provisión de vivienda social en Holanda. La figura de las Housing Associations (HAs) 41 4. Actores, roles y relaciones en la provisión de vivienda social 47 4.1. Promoción de vivienda protegida en España. Esquema de actores 47 4.2. Agentes vinculados al modelo de vivienda social en Holanda 52 5. Un acercamiento a casos concretos. Lecciones aprendidas a través de experiencias previas 56 5.1. Iniciativas de fomento del alquiler asequible en España: 56 5.1.1. Programas de ayuda al alquiler para la emancipación juvenil (Plan Estatal de Vivienda 2005-2008) 56 5.1.2. Programas de intermediación en el mercado del alquiler 59 5.1.3. Gestión social de la vivienda. Movimientos sociales y entidades del tercer sector 62 4 5.2. Experiencias de éxito en la gestión de vivienda social en alquiler en Holanda: 71 5.2.1. Heesterveld Creative Community (Amsterdam) 71 5.2.2. El caso de ZOHO (Rotterdam) 74 5.2.3. Otros casos de interés: Duwo y WBVG. 77 6. Conclusiones generales del estudio 83 7. Gestión híbrida de vivienda social. Propuesta para el fomento de un modelo residencial colaborativo al margen del lucro en España 89 8. Referencias bibliográficas 94 5 Resumen En España la actividad urbanizadora y la promoción residencial se han concentrado tradicionalmente en manos de operadores privados, algo que el marco legislativo nacional ha favorecido históricamente (Trilla y Bosch, 2018). El sector inmobiliario ha estado íntimamente relacionado con la economía y la inversión. Se ha fomentado, a través de innumerables ayudas y beneficios fiscales, un modelo de acceso a la vivienda en propiedad, generalmente libre, en detrimento de la conformación de un parque público adecuado. A su vez, la mayor parte de la vivienda protegida se oferta bajo la modalidad de compra, por lo que finalmente pasa a manos privadas mientras se reduce al mínimo el stock de vivienda protegida ofertado en alquiler (un 2% del total). La crisis económica y financiera iniciada en 2008 ha incrementado las situaciones de vulnerabilidad de las familias, y en consecuencia la inseguridad de permanencia en sus viviendas, los desalojos y desahucios. Ante la falta de un stock de vivienda pública en alquiler que pueda absorber las necesidades de esa población, y con el único recurso de la vivienda protegida ofertada en venta, a la que los adjudicatarios no pueden acceder sin contar con acceso al crédito, amplios sectores de la población quedan en situación de emergencia habitacional, lo que pone de manifiesto la debilidad del modelo de provisión de vivienda social español. En el entorno europeo, sin embargo, encontramos países que cuentan con un sector de vivienda social mucho más fuerte. Es el caso de los Países Bajos, donde el 32% de su stock residencial es vivienda de alquiler social. Allí operan las denominadas Housing Associations, entidades privadas sin ánimo de lucro destinadas a promover y gestionar vivienda social, además de mantener un nivel óptimo de calidad de las viviendas e involucrar a los inquilinos en su gestión. El objetivo del presente estudio será el de explorar vías alternativas de provisión de vivienda social en España, garantes del acceso asequible a la vivienda de la ciudadanía demandante. 6 Para ello se analizará el papel de los agentes ligados a la provisión de vivienda social en Holanda, poniéndolos en relación con los actores tradicionalmente vinculados al modelo español. Nos centraremos en la figura de las Housing Associations y su rol como operador público desde el sector privado al margen del lucro. Del análisis de estas entidades extraeremos claves acerca de cómo integrar, en el modelo español, a agentes sin fines lucrativos que colaboren con el resto de actores (públicos y privados) en la provisión y gestión de vivienda social. Así, las conclusiones del estudio contribuirán a generar una base de conocimiento para el desarrollo de políticas públicas efectivas, inspiradas en este tipo de estructuras, que permitan fortalecer el sector de la vivienda pública y facilitar el acceso asequible a la vivienda al margen del lucro de una manera estable en el tiempo. Palabras clave: Gestión Social, Alquiler Asequible, Housing Associations, Tercer Sector, Políticas de vivienda, Participación. 7 1. Presentación La vinculación que desde mitad del siglo XX se establece en España entre el sector de la construcción y las dinámicas de desarrollo económico del país constituye las bases del actual modelo residencial español (Vinuesa, 2008). Este vive su momento más álgido en la segunda mitad de los años 90 y primera de los 2000, el conocido como boom inmobiliario, un periodo caracterizado por el fuerte crecimiento y expansión ligado a la producción de vivienda, el desarrollo residencial y el consumo ilimitado de nuevo suelo con fines lucrativos, que a su vez ha contribuido a la degradación urbana de las ciudades, así como a la segregación social y espacial (Fariña y Naredo, 2010). Bajo este modelo residencial, la vivienda, mayoritariamente libre y en propiedad, se ha visto sometida a constantes aumentos de precio hasta alcanzar niveles sobredimensionados e inaccesibles para un importante sector de la población, debido a las constantes expectativas de revalorización por parte de promotores privados (Alguacil et al, 2012). El estallido de la conocida como burbuja inmobiliaria, con la llegada de la crisis económica y financiera de 2008, pone de manifiesto el agotamiento de este modelo de acceso a la vivienda, cuando amplios sectores de la población quedan excluidos del mercado inmobiliario ante la dificultad de acceso a fuentes de financiación. Este problema no solo afecta a quienes quieren acceder por primera vez a la vivienda, dada la falta de acceso al crédito. También se han puesto de manifiesto, especialmente durante los años de crisis, problemas de inseguridad de permanencia para un gran número de familias que, ante la reducción de ingresos por el aumento del desempleo 1 , no pueden hacer frente al pago de sus hipotecas y son desahuciadas o desalojadas de su vivienda habitual. Así, entre 2008 y 2012 se inician en España 415.117 procedimientos de ejecución hipotecaria, mientras que el volumen de desalojos alcanza la cifra de 244.278 (Observatori Desc et al, 2013). 1 En España se pasa de un nivel de desempleo del 8% en 2007 al 26,6% durante el segundo trimestre de 2013, según los datos del Observatori Desc y la plataforma de afectados por la hipoteca de Barcelona (2013). 8 En paralelo a este proceso de precarización residencial, la paralización de las compraventas conduce durante estos años a la insolvencia de un gran número de promotores, públicos y privados. Estos, al no poder hacer frente al pago de sus créditos, han visto como las entidades financieras se convierten en nuevos propietarios de esos inmuebles 2 que paradójicamente permanecen vacantes 3 , en las señaladas condiciones de mercado, mientras la población queda excluida del acceso a una vivienda digna y adecuada. En cuanto a la vivienda de promoción pública, y dadas las condiciones favorables del mercado para la venta de vivienda libre durante el periodo antes señalado, se experimenta un descenso en la producción que reduce la disponibilidad de vivienda asequible. Por otro lado, la dificultad que para los diferentes entes públicos supone la gestión de un parque social en alquiler, ha hecho que se prioricen la promoción de VPO (Vivienda de Protección Oficial) en venta, lo que ha tenido como consecuencia que no exista un stock de vivienda social relevante de la que se pueda disponer para atender a las necesidades de la población más vulnerable. Al mismo tiempo, serán solo las familias con capacidad de acceso al crédito las que puedan afrontar la compra de una vivienda protegida ofertada en régimen de propiedad. De esta forma, aparecen nuevas formas de exclusión residencial que cada vez afectan a sectores más amplios de la población, proliferando no solo las situaciones de falta de vivienda, sino las de vivienda insegura o inadecuada: de acogida de familiares y amigos; de vuelta al hogar familiar, en el que conviven padres, hijos y nietos; de subarriendo de habitaciones; de ocupación de viviendas vacías; además de viviendas en situación de desahucio, ejecución hipotecaria o desalojo, lo que conlleva el aumento de situaciones de hacinamiento, precariedad y exclusión. Ante la falta de un stock de vivienda social que pueda absorber esa creciente demanda, amplios sectores de la población quedan en situación de emergencia habitacional. En ese 2 Solo un 14% de la obra nueva vacía se encuentra en manos del promotor tradicional, siendo el 86% restante propiedad de entidades financieras (TINSA, 2015, p.18). 3 En torno al 14% según datos del Censo de Población y Vivienda 2011 publicados por el INE 2013. 9 sentido Feantsa 4 (Federación Europea de Organizaciones Nacionales que trabajan con las personas sin hogar) señala en 2008, según datos del observatorio de la vivienda del Consejo General del Notariado de 2005 que: “El gasto social del Estado español destinado a las familias en materia de vivienda y exclusión social, se sitúa en el 1,7%, dos puntos por debajo de la media europea. El 20% de la población de España está excluida del mercado inmobiliario, según los datos del observatorio de la vivienda del Consejo General del Notariado de 2005. Los precios de la vivienda son desorbitados con incrementos del 107% en siete años, en cambio los salarios en ese mismo período sólo lo hicieron en un 34%, además, la tasa de paro en el tramo de edad de 18 a 35 años es del 13,2% y la tasa de pobreza se sitúa en el 18,5%, la constante bajada del gasto público en protección social ha supuesto la reducción del 24% del PIB en 1993, al 20% en el 2002”. (FEANTSA, 2008) En este contexto, y ante la incapacidad del modelo de vivienda social español para dar respuesta a las demandas ciudadanas de los últimos años, parece necesario abogar por un cambio en los objetivos de la política de vivienda, apostando por soluciones innovadoras basadas en experiencias de éxito de países de nuestro entorno. Como señalan Molina Roig y García Terual (en Bordenés, 2015), estas soluciones deberán vincularse a la concertación entre actores públicos, privados y organizaciones sin ánimo de lucro, fomentando la flexibilidad, las fórmulas de gestión compartida, la corresponsabilidad entre agentes, así como el riesgo asumido por estos, y favorecer el consenso para responder a las necesidades de la población y orientarse hacia lo comunitario. Así, como caso exitoso en la provisión de vivienda social en contexto europeo encontramos a los Países Bajos. Allí cuentan con uno de los parques de vivienda social más numerosos de nuestro entorno, y bajo un perfil de gestión ligado a entidades al margen del lucro, las denominadas Housing Associations. 4 Red europea sin ánimo de lucro creada en 1989 para luchar contra el sinhogarismo en Europa, promoviendo el derecho a una vivienda digna y adecuada, así como contribuyendo a conseguir la inclusión residencial de las personas más vulnerables socialmente. 16 Imagen 5: Desarrollo urbano de las periferias. El Pozo del Tío Raimundo. Madrid. Años 60 Fuente: https://rastrosdearquitectura.wordpress.com. Construyendo la identidad: El Pozo del Tío Raimundo (2012) En el ámbito de la vivienda, se pone en marcha el Plan Nacional de Vivienda 1961-1975, destinado a aumentar la tasa de construcción para disminuir el déficit existente, dinamizar el sector de la construcción y crear empleo, otorgando un peso importante a la provisión de vivienda protegida, privada, generalmente, aunque también pública. Así, en esos años se consolidan numerosos barrios surgidos en las periferias de las principales ciudades españolas, los denominados polígonos. Dada la buena marcha de la economía, el dinamismo del sector, el aumento de las rentas familiares y la flexibilización del acceso al crédito por las mejoras de las condiciones de financiación, la demanda de vivienda libre y en propiedad aumenta, frente a la vivienda en alquiler. Así, se produce un cambio de tendencia en el régimen mayoritario de tenencia del parque residencial español (en el año 50 la propiedad no llegaba a la mitad del parque de viviendas), pasando de un modelo más ligado al alquiler a otro centrado en la propiedad (Rodríguez, 2004). 17 Este periodo de crecimiento encuentra un punto de inflexión con el inicio de la transición hacia la democracia (1975), dada la inestabilidad política vivienda en esos años. Así, comienza un tiempo de recesión económica en el que se produce un aumento del desempleo y una disminución de las rentas, lo que ligado al aumento del precio de la vivienda por el bueno momento económico vivido en años anteriores hace que el problema al que ha de hacerse frente en ese momento no sea tanto de déficit de vivienda sino de capacidad de acceso para los sectores más vulnerables. Se pone entonces en marcha el Plan Trienal de Vivienda 1981-1983 con el objetivo de fomentar la construcción de vivienda de protección oficial y facilitar el acceso a la vivienda a la población más desfavorecida. Sin embargo, la mala situación económica hizo que fundamentalmente fueran las clases medias las que tuvieron capacidad de acceso a ese parque residencial. Con la entrada en la entrada en la Comunidad Económica Europea (1985), se inicia un nuevo periodo expansivo, con la aprobación de medidas liberalizadoras dirigidas a la atracción de inversores extranjeros que reactiven la economía. Así, el conocido como Decreto Boyer de liberalización del mercado del alquiler (1985), busca impulsar el sector de la construcción levantando la congelación de alquileres, lo que por otra parte hace subir los precios y alienta nuevamente a la compra, apostándose por la vivienda en propiedad. A partir de la segunda mitad de la década de los 90, se inicia en España un periodo ligado a la desregularización de medidas para favorecer la dinamización del mercado inmobiliario, como ayudas a la compra de vivienda, bajada de tipos de interés, desgravación fiscal y facilitación de las condiciones de financiación. Estas medidas, junto a una fundamental para entender las dinámicas inmobiliarias de esos años como es la liberalización del precio del suelo (Ley del Suelo de 1998), tendrán como consecuencia un espectacular aumento de las tasas de construcción de vivienda. Arranca así un ciclo de burbuja inmobiliaria (1997-2007), caracterizado por el crecimiento residencial ilimitado, el consumo de suelo y la búsqueda de rentabilidad, lo que se pone de manifiesto en el aumento de la producción de vivienda libre y 18 en propiedad, revalorizada como bien de inversión, sin que exista un contrapeso público capaz de regular los precios o las condiciones de acceso (Alguacil et al, 2012). De esta forma podemos caracterizar el modelo residencial español surgido de este periodo como: - Un modelo que prima el acceso a vivienda libre en propiedad, bajo iniciativas de facilitación fiscal a la compra sin un mercado de alquiler alternativo, estable y con garantía de permanencia para los inquilinos. Así, según datos del Censo INE 2011, el alquiler representa un 13.5% del total del parque residencial español, frente al 78.9% del total destinado a la propiedad. - Un modelo de producción de vivienda, vinculado al crecimiento económico y a la creación de empleo. El modelo de producción de vivienda no ha buscado satisfacer las demandas existentes, sino dar respuesta a fines especulativos. Así, se ha promovido más que nunca, pasando de una producción anual de 250.000 viviendas en los 80 a más de 750.000 entre 2004-2007 (ver gráfica 1). - De fomento de la vivienda como objeto de inversión, lo que hace que los precios de suelo y vivienda sean inaccesibles, dada la expectativa de revalorización constante y mejora de las condiciones de financiación que posibilitan una mayor generación de beneficios. Se pasa de un precio medio de 650-700 €/m2 en 1997 a 2.000 €/m2 en 2008, según datos del ministerio de fomento. - Un modelo en el que el parque de vivienda pública es testimonial, ya que no se promueve en época de crecimiento económico por el fuerte impulso de la vivienda libre, y al que solo pueden acceder las rentas medias en época de crisis. La brecha entre producción de vivienda pública y privada comienza a abrirse a final de la década de los 80, siendo hasta ese momento la cuota de construcción en ambas modalidades similar (en torno a las 100.000 o 150.000 viviendas) y llega a su punto máximo en los años 2005-2007 con un pico en la producción de vivienda libre de 19 650.000 viviendas en contraposición a las menos de 100.000 de vivienda social (ver gráfico 1). Por su parte, el alquiler social en España tan sólo representa el 2 % del total del parque (Scanlon et al, 2014), siendo la tendencia general la producción de vivienda social para ofrecerla en venta, lo que elimina a la administración pública, proveedora mayoritaria de este tipo de vivienda, problemas derivados de la gestión de su alquiler. A su vez, mientras el gasto directo en vivienda pública en nuestro país se ha reducido drásticamente, se han incrementado los beneficios fiscales a la compra de vivienda libre, lo que supone que en la actualidad el 75% del gasto en vivienda en nuestro país se centre en inversión indirecta en el sector privado en detrimento del público (Alguacil et al, 2012). Gráfico 1: Evolución de la producción de vivienda pública y privada en España Nota: VL: Vivienda libre, VP: Vivienda Protegida, TVI: Total vivienda iniciada Fuente: Ministerio de Fomento (Pareja y Sánchez, 2012, p.16) Con la llegada de la crisis económica y financiera de 2008 se pone fin a ese periodo expansivo, dada la incapacidad de acceso al crédito de amplios sectores de la población que se ven afectados por problemas de exclusión residencial, morosidad y desahucios. En paralelo, ese parque edificado en años de bonanza queda vacante, proliferando el número de viviendas 20 vacías (Alguacil et al, 2012). Así, y según datos del Censo de Población y Vivienda 2011 publicados por el INE, España cuenta con más de 7 millones de viviendas no principales, de las que 3.5 millones permanecen vacías. Si en 1950 el 94,2% de las viviendas que existían en España eran utilizadas como residencia principal, hoy tan solo representan el 71.7%, siendo el 14.6% viviendas secundarias y el 13.70% viviendas vacías, cuando según estándares europeos el stock técnico razonable estaría en torno al 3-5%. Imagen 6: Crecimiento en tercera periferia durante los años de Boom Inmobiliario. Mairena del Aljarafe (2012) y Bollullos de la Mitación (2018). Aljarafe (Sevilla) Fuente: Propia 21 Imagen 7: Efectos del boom inmobiliario. Crecimiento urbano en 15 años. Cullera (Valencia) Fuente: http://www.nacionrotonda.com. Nación Rotonda 22 Si comparamos estos datos con los del anterior censo (2001), observamos que en esos 10 años se ha producido un aumento del 27.5% en las viviendas principales, del 0.80% en las secundarias, y del 10.8% en las vacías. El incremento de población en este mismo periodo, sin embargo, ha sido del 14.60%, menor no solo que el incremento total del número de viviendas, sino que el de las principales, lo que evidencia un sobredimensionamiento del parque en relación a la formación de nuevos, que habría que matizar por la reducción del número medio de miembros por hogar que pasa de 2.86 en 2001 a 2.58 en 2011. Respecto al régimen de tenencia, si bien la propiedad sigue siendo la modalidad más extendida, se observa un ligero descenso en esa tendencia en la última década (pasa del 82.2% al 78.9%). El número de viviendas principales con pagos pendientes, hipotecas generalmente, casi se ha duplicado en este tiempo (de tres a seis millones), y el de viviendas totalmente pagadas ha disminuido un 2.4%. Por su parte las viviendas en alquiler han aumentado respecto al censo anterior, del 11.4% al 13.5% del total del parque, quedando aún muy por debajo de estándares europeos, al igual que el parque público de alquiler que solo representa un 2% del total como ya se ha señalado. 2.2. Evolución de las políticas de vivienda en Europa El origen del problema de la vivienda en Europa se vincula de manera directa con el éxodo masivo de población del campo a la ciudad experimentado con la llegada de la Revolución Industrial. Si bien a finales del siglo XIX los gobiernos de Europa occidental ya habían iniciado un proceso de saneamiento de las ciudades para mejorar las condiciones de vida de esa población sobrevenida, no es hasta principios del siglo XX cuando comienza a darse solución a los problemas de alojamiento de los obreros que no disponían de recursos para acceder a la vivienda, con la puesta en marcha de políticas de vivienda social en los países industrializados del norte de Europa (Rodríguez, 2009). Será a partir de los años 30, en un momento de fuerte carestía de vivienda en Europa, cuando se inicie un periodo de enorme auge de la construcción que se prolongará hasta los años 70, 23 cuando la mayor parte de países, sobre todo del norte, ya han alcanzado un volumen residencial adecuado a la población a la que tenía que abastecer. Esa gran cantidad de vivienda construida será libre, aunque también social, aumentando el parque europeo de vivienda pública en alquiler en esos años de manera considerable. Ese parque social en alquiler era, salvo casos concretos, gestionado por las autoridades locales. Sin embargo, Holanda es el primer país que comienza a realizar un traspaso de competencias en la gestión de la vivienda social a entidades sin ánimo de lucro (1963), al considerar que las administraciones públicas no cuentan con capacidad de gestión suficiente y que estas entidades tienen mayor facilidad al operar de manera descentralizada y no dependiente de la maquinaria burocrática del estado (Rodríguez, 2009). Además, se entiende a estos agentes, por su carácter social, con capacidad para implicar a todos los actores participantes del proceso habitacional, incluidos los demandantes (Boelhouwer y Priemus, 2014). Posteriormente aparecerán este tipo de entidades en otros países de entorno europeo, a las que poco a poco se irán transfiriendo competencia en materia de gestión de la vivienda social. A partir de los años 80 se reduce la tasa de crecimiento de la población europea, por lo que también se reduce a fuerte demanda vivida en décadas anteriores. Este hecho, unido a que en esos años se inicia un periodo de crisis económica, conduce a que se reduzca el nivel de construcción de vivienda social y que desde las administraciones se aliente a acceder a la vivienda en propiedad como régimen de tenencia mayoritario, lo que supone para los poderes públicos una vía de ahorro en la inversión en materia de vivienda y en la gestión del parque de vivienda social existente. Ejemplo de ello son iniciativas como la llevada a cabo en Reino Unido, donde se pone en marcha el Right to Buy (derecho a compra), por el que se ofrece la compra de la vivienda del parque de alquiler social gestionada por las autoridades locales a sus inquilinos, a precio asequible. También aparecen otros mecanismos de propiedad compartida. Es el caso del Shared Ownership en Irlanda, por el que los inquilinos adquieren un porcentaje de la vivienda (al menos el 40%) y continúa pagando un alquiler por la parte restante (Rodríguez, 2009). 24 De esta forma, durante los años 80 y 90 se experimenta en muchos países europeos un período de privatización del parque de viviendas sociales, de forma que la tendencia pasa a ser la de la des-responsabilización del Estado e individualización de los riesgos; la diversificación del tipo de demanda, apareciendo nuevos grupos vulnerables; y la descentralización de la gestión del parque, con la aparición de nuevos operadores y mediadores vinculados al Tercer Sector en Europa. Estos operadores de vivienda social pueden ser tanto públicos como privados, con o sin ánimo de lucro según su definición. Así, podremos encontrar como gestores de vivienda social a entes públicos o privados trabajando junto a entidades del Tercer Sector: caso de las denominadas Housing Associations en Holanda, Charities en Reino Unido, o las Limited Profit Companies austriacas. A principios de los 90, todos los países de Europa se ven influidos por la crisis inmobiliaria, pero en algunos países, como Irlanda, Grecia y sobre todo España, se vuelven a alcanzar niveles de construcción importantes. En esos años la vivienda social en Europa está gestionada casi completamente por entidades sin ánimo de lucro dependientes de las autoridades locales. Generalmente estas entidades cuentan financiación privada, aunque beneficios y ayudas públicas, lo que les permite mantener un precio de la vivienda estable en el tiempo. Por otro lado, Dado el peso del alquiler social en estos países, también así se consigue estabilidad de precios en el mercado privado, por lo que tradicionalmente ha sido un modelo de acceso, el del alquiler social o libre, con un peso importante en países norte y centro europeo, frente al predominio de la propiedad en los países del sur. 25 2.3. Perfil de la vivienda en entorno europeo. Indicadores de parque y demanda Bajo este marco general, y que en cada país encuentra sus especificidades, podemos señalar algunas características que definen al parque residencial europeo. En primer lugar, y en cuanto al régimen de tenencia, apuntaremos a que normalmente los hogares con mayores rentas acceden a la vivienda en propiedad, mientras que los de menores rentas acceden en régimen de alquiler, si bien los porcentajes más altos de propiedad se encuentran en los países mediterráneos, e incluyen a un importante sector de la población que paradójicamente presenta dificultades económicas para acceder en este régimen (personas mayores con escasos recursos económicos que son propietarios de viviendas que requieren de rehabilitación o reforma; personas que han perdido su empleo y encuentran dificultad para hacer frente a los pagos hipotecarios; personas separadas o divorciadas que han de hacer frente al pago de la vivienda en propiedad y un alquiler adicional). La financiación de la vivienda en propiedad se basa en el ahorro de los hogares y en el acceso a créditos, normalmente hipotecarios y concedidos por las entidades bancarias. Las formas de ayuda a la compra más habituales son la reducción fiscal sobre los intereses de los préstamos hipotecarios, la exoneración del impuesto sobre los bienes inmuebles y, en la mayoría de los países, la ausencia de tasas en la venta de viviendas. Si nos referimos al parque de alquiler privado, será por lo general una vía de acceso a la vivienda para hogares con rentas menores que los propietarios, pero mayores que los habitantes del parque de vivienda social. En este grupo encontramos a jóvenes que acceden a la vivienda por primera vez, que en muchos casos comparten piso; familias monoparentales; personas separadas o divorciadas, así como minorías étnicas o inmigrantes que no cuentan con ingresos para acceder a la vivienda en propiedad ni cuentan con los requisitos para acceder a la vivienda social. El porcentaje de viviendas en régimen de alquiler privado suele ser alto en los países de entorno europeo, sobre todo en zonas urbanas. Sin embargo, este parque suele presentar peor calidad que el ofertado en venta. Entre los países con mayor stock de vivienda en 32 Tabla 3: Relación entre precio medio de alquiler de vivienda social y privada País Vivienda social. Renta anual promedio (€/m2) Vivienda de alquiler privada. Renta anual promedio (€/m2) Alquiler privado como porcentaje de alquiler social % España 21 68 324 Hungría 9,8 28,3 289 Republica Checa 11 25 227 Inglaterra 61 126 206 Países Bajos 60 95 158 Francia 63 98 155 Escocia 43 65 150 Alemania 81 90 111 Austria 68,4 80,4 111 Suecia 88 92 105 Dinamarca 80 82 103 Fuente: Elaboración propia a partir de Scanlon et al, (2014, 2015) Gráfico 4: Relación entre precio medio de alquiler de vivienda social y privada Fuente: Elaboración propia a partir de Scanlon et al, (2014, 2015) 33 Gráfico 5: Gasto en alquiler social en relación al salario medio Fuente: Elaboración propia a partir de Scanlon et al, (2014, 2015) Gráfico 6: Gasto en alquiler privado en relación al salario medio Fuente: Elaboración propia a partir de Scanlon et al, (2014, 2015) 34 Sobre el porcentaje de gasto que supone la vivienda en alquiler social o privado en relación con el salario medio de cada uno de los países analizados podemos señalar, por una parte, que el parque de vivienda social en alquiler en España es muy asequible, y presenta rentas muy bajas para facilitar el acceso a la población más vulnerable (gráfico 5). Precisamente, dado el reducido stock de vivienda social en alquiler de nuestro país, ese parque se dirige únicamente a las familias con mayor necesidad de acceso a la vivienda, lo que a su vez hace que en estas viviendas se concentre población con perfil económico bajo o muy bajo. En el resto de países europeos analizados, pese a que el precio del alquiler social es más alto, también es mayor el peso de viviendas sociales en alquiler dentro del mercado de la vivienda, lo que hace que los perfiles de la demanda que acceden a esa vivienda sean más variados, y no necesariamente concentren a la población más vulnerable. A su vez, el mayor peso de la vivienda social en alquiler y la posibilidad de acceso a rentas medias hace que el precio del alquiler privado se autorregule y no oscile en exceso del fijado para la vivienda social, si bien es cierto que nos encontramos en un momento de subida generalizada del precio de los alquileres privados en toda Europa, que afecta fundamentalmente a las grandes ciudades. Así, vemos como en países como Dinamarca la diferencia entre el gasto en alquiler social y privado es muy reducido, en contraposición con países como España, en el que pese a que la vivienda social es muy asequible, al presentar un stock tan reducido no ofrece solución a la mayor parte de la población, que en muchos casos, y con perfiles económicos no muy superiores a los que acceden a la vivienda social en alquiler, se ven obligados a afrontar el acceso a la vivienda, bien a través de la compra de vivienda (privada o protegida) o bien a través del sector del alquiler privado, 24.65 puntos más caro que el social (tabla 4, gráfico 7). 35 Tabla 4: Gasto en alquiler social, privado y diferencia entre ambos en relación al salario medio País Relación precio alquiler social y salario medio Relación precio alquiler privado y salario medio Diferencia de relación alquiler social-alquiler privado Dinamarca 20,32 20,83 0,51 Suecia 27,53 28,78 1,25 Alemania 22,62 25,14 2,51 Austria 20,49 24,09 3,6 Escocia 13,93 21,06 7,13 Países Bajos 16,43 26,01 9,58 Francia 22,55 35,08 12,53 Republica Checa 11,51 26,16 14,65 Inglaterra 19,76 40,81 21,06 Hungría 11,95 34,52 22,57 España 11,01 35,66 24,65 Fuente: Elaboración propia a partir de Scanlon et al, (2014, 2015) Gráfico 7: Diferencia entre gasto en alquiler social y privado en relación al salario medio Fuente: Elaboración propia a partir de Scanlon et al, (2014, 2015) 36 Si hacemos referencia al perfil de los demandantes de vivienda social en los distintos países europeos encontramos que, de manera general, pertenecerán a sectores de la población con renta más baja que la media, generalmente jóvenes que acceden por primera vez a la vivienda, solteros, parejas con o sin hijos o familias monoparentales, así como personas mayores con bajos ingresos. La asignación de la vivienda social, en la mayor parte de los casos, se realizará bajo los criterios establecidos por el gobierno municipal, o bajo el acuerdo con entidades sociales que gestionen vivienda social en los países que cuenten con este tipo de agentes. Para ello generalmente se establecen unos umbrales de ingresos en función de los que se llevará a cabo una baremación. Habitualmente existe una reserva para alojamiento temporal dirigida a los casos de extrema vulnerabilidad, bien dentro del propio parque de vivienda social cuando existan plazas vacantes, bien mediante acuerdo con propietarios sociales independientes, cuando existan, o con propietarios de vivienda en alquiler privado cuando sea necesario. Además, se ofrecen ayudas al alquiler a inquilinos de vivienda social, en forma de ayuda directa o de beneficios fiscales, para facilitar el acceso al parque social a los perfiles de renta más vulnerables. Respecto al establecimiento del precio del alquiler social en Europa, se definen diferentes criterios: Así, en países como Escocia, Austria, Dinamarca, Francia, Hungría o España se define a partir de un porcentaje del coste de construcción de la vivienda, gastos bancarios y localización (suelo); en Países Bajos o Inglaterra se define como un porcentaje del valor de mercado; en Suecia se establece a partir de una negociación colectiva anual entre propietarios e inquilinos, representados por la unión de inquilinos. Un aspecto relevante en relación a la vivienda en alquiler (privado o social) es la garantía de permanencia. En líneas generales en nuestro país, la propiedad ha sido considera la vía de acceso a la vivienda más estable en cuanto a seguridad de tenencia, mientras que el alquiler solo se tiene en cuenta cuando no se cuenta con capacidad de acceso a la vivienda en venta. Tanto es así que, no solo se ha fomentado la vivienda privada en venta, sino la vivienda protegida en venta, lo que ha relegado a un papel residual a la vivienda social en alquiler. En 37 la mayor parte de países europeos, sin embargo, el alquiler social cuenta con unas garantías de permanencia que, pese a que se produzcan aumentos en el nivel de renta familiar de los inquilinos, no supone riesgo de tener que abandonar la vivienda social. Algunos países plantean, eso sí, el pago de un alquiler suplementario, o el aumento de las rentas (caso de Francia o Irlanda). También existe como posibilidad en Alemania, aunque rara vez se lleva a cabo, dado que de esta forma se expulsa a las familias que van adquiriendo rentas más altas y se evita la mezcla social, propiciado la concentración de población vulnerable en la vivienda social y la estigmatización de este modelo de acceso. 38 3. La vivienda social en España y Holanda. Estudio comparado de casos 3.1. La Vivienda de Protección Oficial (VPO). Características y marco regulador Para comenzar a hablar de vivienda social, debemos señalar que no es un concepto que se entienda de la misma forma en los distintos países europeos. Generalmente la vivienda social se ha vinculado con la idea de alquiler social, pero si buscamos una definición operativa para establecer a qué nos referimos con este término podemos apuntar al aportado por la Comisión Europa, que entiende la vivienda social como un modelo de “provisión de vivienda a precio por debajo de mercado para personas en situación de relativa desventaja” (Czischke, 2014). En España el término vivienda social se vincula al de viviendas de protección oficial (VPO). Estas se definen como viviendas que teniendo una superficie máxima (90m2 de forma general, 108m2 si es adaptada y 120 m2 si se dirige a familias numerosas) deberá destinarse a vivienda habitual permanente, cumplir con unos estándares mínimos de calidad y respetar un precio fijado por los diferentes planes de vivienda nacionales y fundamentalmente autonómicos (Alberdi et al, 2014). Dichos planes, a su vez, establecen las condiciones particulares relativas a la calificación de esas viviendas como protegidas y definen distintas tipologías, en venta o alquiler, así como los requisitos de acceso a las mismas en relación a los ingresos máximos de los demandantes. Dichos planes autonómicos establecerán también el periodo de calificación de las viviendas protegidas ofertadas en venta, es decir, el periodo durante el que las posibles transmisiones de esas viviendas deberán realizarse bajo un precio limitado, y a partir del cual podrán ofertarse en el mercado como viviendas libres. Ese plazo se fija en 30 años en comunidades como Andalucía, Castilla la Mancha, Galicia o la Comunidad Valenciana, y 20 en otras como Extremadura o La Rioja, existiendo en función de la comunidad y la tipología de vivienda protegida posibilidad de que se produzcan descalificaciones antes del periodo obligatorio, normalmente a los 10 años, y siempre que se devuelvan las ayudas recibidas. 39 Si tomamos como ejemplo el último Plan Andaluz de Vivienda (2016-2020), el ingreso de los hogares no debe exceder de 2,5, 3,5 o 5,5 veces el Indicador Público de Ingresos de Efecto Múltiple (IPREM) (537,84 €/mes en 2019), dependiendo de la modalidad de VPO (régimen especial, general o precio limitado). Eso significa aproximadamente 18,000 €, 26,000 € o 41,000 € por año como límite. Por lo general, la modalidad especial (18.000 € por año) se dirige al alquiler, siendo la modalidad de precio limitado ofertada de manera generalizada en venta (41.000 € por año). Además, suele incluirse una categoría ligada a un índice de 1,2 veces el IPREM de vivienda protegida en alquiler, para la que se reservará el 50% de la vivienda ofertada en esta modalidad, lo que favorece el acceso de la población más vulnerable. El precio máximo de la vivienda protegida ofertada en venta, según el plan andaluz, se fijará en 100.000 €, 110.000 € o 120.000 € para cada una de las categorías mencionadas anteriormente (1,5, 1,6 y 1,8 veces el precio de referencia fijado en 758€/m2, considerando viviendas de 90m2). Para hacer frente a ese gasto, los demandantes deberán contar con el acceso a fuentes de financiación. Para el caso de los precios máximos de la vivienda en alquiler se limitarán al 4% del precio de referencia señalado, es decir, unos 225 euros mensuales. La vivienda protegida en España es promovida fundamentalmente por entidades públicas, de ámbito local o regional, además de por promotores privado. Cuando la VPO es de promoción pública, el promotor siempre es un organismo público, y la financiación de la misma se realizará a cargo de los presupuestos públicos. Por su parte, la VPO de promoción privada será aquella ejecutada tanto por entidades públicas como por promotores privados. En este caso la financiación pública se limitará a las ayudas establecidas en el plan de vivienda concreto al que se acoja la vivienda (subvenciones, condiciones ventajosas de financiación etc.) (Trilla y Bosch, 2018), además de poder hacer uso del suelo reservado por el planeamiento para vivienda protegida (30%). La vivienda protegida, según su régimen de acceso, podrá ser en alquiler o propiedad, existiendo también las modalidades de alquiler con opción a compra o de derecho de 40 superficie. En nuestro país, por lo general, se vincula el concepto de vivienda social con el de vivienda de promoción pública en alquiler, siendo pocos los casos de vivienda de promoción privada ofertada en alquiler. Para la administración pública, la gestión de un stock de vivienda social en alquiler plantea numerosas dificultades, ligadas a la gestión de conflictos de los inquilinos, cobro de las rentas, mantenimiento de las viviendas y comunidades etc. Por ello, y ante la libertad de las administraciones autonómicas para fomentar diferentes modalidades de VPO en los planes autonómicos de vivienda, en cuanto al régimen de acceso al que antes hemos hecho referencia, se ha primado la oferta de VPO en venta. Así, en España no se cuenta con un stock de vivienda pública en alquiler social relevante del que se pueda disponer para atender a la población vulnerable. De hecho, una dinámica habitual llevada a cabo por diferentes administraciones autonómicas ha sido la de, una vez promovida vivienda protegida en alquiler, ofrecerla a sus inquilinos en venta para liberar de esos problemas de mantenimiento y gestión a la administración. En términos cuantitativos, y para tener una idea más aproximada de la diferencia entre la oferta de vivienda protegida en venta y alquiler en nuestro país, podemos señalar que entre los años 2005 y 2010, del total de vivienda protegida promovida, la media de vivienda en alquiler apenas alcanza el 19%, mientras que más del 80% era vivienda en venta (gráfico 8). En paralelo, al ofertarse la VPO en modalidades de venta de manera generalizada, serán las familias con capacidad de acceso al crédito las que puedan adquirir esas viviendas protegidas, quedando las rentas más bajas y población más vulnerable fuera de la posibilidad de acceso a las mismas. 41 Gráfico 8: Producción de vivienda social en España. VPO ofertada en venta y alquiler Fuente: Núria Lambea Llop. “Gestión de vivienda social: comparativa entre España y el Reino Unido” (en Bordenés i Brescó, C. (Dir.) (2015): La vivienda en la crisis) Por ello, y tras el estallido de la burbuja inmobiliaria y bajo una importante crisis económica y financiera (2008), gran parte de la población demandante de vivienda protegida colapsaba las listas de espera para acceder al minúsculo parque de vivienda en alquiler social, mientras en muchos casos la VPO ofertada en venta permanecía vacía por la incapacidad de acceso al crédito de los demandantes. 3.2. Modelo de provisión de vivienda social en Holanda. La figura de las Housing Associations (HAs) En los Países Bajos, y hasta la definición aportada por la Comisión Europea antes mencionada, el concepto de vivienda social no ha estado tradicionalmente acotado, aunque siempre se ha asociado al alquiler. Generalmente, la tendencia en la provisión de vivienda social ha sido la de ofrecer vivienda asequible, sin establecer una limitación expresa en cuanto al perfil económico de los demandantes, lo que ha permitido que exista una mayor mezcla social en los barrios y una menor segregación social de este modelo residencial. 48 autoridades locales (empresas públicas de vivienda y suelo) creadas para llevar a cabo esa labor, o promotores inmobiliarios privados, con ánimo de lucro, que bajo la cesión de suelo destinado a vivienda protegida por parte de los entes públicos promueven vivienda social para ofrecerla, generalmente, en venta. Por otro lado, encontraremos a la población demandante de vivienda, que puede optar a la vivienda protegida en sus distintas modalidades si cumple con las condiciones económicas antes mencionadas (límite de ingreso ligado al IPREM). Además, será requisito para acceder a una VPO, estar inscrito en el Registro Municipal de Demandantes de Vivienda Protegida (RMDVP), un listado a partir del que, según el orden de prioridad definido por la administración local, se asigna la vivienda pública una vez construida. Las relaciones entre los distintos agentes son frecuentemente conflictivas, dado que defienden intereses o perspectivas enfrentadas. En este contexto, los modelos de acceso a la vivienda, según el rol adquirido por cada uno de estos actores, podrán moverse entre la promoción pública o privada, y será la posición que adopte el sector público, de facilitación de los intereses del sector privado o del sector social, lo que conducirá a soluciones que otorguen protagonismo al mercado o a la ciudadanía (Pelli, 2010). Si nos centramos en el caso de la promoción privada, como modelo dominante de provisión de vivienda en España, observamos como la línea principal de relación entre agentes se establece entre promotores privados y ciudadanos. Así, los promotores establecerán relación con los técnicos que redactan el proyecto, supervisado por la administración local, y la empresa constructora que ejecutará las viviendas, para finalmente venderlas a los ciudadanos como producto final de consumo (De Manuel, 2010). 49 Figura 2: Modelo de promoción privada en España. Relación entre actores Fuente: Elaboración propia En este modelo el estado se limita a regular el mercado y conceder ayudas, en su caso, a promotores o compradores. Por su parte, los demandantes de vivienda deberán obtener la financiación necesaria para comprar esas viviendas, generalmente a través de préstamos, por lo que las entidades financieras aparecen como agente necesario para, por una parte, facilitar respaldo económico para la promoción, y por otra, conceder el crédito necesario a los demandantes para acceder a esa vivienda en compra, generalmente mediante la suscripción de hipotecas. Por ello, este modelo de acceso no garantiza el acceso a la vivienda a un importante porcentaje de la población, especialmente en periodos de crisis económica y falta de acceso a ese crédito. La alternativa al modelo de promoción privada, para desarrollar viviendas destinadas a aquellos sectores de la sociedad que por sus ingresos no pueden acceder a una vivienda de mercado, será que la administración pública lleve a cabo un control sobre el proceso de provisión de vivienda, para dar cumplimiento al derecho establecido por la Constitución española (1978) a una vivienda digna. Así, podemos distinguir tres modalidades: 50 Figura 3: Modelo de promoción de vivienda protegida en España. Relación entre actores Fuente: Elaboración propia Vivienda protegida de promoción pública. En este caso será la administración, como promotor público, quien se relacione con técnicos y empresas constructoras para proveer de vivienda a la población demandante. Para ello, se establece un sistema de adjudicación en base a diferentes criterios, entro otros el nivel de ingresos de los inscritos. Los demandantes de vivienda podrán acceder a la misma en propiedad o alquiler cuando así se determine. Por su parte, podrán actuar como promotores públicos los ayuntamientos, los gobiernos autonómicos en determinados casos, y a nivel local, las empresas públicas creadas para tal fin (de suelo y vivienda, desarrollo local etc.) 51 Vivienda protegida de promoción privada. En este caso serán promotores privados quienes, accediendo a suelo público en condiciones ventajosas, promuevan y vendan viviendas a un precio fijado. Estas viviendas (tanto de promoción pública como privada, cuando sean ofertadas en venta), estarán calificadas como protegidas (VPO), y tendrán un plazo hasta su descalificación como tal en el que solo podrán venderse a precio limitado, impidiendo la especulación con las mismas en futuras transmisiones. Ese plazo se definirá en los diferentes planes autonómicos de vivienda, como ya se ha señalado. Transcurrido ese periodo, las viviendas pasan de tener protección pública a ser propiedad privada, pudiéndose vender como vivienda libre bajo las condiciones de mercado. Autopromoción o autoconstrucción. Esta modalidad es aquella en la que se favorece el rol activo del demandante, que se convierte en autopromotor de su vivienda bajo el acceso a suelo de titularidad pública, la concesión de ayudas financieras o subvenciones, generalmente a fondo perdido, así como apoyo técnico o materiales para la ejecución de su vivienda (De Manuel, 2010). Es el caso menos utilizado, pese a que existen experiencias exitosas. En cualquiera de los casos, aparecen nuevamente como agentes necesarios para la provisión de vivienda las entidades financieras, como actores garantes de recursos económicos a promotores, privados o públicos, así como a los ciudadanos para el acceso generalizado a la vivienda en propiedad ya mencionada (no así en alquiler que, sin embargo, como se ha señalado, es una alternativa residual en nuestro país). 52 4.2. Agentes vinculados al modelo de vivienda social en Holanda En la línea de la provisión de vivienda social desde un fin no lucrativo se encuentran las Housing Associations holandesas. Estas tendrán como objetivos prioritarios, según recoge el Decreto de Vivienda Social de 1993 (BBSH): facilitar el acceso a la vivienda a grupos de población vulnerables; mantener un nivel adecuado de calidad de las viviendas; involucrar a los inquilinos en la gestión de los conjuntos residenciales para garantizar la viabilidad económica del modelo, así como la seguridad y salubridad de estos barrios (Lambea, 2014, p.42). Bajo este contexto, pasaremos a analizar cuál es la labor que realizan estas entidades y el modo en el que operan, definiendo cuáles son sus vínculos y grados de relación con el resto de actores implicados en el proceso de provisión de vivienda social en los Países Bajos. Uno de estos agentes es el Gobierno Nacional, máximo responsable de garantizar el acceso a una vivienda asequible a los ciudadanos y encargado de llevar a cabo una labor de control sobre el trabajo realizado por las Housing Associations. Para ejercer esa labor de control, las Housing Associations deberán estar inscritas en el registro oficial de proveedores de vivienda social, controlado por el Ministerio de Vivienda (VROM). Así, se podrá realizar un seguimiento de las entidades existentes, su ámbito de actuación y las actividades realizadas por las mismas (Boelhouwer y Priemus, 2014). Para poder operar como Housing Associations, y a modo de instrumento de auto-control, las entidades han de contar con un órgano de supervisión en el que, al menos, se reserven dos plazas para los arrendatarios (Elsinga y Wassenberg, 2014). Además, contarán con un código de autogobernanza desarrollado por AEDES, una entidad soporte a nivel estatal de las Housing Associations. La supervisión económica de las Housing Associations se vincula al Fondo Central de Vivienda (CFV), ligado al Ministerio de Vivienda VROM. Esta entidad evalúa la situación financiera anual de las Housing Associations y en caso de detectar problema en alguna de ellas colabora en la 53 definición de un plan de actuación y controla su cumplimiento, pudiendo incluso ofrecer respaldo económico, como ya se ha señalado. Como segundo actor importante encontramos a nivel municipal a las Autoridades Locales, que no realizan una labor de control sobre las Housing Associations, sino de negociación, dado que trabajarán conjuntamente con estas en la definición de actuaciones en materia de vivienda social, bajo la firma de acuerdos dentro del marco de actuación que tengan definidas y en función de las realidades de cada municipio. El último actor al que haremos mención son los residentes. Las Housing Associations se señalan como las únicas entidades propietarias de vivienda con una política de implicación de sus inquilinos en la gestión de las mismas (Boelhouwer y Priemus, 2014). Como se ha indicado, los residentes forman parte del órgano de supervisión, de la entidad, y además suelen organizarse en comisiones por áreas, barrios o edificios, para trasladar sus ideas, sugerencias o quejas de manera directa a la dirección de la entidad. Sin embargo, y pese a que estos mecanismos existen, en la práctica el papel de los residentes, salvo casos específicos, suele limitarse a la mera consulta (Lambea, 2014). Figura 4: Modelo de provisión de vivienda social en Países Bajos Fuente: Elaboración propia 54 El objetivo de las Housing Associations, por tanto, no es solo la provisión de vivienda social, sino su gestión para garantizar un buen ambiente vecinal y buena calidad de vida en los barrios donde tienen su parque de viviendas. Por eso adicionalmente suelen ofrecen, en colaboración con distintas entidades sociales, servicios de asistencia y apoyo, cursos de formación, ayuda con las deudas caso de que se produzcan etc. Algunas entidades, en esta línea, se especializan en el trabajo con grupos de población determinados (gente mayor, jóvenes, personas drogodependientes, sin techos etc.) De igual forma trabajan para conseguir una mezcla social en sus barrios, haciendo que familias de clase media-alta adquieran viviendas de mercado, en propiedad o alquiler, en áreas donde también hay vivienda social, a lo que contribuye la ya mencionada capacidad hibrida de estas entidades de operar en el sector público y privado, que hace que, dentro de un mismo barrio, parte de los edificios sean de vivienda social y parte de vivienda privada, aun perteneciendo a la misma entidad. En cualquier caso, es cierto que el trabajo de las Housing Associations se vuelve asistencialista, y son ellas, como grandes corporaciones a veces alejadas de la gente del barrio, las que se preocupan por solucionar los problemas, mantener condiciones de seguridad, calidad y asegurar el acceso a una vivienda asequible, pero reduciendo el grado de participación de la ciudadanía que espera a que los conflictos sean resueltos y no se involucran (Lambea, 2014). 55 Tabla 6: Actores y acciones en la provisión de vivienda social. Comparación entre España y Países Bajos Acciones Holanda España Provisión Housing Associations (sin ánimo de lucro) Entidades públicas mayoritariamente (empresas públicas) Promotores privados con ánimo de lucro Legislación Legislación para el funcionamiento del sistema promovida por el Gobierno Regulación base promovida por el Gobierno Regulación y tipificación de VPOs por parte de gobiernos autonómicos Control/ Regulación Control público por parte del Gobierno (VROM) Mecanismos de autocontrol de las propias Housing Associations (Aedes) No existe control público sobre los proveedores privados No existe control sobre el parque en venta, que pasado el periodo de calificación pasa al mercado privado Negociación Firma de acuerdos entre Housing Associations y Local Authorities Negociación entre Ayuntamientos y Promotores privados para obtención de suelo barato, calificación de suelo... Financiación Financiación pública indirecta mediante sistema de garantías del Gobierno para obtener préstamos con tipo de interés bajo Financiación privada procedente de alquileres, operaciones comerciales y venta de vivienda social Gasto público en el caso de las de promoción pública Financiación privada por parte de Entidades financieras Participación Presencia de residentes en el órgano de supervisión de las Housing Associations Comisiones de residentes por barrios, áreas etc... No hay participación de los residentes en la promoción y gestión de vivienda social Gestión Las Housing Associations cuentan con un amplio stock de vivienda asequible en alquiler Los residentes tienen garantía de permanencia en esas viviendas La mayor parte del parque se ofrece en venta, por lo que la inversión pública pasa a manos privadas y no existe un stock que pueda satisfacer posibles demandas Los residentes, que requieren financiación por parte de las entidades financieras, pueden perder su vivienda ya que no hay control por parte del gobierno Fuente: Elaboración propia 56 5. Un acercamiento a casos concretos. Lecciones aprendidas a través de experiencias previas 5.1. Iniciativas de fomento del alquiler asequible en España: 5.1.1. Programas de ayuda al alquiler para la emancipación juvenil (Plan Estatal de Vivienda 2005-2008) Como ya se ha señalado, entre 1998 y 2008 se vive en España un periodo expansivo del sector inmobiliario y de la construcción, en gran medida ligado a la aprobación de la ya mencionada Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones. Así, bajo el argumento de que el elevado precio del suelo impedía garantizar el acceso a la vivienda asequible de la población, dicha ley propone medidas dirigidas a incrementar la oferta de suelo disponible para urbanizar, clasificando como urbanizable todo el que no se definiera como urbano (suelo ya transformado) o no urbanizable (por algún régimen de protección especial). Y efectivamente de esta forma se dispuso de mucho más suelo para edificar, pero sin embargo este no disminuyó su precio, sino todo lo contrario, por lo que también el precio de la vivienda producida en esos años aumentó exponencialmente. Bajo este marco legislativo se aprueba el Plan de Vivienda 1998-2001, que finalmente presenta un bajo grado de cumplimiento dado el buen periodo que la promoción de vivienda privada estaba atravesando en esos años. Así lo señaló el Tribunal de Cuentas en 2001, al indicar que “la baja ejecución del Plan en la construcción de vivienda protegida, se puede deber a la pérdida de rentabilidad para los promotores privados, en comparación con la promoción de vivienda libre en momentos de fuerte crecimiento de los precios de ésta, y el encarecimiento y escasez de suelo, que ha tenido una progresiva repercusión sobre los costes de construcción.” 57 En este contexto, el gobierno aprueba un paquete de medidas urgentes en 2004, previo a la entrada en vigor del Plan de Vivienda 2005-2008, dirigido a favorecer el acceso a la vivienda ampliando el peso de la vivienda protegida para satisfacer las necesidades de los ciudadanos que no pueden afrontar el creciente coste de la vivienda libre bajo las condiciones de mercado de esos últimos años de boom inmobiliario. Además, el plan pretende contribuir a un mayor equilibrio entre los regímenes de tenencia existentes. Para ello establece una ayuda al alquiler de hasta 2.880 euros al año, así como medidas de fomento de la rehabilitación de vivienda existente y la movilización del parque de vivienda desocupada, que ya comienza a existir en esos años, hacia el alquiler. Destacan en este plan el programa de vivienda joven en alquiler, que propone la construcción de pisos de superficie limitada (con un mínimo entre 30 y 45 metros cuadrados útiles) y con una renta mensual reducida (a partir de 195 euros) y variable en función de la ubicación de la vivienda y su superficie. Se concederían además ayudas a los promotores que construyan vivienda protegida en alquiler. Bajo esa iniciativa, y dado el buen estado de la economía, se realizan importantes promociones de vivienda social en alquiler durante estos años. En Madrid, por ejemplo, encontramos promociones como la de Tres Cantos (1.000 viviendas distribuidas en 14 bloques), surgida del convenio del ayuntamiento de Tres Cantos y la Comunidad de Madrid, o las casi 3.000 viviendas promovidas por Instituto de la Vivienda de Madrid (IVIMA) al amparo del Plan Joven de la citada entidad, distribuidas entre Madrid (1.380), Móstoles (259), Torrejón de Ardoz (224), Tielmes (21), Parla (240), Collado Villalba (44), Majadahonda (332), Navalcarnero (192), Leganés (36), Valdemoro (80) y Arroyomolinos (127). En el caso de las primeras (Tres Cantos), se ofertaron viviendas de entre 50-70 m2 bajo la fórmula de alquiler con opción a compra a menores de 35 años, con ingresos que no excedieran en 5,5 veces el IPREM. Esto supone un nivel de renta medio-alto, dentro del perfil del demandante de vivienda protegida, de forma que si bien los precios de los alquileres eran inferiores al precio de mercado (en torno a los 600 euros) no facilitaban el acceso a sectores 64 Dignidad, ONG Mujeres Sembrando, Acción para la recuperación de Colorines y suerte de Saavedra). De esta forma, se inicia una vía de colaboración de la administración autonómica con las distintas entidades sociales, para mejorar la situación de acceso a la vivienda de diferentes colectivos ciudadanos con dificultades, promover acuerdos con las entidades bancarias e implantar un sistema de intermediación pública entre estas y la ciudadanía en situación de riesgo de pérdida de la vivienda habitual. Junto a colectivos y movimientos sociales autoorganizados, el apoyo de entidades sociales y de tercer sector en la gestión de las situaciones de demanda de vivienda vividas en España en los últimos años ha sido esencial. Si tuviéramos que dar una definición clara sobre qué entendemos por entidades del Tercer Sector, seguramente nos resultaría más sencillo señalar que son aquellas que no se ajustan a los parámetros de las entidades propias del Sector Público o del Sector Privado. De esta forma, entendiendo como entidad del Sector Público toda aquella ligada a una regulación por parte de las administraciones, y como entidad del Sector Privado aquella que tienen como fin la búsqueda de beneficio, el Tercer Sector englobará lo que no es ni Estado ni Mercado, y por tanto no tendrá carácter lucrativo ni gubernamental. En esa línea, y como entidades sociales que desarrollan iniciativas de apoyo a la ciudadanía vulnerable para facilitar su acceso a la vivienda, podemos destacar el trabajo llevado a cabo por Cáritas 16 durante estos últimos años. En concreto, en Cataluña, se han realizado diferentes acciones de ayuda directa a familias afectadas, como la generación de un parque de vivienda de alquiler social propio para alojamientos temporales; la puesta en marcha de un servicio de mediación en vivienda para evitar desahucios; la prevención de la pérdida de la vivienda ofreciendo alternativas para la recuperación personal; o actuando como entidad de acompañamiento en la gestión del problema de la vivienda en colaboración con las administraciones públicas. 16 https://www.caritas.es/ 65 Un proyecto interesante es el llevado a cabo por la obra social de la Caixa 17 a través de programas como el de vivienda asequible, dirigido a facilitar la emancipación de jóvenes, o el de alquiler solidario, orientado a ofrecer apoyo a personas mayores y familias para acceder a una vivienda digna. También haremos mención al trabajo llevado a cabo por la fundación Hábitat 3 18 , una entidad puesta en marcha en 2014 en Cataluña con el propósito de captar pisos existentes al precio más bajo posible, para crear una bolsa de vivienda vacía que se ceda a entidades sociales para que su gestión. La fundación actuaría como mediadora entre la captación de pisos y esas entidades sociales, llevando a cabo una labor de acompañamiento social como función transversal y de intermediación desde una posición de diálogo con entidades y administración. Los destinatarios de estas viviendas serían familias en riesgo de exclusión social, por lo que la vivienda captada tendría que adaptarse a sus necesidades y tener el precio más bajo posible para que éstas pudieran hacer frente a su pago, asumiendo la diferencia las administraciones y los fondos solidarios de la fundación o las entidades sociales. El caso de Provivienda 19 Haremos mención especial a una entidad social con larga trayectoria en tareas de facilitación del acceso a la vivienda a población vulnerable. Se trata de Provivienda 20 , una organización sin ánimo de lucro que lleva a cabo su actividad en torno al desarrollo de programas de mediación residencial que garanticen la integración social y la emancipación, y faciliten procesos de inclusión residencial de personas en situación de mayor vulnerabilidad, ofreciendo para ello garantías a los propietarios de vivienda para su puesta en uso. Su objetivo es llevar a cabo una gestión eficaz los recursos, por lo que en sus programas las viviendas incluidas en bolsa son por lo general de segunda ocupación. 17 https://obrasociallacaixa.org/es/ 18 https://www.habitat3.cat/ 19 Los datos relativos a esta experiencia proceden, además de consulta bibliográfica, de la entrevista realizada a Gema Gallardo y Eduardo Gutiérrez Sanz en sus oficinas de Madrid en noviembre de 2014. 20 https://provivienda.org/ 66 Bajo un trabajo muy vinculado a la relación y coordinación entre administraciones públicas, entidades sociales y sector privado, ha perseguido entre sus objetivos dinamizar el mercado del alquiler y ofrecer garantías desde esta forma de tenencia para contrarrestar la predominancia de la propiedad, si bien es cierto que las fluctuaciones del mercado del alquiler, por las políticas públicas de apuesta por la compra, han dificultado en ciertos periodos esta tarea. Tiene su origen en Proempleo (1989), una cooperativa de trabajo de jóvenes ligada al asociacionismo vecinal del barrio de Vallecas, desde la que surge un proyecto de autoconstrucción de viviendas para jóvenes en Aranjuez, vinculado a un programa de formación para su incorporación al mercado laboral, con el que comienza a tratarse en paralelo el tema de la emancipación juvenil. Se diseña entonces, y ya como Provivienda, un primer programa de mediación residencial para jóvenes puesto en marcha bajo la firma de un convenio con INJUVE (Instituto de la Juventud), en el ámbito de la comunidad de Madrid. Los ayuntamientos, acogiéndose a este programa, ponen en marcha bolsas de vivienda para jóvenes que en unos casos gestionan ellos mismos, como entidad colaboradora con la asesoría técnica de Provivienda, y en otros externalizan directamente a Provivienda. Este primer programa ofrecía garantía del cobro de las rentas a los propietarios, a través del respaldo de un seguro por impago, suscrito con jóvenes que contaban con unos ingresos mínimos para hacer frente al pago del alquiler y el aval, generalmente de sus padres. En 1993, y junto al programa de mediación de bolsa para jóvenes, surge en Provivienda el programa de intermediación que posteriormente utilizarán en la mayor parte de sus experiencias. Se trata del programa para personas inmigrantes. En un momento de fuerte visibilización de las condiciones de vulnerabilidad de la población inmigrante, en cuanto al acceso a la vivienda, la asociación se plantea trabajar con ellos de una forma similar a la que se había empleado con los jóvenes, aunque en este caso surge el problema de que los seguros con los que se garantizaba el pago a los propietarios no son suscritos por las compañías aseguradoras, ya que la población inmigrante no puede garantizar ingresos 67 mínimos ni aval. Provivienda asume entonces el rol de avalista de esos fondos de impago, de forma que si los inquilinos dejaban de pagar quienes hacían frente al pago sería Provivienda. Eso supone evaluar el riesgo caso a caso, para tener controlado de la manera más eficaz posible los posibles impagos y no asumir más de los que la asociación podía afrontar. Entre las medidas adoptadas están: asegurar que el alquiler no supere el 35% de los ingresos de las personas destinatarias de la vivienda; intermediar en el pago entre la familia y el propietario; hacer un seguimiento a la familia de manera continuada durante el primer año, trabajando aspectos sociales, de apoyo lingüístico, de inserción en el barrio, escolarización etc. que permita, no solo que accedan a la vivienda inicialmente con su apoyo, sino que adquieran herramientas para que puedan mantenerla, organizarse, tomar sus decisiones, empoderarse. Inicialmente Provivienda firmaba un contrato de alquiler con el propietario y otro de cesión con los inquilinos por un año, el de seguimiento. Tras ese primer año, y con una mayor confianza por parte del propietario, este firmaba un nuevo contrato directamente con el inquilino. Posteriormente, y por una cuestión de fiscalidad, el contrato es firmado desde el principio entre propietario e inquilino, suscribiendo Provivienda un compromiso de intermediación y asistencia durante el primer año, haciendo que en términos prácticos el modelo organizativo siga siendo el mismo. 68 Figura 5: Evolución del trabajo de Provivienda Fuente: Provivienda El programa se ha ido ampliando y ahora existen bolsas bajo este mismo modelo para toda la población en situación de vulnerabilidad, conviviendo situaciones en los que el inquilino obtiene su propio aval (modelo inicial) y los casos en los que Provivienda actúa como avalista. Además de en Madrid, Provivienda desarrolla su trabajo otras comunidades como Cataluña, Canarias o Andalucía. Sobre el proceso de captación de viviendas para su puesta en alquiler, lo que mejor suele funcionar es la difusión que realizan las personas que han puesto su vivienda en alquiler con Provivienda, ya que la buena experiencia genera confianza a otros propietarios. No obstante, suelen realizar campañas a través de su web, redes sociales, medios de comunicación, buzoneo, y también captación proactiva, contactando por ejemplo con portales inmobiliarios con vivienda en alquiler. Generalmente por ello les resulta más sencillo trabajar en municipios 69 de tamaño medio, y en el caso de grandes ciudades como Madrid hacerlo por barrios, de forma que por la escala en la que se desarrolla el trabajo de mediación y seguimiento, este sea conocido por los propietarios y por tanto valorado. Con base en este modelo de gestión, Provivienda ha desarrollado diferentes programas destinados a grupos vulnerables, entendiendo que su labor de mediación y acompañamiento podría desarrollarse no solo en el ámbito del acceso individual a la vivienda, sino en colectivo. De esta forma se pone en marcha el trabajo con grupos de convivencia de personas que de manera individual no pueden acceder a la vivienda (en convenio con la asociación Realidades y el Ministerio de Asuntos Sociales), grupos de convivencia de mujeres, el programa de vivienda social compartida en Barcelona (con el apoyo de la obra social la Caixa), o programas de vivienda tutelada, mediante la cesión de vivienda pública para el alojamiento de personas que no entraban en los parámetros de los anteriores programas de mediación. Otras líneas puestas en marcha por la asociación son el programa No Discrimina, de sensibilización e intervención comunitaria, y el Programa de intervención en el Barrio de San Diego en Vallecas, no tan orientados al alojamiento sino más vinculados con la atención a casos de desahucio, mediación con entidades bancarias en casos de ocupación de vivienda vacía, mediación en situaciones de alquileres abusivos, trabajo de sensibilización de los propietarios de vivienda, y en general todo lo relacionado con el trabajo integral a nivel de barrio. La financiación de la asociación se basa en la firma de convenios con la administración para el desarrollo de los programas y proyectos puestos en marcha, así como por la firma de convenios con administraciones locales y otras entidades sociales para llevar a cabo tareas de asesoría técnica y formación en la puesta en marcha de bolsas de vivienda, no realizándose cobro ni a los propietarios ni a los inquilinos para los que el servicio es gratuito. Dada la disminución de recurso públicos durante los últimos años, la asociación busca diversificar su labor con un nuevo programa, Provivienda Alquila, destinado a perfiles de propietarios e inquilinos más solventes que sin entrar en los rangos de las bolsas anteriores 70 encuentran dificultades de acceso a la vivienda en las condiciones de mercado. De esta forma, mediante el cobro a propietarios de una cantidad inferior a una mensualidad la asociación pueda autofinanciar las bolsas destinadas a personas vulnerables. En cualquiera de los ejemplos analizados en este apartado, vemos como el Tercer Sector y Sector Social, aparece como un actor clave en la gestión del problema de la vivienda, atendiendo situaciones, en muchos casos en colaboración con la administración pública, pero que ésta no puede asumir. Así, teniendo en cuenta el contexto de crisis económica y financiera vivido en España, y la presencia de estos agentes de apoyo a la ciudadanía demandante de vivienda, plantearemos un nuevo esquema de actores de provisión de vivienda en nuestro país, que refleje la falta de acceso a la financiación y la aparición de actores sociales. Figura 6: Modelo de promoción de vivienda social en España ante la falta de financiación y aparición de nuevos actores sociales Fuente: Elaboración propia 71 5.2. Experiencias de éxito en la gestión de vivienda social en alquiler en Holanda: De igual forma que la crisis económica y financiera de 2008 ha afectado al modelo de provisión de viviendas en España, lo ha hecho en Holanda. Este hecho, junto con las nuevas medidas implementadas en 2011 por el gobierno holandés ya mencionadas (Czischke, 2014), han afectado al modo de funcionamiento de las asociaciones de vivienda, que ante las crecientes dificultades para financiar sus operaciones tienen que hacer frente al problema del acceso a la vivienda de un sector creciente de la población. En este contexto, analizaremos experiencias concretas desarrolladas en los Países Bajos en el marco de las reglas del sistema holandés de antes descrito. Destacamos los casos que a continuación se describen dado que, en todos ellos, la puesta en marcha de soluciones colaborativas y con capacidad de implicación de los diferentes agentes involucrados, al margen del lucro, ha permitido garantizar la provisión de vivienda social a población vulnerable bajo un contexto económico y financiero poco favorable. 5.2.1. Heesterveld Creative Community (Amsterdam) 21 Heesterveld Creative Community 22 es un complejo formado por unas 300 viviendas sociales en la zona sureste de Amsterdam, propiedad de la Housing Association Ymere 23 . Se caracteriza por ser un barrio conflictivo y que no cumple con los estándares mínimos de mantenimiento, conservación y seguridad perseguidos por la corporación y las autoridades locales para este tipo de vecindarios sociales. Por ello, Ymere decide desalojarlo, reubicando a las familias residentes en otros edificios propiedad de la corporación, para demoler y construir vivienda nueva. Con la llegada de la 21 Los datos relativos a esta experiencia proceden, además de consulta bibliográfica, de la entrevista realizada a Jeroen Baker y Ben Minema, gerente de Ymere involucrado en Heesterveld, y artista residente en la comunidad respectivamente, en mayo de 2016. 22 http://heesterveldcc.nl/ 23 https://www.ymere.nl/ 72 crisis económica y financiera de 2008, la corporación se ve obligada a paralizar este plan, al no poder asumir el coste de la demolición y la reconstrucción del barrio, y deciden poner en marcha estrategias alternativas para reactivar la zona, bajo un acuerdo con las autoridades locales. De esta forma, plantean poner en uso los edificios que ya estaban vacíos, para evitar que se deterioren, sean ocupados y la zona se degrade y aumenten los conflictos y la peligrosidad. Para ello, proponen ofrecer las viviendas a dos colectivos diferentes: artistas y estudiantes. Así, plantean atraer nuevas actividades y dinámicas a la zona. La corporación ofrece un contrato de cesión de uso gratuito durante el primer año, y se inicia un trabajo colaborativo de reactivación de la zona, haciendo a los inquilinos partícipes de este proceso, lo que ayuda a que sientan el barrio como suyo y adquieran una responsabilidad con el mismo. Para trabajar de forma directa con los inquilinos, e implicarlos en el proyecto, en cada portal se asigna un coordinador que se encarga de trasladar las propuestas de los vecinos a la comisión directiva de Ymere, formada por representantes de la corporación y los propios habitantes. Estos toman decisiones acerca de la gestión del complejo, el mantenimiento o las actividades a realizar. La comunidad de artistas creada además es una buena oportunidad para establecer una red colaborativa entre residentes a nivel laboral, organizar eventos culturales en el complejo, o fuera de él etc. La selección de nuevos inquilinos es realizada por dicha comisión directiva, y tanto Ymere como los habitantes pueden decidir sobre quien resultaría más adecuado para integrarse en la comunidad, teniendo alguna sesión previa con ellos sobre mantenimiento del complejo, participación en la comunidad etc. También se han integrado en el barrio algunas empresas donde trabajan los propios residentes. Es el caso del café Oma Letje, en el que la propia entidad invirtió para generar un espacio de encuentro que revitalizara la zona. 73 Imagen 9: Vista de Heesterveld Creative Community, Ámsterdam. Patio interior Fuente: Propia Imagen 10: Heesterveld Creative Community. Participación de los residentes en la realización de un mural Fuente: Eva de Klerk 80 enfoque contactaron sin éxito con varias asociaciones de vivienda, por lo que decidieron constituirse como corporación como única opción para llevar a cabo sus planes. En 1985 WBVG es admitida como Housing Association y puede hacer uso de financiación pública para el desarrollo de proyectos de vivienda social, lo que da impulso a la experiencia. De esta forma se pusieron en marcha proyectos en Arnhem, Nijmegen, Deventer, Zutphen y Wageningen, con base en la participación activa de los grupos de residentes y su compromiso de trabajo en el proyecto, motivados por conseguir acceder a la vivienda a precio asequible. Los cambios en el modelo de financiación de las Housing Associations 34 ocasionaron problemas a la entidad en los 90, que había asumido un enorme reto para una organización pequeña. Entonces la asociación plantea su fusión con otra corporación y surgen los primeros desacuerdos. Algunos inquilinos crean el Grupo de Desarrollo para buscar alternativas que perpetúen el modelo de WBVG, y en 1995 la asamblea general de vecinos decide poner fin a las negociaciones de fusión. Como alternativa, y para garantizar la supervivencia de la asociación, los vecinos aprueban una subida del 23% en los alquileres. Cuando la situación financiera comienza a recuperarse se ponen en marcha nuevos proyectos bajo la cooperación de otras empresas para la promoción. De esta forma en la actualidad WBVG funciona de manera independiente y en colaboración con otras asociaciones para promover y gestionar edificios ligados a la autogestión y participación de sus inquilinos. En ningún caso se trata de viviendas individuales, sino de un modo de vida conjunto y colectivo. De esta forma destacan en Arnhem, Casa de Pauw, un edificio de 43 apartamentos que, bajo un importante estado de degradación, pasa de manos municipales a WBVG en 1990 para ser puesto en uso. También encontramos De Lawick, un edificio de 6 unidades propiedad de la entidad desde 1987, así como Bosch Hotel, un edificio con importantes problemas estructurales y varias amenazas de desalojo convertido en 2002 en centro cultural en la planta baja y 11 unidades residenciales en las plantas superiores. 34 El ya mencionado Grossing and Balancing (1995) dirigido a suprimir la financiación pública a las Housing Associations (Lambea, 2014) 81 En Nijmegen encontramos Extrapool, un edificio que relaciona espacios vivideros con espacios de trabajo ligados al arte, extendiendo sus actividades al resto del vecindario, así como la Fundación Pontanus, comprada y restaurada en 1987 y que hoy cuenta con 13 unidades residenciales, además de sala de actividades ocupada por organizaciones sociales. Imagen 14: Extrapool en Nijmegen y Beekhuizen en Velp Fuente: WBVGwonen. http://www.wbvg.nl/ Oude Wand es un edificio en Zutphen transferido a WBVG en 1986 y cuyo primer grupo de residentes lo abandona en 1996 para ser posteriormente reformado por un nuevo grupo de inquilinos. De igual forma en Velp encontramos el criadero Beekhuizen, un antiguo complejo de piscina al aire libre que actualmente cuenta con 6 unidades residenciales muy ligadas a la actividad ecológica y de conservación de la reserva natural de su entorno. Por último, mencionaremos una de las pocas operaciones de obra nueva llevadas a cabo por la entidad, de interés por el rol participativo que han jugado los usuarios. Se trata de IEWAN 35 , en Lent, un conjunto de vivienda social en el que futuros inquilinos, voluntarios y profesionales trabajaron conjuntamente para construir un complejo de paja, barro y madera co-promovido junto a la corporación Talis 36 . 35 https://www.iewan.nl/ 36 https://www.talismgmt.com/ 82 Imagen 15: Lewan en Lent Fuente: https://www.iewan.nl/ 83 6. Conclusiones generales del estudio Una vez llevado a cabo el análisis comparado del modelo de provisión de vivienda social de España y Holanda, contextualizado en la diferente situación política, legislativa, económica y social de cada país, y en relación a las dinámicas del resto de países europeos, pasaremos a concretar cuáles son los aspectos más relevantes observados en el estudio y que sirvan como base para el desarrollo de una propuesta que, en contexto español, permita mejorar el modelo de provisión de vivienda social en nuestro país, desde una perspectiva al margen del lucro. En primer lugar, podemos señalar que la crisis económica y financiera de los últimos años ha puesto de manifiesto el agotamiento del modelo predominante de acceso a la vivienda de nuestro país. Este, basado en la idea de producir vivienda libre en propiedad con objetivo de alcanzar la máxima rentabilidad, no ha permitido, de manera general, satisfacer las necesidades de la población más vulnerable, y ante situaciones de falta de acceso a crédito, tampoco la de sectores de clase media. Esta misma dinámica, de ofertar vivienda en venta, ha sido la generalizada en el caso de la vivienda protegida, lo que ha hecho que en nuestro país no se cuente con un parque de vivienda social en alquiler, de titularidad pública, capaz de absorber las demandas surgidas en la citada situación de emergencia. Esta vinculación a la idea de propiedad, que en muchos casos se entiende como de fuerte arraigo cultural en nuestro país, responde más a un modelo alentado por las políticas de vivienda llevadas a cabo en los últimos 50 años. Así, las medidas de facilitación fiscal a la venta frente al alquiler han convertido a esta segunda vía de acceso a la vivienda en la única alternativa para quienes no cuentan con capacidad de adquisición de una vivienda en propiedad, entendida como una vía más estable de acceso a la vivienda. En concreto, el parque de vivienda protegida en alquiler se ha convertido en una alternativa residual y poco promovida, principalmente por dos motivos: requiere de financiación pública para la promoción, de la que solo se dispone en tiempos de bonanza económica; la vivienda social en alquiler genera problemas de gestión y gastos de mantenimiento a la administración 84 promotora, en barrios generalmente conflictivos, que dificultan la sostenibilidad de este modelo de acceso. De hecho, la tendencia general en este tipo de promociones es la de terminar ofreciéndola en venta a sus inquilinos, para evitar que posibles problemas de impago o conflictos vecinales recaigan sobre la administración. Por todo ello, ese parque pasa de ser de titularidad pública, en el caso generalizado de que lo promuevan entres municipales o autonómicos, a titularidad privada, normalmente sus anteriores inquilinos. Estos, pasado el periodo de calificación, podrán venderla como vivienda libre, por lo que pasa de ser una vivienda pública a una vivienda de mercado. A su vez, para realizar esa primera compra, los inquilinos suelen requerir de acceso al crédito, entrando en juego en ese proceso las entidades financieras como agente del que depende el acceso a ese parque de vivienda. Así, bajo circunstancias normales, el inquilino pasa a convertirse en propietario de esa vivienda protegida, haciendo frente al pago de su hipoteca. Sin embargo, caso de producirse algún tipo de situación que imposibilite realizar dichos pagos, teniendo en cuenta que se trata de población vulnerable y que contamos con la experiencia de numerosos casos de impago vividos durante los años de crisis, esas familias perderían su vivienda, dado que su deuda no sería con la administración sino con las entidades financieras. De esta forma, una solución como la propiedad, que se considera más estable y que ofrece mayores garantías de permanencia, ocasionaría problemas de desalojo a familias que, bajo la modalidad previa de alquiler social, sería más difícil que vivieran mientras la vivienda continuara siendo de titularidad pública. Por otro lado, y en relación al gasto que supone la promoción de vivienda pública para la administración, es relevante señalar que un importante peso dentro de la inversión pública realizada en materia de vivienda se dirige al parque privado (el 75% como se ha señalado), dados los beneficios fiscales a la compra existentes en nuestro país, así como las ayudas directas a inquilinos para el alquiler, generalmente orientadas al mercado privado. Por ello, parecería necesario plantear una redistribución de ese gasto a través de políticas de vivienda que permitan otorgar un mayor peso a la promoción de vivienda pública de alquiler social, que la aleje del carácter residual que actualmente presenta. 85 En ese sentido, señalaremos que la ayuda directa al alquiler, aunque es una medida necesaria dada la escasez de parque social, no deja de ser un mecanismo a fondo perdido. Así, en época de crisis, y cuando no existen vías de financiación para estos programas, la falta de acceso a esas ayudas deja a la población vulnerable en una posición de incapacidad de acceso al mercado privado de alquiler. Un mayor peso de la vivienda social, a su vez, contribuiría a regular los precios del mercado de alquiler privado, a tenor de lo observado en países de entorno europeo. En el caso de España, al no existir un contrapeso público al parque de alquiler privado, los precios de este se disparan, siendo el país en el que las rentas de alquiler privado son más altos en relación a las de alquiler social, como se ha señalado previamente. De hecho, aun contando con uno de los parques de alquiler social más asequible, al ser tan reducido, resulta poco eficaz ya que resuelve la situación de un segmento mínimo de la población, viéndose el resto obligado a recurrir al mercado que, en consecuencia, aumenta los precios sin temor a competencia. Si comparamos esta situación con el caso holandés podemos observar cómo los precios de alquiler social son algo más altos, aunque también el rango de población que accede a la misma, que por tanto presenta niveles de rentas más variados. Al poseer un nutrido parque de vivienda de alquiler social, esta vía se convierte en una alternativa asequible para un importante porcentaje de población. Por ello, también el alquiler privado se ve obligado a moderar sus subidas, siendo el precio medio, en relación al salario medio del país, inferior al de España. No obstante, y como se ha señalado, en la actualidad se está produciendo una situación de encarecimiento del precio de los alquileres, generalizada en toda Europa y que afecta especialmente a las grandes ciudades, vinculada a un crecimiento de la demanda por cuestiones como el turismo o la necesidad de una mayor movilidad por parte de la población europea. Volviendo al caso holandés, y como se ha señalado, este presenta una estructura residencial muy diferente a la que encontramos en España. Allí cuentan, como otros países de entorno europeo, con un parque de alquiler social notable desde hace varias décadas. Precisamente en los años 90, y con la idea de liberar a la administración de los problemas de gestión de 86 esos parques de alquiler social, se inicia en Europa, y particularmente en Holanda, una tendencia a la descentralización de la tarea de provisión de vivienda social en favor de entidades sociales sin ánimo de lucro. Con el tiempo, esos agentes sociales también realizan operaciones de mercado, lo que nos lleva a hablar de una labor hibrida entre la vivienda social y privada que garantiza la sostenibilidad del modelo, ya que el beneficio de operaciones comerciales se reinvierte en el parque de vivienda social. A su vez, esa doble vertiente permite que en los barrios gestionados por estas entidades exista mezcla social, al convivir habitantes del parque de vivienda social en alquiler con otros inquilinos de alquiler privado o propietarios de vivienda, lo que supone que bajo supervisión pública coexista gestión social y privada. Estas entidades, a su vez, buscan en la implicación de sus vecinos una vía para mejorar la eficacia de su sistema de gestión y mantenimiento, de forma que, garantizando a sus inquilinos estabilidad que les haga apropiarse de las viviendas como suyas, consiguen liberarse de estas tareas. Ejemplo claro de ello son los casos concretos analizados en el presente estudio, en los que observamos como la asunción de responsabilidad por parte de los habitantes en tareas de gestión y reactivación de viviendas y barrios hace que sientan suyo el espacio, inviertan en él y en su mantenimiento, y faciliten una labor a la entidad que a cambio colabora ofreciéndoles acceso asequible, flexibilidad y otorgándoles un rol protagonista en el proceso habitacional. En contexto español, y en tiempo de crisis, han sido numerosas las iniciativas que han tratado de ampliar el parque de vivienda asequible disponible para suplir la falta de un stock de vivienda social en alquiler, por ejemplo, con programas como los de intermediación antes señalados. Sin embargo, han resultado programas no del todo exitosos en líneas generales, dado que en la mayor parte de los casos los propietarios de vivienda prefieren alquilarlas en el mercado privado, ya que les reporta mayor beneficio económico y no requiere de trámites con la administración, generalmente lentos y tediosos. 87 Sí que han surgido en estos años entidades del Tercer Sector ligadas a la mejora de las condiciones de acceso a la vivienda de la ciudadanía más vulnerable, y cuya integración en el modelo de provisión de vivienda social como agentes facilitadores, en el desarrollo de tareas de gestión, mantenimiento, asesoramiento y acompañamiento de la demanda existente, permitiría liberar a las administraciones públicas, así como a posibles promotores privados de vivienda social en alquiler, de esa labor. Por otro lado, el mayor protagonismo de estas entidades en la gestión de vivienda social en nuestro país ayudaría a reorientar el modelo de acceso a la vivienda hacia lo social, poniendo a los demandantes en el centro del problema y desvinculándolo de fines lucrativos. Así, podemos señalar que la colaboración entre sector público, privado y tercer sector en la provisión y gestión de vivienda social en España podría ayudar a satisfacer las demandas existentes de la población mediante la introducción de nuevas dinámicas que se alejen del mercado y otorguen una posición más sólida al sector social. Para ello, es necesario desarrollar nuevos modelos, con orientación al margen del lucro, que permitan satisfacer esas demandas, a través de mecanismos de colaboración entre todos los actores involucrados. Los grandes actores, Sector Público, Sector Privado y Sector Social, pueden ser más efectivos si trabajan de manera conjunta. Solo la colaboración entre todos los actores permitirá definir un marco alternativo que garantice el acceso a la vivienda asequible para la población más desfavorecida. La negociación y la búsqueda de soluciones innovadoras que satisfagan los objetivos de los distintos agentes resultarán clave. Para ello, el papel de las entidades sin ánimo de lucro en estos procesos adquirirá una enorme importancia, dado que cuenta con mayor autonomía financiera y administrativa y con capacidad para catalizar procesos de participación ciudadana, suponiendo su incursión el germen del desarrollo de actuaciones protegidas alejadas del lucro en España. En consecuencia, se deben definir nuevos roles y relaciones entre todos los actores involucrados en el proceso de promoción y gestión de la vivienda social en España. Con los gobiernos nacional y regionales actuando como reguladores de ese trabajo colaborativo, todos los actores tradicionales comenzarían un proceso de negociación con los 88 ayuntamientos y las entidades sin fines de lucro para, en el actual contexto, garantizar la creación de un parque público de viviendas que, a largo plazo, pudiera asumir las necesidades sociales existentes, y que, dada la actual coyuntura, podría vincularse a la compra de vivienda vacía a entidades privadas o particulares, a la firma de acuerdos de cesión para su gestión, además de a la promoción de nueva vivienda protegida en alquiler. Estos agentes sociales asistirían, por su experiencia, a las demandas de los ciudadanos y defenderían su posición. Además, su trabajo ayudaría a liberar a las autoridades locales y promotoras de tareas de acompañamiento y gestión, lo que permitiría hacer frente a uno de los principales problemas para la administración en relación a la gestión del parque público. Es necesario abordar el problema de la vivienda en términos de derecho y no de beneficio económico, primando el interés general y la satisfacción de las demandas de los ciudadanos frente a intereses de mercado, y hacerlo mediante la conformación de un parque público de alquiler que, bajo la co-gestión de la administración, los ciudadanos y entidades sin ánimo de lucro, logren reforzar las carencias del actual parque residencial nacional y permitan fortalecer un sector público de vivienda, garantizando vivienda asequible bajo un modelo no especulativo estable en el tiempo. En esa línea, el esquema propuesto a continuación por este estudio quiere servir como marco relacional inicial en torno al que trabajar de manera colaborativa para llegar a definir un esquema realmente efectivo para afrontar el problema de la vivienda en España desde una perspectiva social. 89 7. Gestión híbrida de vivienda social. Propuesta para el fomento de un modelo residencial colaborativo al márgen del lucro en España Tras analizar el modelo de acceso a la vivienda en España, haciendo especial hincapié en la provisión de vivienda social y en el rol de los agentes que tradicionalmente han participado en él, así como en el de los que han surgido tras la crisis, y comparándolo con el modelo Holandés, ligado a la gestión de vivienda social por parte de las Housing Associations, pasaremos a definir qué claves podemos extraer de este que puedan resultar de interés, en contexto español, para definir un nuevo mapa de actores y relaciones que facilite el acceso a la vivienda asequible a través de la gestión de vivienda social al margen del lucro. Un aspecto interesante del modelo holandés es que ha conseguido, con el paso de los años, afianzar al sector de la vivienda social como uno de los más fuertes de toda Europa, siendo para ello fundamental la figura de las Housing Associations. Este actor, clave en la provisión de vivienda social en Países Bajos, garantiza, por su carácter no lucrativo, sus objetivos sociales para el acceso asequible a la vivienda de la población con dificultad, valiéndose para ello del trabajo paralelo en operaciones de mercado. Para ello, estas entidades cuentan con la colaboración de los distintos actores analizados, dado que: 1. El gobierno nacional ofrece garantías en cuanto a una financiación asequible para la realización de operaciones sociales, ligada a una serie de controles y mecanismos financieros. 2. Las autoridades locales contribuyen a esa labor trabajando de manera directa para definir estrategias de provisión de vivienda social en entornos saludables y seguros. 96 Observatori Desc, Plataforma de afectados por la hipoteca. (2013) “Emergencia habitacional en el estado español. La crisis de las ejecuciones hipotecarias y los desalojos desde una perspectiva de derecho”. Barcelona: Observatori Desc Pérez Barrasa, T. Rodríguez Coma, M. Blanco Moreno, A. (2010) “Política de gasto en vivienda”. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales Priemus, H. (2010) “Dutch Housing Associations: Current Developments and Debates”. OTB Research Institute for Housing, Urban and Mobility Studies, Delft University of Technology: Delft, the Netherlands. Rodríguez Alonso, R. (2009) “La política de vivienda en España en el contexto europeo. Deudas y retos”. Boletín CF+S > 47/48: Sobre la (in)sostenibilidad del urbanismo. Rodríguez Alonso, R. (2004) “Infrautilización del parque de vivienda en España: Aparición de viviendas vacías y secundarias”. Boletín CF+S 29/30: Notas para entender el Mercado Inmobiliario. Scanlon, K., Fernandez Arrigoitia, M., Whitehead, C. (2015) “Social housing in Europe” European Policy Analysis, nº 17 pp. 1-12 Scanlon, K., Whitehead, C., Fernandez Arrigoitia, M. (eds) (2014) “Social housing in Europe” London: John Wiley & Sons TINSA (2015) “Radiografía del Stock de la Vivienda 2015”. Madrid: Informe TINSA Trilla Bellart, C. y Bosch Meda, J. (2018) “El parque público y protegido de viviendas en España: Un análisis desde el contexto europeo”. Fundación Alternativas Trilla, C. (2001) “La política de vivienda en una perspectiva europea comparada”. Colección de Estudios Sociales: Fundación La Caixa Vinuesa Angulo, J. De la Riva, J.M. Palacios, A.J. (2012) “El fenómeno de las viviendas desocupadas”. Madrid: Ministry of housing and Regional University of Madrid Vinuesa Angulo, J. (2008) “La vivienda vacía en España: un despilfarro social y territorial insostenible”. Diez años de cambios en el Mundo, en la Geografía y en las Ciencias Sociales, 1999-2008. X Internacional Conference of Geography. University of Barcelona, http://www.ub.edu/geocrit/-xcol/74.htm Yüksel, I. (2012) “Developing a Multi-Criteria Decision Making Model for PESTEL Analysis”. International Journal of Business and Management; Vol. 7, No. 24.