De Sevilla a Filipéia: Estudios ambientales en homenaje al profesor Marcos Augusto Romero

De Sevilla a Filipéia ESTUDIOS AMBIENTALES EN HOMENAJE AL PROFESOR MARCOS AUGUSTO ROMERO Álvaro Sánchez Bravo (editor) De Sevilla a Filipéia. Estudios ambientales en homenaje al profesor Marcos Augusto Romero VV. AA. Editado por: Alvaro Sánchez Bravo [email protected] Impreso en España ISBN: 978-84-18686-07-8 Maquetación, diseño y producción: Álvaro Sánchez Bravo © 2021 Álvaro Sánchez Bravo Quedan rigurosamente prohibidas, sin la autorización por escrito de los titulares del copyright, bajo las sanciones establecidas por las leyes, la reproducción parcial o total de esta obra por cualquier medio o procedimiento, comprendidos la reprografía y el tratamiento informático, y la distribución de ejemplares de esta edición mediante alquiler o préstamos públicos. De Sevilla a Filipéia ESTUDIOS AMBIENTALES EN HOMENAJE AL PROFESOR MARCOS AUGUSTO ROMERO ÍNDICE PREFACIO .......................................................................... 7 LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN LA TUTELA EFECTIVA DEL DERECHO HUMANO AL MEDIO AMBIENTE: RETOS, CUESTIONAMIENTOS Y PERSPECTIVAS EN LA PROGRESIVIDAD Y EFICACIA EN EL DERECHO MEXICANO Y BRASILEÑO. José Luis Leal Espinoza ................................................. 11 A PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 Talden Farias ............................................................... 37 LA NECESARIA CONEXIÓN ENTRE LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DERECHO AL MEDIO AMBIENTE. Raquel Lucía Pérez Brito. .............................................. 69 RACIONALIDADE, SUSTENTABILIDADE E NOVAS PERSPECTIVAS PARA A TUTELA JURÍDICA DO MEIO AMBIENTE Alana Ramos Araujo ................................................... 109 DOS PROPUESTAS RELATIVAS A LOS CONFLICTOS MEDIOAMBIENTALES: MEDIACIÓN AMBIENTAL Y TRIBUNAL INTERNACIONAL AMBIENTAL Nuria Belloso Martín .................................................. 133 BIODIVERSIDAD EN EUROPA. ESTRATEGIA 2030. Álvaro A. Sánchez Bravo. ............................................ 167 A PROTEÇÃO DA DIVERSIDADE BIOLÓGICA E A NECESSIDADE DE UM ÓRGÃO PRÓPRIO DE GESTÃO Paulo de Bessa Antunes ............................................... 207 REFLEXÕES A RESPEITO DA COMPENSAÇÃO AMBIENTAL NO BRASIL ....................................235 LA GENERACIÓN DE EMPLEO EN LA ESTRATEGIA ANDALUZA DE DESARROLLO SOSTENIBLE 2030. EL EMPLEO VERDE EN ANDALUCIA. Guadalupe Medina Casado. ........................................ 273 ESTATUTO DA METRÓPOLE (LEI N. 13.089/15): APONTAMENTOS SOBRE SEUS INSTITUTOS E REGULAMENTAÇÕES PARA EFETIVAÇÃO DAS FUNÇÕES PÚBLICAS DE INTERESSE COMUM NO BRASIL Glauber de Lucena Cordeiro ....................................... 331 7 PREFACIO Apresentação: homenagem póstuma ao Prof. Marcos Augusto Romero O prof. Marcos Augusto Romero foi o pioneiro do Direito Ambiental no Estado da Paraíba e um dos pioneiros do Nordeste e do Brasil. Marcos Romero foi Defensor Público e professor de Direito Ambiental da Universidade Federal da Paraíba, tendo sido o introdutor da disciplina na instituição e no Estado, tanto na graduação quanto na pós-graduação. Durante anos ele lecionou no mestrado, que à época contava apenas com a área de concentração em Direito Econômico, tendo co-orientado diversas dissertações e estimulado a pesquisa e as publicações, o que contribuiu decisivamente para a temática ser uma das mais fortes dentro do programa. Foi autor de várias publicações especializadas, como artigos e capítulos de livros, tratando de questões jurídicas relacionadas às mais variadas discussões ambientais, a exemplo de água, dunas, manguezais, mineração, praias etc. Publicou no ano de 1995 o trabalho “Aspectos jurídicos concernentes ao uso e preservação do meio ambiente”, lançado pela editora do IBAMA, que foi o primeiro livro de Direito Ambiental publicado no Estado. 8 A respeito do pioneirismo dele, basta dizer que em 1986 ele começou sua pesquisa de mestrado na Universidade Federal do Ceará sobre o tema desenvolvimento e meio ambiente, sob a orientação da profa. Magnólia Guerra, tendo defendido a dissertação no começo de 1990. Cumpre lembrar que o conceito de desenvolvimento sustentável só foi formulado com o Relatório Brundtland no ano de 1987, de maneira que o vanguardismo da sua pesquisa é patente. No ano de 1992 ele participou da ECO-92, a 2ª Conferência Internacional do Meio Ambiente organizada pela Organização das Nações Unidas, e também participou como palestrante do evento paralelo sobre Direito Ambiental organizado pelo Prof. Paulo Affonso Leme Machado. Foi um dos primeiros no país a discutir o papel que a Defensoria Pública deveria ter na temática ambiental, tendo sido o primeiro da categoria no Estado a atuar na área. Já em 1995 foi um dos fundadores do Instituto o Direito por um Planeta Verde, tendo feito parte da primeira diretoria a convite do então presidente Herman Benjamin, hoje ministro do Superior Tribunal de Justiça, que também é paraibano e jusambientalista. Ele era, e é, amigo pessoal de boa parte dos primeiros estudiosos do assunto no país, a exemplo dos dois juristas citados. 15 el Transporte de Gas fueron detectados serios problemas de Mantenimiento Integral de los Sistemas de Ductos para Gas Natural, pues según la información que presenta este organismo, la red de ductos cuenta con más 35 años continuos de operación, por lo que es necesario actualizar las Instalaciones para que sean acordes al programa Rehabilitación y Mantenimiento de Infraestructura de Ductos a Nivel Nacional. Por otra parte la Secretaria del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), tiene participación conjunta con la ASEA, ya que ambos se encargan de salvaguardar las condiciones de protección ambiental de los suelos, flora y fauna silvestres a que se sujetan las actividades del Transporte de Hidrocarburos, ello para evitar o minimizar las alteraciones ambientales que pudieran generarse por Incidentes o Accidentes en las operaciones del Ducto, así como la prevención de derrames y fugas de Hidrocarburos que pudieran dar como resultado una alteración al ambiente que derive en la necesidad de una remediación de los suelos, derivada de las afectaciones en que su caso, por falta de los mantenimientos necesarios pudieran derivarse.4 4 Por otra parte, en la Ley Federal de Metrología y Normalización se establece que, Artículo 40, Las normas oficiales mexicanas tendrán como finalidad establecer: Las características y/o especificaciones que deban reunir los productos y procesos cuando esto puedan constituir un riesgo para la seguridad de las personas o dañar la salud humana, animal, vegetal, el medio ambiente general y laboral, o para la preservación de recursos naturales; 16 Ahora bien, no se puede perder de vista que el gobierno tiene el deber de velar por el bien común, la vida y la seguridad de sus ciudadanos, a través de diversos órganos encargados de velar por la seguridad del Sector, se deben analizar y toman las decisiones pertinentes en los temas estratégicos de la reforma energética en materia de seguridad, recaudación y a efecto de garantizar, proteger, promover y garantizar los derechos humanos a un medio ambiente sano. Manifestado lo anterior, podemos advertir que los órganos competentes para emitir una valoración sobre la factibilidad de la bajar la capacidad volumétrica del transporte de Gas Natural en ese Ducto, serían la ASEA y CENAGAS en coordinación con la Secretaría de Economía, sin embargo, para poder sustentar un análisis jurídico de fondo, se requeriría de más información detallada de las condiciones actuales del ducto y los tipos de mantenimiento que le fueron requeridos. En conclusión, en la realización de las actividades del Sector Hidrocarburos, una de las principales enmiendas de los órganos reguladores, es velar por la Seguridad en los procesos dentro de todas las etapas de la cadena de valores, ya que la regulación que actualmente se encuentra publicada, nos indica que no hay factor más importante a proteger que la vida y el derecho a gozar de un medio ambiente sano, esto solo podrá ser logrado bajo la cultura de prevención y concientización de los Riesgos que conlleva cada proceso en del 17 Sector, por lo que es de suma importancia exigir a todos los Regulados el debido cumplimiento de la regulación emitida.5 El Estado de Nuevo León ha resentido la falta de presupuesto y un nuevo marco jurídico que mejore la inspección 5 Artículo 51, establece lo siguiente: […] Para la modificación de las Normas Oficiales Mexicanas deberá cumplirse con el procedimiento para su elaboración […] Las Normas Oficiales Mexicanas deberán ser revisadas cada 5 años a partir de la fecha de su entrada en vigor, debiendo notificarse al secretariado técnico de la Comisión Nacional de Normalización los resultados de la revisión, dentro de los 60 días naturales posteriores a la terminación del período quinquenal correspondiente. G. Que el pasado 29 de agosto del 2016, la Comisión Reguladora de Energía publicó en el DOF la Norma Oficial Mexicana NOM-016-CRE-2016, Especificaciones de calidad de los petrolíferos. La referida Norma Oficial Mexicana, tiene como objeto establecer las especificaciones de calidad que deben cumplir los petrolíferos en cada etapa de la cadena de producción y suministro, con un campo de aplicación en todo el territorio nacional, regulando las gasolinas, turbosina, diésel automotriz, diésel agrícola y marino, diésel industrial, combustóleo, gasóleo doméstico, gasavión, gasolina de llenado inicial, combustóleo intermedio y gas licuado de petróleo en toda la cadena de producción y suministro, incluyendo su importación. Para la aplicación de la referida NOM, se establecen diferentes tipos de zonas: • Zona Fronteriza Norte (ZFN) • Zona Metropolitana de Guadalajara (ZMG) • Zona Metropolitana de Monterrey (ZMM) • Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM) • Zona resto del país 18 de empresas que inciden sobre la contaminación, las y los ciudadanos han demandado acciones a las distintas instancias para atacar este fenómeno. TUTELA EFECTIVA DE LOS DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES, CULTURALES Y AMBIENTALES EN LA LEGISLACIÓN MEXICANA Ahora, es de reconocer que se requiere de la participación y coordinación de ambos órdenes de gobierno -federal y estatalpara la óptima ejecución de acciones. Tanto la legislación estatal como la federal prevén la coordinación. La fracción tercera del artículo quinto de la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental6 señala que es de competencia federal: La atención de los asuntos que afecten el equilibrio ecológico en el territorio nacional o en las zonas sujetas a la soberanía y jurisdicción de la nación, originados en el territorio o zonas sujetas a la soberanía o jurisdicción de otros Estados, o en zonas que estén más allá de la jurisdicción de cualquier Estado; así como el “El fomento de la aplicación de tecnologías, equipos y procesos que reduzcan las emisiones y descargas contaminantes provenientes de cualquier tipo de fuente, en coordinación con las autoridades de los Estados, la 6 Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (2015). Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, México, p.6-7. 19 Ciudad de México y los Municipios; así como el establecimiento de las disposiciones que deberán observarse para el aprovechamiento sustentable de los energéticos; El artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos7 prevé la competencia de los tres niveles de gobierno conforme a lo siguiente, “… la Federación, los Estados, la Ciudad de México y los Municipios ejercerán sus atribuciones en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente, de conformidad con la distribución de competencias prevista en esta Ley y en otros ordenamientos legales.” Bajo esta óptica argumentativa, el máximo tribunal constitucional del país en la figura de la Suprema Corte de Justicia de la Nación establece jurisprudencia a través de los tribunales colegiados de circuito que ilustran el antes citado artículo 4° constitucional bajo el precedente de junio de 2018 y que a la letra dice: DERECHO HUMANO A UN MEDIO AMBIENTE SANO. FINALIDAD DEL CONSTITUYENTE PERMANENTE AL ESTATUIRLO, EN RELACIÓN CON LA REVISIÓN POR LOS TRIBUNALES NACIONALES DE LA CONFORMIDAD 7 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de febrero de 1917. http://www.diputados.gob.mx/Leyes- Biblio/pdf/1_080520.pdf 20 DE LOS ACTOS U OMISIONES DE LA AUTORIDAD CON SU PLENA REALIZACIÓN. El artículo 4o., párrafo quinto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé que toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano y, a su vez, garantiza su pleno ejercicio, al establecer la obligación del Estado de protegerlo, por lo que sus agentes deben asegurar su respeto y determinar consecuencias para quien provoque su deterioro, como medidas eficaces para su restauración. En estas condiciones, la intención del Constituyente Permanente, al estatuir el derecho humano mencionado, no se limitó a enunciar una norma programática, sino que se proyectó con plena eficacia, en un mandato concreto para la autoridad, cuya innegable fuerza jurídica la vincula a preservar y conservar el medio ambiente, lo cual permite que los tribunales nacionales puedan revisar si, efectivamente, las acciones u omisiones de aquélla resultan conformes con la plena realización del derecho humano aludido, a fin de garantizar a la población su desarrollo y bienestar. Así, la protección al medio ambiente, así como la preservación y restauración del equilibrio ecológico, son principios fundamentales que buscó tutelar el Constituyente, y si bien no determinó, concreta y específicamente, cómo debe darse dicha protección, precisamente la definición de su contenido debe hacerse con base en una interpretación acorde con los principios que lo inspiraron (Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, 2018, p. 2973). Por tanto, haciendo un ejercicio de hermenéutica convencional en estricta aplicación a los modelos de justicia constitucional en materia de Derechos Políticos, Económicos, Sociales y Ambientales (DESCA), concluimos y suscribimos lo 21 planteado por los individuos de diversas organizaciones en el mundo, los cuales han propuesto diversas estrategias para la implementación del Desarrollo Sostenible, una de ellas es la Educación para el Desarrollo Sostenible (EDS) con el fin de que cada ser humano sea capaz de forjar un desarrollo sostenible y que a su vez el actor se encuentre preparado para prevenir y afrontar el cambio climático, la reducción del riesgo de desastres, pobreza y que tenga un consumo sostenible. Una de las intenciones de las EDS es que el ser individual sea capaz de adoptar decisiones colectivas que lo orienten a contribuir en pro del desarrollo comunitario sostenible. Por otro lado, las EDS proponen el trabajo multidisciplinario para lograr su objetivo con la finalidad de que sean cubiertos todos los ámbitos posibles que se involucran en este tipo de desarrollo. RAZONAMIENTO HERMENÉUTICO DE LAS DECISIONES ADOPTADAS POR EL SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL DE BRASIL: ALGUNAS REFLEXIONES DE LA JURISPRUDENCIA BRASILEÑA EN MATERIA AMBIENTAL EN ARMONÍA CONVENCIONAL COMPARADA DE LOS DESCA. Razonamiento hermenéutico de las decisiones adoptadas por el Supremo Tribunal Federal de Brasil: Algunas reflexiones de la jurisprudencia brasileña en materia ambiental en armonía convencional comparada de los DESCA. 22 1. La medida provisional que, ante la crisis energética por la que pasó Brasil entre 2000 y 2001, era constitucional. La medida adoptó un programa en el que se fijaron metas de racionamiento de energía de acuerdo con el gasto medio de cada consumidor. Este programa preveía, entre otras cosas, pago de tarifa especial por quien no alcanzase las metas, pudiendo suspender el suministro de energía al consumidor en caso de reincidencia.8 Acción Declaratoria de Constitucionalidad Nº 9 - Diário de la Justicia Eletronica, 23.04.2004 2. De acuerdo a la lógica sistemática de distribución de los poderes legislativos, solo una ley federal puede introducir una dispensa a un precepto general establecido en la Constitución Federal. Por ello, las cuestiones que pertenecen a la categoría de reglas generales de preservación del medio ambiente, como la obligación constitucional de estudios de impacto ambiental, no pueden ser sujetas a excepciones establecidas a nivel de Constituciones estaduales.9 Acción Directa de Inconstitucionalidad n º 1086 - Diario de Justicia, 10/08/2001 El Procurador General de la República interpuso una acción directa de inconstitucionalidad contra el Artículo 182.3 8 Decisiones Seleccionadas del Supremo Tribunal Federal. https://www2.stf.jus.br/portalStfInternacional/cms/verConteudo.php?sigla=portalStfJurisprudencia_es_es&idConteudo=160170 9 Ibid. 23 de la Constitución del Estado de Santa Catarina, que dispensaba del estudio previo de impacto ambiental a proyectos corporativos de forestación y reforestación. El peticionante argumentó que tal previsión resultaba violatoria del Artículo 225.1.IV de la Constitución Federal, que establece que el Gobierno debería requerir un estudio de impacto ambiental previo a la instalación de obras y actividades que tengan potencial de degradar de manera significativa el ambiente. La Asamblea Legislativa del Estado de Santa Catarina, a su vez, argumentó que los redactores de la Constitución Estadual actuaron dentro de los poderes concedidos a los estados para regular cuestiones ambientales (Articulo 24.VI de la Constitución Federal). Más aún, el mismo artículo 182.3 de la Constitución Estadual imponía que el plan para administración sustentable de proyectos de forestación y reforestación debía incluir reglas relativas a la exploración de las áreas, a fines de preservar la calidad ambiental. En su decisión, el Plenario de la Corte, afirmó que las actividades de forestación y reforestación pueden, de hecho, tener efectos ambientales negativos (por ejemplo, si una especie autóctona es reemplazada con una más lucrativa proveniente de un ecosistema totalmente diferente). Por lo expuesto, la dispensa del Artículo 182.3 de la Constitución del Estado de Santa Catarina resultaba violatoria de la obligación constitucional de un previo estudio de impacto ambiental. También, considerando la lógica sistemática de distribución de los poderes legislativos, solo una ley 24 federal puede introducir una dispensa a un precepto general establecido en la Constitución Federal. La cuestión bajo análisis claramente pertenece a la categoría de reglas generales de preservación del medio ambiente - y no a la categoría de reglas complementarias, que si son atribución constitucional de los Estados miembros -. En conclusión, el Plenario de la Corte, por voto unánime, declaró la inconstitucionalidad del Artículo 182.3 de la Constitución del Estado de Santa Catarina. 3. La obligación constitucional del Estado de asegurar a todos los ciudadanos el pleno ejercicio de derechos culturales, promoviendo la apreciación y difusión de manifestaciones culturales, no exime al Estado de observar el precepto constitucional que prohíbe el tratamiento cruel de animales.10 Recurso Extraordinario N º 153 531 - Diario de Justicia - 13/03/1998 Organizaciones para la protección de animales solicitan recurso especial junto al Supremo Tribunal Federal buscando la reforma de decisiones de instancias inferiores que habían rechazado acción demandando orden judicial que prohibiese el festival popular anual “Farra del Buey”. El festival incluye la “torada la cuerda” y la surra de toros, a veces hasta la muerte, y es tradicionalmente celebrado por comunidades litoráneas de origen açoriana en el Estado de Santa Catarina. 10 Ibid. 31 lograr la conservación de los ecosistemas, la diversidad biológica y los demás recursos naturales.14 Así pues, acerca de cuál es la vinculación entre el derecho al desarrollo y el medio ambiente. ¿Cuál es la fuente y el contenido del derecho al desarrollo? ¿Cuál es la relación existente entre el derecho al desarrollo y el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación? ¿Debería incluirse el derecho al desarrollo en el reconocimiento constitucional del derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación o bien regularse de otro modo? Cuando aludimos a la expresión “contenido” de un derecho fundamental, nos referimos al ámbito de protección que abarca este derecho, intentando determinar en qué consiste y, en definitiva, cuál es su extensión, incluyendo las obligaciones jurídicamente vinculantes del Estado. Nuestra hipótesis es que tanto la Constitución, interpretada armónica, finalista y axiológicamente y complementada por el amplio plexo material del derecho internacional de los derechos humanos, como la ley y los reglamentos contribuyen a llenar el contenido del derecho. El planteamiento incluye que el desarrollo sustentable forma parte integrante del contenido del derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación. Si aceptamos que el desarrollo sustentable es un componente del derecho al desa- 14 RAFFO LECCA, Eduardo; Mayta Huatuco, Rosmeri, Valoración económica ambiental: el problema del costo social Industrial Data, vol. 18, núm. 2, julio-diciembre, 2015, pp. 61-71 Universidad Nacional Mayor de San Marcos Lima, Perú. 32 rrollo, por esta vía, implícitamente, este derecho podría entenderse unido –interrelacionada e indivisiblementeal derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación.15 De esta manera, el reconocimiento de un derecho fundamental en los textos constitucionales origina consecuencias importantes desde el punto de vista jurídico, pues todo análisis relacionado con su ejercicio deberá necesariamente tomar en consideración la existencia de otros derechos fundamentales y de aquellos bienes jurídicos que también gozan de protección constitucional, con los que puede entrar en conflicto, pero con los que también debe ser armonizado. Desde el momento en que un derecho es reconocido como parte de un ordenamiento jurídico, pasa a estar delimitado por las normas constitucionales en cuanto a su contenido y limitado también por ellas en cuanto a su ejercicio.16 En conclusión, la justificación de la intervención en la economía en el caso de los mercados ambientales viene dada por las ideas de bienes públicos y externalidades, ambos en muchos casos solapados. Ante estos problemas de externalidades sobre el medio ambiente, la literatura básica de la economía del medio ambiente parece presentar dos propuestas que intentan llevar a la economía al resultado eficiente: una 15 AGUILAR CAVALLO, Gonzalo, Las fuentes y el alcance del derecho al desarrollo y su indivisibilidad con el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación. Revista Ius et Praxis, Año 23, Nº 1, 2017, pp. 465 - 508 ISSN 0717 – 2877. 16 HUERTA GUERRERO, Luis, Constitucionalización del derecho ambiental Derecho PUCP, núm. 71, julio-noviembre, 2013, pp. 477-502 Pontificia Universidad Católica del Perú Lima, Perú. 33 de intervención tributaria, basada en las aportaciones de Pigou, y otra basada en las aportaciones de Coase, que parece equiparse a la no intervención sobre un mercado en el que los agentes negociarán hasta la eficiencia. Es decir, que en la búsqueda de la eficiencia económica, cuando estamos ante fenómenos dañosos (externalidades), nos enfrentamos con un problema recíproco que lo que debe hacer es evitar el daño más grave (entendido éste como evitar la eliminación de la actividad productiva más valiosa). Evitar el daño más grave significa permitir que siga con su trabajo que tenga una producción con un mayor valor. Lo que proponemos es que en un mundo con costes de transacción positivos, la asignación de derechos es relevante para determinar los resultados económicos: la solución eficiente no podría producirse con independencia de la norma jurídica elegida. Frente a esto, en un mundo con costes de transacción nulos siempre se llega a la solución eficiente: las partes pueden intercambiar los derechos correspondientes y sería posible modificar las asignaciones incorporadas en leyes o sentencias por medio de arreglos entre partes. El derecho sería adquirido por la parte para quien fuera más valioso.17 CONCLUSIONES Podemos concluir que conforme al análisis teórico y de estudio de casos en las instituciones jurídicas, parlamentarias y de interpretación constitucional del derecho mexicano y 17 CABALLERO MÍGUEZ, Gonzalo, Economía ambiental: perspectiva institucional Revista Galega de Economía, vol. 11, núm. 2, diciembre, 2002, p. 0 Universidade de Santiago de Compostela Santiago de Compostela, España. 34 brasileño, en un esfuerzo aspiracional de establecer un análisis comparado y cualitativo de las bases epistémica en las que descansa la justicia constitucional ambiental en ambos países, se establece que las dinámicas de tutela eficacia para la consolidación de un derecho al ambiente que se posicione en el centro del debate político con el objeto de significarse como parte fundamental en la construcción del nuevo paradigma constitucional para la defensa de la nueva teoría de los derechos humanos bajo un esquema argumentativo y filosófico en la nueva conceptualización de dichos preceptos, es aún insuficiente; no obstante, hay claros elementos que permiten visibilizar una transición al desarrollo sustentable en ambos países bajo el marco de cooperación internacional emanado de la Corte Interamericana y de la Convención Americana de los derechos humanos. Respecto al caso mexicano, podemos destacar que derivado de la reforma energética publicada el 20 de diciembre del 2013 en el Diario Oficial de Federación, se modifican los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y se crearon diversas dependencias con facultades para emitir, interpretar, aplicar y sancionar conforme a la regulación vigente del Sector Hidrocarburos. Es bien sabido que, en la realización de las Actividades y Operaciones del Sector a lo largo de toda la cadena de valores, se pueden llegar a producir afectaciones al ambiente, a los ecosistemas, a las personas, a la población, a la economía nacional, etc. Para velar por la conservación de una regulación funcional, es necesario realizar algunas adecuaciones a la legislación, toda vez que se ha detectado que existe una invasión de 35 competencias a razón Estado y Federación, así como entre dependencias, detectando una excesiva sobre regulación dentro del Sector. Sin embargo, el problema de la sobre regulación, se debe a que gran parte de esta fue emitida con anterioridad a la reforma energética, y la regulación ya existente no fue modificada para ser acorde a las nuevas políticas regulatorias. Para tratar de solucionar esto, se propone el proyecto “Reestructuración del Sector Energético”, el cual busca, emitir un instrumento jurídico que sea capaz de delimitar las competencias y los alcances jurídicos de cada organismo o secretaria que interviene en las actividades del sector, ello a través del análisis detallado de los ordenamientos jurídicos antes expuestos, tanto en Brasil como en México. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS AGUILAR CAVALLO, Gonzalo, Las fuentes y el alcance del derecho al desarrollo y su indivisibilidad con el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación. Revista Ius et Praxis, Año 23, Nº 1, 2017, pp. 465 - 508 ISSN 0717 - 2877 CABALLERO MÍGUEZ, Gonzalo, Economía ambiental: perspectiva institucional Revista Galega de Economía, vol. 11, núm. 2, diciembre, 2002, p. 0 Universidade de Santiago de Compostela Santiago de Compostela, España. Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública. "Contexto internacional", en Medio ambiente, 2006, disponible en: www.diputados.gob.mx/cesop/ Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de febrero de 1917. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_080520.pdf 36 Decisiones Seleccionadas del Supremo Tribunal Federal. https://www2.stf.jus.br/portalStfInternacional/cms/verConteudo.php?sigla=portalStfJurisprudencia_es_es&idConteudo=160170 Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Derecho humano a un medio ambiente sano. Finalidad del constituyente permanente al estatuirlo, en relación con la revisión por los tribunales nacionales de la conformidad de los actos u omisiones de la autoridad con su plena realización. Tribunales Colegiados de Circuito, Tesis XXVII.3º.14 CS (10a.) Décima Época, libro 55, junio de 2018, Tomo IV, pág. 2973. HUERTA GUERRERO, Luis, Constitucionalización del derecho ambiental Derecho PUCP, núm. 71, julio-noviembre, 2013, pp. 477- 502 Pontificia Universidad Católica del Perú Lima, Perú. Ley Ambiental del Estado de Nuevo León (2005), H. Congreso del Estado de Nuevo León, México. Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (2015). Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, México. Ley de Hidrocarburos (2016), Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. Ley de Órganos Regulados Coordinados en Materia Energética (LORCME) (2014) Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, México. RAFFO LECCA, Eduardo; Mayta Huatuco, Rosmeri, Valoración económica ambiental: el problema del costo social Industrial Data, vol. 18, núm. 2, julio-diciembre, 2015, pp. 61-71 Universidad Nacional Mayor de San Marcos Lima, Perú. ROJAS CALDERÓN, Christian, Los riesgos, las funciones del derecho ambiental ante éstos, y su control por medio de entidades privadas colaboradoras de la gestión ambiental Revista de Derecho (Valparaiso), núm. XLIII, julio-diciembre, 2014, pp. 549-582 Pontificia Universidad Católica de Valparaíso Valparaíso, Chile. 37 A PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 Talden Farias 1 1 INTRODUÇÃO Embora do ponto de vista jurídico a preocupação com o meio ambiente no Brasil tenha começado a partir do início da década de 1980, foi com a Carta Magna de 1988 que a discussão efetivamente se consagrou. A partir de então, o meio ambiente foi consagrado como direito fundamental, o que também foi gradualmente consagrado pela doutrina e pela jurisprudência. As instituições jurídicas e políticas passaram a desempenhar um papel cada vez mais relevante na matéria, e foi 1 Doutor em Direito da Cidade pela UERJ com estágio de doutoramento sanduíche realizado junto à Unidade de Paris 1 – Pantheón-Sorbonne (bolsa CAPES/COFECUB), doutor em Recursos Naturais pela UFCG e mestre em Ciências Jurídicas pela UFPB. Advogado, consultor jurídico e professor de Direito Ambiental da UFPB e da UFPE. Autor de publicações nas áreas de Direito Ambiental e Urbanístico. 38 construído todo um arcabouço normativo que emanou diretamente do Texto Constitucional2. Tal processo se deu de maneira natural, uma vez que a Lei Fundamental é e deve ser o núcleo do ordenamento jurídico de um Estado. Em vista disso, o objetivo do presente trabalho é fazer uma análise da proteção do meio ambiente na Constituição Federal de 1988, servindo como um ponto de partida para quem quiser se aprofundar no assunto. Nesse sentido, estudar-se-á a configuração do meio ambiente e do Direito Ambiental na Constituição de 1988, o meio ambiente nas Constituições brasileiras anteriores, o núcleo da proteção constitucional do meio ambiente e a perspectiva constitucional do conceito de meio ambiente. 2 MEIO AMBIENTE E DIREITO AMBIENTAL NA CONSTITUIÇÃO DE 1988 As Constituições simplesmente refletem a compreensão da sociedade a respeito de um determinado assunto e dentro de um certo contexto histórico, uma vez que são produtos 2 Nesse sentido, cabe destacar as seguintes normas: Lei dos Agrotóxicos (Lei 7.802/89), Lei de Crimes Ambientais (Lei 9.605/98), Lei da Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei 9.433/97) Lei da Política Nacional de Educação Ambiental (Lei 9.795/99), Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (Lei 9.982/00), Estatuto das Cidades (Lei 10.257/00), Lei da Política Nacional de Biossegurança (Lei 11.105/05), Lei de Gestão de Florestas Públicas (Lei 11.284/06), Lei da Mata Atlântica (Lei 11.428/06), Lei da Política Nacional sobre Mudança do Clima (Lei 12.187/09), Lei da Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei 12.305/10), Lei das Competências Administrativas Ambientais (Lei Complementar 140/2011) etc. 39 culturais de um povo. O fato de as Leis Fundamentais anteriores não fazerem referência ao meio ambiente (ou o fazerem de forma mediata e sob um enfoque meramente economicista) implica dizer apenas que esse assunto não possuía a necessária relevância social. Nesse período a discussão ecológica não existia no país ou fora dele, de maneira que as Cartas Magnas anteriores oscilavam entre o laissez-faire ecológico e a ênfase nos recursos naturais como forma de proteção ao direito de propriedade, com alguns dispositivos esparsos e pontuais sobre a proteção à saúde, como será discutido no tópico seguinte. Isso certamente diz respeito às etapas de evolução da legislação ambiental brasileira, que segundo Antônio Herman Benjamin3 podem ser organizadas da seguinte forma: i) fase de exploração desregrada, ii) fase fragmentária e ii) fase holística. A primeira fase, que é descrita como o interregno do descobrimento até a década de trinta, caracteriza-se pela não existência de uma preocupação com o meio ambiente, a não ser por alguns dispositivos esparsos protetores de determinados recursos ambientais. Já a segunda é caracterizada pelo começo da imposição de controle legal às atividades exploratórias dos recursos naturais com caráter econômico, o que começa na década de trinta e termina na década de oitenta, embora só se tutelasse o recurso ambiental que tivesse valoração econômica. E a terceira é marcada pela promulgação da Constituição de 1988 e tem por escopo a compreensão do meio ambiente como um todo integrado, em que cada uma 3 BENJAMIN, Antônio Herman. Introdução ao direito ambiental brasileiro. Revista de Direito Ambiental, n. 14, São Paulo, 1999, p. 50/52. 40 de suas partes é interdependente das outras, sendo a partir daí que começou a existir realmente o desiderato constitucional de defender o meio ambiente. A primeira Constituição brasileira a fazer uso da expressão “meio ambiente” e a tratar efetivamente do tema foi a Constituição de 1988, que inclusive dedicou um capítulo inteiro ao tema. Trata-se do art. 225, o qual está inserido no título dos direitos sociais e possui sete parágrafos e sete incisos, sendo, portanto, caracterizado pelo grau de detalhamento e pelo acentuado caráter protetivo. É evidente que a constitucionalização do meio ambiente no Brasil foi fruto de um processo histórico, que teve como referência a redemocratização do país e o próprio processo constitucionalização do meio ambiente que já tinha começado a acontecer em outras nações4. Nesse sentido é preciso destacar a influência da 1ª Conferência da Organização das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, que ocorreu em 1972 em Estocolmo, na Suécia, o grande marco de afirmação da política e do Direito Ambiental no plano internacional, e que serviu de estímulo para que os países começassem a se ocupar do assunto. Já no plano nacional há que se apontar como referência a Lei n. 6.803/80, que dispôs sobre as diretrizes básicas para o 4 SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. O papel do poder judiciário brasileiro na tutela e efetivação dos direitos (e deveres) socioambientais. In: SILVA, Vasco Pereira da; SARLET, Ingo Wolfgang (orgs). Direito público sem fronteiras. Lisboa: ICJP, 2011, p. 12-13. 47 art. 225 e seus parágrafos e incisos12. É perfeitamente possível afirmar que a essência do direito ao meio ambiente equilibrado está no caput desse dispositivo, o qual determina que “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”. Trata-se da norma-matriz do Direito Ambiental brasileiro, a qual deverá fundamentar a interpretação e aplicação de todas as demais regras constitucionais e infraconstitucionais sobre o assunto. Com efeito, tamanha é sua importância que esse dispositivo é apontado por Herman Benjamin como uma espécie de “mãe” de todos os direitos ambientais consagrados na Constituição da República13. Em sentido semelhante, Ney de Barros Bello Filho14 compreende a Constituição Ambiental como a junção das normas-princípio e das normas-regra que dispõem sobre a proteção do meio ambiente. Enquanto as primeiras são aquelas 12 SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 50. 13 BENJAMIN, Antônio Herman. Constitucionalização do ambiente e ecologização da constituição brasileira. In: CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato (coords). Direito constitucional ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 104. 14 BELLO FILHO, Ney de Barros. Teoria do Direito e Ecologia: apontamentos para um direito ambiental no século XXI. FERREIRA, Heline Sivini; LEITE, José Rubens Morato (orgs). Estado de direito ambiental: aspectos constitucionais e diagnósticos. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2004, p. 105/106. 48 abertas ou axiológicas por meio das quais a fundamentalidade desse direito transparece, as segundas seriam as que criam ou consagram instrumentos jurídicos capazes de dar concretude às primeiras. Isso guarda relação direta com a classificação de José Afonso da Silva15, para quem o art. 225 estaria dividido da seguinte maneira: norma princípio (caput), instrumentos de garantia da efetividade do direito enunciado no caput (§ 1º e incisos) e as determinações particulares (demais parágrafos). A norma princípio, ao defini-lo como bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, configurou o meio ambiente ao mesmo tempo como direito difuso e como direito fundamental da pessoa humana. O reconhecimento da natureza fundamental desse direito foi feito de forma expressa, visto que a interdependência dele com o direito à vida e à qualidade de vida ficou evidenciada. De fato, para autores como Antônio Augusto Cançado Trindade16, Cristiane Derani17 e José Rubens Morato Leite18 a relação com o direito à vida é direta e plena. Não é por outra razão que o art. 11 do Protocolo Adicional à Convenção Americana de Direitos Humanos, assinado no dia 17 de novembro 15 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. 8. ed. Revista dos Tribunais: São Paulo, 2013, p. 31. 16 TRINDADE, Antonio Augusto Cançado. Direitos humanos e meio-am- biente: paralelo dos sistemas de proteção ambiental. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1993, p. 76. 17 DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. 2. ed. São Paulo: Max Limonad, 2001, p. 78. 18 LEITE, José Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 176. 49 de 1988 em São Salvador, na República de Salvador, dispõe que “Toda pessoa tem direito de viver em meio ambiente sadio e de beneficiar-se dos equipamentos coletivos essenciais”. É desnecessário dizer que, em decorrência dessa classificação, o meio ambiente passa a gozar das características dos direitos fundamentais, a exemplo da inalienabilidade e da irrenunciabilidade19. O Supremo Tribunal Federal20 reconheceu o meio ambiente como direito fundamental de terceira 19 “Dentre as consequências da classificação alcançada pelo ambiente na Constituição brasileira, podem-se destacar: a) historicidade; b) caracterização como clausula pétrea; c) interpretação favorável em caso de conflito de norma; d) imprescritibilidade; e) inalienabilidade; f) aplicabilidade imediata (CF, art. 5º, § 1º); e g) preservação do meio ambiente como obrigação propter rem” (FAZOLLI, Silvio Alexandre. Bem jurídico ambiental: por uma tutela coletiva diferenciada. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2009, p. 50-51). 20 "O direito à integridade do meio ambiente – típico direito de terceira geração – constitui prerrogativa jurídica de titularidade coletiva, refletindo, dentro do processo de afirmação dos direitos humanos, a expressão significativa de um poder atribuído, não ao indivíduo identificado em sua singularidade, mas, num sentido verdadeiramente mais abrangente, à própria coletividade social. Enquanto os direitos de primeira geração (direitos civis e políticos) – que compreendem as liberdades clássicas, negativas ou formais – realçam o princípio da liberdade e os direitos de segunda geração (direitos econômicos, sociais e culturais) – que se identificam com as liberdades positivas, reais ou concretas – acentuam o princípio da igualdade, os direitos de terceira geração, que materializam poderes de titularidade coletiva atribuídos genericamente a todas as formações sociais, consagram o princípio da solidariedade e constituem um momento importante no processo de desenvolvimento, expansão e reconhecimento dos direitos humanos, caracterizados, enquanto valores fundamentais indisponíveis, pela nota de uma essencial inexauribilidade." (MS 50 geração, tendo natureza transindividual e transgeracional, pois, além de não poder ser individualizado, tem por titular também as gerações futuras. Com efeito, uma peculiaridade desse direito é a titularização de pessoas futuras, que a rigor podem vir a nem existir, mas que justificam e obrigam a proteção desse bem no momento presente21. 22.164, rel. min. Celso de Mello, julgamento em 30-10-1995, Plenário, DJ de17-11-1995). “Meio ambiente – Direito à preservação de sua integridade (CF, art. 225) – Prerrogativa qualificada por seu caráter de metaindividualidade – Direito de terceira geração (ou de novíssima dimensão) que consagra o postulado da solidariedade – Necessidade de impedir que a transgressão a esse direito faça irromper, no seio da coletividade, conflitos intergeneracionais – Espaços territoriais especialmente protegidos (CF, art. 225, § 1º, III) – Alteração e supressão do regime jurídico a eles pertinente – Medidas sujeitas ao princípio constitucional da reserva de lei – Supressão de vegetação em área de preservação permanente – Possibilidade de a administração pública, cumpridas as exigências legais, autorizar, licenciar ou permitir obras e/ou atividades nos espaços territoriais protegidos, desde que respeitada, quanto a estes, a integridade dos atributos justificadores do regime de proteção especial – Relações entre economia (CF, art. 3º, II, c/c o art. 170, VI) e ecologia (CF, art. 225) – Colisão de direitos fundamentais – Critérios de superação desse estado de tensão entre valores constitucionais relevantes – Os direitos básicos da pessoa humana e as sucessivas gerações (fases ou dimensões) de direitos (RTJ 164/158, 160-161) – A questão da precedência do direito à preservação do meio ambiente: uma limitação constitucional explícita à atividade econômica (CF, art. 170, VI) – Decisão não referendada – consequente indeferimento do pedido de medida cautelar. A preservação da integridade do meio ambiente: expressão constitucional de um direito fundamental que assiste à generalidade das pessoas." (ADI 3.540-MC, rel. min. Celso de Mello, julgamento em 1º-9-2005, Plenário, DJ de 3-2-2006). 21 ALMEIDA FILHO, Agassíz. Pressupostos do constitucionalismo ambiental. Revista de Informação Legislativa – RIL, v. 23, n. 211, p. 117. 51 É importante destacar que, além de direito, o bem ambiental é um dever fundamental, pois a norma princípio estabelece obrigações nessa seara tanto para o Poder Público quanto para a coletividade22. Realmente, a efetividade dos valores ecológicos depende do empenho da sociedade como um todo, não podendo se circunscrever à atuação estatal. A norma matriz também configura o meio ambiente como direito difuso, o qual é definido no inciso I do parágrafo único do art. 81 do Código de Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078/90) como “aqueles transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato”. Sobre o assunto, Carlos Frederico Marés de Souza Filho explica o seguinte: Dito de outra forma, cada um é individualmente é titular do direito sobre a relação ou a coisa, mas essa titularidade não pode ser apropriada, transferida, alienada, quer dizer, este direito não integra o patrimônio individual de cada um. Por isso mesmo este direito é difuso, de titularidade difusa, não porque não se possa contar o número de seus titulares (em alguns casos se pode), mas porque a titularidade não se 22 SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos direitos fundamentais na perspectiva constitucional. 12 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2015, p. 236. 52 prende a essas pessoas, se alguém nasce adquire a titularidade sem diminuir a dos outros, se um morre, não aumenta a dos outros, este é o sentido do caráter difuso23. José Alfredo de Oliveira Baracho Júnior defende que os bens difusos podem ser entendidos como aqueles “titularizados por uma cadeia abstrata de pessoas ligadas por vínculos fáticos exsurgidos de alguma circunstancial identidade de situação, passíveis de lesões disseminadas entre todos os titulares, de forma pouco circunscrita e num quadro de abrangente conflituosidade”24. Nesse sentido, o meio ambiente é o bem difuso por excelência, até porque a sua lesão é caracterizada pela pulverização das vítimas, pela imprevisibilidade das consequências e pela ausência de limitação espacial e temporal. Por transcender a esfera meramente estatal, é evidente que o bem ambiental é um patrimônio difuso, ainda que no caso concreto possa se vincular a um bem público ou não25. É 23 SOUZA FILHO, Carlos Frederico Marés de. Introdução ao direito socioambiental. In: LIMA, André (org). O direito para o Brasil socioambiental. Porto Alegre: Sergio Antônio Fabris Editor, 2002, p. 34. 24 BARACHO JÚNIOR, José Alfredo de Oliveira. Responsabilidade civil por danos ao meio ambiente. Belo Horizonte: Del Rey, 1999, p. 37. 25 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2003, p. 53, PIVA, Rui Carvalho. Bem ambiental. São Paulo: Max Limonad, 2000, p. 149, SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 32 e 53 e SOUZA FILHO, Carlos Frederico Marés de. Introdução ao direito socioambiental. LIMA, André (org). O direito para o Brasil socioambiental. Porto Alegre: Sergio Antônio Fabris Editor, 2002, p. 34. 53 interessante observar que isso remonta à idéia de bem ambiental transnacional, assim como em patrimônio pertencente à humanidade, como se fosse uma espécie de res communes omnium – o que constitui a essência do dispositivo constitucional mencionado, que seria uma espécie de postulado do Direito Ambiental26. É desnecessário dizer que o dilema dos direitos difusos está na promoção de sua defesa, já que normalmente as pessoas não se sentem titulares de direitos que também pertencem aos outros, máxime no Brasil, onde não existe uma cultura do patrimônio coletivo. Por isso, a Constituição da República encarregou especificamente o Ministério Público dessa atribuição, embora todos tenhamos sido incumbidos desse direito dever, inclusive podendo fazer uso da ação popular27. No que diz respeito aos instrumentos de garantia da efetividade, que são aqueles previstos no § 1º do art. 225 e que visam dar concretude ao caput, cumpre dizer que a Administração Pública é obrigada a agir em prol do meio ambiente, inexistindo espaço para a discricionariedade administrativa. Daí as seguintes incumbências: i) preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico 26 MORAND-DEVILLER, Jacqueline. Le droit de l’environnement. 11. Ed. Paris: Presses Universitaires de France, 2015, p. 10-11. 27 Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público: (...) III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; 54 das espécies e ecossistemas, ii) preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético, iii) definir espaços territoriais a serem especialmente protegidos, iv) exigir estudo de impacto ambiental para as atividades significativamente poluidoras, v) controlar as técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para o meio ambiente, vi) promover a educação ambiental e a conscientização pública e vii) proteger a fauna e a flora. Por fim, resta apontar as determinações particulares, que são aqueles previstas nos demais parágrafos e que versam sobre pontos específicos de maior relevância e que por esse motivo receberam o tratamento constitucional. Ei-las: i) aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, ii) as condutas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados, iii) a Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, iv) são indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados necessárias à proteção dos ecossistemas naturais, v) as usinas que nucleares deverão ter sua localização definida em lei federal. Fica claro que a questão ambiental foi alçada à condição de direito fundamental pela Constituição Federal de 1988, sendo também um direito difuso, concepção que foi consagrado também pela doutrina e pela jurisprudência. A Lei 55 Fundamental procurou criar também os instrumentos de garantia da efetividade, bem como as determinações particulares, fazendo uso inclusive de grande grau de detalhamento, com o intuito de tentar dar a máxima concretude ao desiderato constitucional de proteção ao meio ambiente haja vista o conteúdo instrumental deles. 5 PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL DO CONCEITO DE MEIO AMBIENTE A Constituição de 1988 não estabeleceu o conteúdo do conceito de meio ambiente, determinando apenas a sua proteção, ficando essa tarefa a cargo da doutrina, da jurisprudência e da legislação infraconstitucional. O preenchimento desse conteúdo é essencial porque implica na delimitação do próprio objeto das normas constitucionais que versam sobre a matéria, bem como do Direito Ambiental brasileiro de uma forma geral. A procura pela determinação desse conceito deve obedecer aos ditames constitucionais, que consagram a defesa desse bem como valor fundamental. Afinal de contas, é óbvio que a opção do legislador constituinte originário por uma conceituação em aberto não foi aleatória, pois objetivava fazer com que a atualização de tal conteúdo ocorresse sem que a Carta Magna tivesse de sofrer emendas, seguindo o natural processo de mutação constitucional28. As Constituições simplesmente refletem a compreensão da sociedade a respeito de um determinado assunto e dentro 28 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição. 7. ed. Coimbra: Almedina, 2003, p. 1228. 56 de certo contexto histórico, posto que são produtos culturais de um povo. Tais Cartas devem, necessariamente, guardar sintonia com a realidade, vinculando-se aos conflitos e valores sociais do seu tempo, sob pena de perder a eficácia e, em última análise, a própria razão de existir29. Caminha nessa direção a hermenêutica de integração da realidade ao processo de interpretação constitucional defendida por Peter Häberle30, segundo o qual a aplicação dessas normas é uma construção coletiva, e, por consequência, dinâmica. Logo, por estar sujeito à mutação interpretativa, a conceituação de meio ambiente deve ser preenchida da forma que mais se adapte às exigências sociais e que melhor concretize o desiderato constitucional de efetividade e de imprescindibilidade. Nesse diapasão, o conceito jurídico indeterminado é mais adequado à complexidade das mudanças que ocorrem na área, mormente quando se fala em crise ambiental, que é a generalização da escassez dos recursos ambientais e das diversas catástrofes planetárias surgidas a partir das ações do ser humano sobre a natureza31. De fato, parece mesmo que a continuidade da raça humana e até do planeta estão em xeque, tamanhos são os problemas ambientais da atualidade, a exemplo do aquecimento global, do buraco na 29 HESSE, Konrad. A força normativa da constituição. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1991, p. 13. 30 HÄBERLE, Peter. Hermenêutica constitucional: a sociedade aberta dos intérpretes da Constituição: contribuição para a interpretação pluralista e procedimental da Constituição. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1997, p. 12/13. 31 LEITE, José Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 21. 63 jurídicos: é o rio, a casa de valor histórico, o bosque com apelo paisagístico, o ar respirável, a água potável38. O meio ambiente pode ser classificado como microbem e como macrobem. Na condição de microbem, o meio ambiente é reduzido a um de seus elementos individuais, o que leva a enfatizar normalmente apenas o seu aspecto econômico ou estético, ao passo que na condição de macrobem qualquer componente do meio ambiente merece ser protegido apenas por fazer parte de um sistema em que todas as partes estão interconectadas39. No macrobem é o aspecto imaterial que se destaca, fazendo com que o meio ambiente seja protegido por seu valor intrínseco. A Constituição de 1988 estabeleceu o tratamento jurídico das partes a partir do todo e não o contrário, 38 BENJAMIN, Antônio Herman. Função Ambiental. In: BENJAMIN, Antônio Herman (coord). Dano ambiental: prevenção, reparação e repressão. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993, p. 75. 39 “Os elementos corpóreos integrantes do meio ambiente têm regime jurídico próprio e estão submetidos à legislação própria. Observe-se que, quando se fala na proteção da fauna, da flora, do ar, da agua e do solo não se busca propriamente a proteção desses elementos em si, mas, sim, deles como elementos indispensáveis à proteção do meio ambiente como bem imaterial, objeto ultimo e principal almejado pelo legislador. Sem diminuir a importância da preservação dos elementos corpóreos – microbens-, deve-se atentar para o fato de que eles são vistos e considerados não em sua individualidade especifica, mas como elos fundamentais da imensa cadeia, da grande teia que rege a vida de forma geral (o meio ambiente)” (FARIAS, Paulo José Leite. Competência federativa e proteção ambiental. Porto Alegre: Sergio Antônio Fabris, 1999, p. 250). 64 como acontecia com os ordenamentos constitucionais anteriores40. Isso implica dizer que a concepção holística foi inteiramente recepcionada, passando o meio ambiente a ser tratado como um bem autônomo e indivisível, que compreende embora não se confunda com os recursos naturais. Não é por outra razão a proteção aos processos ecológicos essenciais e ao manejo ecológico das espécies e ecossistemas prevista no inciso 1º do § 1º do art. 225. 6 CONSIDERAÇÕES FINAIS A primeira Constituição brasileira a fazer uso da expressão “meio ambiente” e a tratar efetivamente do tema foi a Constituição de 1988, que inclusive dedicou um capítulo inteiro ao tema. Trata-se do art. 225, o qual está inserido no título dos direitos sociais e possui sete parágrafos e sete incisos, sendo, portanto, caracterizado pelo grau de detalhamento e pelo acentuado caráter protetivo. Nas Constituições anteriores o legislador se ocupou dos recursos naturais de forma segmentada e sob o enfoque utilitarista, deixando de versar sobre aqueles que não fossem auferidos economicamente. A ênfase no direito de propriedade fazia com que não se considerasse as relações dos recursos naturais entre si, ignorando a sua função ecológica e a sua influência nos meios natural e social. 40 BENJAMIN, Antônio Herman. Constitucionalização do ambiente e ecologização da constituição brasileira. In: CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato (coords). Direito constitucional ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 66. 65 O caput do art. 225 é a norma-matriz do Direito Ambiental brasileiro, e por isso deverá fundamentar a interpretação e aplicação de todas as demais regras constitucionais e infraconstitucionais sobre o assunto. Essa norma princípio, ao defini-lo como bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, configurou o meio ambiente ao mesmo tempo como direito difuso e como direito e dever fundamental da pessoa humana (pois estabelece obrigações nessa seara tanto para o Poder Público quanto para a coletividade). A Lei Fundamental procurou criar também os instrumentos de garantia da efetividade, bem como as determinações particulares, no intuito de dar concretude ao direito. A Constituição de 1988 não estabeleceu o conceito de meio ambiente, ficando essa tarefa de delimitar o objeto do Direito Ambiental a cargo da doutrina, da jurisprudência e da legislação. A opção por uma conceituação em aberto não foi aleatória, pois objetivava permitir a atualização de tal conteúdo segundo o processo de mutação constitucional. O conceito de meio ambiente foi desdobrado em cinco aspectos: meio ambiente natural, meio ambiente artificial, meio ambiente cultural, meio ambiente do trabalho e patrimônio genético, sendo que este último ainda está em fase de afirmação. 7 REFERÊNCIAS ALMEIDA FILHO, Agassíz. Pressupostos do constitucionalismo ambiental. Revista de Informação Legislativa – RIL, v. 23, n. 211. ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 11. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008. BARACHO JÚNIOR, José Alfredo de Oliveira. Responsabilidade civil por danos ao meio ambiente. Belo Horizonte: Del Rey, 1999. 66 BELLO FILHO, Ney de Barros. Teoria do Direito e Ecologia: apontamentos para um direito ambiental no século XXI. FERREIRA, Heline Sivini; LEITE, José Rubens Morato (orgs). Estado de direito ambiental: aspectos constitucionais e diagnósticos. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2004. BENJAMIN, Antônio Herman. Constitucionalização do ambiente e ecologização da constituição brasileira. CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato (orgs). Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2008. BENJAMIN, Antônio Herman. Função Ambiental. In: BENJAMIN, Antônio Herman (coord). Dano ambiental: prevenção, reparação e repressão. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1993. BENJAMIN, Antônio Herman. Introdução ao direito ambiental brasileiro. Revista de Direito Ambiental, n. 14, São Paulo, 1999. CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição. 7. ed. Coimbra: Almedina, 2003. CAPRA, Fritjof. O ponto de mutação: a ciência, a sociedade e a cultura emergente. São Paulo: Cultrix, 1982. DERANI, Cristiane. Direito ambiental econômico. 2. ed. São Paulo: Max Limonad, 2001. FARIAS, Paulo José Leite. Competência federativa e proteção ambiental. Porto Alegre: Sergio Antônio Fabris, 1999. FAZOLLI, Silvio Alexandre. Bem jurídico ambiental: por uma tutela coletiva diferenciada. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2009. FENSTERSEIFER, Tiago. Direitos fundamentais e proteção do ambiente: a dimensão ecológica da dignidade humana no marco jurídico-constitucional do Estado Socioambiental de Direito. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008. FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2003. HÄBERLE, Peter. Hermenêutica constitucional: a sociedade aberta dos intérpretes da Constituição: contribuição para a interpretação pluralista e procedimental da Constituição. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1997. 67 HESSE, Konrad. A força normativa da constituição. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1991. LEITE, José Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003. PIVA, Rui Carvalho. Bem ambiental. São Paulo: Max Limonad, 2000. MILARÉ, Édis. Direito do ambiente. 8. ed. Revista dos Tribunais: São Paulo, 2013. MORAND-DEVILLER, Jacqueline. Le droit de l’environnement. 11. Ed. Paris: Presses Universitaires de France, 2015. SARLET, Ingo Wolfgang. A eficácia dos direitos fundamentais: uma teoria geral dos direitos fundamentais na perspectiva constitucional. 12 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2015, p. 236. SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Direito constitucional ambiental: estudos sobre a constituição, os direitos fundamentais e a proteção do ambiente. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011. SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. O papel do poder judiciário brasileiro na tutela e efetivação dos direitos (e deveres) socioambientais. In: SILVA, Vasco Pereira da; SARLET, Ingo Wolfgang (orgs). Direito público sem fronteiras. Lisboa: ICJP, 2011. SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. São Paulo: Malheiros, 2003. SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2005. SOUZA FILHO, Carlos Frederico Marés de. Introdução ao direito socioambiental. LIMA, André (org). O direito para o Brasil socioambiental. Porto Alegre: Sergio Antônio Fabris Editor, 2002. TRINDADE, Antonio Augusto Cançado. Direitos humanos e meio-ambiente: paralelo dos sistemas de proteção ambiental. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1993. 69 LA NECESARIA CONEXIÓN ENTRE LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DERECHO AL MEDIO AMBIENTE. Raquel Lucía Pérez Brito. Doctora de Filosofía de Derecho. Profesora de la Universidad de La Laguna. Tutora de la UNED-Tenerife. Consejera Delegada del Parque Científico y Tecnológico de Tenerife. LOS TEXTOS PRECURSORES DEL CONCEPTO DE DERECHOS HUMANOS Es un hecho que, los derechos humanos no han comenzado con la Declaración Universal de los mismos en 1948 si no que se remonta 2.500 años. En concreto a la época del primer rey de la antigua Persia, Ciro el Grande (539 A.C.), el mismo que conquistó la ciudad de Babilonia. Teniendo en cuenta el momento histórico de su existencia, se puede considerar un Rey avanzado a su época ya que estableció la liberación de los esclavos por considerarlos personas iguales a todas las demás, a su vez declaró la libertad de religiones y la igualdad racial. Todos estos derechos, junto con otros, fueron registrados sobre un cilindro de arcilla cocida al horno en la lengua Acádica con escritura cuneiforme, conocido, hoy en día, como el Cilindro de Ciro. Es este cilindro el que se reconoce como la primera Declaración de los Derechos Humanos del mundo y no en vano, los cuatro primeros artículos de la 70 Declaración de los Derechos Humanos son análogos a lo establecido en los cilindros de Ciro. Desde Babilonia, las ideas de Ciro el Grande se expandieron hacia la India, Grecia y Roma. En Roma surge el concepto de Derecho Natural, tendente a considerar el derecho como el resultado de unas leyes que se podrían deducir de la observación de la naturaleza. En otras palabras, el derecho se asimilaba a ideas racionales procedente de la naturaleza de las cosas. Y es que, con la simple observación del comportamiento de los ciudadanos se comprueba que los hombres y mujeres tienden a seguir ciertas leyes, no siendo necesario que estas estén escritas para ser respetado por los ciudadanos. Mucho más tarde, aparece un documento jurídico significativo que trata de poner freno al ejercicio del Poder del Estado protegiendo los derechos individuales. Este documento fue firmado en Inglaterra en 1215, por el Rey Juan I, más conocido como Juan Sin Tierra. Hay que reconocer que este monarca, a diferencia de Ciro el Grande, se vio obligado a firma la Carta Magna1. Los abusos cometidos por el monarca Juan Sin Tierra provocó la movilización de su pueblo que culmina con la firma de la Carta Magna. En ella se contempla una serie de libertades con respecto a las actividades del hombre libre en diversos aspectos relacionados con el comercio, los impuestos, etc. 1 Magna Charta Libertatum; seu concordia inter regem Johanem et Barones pro concessione libertatum ecclesiae et regnie Angliae 71 "Ningún hombre libre será arrestado, o detenido en prisión, o privado de su tenencia libre, o declarado fuera de la ley, o desterrado o molestado de cualquier forma, y no procederemos contra él ni enviaremos a nadie en su contra, si no es por el juicio legal de sus pares o por la ley del país2”. Con ella, los ciudadanos pretendían que toda autoridad estuviera basada en la justicia y limitada por el derecho. Es interesante recordar que en la época medieval la ley no se originaba por la autoridad del gobernante, sino que el derecho era emanación concreta de la comunidad, resultado de los usos repetidos que en ella se practicaban y que consistía, por tanto, en la costumbre3. La costumbre era la constitución de la sociedad medieval4. Y cuando los príncipes dictaban leyes, estas no expresaban un poder legislativo autónomo. Por ello, la Carta Magna fue interpretada como la restauración de las antiguas costumbres del reino convirtiéndose en la defensa de los ciudadanos contra la propia autoridad del momento, en este caso el Rey Sin Tierra, si no respetaba lo escrito en la misma. De hecho, es destacable, que, en el último 2 El 750 Aniversario de la Carta Magna de 1215 en Derecho, Nº XXIV, 1965, p.47. 3 CARLYLE, A.J., La libertad política. Historia de su concepto en la Edad Media y los tiempos modernos, Fondo de Cultura Económica, 1942, reimpresión 1982, México - Madrid, pp.22-36. 4 GROSSI, P., El orden jurídico medieval, Madrid, Marcial Pons, 1996, pp. 101-108. 72 Capítulo de la Carta Magna, se reconoce el derecho de resistencia del pueblo contra las posibles vulneraciones que pueda realizar el Rey a la propia Carta Magna. La importancia histórica de este documento es incuestionable y se considera, aún, un hito en el constitucionalismo moderno. Tanto es así, que es uso y costumbre, cuando se quiere hacer mención a la Constitución de cualquier ordenamiento jurídico, se identifique indistintamente como tal o como Carta Magna, convirtiendo el término en sinónimo de cualquier constitución. No en vano, fue el término que utilizó la propia Eleonor Roosevelt en 1948 para la aprobación de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, de la que hablaremos un poco más tarde. En su discurso, la calificó como la “Carta Magna de la humanidad”. Sin embargo, hay que reconocer que la Carta Magna no fue la única en introducir garantías procesales en el medievo. De hecho, hay varios ejemplos cercanos que podemos mencionar. Por ejemplo, en las Cortes de Castilla de 1.299 también se decretó que nadie sería ejecutado, muerto, ni privado de su propiedad hasta que su caso hubiese sido juzgado por fuero y ley5. Podemos encontrar ejemplos semejantes en el derecho medieval aragonés, donde aparecen figuras procesales comparables6. 5 CARLYLE, A.J., La libertad política. Historia de su concepto en la Edad Media y los tiempos modernos, cit., p. 32. 6 FAIRÉN GUILLÉN, V., El Proceso aragonés de Manifestación y el británico de Habeas Corpus, en Temas del ordenamiento procesal, Tomo I, Editorial Tecnos, Madrid, 1969, PP. 133-170. 79 y no tanto del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Vamos a profundizar, en los siguientes apartados, en el concepto de los Derechos Humanos y de los derechos fundamentales, así como en las diferentes generaciones de los derechos humanos para tratar de dilucidar el lugar que ocupa en medio ambiente. La inevitable conexión entre los Derechos Humanos y el derecho medioambiental Hay que reconocer que no se está siendo original al intentar unir el concepto de derechos humanos con el medio ambiente, de hecho, en marzo del 2018, Naciones Unidas, aprobó los principios marco sobre los derechos humanos y el medio ambiente9. En ellos se trataba de definir las principales obligaciones en materia de derechos humanos relacionadas con el disfrute de un medio ambiente seguro, limpio, saludable y sostenible. En la exposición de cada uno de los principios planteados se pone en relación el medio ambiente con los propios derechos humanos. Sin embargo, es tan extenso la materia que puede ser relacionada tanto por parte del medio ambiente, como por las repercusiones presentes o futuras que puede generar en los propios derechos humanos, que, como bien dice el relator 9 https://www.ohchr.org/Documents/Issues/Environment/SREnvironment/FP_ReportSpanish.PDF 80 de estos principios marco10, los derechos humanos y el medio ambiente tiene múltiples facetas, y no se pueden dar por concluidos con los dieseis principios que han sido redactado ya que, como es lógico, seguirán desarrollándose y evolucionando a lo largo de los años. Estos principios pretenden establecer las obligaciones básicas de los Estados en virtud del derecho relativo a los derechos humanos en relación con el disfrute de un medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible. Vamos a centrarnos, en primer lugar, en las reflexiones sobre el concepto de los derechos humanos para entremezclarlo con el derecho medioambiental siguiendo los principios marcos aprobados en Naciones Unidas. Hay autores que analizan la relevancia práctica de los diferentes elementos que integran el concepto de los derechos humanos. Es decir, tratan de distinguir entre el concepto y la concepción de lo que se debe entender como derechos humanos, por considerar que no coinciden11. Otros autores se aproximan al concepto de los derechos humanos haciendo aproximaciones ostensivas y otros buscan el análisis lógico que pretende establecer la comprensión, intención o connotación 10 John H. Knox, Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los derechos humanos y el medio ambiente. Principios Marco. Consejo de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, marzo de 2018, informe final UN Doc. A/HRC/37/59. 11 DWORKIN, R, los derechos en serio, traducción de Marta Guastavino, prólogo de A. Calsamiglia, Ariel, Barcelona, 1984, pp. 223-303. 81 de los derechos humanos a partir de sus notas constitutivas12. También hay autores que consideran que los derechos humanos son facultades que el hombre se atribuye como inherentes a su condición, con ciertos condicionantes13. Hay doctrina que considera los derechos humanos como bienes morales de todos los seres humanos y por dicho motivo existen motivos para protegidos14. Intentaremos, de manera sucinta, comentar cada uno de estos puntos de vista. Cuando se pretende diferenciar entre el concepto y la concepción, Dworkin entiende que el concepto se centra en el significado teórico y general del término. Y, la concepción es la fórmula de llevar a la práctica el propio concepto. “Cuando apelo al concepto planteo un problema; cuando formulo una concepción intento resolverlo”15 . Es cierto que Ronald Dworkin no pretendió fundamentar, en ningún momento, los derechos humanos. Explicó la 12 PEREZ LUÑO, A, Concepto y Concepción de los Derechos Humanos (Acotaciones a la Ponencia de Francisco Laporta), Madrid, Doxa 4 (1987), pp. 47-49. 13 ARA PINILLA, I. La transformación de los derechos humanos, Tecnos, Madrid, 1991, p.163. 14 14 FERNANDEZ GARCIA, E., Teoría de la Justicia y Derechos Humanos, Debate, Madrid, 1984, p. 107. 15 DWORKIN, R, los derechos en serio, traducción de Marta Guastavino, prólogo de A. Calsamiglia, Ariel, Barcelona, 1984, pp. 223-249. 82 función que deberían desempeñar estos derechos en una sociedad que fuese realmente justa16. No es de extrañar que, partiendo de esta base, no le de importancia al contexto social o político, ni a los intereses sociales del momento histórico17. Para él nada tienen que ver estos hechos con el concepto o el sentido que tiene la propia existencia de los derechos humanos y, por lo tanto, los cambios que se producen en la sociedad no influyen en ellos. Postura diferente mantienen otros autores que analizaremos más tarde. Según Dworkin, no se puede afirmar que los ciudadanos no tienen derecho a infringir las leyes apelando a razones de bien general18 tal y como plantearía un positivista. Ya que al hacerlo deja a los ciudadanos totalmente al margen de su propio ordenamiento jurídico no teniendo ningún tipo de protagonismo ni posibilidad de influir en él, aspecto que no acepta de ninguna manera. Para Dworkin la desobediencia al ordenamiento jurídico es, y debe ser, un derecho fundamental cuando dicha ley vulnera un derecho del que el individuo es el verdadero titular y más aún, si cabe, cuando la vulneración es de un derecho humano. Por lo tanto, el ciudadano, no sólo tiene el derecho sino también el deber de defenderse y defenderlo contra quien lo vulnere. Acercándose, así, a la teoría política basada en los derechos naturales, anteriores a toda ley, 16 PRIETO SANCHIS, L., Teoría del derecho y filosofía política en Ronald Dworkin, Revista española de derecho constitucional, N.º 14, Madrid, 1983, p.373. 17 RAWLS, J., Teoría de la Justicia, traducción de M. D. GONZÁLEZ, Fondo de Cultura Económica, Madrid, 1979, p. 46. 18 DWORKIN, R, los derechos en serio, cit., p.302. 83 convención o contrato hipotético19. Con este planteamiento podríamos pensar que este autor es iusnaturalista, pero llegar a esta conclusión no es tan simple y, de hecho, nos podemos encontrar con autores que lo encasillan dentro de esta opción pero hay otros que lo consideran positivista e incluso, realista20. Tambien podemos encontrar a autores que no terminan de entender la postura de este autor21. Es evidente que no se puede encuadrar el pensamiento de Dworkin dentro de las tendencias existentes ya que él no pretende explicar el origen de los derechos humanos, ni dar un concepto exacto de los mismos. Lo que realmente le motiva es poder justificar su utilización para conseguir un resultado más justo en la propia interpretación de las normas. Por lo tanto, no es de extrañar que su forma de analizar los derechos humanos no encaje en las líneas doctrinales existentes 19 DOWORKIN, R., los derechos en serio, cit., p.267. 20 PRIETO SANCHIS, L., Teoría del derecho y filosofía política en Ronald Dworkin, cit., (nota 6), p.355. 21 Leer las críticas de Pérez Luño, A., por considerar incompleto y parcial tanto del concepto como de la fundamentación de los derechos humanos, en su libro Derechos humanos, estado de derecho y constitución, cit., pp.159- 160. En la misma línea Luís Prieto Sanchis, comenta que la concepción de Dworkin sobre los derechos humanos resulta satisfactoria, pero tal vez insuficiente en su artículo, Teoría del derecho y filosofía política en Ronald Dworkin, cit., p.375. 84 del iusnaturalismo, positivismo o realismo y sus diferentes derivadas22. Dworkin pone en el núcleo del derecho a los derechos individuales y no a la norma jurídica afirmando que: “Si el gobierno no se toma los derechos en serio, entonces tampoco se está tomando con seriedad el derecho23”. Para este autor, el juez debe no sólo atender a los derechos fundamentales cuando tenga que analizar un caso, sino que tendrá que profundizar en los principios que lo inspiraron hasta alcanzar el fundamento moral en base a los derechos del hombre que son inalienables. Por lo tanto, para Dworkin, los derechos humanos o en su caso los derechos fundamentales no sólo representan una protección del individuo frente a factores externos como puede ser los poderes públicos o el propio ordenamiento jurídico; es que además debe ser inspirador de la interpretación que los juristas deben 22 Leer las críticas de Pérez Luño, A., por considerar incompleto y parcial tanto del concepto como de la fundamentación de los derechos humanos, en su libro Derechos humanos, estado de derecho y constitución, cit., pp.159- 160. En la misma línea Luís Prieto Sanchis, comenta que la concepción de Dworkin sobre los derechos humanos resulta satisfactoria, pero tal vez insuficiente en su artículo, Teoría del derecho y filosofía política en Ronald Dworkin, cit., p.375. 23 DOWORKIN, R., los derechos en serio, cit., p.303. 85 hacer del ordenamiento jurídico indagando el efecto que resultará en los derechos del hombre y poner a estos derechos en primer lugar24. Es cierto que Dworkin, en su obra, no hace un listado exhaustivo de los derechos que se deben considerar humanos y por lo tanto tampoco excluye a otros. Se puede pensar que, en su opinión, los propios derechos humanos no están cerrados, a pesar de que él no hable de una posible evolución de estos en función del contexto histórico o de la evolución social de la propia humanidad. Hay que reconocer que, a pesar de que construye sus postulados en defensa de los derechos individuales no hace una defensa a ultranza de la libertad, sino que basa la defensa de los derechos humanos en la igualdad formal. Es decir, en el derecho a la igualdad de consideración y respeto.25 Por lo tanto, su postura es compatible con la posibilidad de considerar al derecho medioambiental como parte de los derechos individuales que el ser humano debería tener para poder alcanzar una igualdad formal con respecto al resto de los ciudadanos del resto del planeta. Si tal y como se recoge en el principio 1 y 2 sobre los derechos humanos y medio ambiente, ambos son interdependientes. Es lógico pensar que los Estados deben garantizar un 24 PEREZ BRITO, R.L Una visión disruptiva de los Derechos Humanos, capítulo del libro, Nuevos caminos del Derecho: del pensamiento jurídico, de los derechos humanos; de la ética, bioética y deontología; algunas propuestas de las ciencias sociales, Madrid, universitas, 2021. 25 DOWORKIN, R., los derechos en serio, cit., pp.180 y 272 y ss. 86 medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible. Y esta protección es necesaria para el pleno disfrute de los derechos humanos. Vinculando así, el medio ambiente con el derecho a la vida, al más alto nivel posible de salud física y mental. Esto permitiría un nivel de vida adecuado, que también vendría a estar asociado a la alimentación adecuada, al agua potable y al adecuado saneamiento. A su vez, los Estados no sólo deben abstenerse de vulnerar los derechos humanos causando o permitiendo que se causen daños ambientales. Sino que además deben proteger frente a las injerencias perjudiciales en el medio ambiente procedentes de otras fuentes, como las empresas, otros agentes privados y causas naturales. Para ello tendrán que adoptar medidas efectivas que garanticen la conservación y el uso sostenible de los ecosistemas y la diversidad biológica. En este punto, se da por hecho que sin el debido cuidado del medio ambiente no es posible disfrutar de una efectiva igualdad formal que pretende defender Dworkin con la propia defensa de los derechos humanos que defiende. Aunque se reconozca que no siempre los Estados estén en condiciones para impedir los daños ambientales que interfieren en el pleno disfrute de los derechos humanos estos deben reducirlos en la medida de lo posible y, sobre todo, prever las posibles reparaciones que sean necesarias realizar26. Postura contraria a la planteada por Dworkin, al analizar el concepto de derechos humanos, la podemos encontrar en 26 https://www.ohchr.org/Documents/Issues/Environment/SREnvironment/FP_ReportSpanish.PDF, pág.6. 87 la del profesor Antonio Pérez Luño. Este opta por dar una definición de los derechos humanos en la que pueda quedar reflejada cualquier evolución de los mismos tanto en el pasado, como en el presente como en el futuro: “Los derechos humanos representan el conjunto de facultades e instituciones que, en cada momento histórico, concretan las exigencias de la dignidad, la libertad y la igualdad humanas, las cuales deben ser reconocidas positivamente por los ordenamientos jurídicos a nivel nacional e internacional27”. Que los derechos humanos representen el conjunto de facultades que el individuo tiene en cada momento histórico para alcanzar la dignidad lo considero indiscutible28. Sin embargo, no termino de entender lo que el profesor Pérez Luño plantea cuando habla del conjunto de instituciones y no es el único en hacerlo29. 27 PÉREZ LUÑO, A. E., Teoría del derecho. Una concepción de la experiencia jurídica, 14º edición, 2015, p.222. 28 PEREZ BRITO, R.L Una visión disruptiva de los Derechos Humanos, capítulo del libro, Nuevos caminos del Derecho: del pensamiento jurídico, de los derechos humanos; de la ética, bioética y deontología; algunas propuestas de las ciencias sociales, Madrid, universitas, 2021. 29 Ronald Dworkin cuando explica que los derechos humanos son derechos específicos, institucionales y básicos, tampoco resulta sencillo, desde mi punto de vista, entender a qué se refiere con derechos institucionales. Por otro lado, el profesor Rodriguez Calero también utiliza concepto de derechos institucionales en su libro Creación judicial y derechos fundamentales, Universidad Libre, Colombia, 2012, p.44. 88 Por otro lado, los derechos humanos, según este profesor, deben tener como finalidad la protección de la dignidad del ser humano, por lo que, sorprende que, en la definición que da, lo ponga en el mismo nivel que la libertad y la igualdad. Desde mi punto de vista, la libertad y la igualdad son, precisamente, los instrumentos necesarios para poder lograr la ansiada dignidad humana. Para ello los ordenamientos jurídicos deben obligar a los poderes públicos a velar por el verdadero cumplimiento de la protección de la libertad basándonos en la igualdad efectiva de todos los humanos. La igualdad efectiva debe ser tenida en cuenta, sin lugar a ningún tipo de dudas, por lo tanto, los Estados deben prohibir todo tipo de discriminación y garantizar una protección igual y efectiva para todos. Por lo tanto, también la relacionándola con el disfrute del medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible, porque sin ello, como ya se ha mencionado anteriormente, no sería posible disfrutar de los derechos humanos en su totalidad y lograr tener una vida digna. Otro punto destacado de la opinión del profesor Pérez Luño, en cuanto a la definición de los derechos humanos, es que estos representan el reflejo del momento histórico en el que toca analizarlos. Es fácil, por consiguiente, deducir que el derecho ambiental es, en este momento, uno de los temas de mayor preocupación después de la pandemia producida por la COVID-19 y la crisis económica, política y social que ha provocado y provocará el virus y sus derivadas. Y podría perfectamente encuadrase dentro de los derechos humanos de tercera generación que veremos más adelante. 95 “Carta Magna” se les está dotando de una mayor resistencia y protección contra los poderes públicos y de la propia Ley. Es evidente que, en estos casos, se produce una doble protección y por tanto será doblemente efectivo si están recogidos en la constitución de cada país39. Los autores que defienden una concepción material de los derechos fundamentales mantienen que el modo en los que estos derechos están recogidos dentro de los ordenamientos jurídicos no es lo importante sino el contenido que los reconoce como derechos universales40. Un paso más da otros autores, que le quitan importancia no sólo al grado de protección que puede dar un ordenamiento jurídico, en función del rango de la norma jurídica en la que se recoja el derecho humano. Es decir, quitándole importancia al hecho de que estén recogidos en la propia Constitución, como en cualquier norma con rango de Ley o, incluso, en cualquier tipo de norma jurídica que esté dentro de un ordenamiento jurídico. Para ellos, es totalmente irrelevante cómo se produzca la doble protección de los derechos humanos. Estos autores asimilan los derechos fundamentales a los propios derechos humanos. Por lo tanto, no es necesario que los derechos fundamentales estén recogidos en la norma 39 Es de resaltar que esta protección es además reforzada por las diferentes constituciones que prevén la posibilidad de ejercitar el derecho de interponer recursos de amparo ante el Tribunal Constitucional pertinente cuando se vean vulnerados sus derechos. Por lo tanto, es un derecho y a su vez una garantía. 40 FERRAJOLI, L.; Derechos y garantías. La ley del más débil, Madrid, Trotta, 2010. Una definición formal del concepto de derechos fundamentales, p. 37. 96 fundamental41. Basta con que exista una garantía juridica dentro del propio ordenamiento jurídico42 para ser considerados como tal. Y es que si los derechos positivados pretenden proteger los valores originales de la propia existencia de los derechos humanos, estos son básicos y necesariamente serán protegidos, como los principios generales del derecho de cada ordenamiento, sea cual sea el rango de protección que tengan. Si se acepta esta premisa, los derechos humanos será, como ya se definió con anterioridad, las facultades de titularidad individual con vocación universal que, cuentan con un apoyo social suficiente, al reflejar las necesidades e intereses de los humanos que se van sucediendo a lo largo de la historia que pretenden garantizar, en todo momento, una vida digna y para ello es necesario permitir el máximo desarrollo de la personalidad individual que redundará en beneficio de la colectividad. Es evidente que si existe la necesidad de proteger estos derechos humanos es porque se ha llegado al consenso social suficiente, en ese momento histórico y un lugar determinado que garantizará que se luchará por ello, esté o no recogido en un ordenamiento jurídico. Hay que ser conscientes que esa protección puede venir dada tanto por un ordenamiento jurídico como por un ordenamiento consuetudi- 41 FERNÁNDEZX GALIANO, A., y DE CASTRO CID de, B., Lecciones de teoría del derecho y derecho natural, Universitas, Madrid, 1995, p. 409. 42 RODRIGUEZ CALERO, J.: Creación judicial y derechos humanos. Tendencias contemporáneas del derecho, Departamento de publicaciones, Universidad Libre, Colombia, p. 50. 97 nario o incluso moral. Lo realmente importante, en conclusión, es que exista el consenso social que permitirá la defensa de estos. Con esta argumentación se puede concluir que la fundamentación de la existencia de los derechos humanos se debe, precisamente, al consenso social de los derechos humanos. No siendo necesario, por tanto, que esté recogido en un ordenamiento jurídico ni formal ni materialmente. Los derechos humanos no dejarán de ser reconocidos por estar o no positivados. Los derechos humanos estarían avalados y protegidos por el ordenamiento moral consensuado en el contexto social determinado. Y en estos casos estaría legitimado el uso de la fuerza para lograr que se respeten. Lo que es evidente, es que , Sin embargo, este convencimiento social que provocaría la lucha por la defensa de los derechos humanos desembocaría en que los derechos humanos sean finalmente positivados no sólo en un tratado internacional, sino también convirtiéndose en derechos fundamentales una vez que se hayan integrado en los diferentes ordenamiento jurídico para garantizar su doble protección sin tener que acudir a la fuerza social. Esta postura que se mantiene se podría interpretarse como iusnaturalista a priori. Vuelve, como en el caso, ya analizado de Dworkin, a plantear otra forma de interpretar la disciplina jurídica que nada tiene que ver con las ramas, hasta ahora, tradicionalmente defendidas. Se requiere de un estudio más profundo que superaría, desde nuestro punto de vista, las concepciones del iusnaturalismo, del positivismo y del propio realismo que no es objeto de este articulo científico. 98 Esta doble protección en la que ha derivado el camino realizado para garantizar el verdadero respeto por los derechos humanos es un reflejo del recorrido emprendido, unas décadas más tarde, el propio derecho medioambiental. El consenso social sobre esta materia ha permitido una evolución necesaria y de momento no suficiente para garantizar no sólo los derechos humanos, que es el tema que nos ocupa, sino la propia existencia humana. De nada servirá tener mecanismos de protección de los derechos humanos ni no se podrá proteger nada al no haber sido capaz de evitar su propio exterminio. De ahí, la necesidad de entender que el derecho medioambiental va de la mano de la propia existencia de la humanidad. El derecho al medio ambiente encuadrado en la tercera generación de los derechos humanos Cuando hablamos de diferentes generaciones de derechos humanos, se podría interpretar que son los sucesivos niveles de protección que el Estado se ha visto obligado a respetar ante las demandas de sus ciudadanos a lo largo de la historia. Pasando de ser simplemente derechos humanos, a ser derechos humanos reconocidos por tratados internacionales, para pasar a ser derechos fundamentales al ser protegidos por un ordenamiento jurídico nacional. Se produce así, una doble protección, por un lado, la internacional y por otro, la del propio ordenamiento jurídico en cuestión. No olvidemos que, cuando nos encontramos en los casos en el que los derechos humanos se han positivados a nivel 99 nacional, tanto con protección formal como material, se estaría dando otra doble protección, esta vez interna, tal y como se ha hablado en el apartado anterior. Hay autores que consideran que sólo existen los derechos fundamentales en el momento que se han puesto por escrito en un ordenamiento jurídico que los protege y estos, por tanto, se confunden con los derechos humanos o, dicho de otro modo, los consideran sinónimos. Negando, de esta manera, el carácter historicista de los derechos humanos defendido por buena parte de la doctrina. Otra parte importante de la doctrina sí consideran que los derechos humanos son normas no escritas, que pueden considerarse títulos o razones morales anteriores y superiores al derecho positivo43. Lo curiosos es que, para los autores que sí reconocen la existencia de los derechos humanos y por lo tanto deben ser protegidos independientemente de que se conviertan o no en derechos fundamentales en los difrentes ordenamientos jurídicos, no existen unanimidad en considerar apropiado el carácter dinámico e historicista de los propios derechos humanos. Un ejemplo claro de esta discrepancia la podemos encontrar entre el profesor Antonio Pérez Luño, que considera que los derechos humanos no se pueden abstraer de la historia y, por tanto, deben estar contextualizados44. Y el profesor La- 43 PÉREZ LUÑO, A., Dos contribuciones al estudio de los derechos humanos debidas a Francisco Laporta y Liborio Hierro, cit., p.194. 44 Ibidem, p. 195. 100 porta que considera que no se puede argumentar una fundamentación historicista de los Derechos humanos, y a la vez aceptar que los derechos humanos son postulados morales ya que la ética es atemporal y, por lo tanto, contraria a la historia45. Aspectos estos últimos en los que discrepo profundamente46 al considerar que la ética sí sufre variaciones. Es evidente que, siguiendo la definición dada, con anterioridad, de los derechos humanos, no se puede considerar irrelevante el carácter dinámico que han tenido los derechos humanos a lo largo de su historia, pero no por el mismo argumento iusnatarualista que plantea el profesor Pérez Luño, sino porque el consenso social que los fundamenta, necesita y permite dicha evolución. Históricamente se ha distinguido entre derechos de primera, segunda y tercera generación a medida que la sociedad ha ido cambiando. Y es que esta evolución ha sido el propio reflejo de los progresos que los propios ordenamientos jurídicos han realizado para garantizar la protección de los derechos humanos en función de los cambios sociales y las necesidades que se iban generando47. 45 LAPORTA, F., Respuesta a Pérez Luño, Atienza y Ruiz Manero, Madrid, Doxa, Nº4, 1987, pp. 75-77. 46 Leer el capítulo que he escrito sobre Una visión disruptiva de los Derechos Humanos en el libro, Nuevos caminos del Derecho: del pensamiento jurídico, de los derechos humanos; de la ética, bioética y deontología; algunas propuestas de las ciencias sociales, Madrid, universitas, 2021. 47 PÉREZ LUÑO, A. E., Teoría del derecho. Una concepción de la experiencia jurídica, 14º edición, 2015, p.222. 101 Siendo un poco observadores, y con lo ya comentado hasta aquí, desde las tablas de Ciro el Grande, pasando por la Carta Magna del Rey Sin Tierra, como la Independencia de los Estados Unidos con su Declaración de los Derechos, la Revolución Francesa, la lucha del proletariado, hasta llegar a la Declaración Universal de los Derechos Humanos, lo que se ha tratado a lo largo de todos estos acontecimientos es plasmar, en un documento, la defensa de los derechos de las personas a medida que se pasaba del Estado Absolutista, al Estado Liberal y de este último al Estado democrático y social de derecho. Es evidente que las diferentes generaciones de los derechos humanos que se han ido sucediendo a lo largo de la historia mucho tiene que ver con los logros alcanzados en la defensa del ser humano y la progresiva profundización de la democracia como sistema político. Y ahora se sigue evolucionando hacia una protección que permita la supervivencia de la raza humana, y con ello, se hace necesaria la defensa del medio ambiente para manterner un desarrollo que sea sostenible en el tiempo. No es la única protección que requiere la humanidad para garantizar la supervivencia de la especie48. También hay autores que sí avalen el carácter historicista de los derechos fundamentales, pero no reconocen que los derechos humanos sean inherentes al ser humano por su condición de haber nacido hombre o mujer. Por lo tanto, esos derechos humanos adquieren dicha condición en función del 48 Recomiendo la lectura de mi artículo que se ha publicado en IUS ET SCIENTIA (ISSN 244-8478) 2019, Vol. 5, nº 2, pp. 76-110 La “Evolución acelerada infosociotecnológica” y sus consecuencias jurídico-laborales. 102 momento histórico en el que se encuentren y una vez que se produzca el consenso social que los acepta, cobra sentido la protección de dichos derechos y se termina positivando. Vuelven a considerar conceptos semejantes los derechos humanos y derechos fundamentales. Con esta perspectiva, es evidente que las diferentes generaciones de los derechos humanos podrían llegar a ser infinitas. En el momento que aparezcan nuevos intereses nacerá una nueva generación de derechos humanos. Que serán avalados por nuevas situaciones sociales que reclamen nuevos derechos de prestación que requieran de especial protección. Por lo tanto, se descarta que los derechos humanos puedan considerarse derechos morales anteriores a cualquier regulación que las proteja, y consecuentemente, tampoco pueden tener una abstracta normatividad que los justifique. Por lo tanto, los derechos humanos son el producto de la historia de la lucha de clases que acaba con el Antiguo Régimen y da comienza a la era Contemporánea49. Una vez más, la necesidad es previa a la positivación y el consenso social es evidente que es clave para hacer efectivo los derechos humanos estén o no positivados, desde nuestro punto de vista vale con que el consenso social desee protegerlos para que estos puedan ser considerado derechos huma- 49 MARTÍNEZ DE PISÓN, J., Las generaciones de derechos humanos, Betegón, cit., p. 412. 103 nos. El ordenamiento que los proteja no tiene porque ser jurídico, puede ser consuetudinario o incluso el de la moral colectiva. La positivación de leyes medioambientales no hace más que justificar la necesidad de su protección. El tratar de enlazarlo con los derechos fundamentales o no dependerá del consenso social que exista al respecto que, a los hechos nos remitimos, el consenso social en el siglo XXI, es incuestionablente mayor que el existente en el siglo anterior. Pues bien, los autores que aceptan la sucesión histórica de derechos humanos han delimitado la primera, segunda y tercera generación de los derechos humanos de la siguiente manera: La primera generación está basada en los derechos civiles y también los políticos50. El Estado debe encargarse de salvaguardar y garantizar la inviolabilidad del espacio propio de cada persona. El Estado tiene la obligación de proteger al individuo frente a los abusos históricos de los poderes públicos, permitiendo, así, que las personas puedan comportarse libremente sin injerencias del Estado. Estos derechos están plasmados en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos51. El Estado 50 PÉREZ LUÑO, A. E., Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitución, Tecnos, Madrid, 10º edición, 2010, p.593. 51 https://eacnur.org/blog/pacto-internacional-derechos-civiles-politicos/ 104 debe abstenerse de intervenir y se espera su pasividad, para permitir la libertad del individuo. Estos derechos son de titularidad individual y reflejan la autonomía del hombre frente al Estado, permitiendo que el hombre se sienta libre y un fin en sí mismo52. La segunda generación de los derechos humanos se refleja en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales53. Una vez más se puede observar como el triunfo del Estado Social de Derecho sobre el Estado Liberal de Derecho ha reflejado una evolución social que ha terminado en un cambio de actitud de los poderes públicos. El Estado, a diferencia de lo que ocurría en la primera generación de los derechos humanos, tiene la obligación de ser parte activa para garantizar la igualdad real entre todos los ciudadanos a través de los derechos económicos, sociales y culturales. La tercera generación de los derechos humanos o derechos de los Pueblos se fundamenta en la solidaridad54. Esta tercera generación se cuestionan temas como el derecho a la paz, a la calidad de vida https://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/CCPR.aspx https://www.coe.int/es/web/compass/the-international-covenant-on-civil- and-political-rights 52 MARTÍNEZ DE PISÓN, J., Las generaciones de derechos humanos, cit., p. 416 53 https://www.escr-net.org/es/derechos 54 PÉREZ LUÑO, A. E., Derechos Humanos, Estado de Derecho y Constitución, Tecnos, Madrid, 10º edición, 2010, p.594. 111 projeto jurídico moderno cunhou no direito uma racionalidade formal e instrumental, purificada de valores morais não positivados, tais como diversos valores ambientais. A complexidade ambiental, como sendo um espaço para o reencontro entre o racional e o moral, entre a racionalidade formal e a racionalidade substantiva, entre as questões econômicas, sociais e ambientais é uma estratégia do saber que problematiza a separação positivista que há no direito das questões morais valorativas, tais como as questões ambientais. É neste sentido que o artigo pugna por lançar um olhar sobre o direito ambiental por meio das contribuições teóricas da racionalidade ambiental desenvolvida por Enrique Leff no ponto em que esta, adotando uma epistemologia da complexidade ambiental, entrecruza estas racionalidades – formal e substantiva – na tentativa de alcançar a sustentabilidade a qual constitui um caminho para ressignificar a relação humano-natureza no ponto em que compete ao direito tutelar. 2 RACIONALIDADE AMBIENTAL E NOVOS PARÂMETROS HERMENÊUTICOS PARA O DIREITO O objetivo da racionalidade ambiental é construído às bases de um pensamento ambiental que se constitui como uma teoria alternativa do desenvolvimento que incorpora os potenciais da natureza e os valores da democracia participativa a novos esquemas de organização social. Este pensamento ambiental está legitimando um conjunto de direitos que normatizam o comportamento social para gerar estraté- 112 gias materiais e mobilizam ações sociais para gerar estratégias alternativas de produção, assim como novos padrões de consumo e estilos de vida. Este modo de enfrentar a questão ambiental expressa a crise da racionalidade na qual foi fundado o projeto de modernidade conforme apontado por Weber5 e outros críticos da racionalidade moderna, como alguns da Escola de Frankfurt, tais como Adorno, Habermas e Marcuse6; questiona os princípios da racionalidade econômica e tecnológica; sustenta-se em princípios de racionalidade teórica e substantiva pela via da inclusão dos valores da diversidade étnica e cultural, do qualitativo sobre o quantitativo; propõe um paradigma de produtividade ecotecnológico e objetiva o desenvolvimento sustentável7. Para tanto, faz-se necessária a elaboração de instrumentos de avaliação e execução – diferentes dos utilizados pela racionalidade capitalista – e de meios que assegurem a eficácia das estratégias políticas e de ações sociais voltadas para a sustentabilidade. Isto implica em erguer um conjunto de processos de desconstrução e transformação da racionalidade 5 WEBER, Max. Economia e sociedade: fundamentos de sociologia compreensiva. v. 1. 3. ed. Brasília: UnB, 1994. 6 MORIN, Edgar. Introduction à la pensée complexe. Paris: Éditions Points, 2005. 7 LEFF, Enrique. Racionalidade ambiental: a reapropriação social da natureza. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2006. 113 econômica, dos aparatos ideológicos das práticas institucionais e das instâncias de poder que legitimam e instrumentam seus procedimentos e ações. Implica também administração transversal do Estado, gestão participativa da sociedade, construção de saber ambiental interdisciplinar, incorporação de normas ambientais ao comportamento dos agentes econômicos, às condutas individuais e às organizações sociais e, particularmente, a formação de uma ética ambiental. Assim, as bases desta racionalidade ambiental são construídas a partir da desconstrução da racionalidade econômica e científica da modernidade. Neste sentido, a racionalidade ambiental impulsiona formas diferentes de pensar, de imaginar, de sentir, de significar e de dar valor às coisas do mundo; implica, sobremaneira, a confrontação de interesses e a combinação de objetivos comuns de diversos atores sociais que incidem em todas as instâncias dos aparatos do Estado. Este, portanto, é o campo conflitivo, por excelência, da questão ambiental. Para se ter uma racionalidade ambiental nestes parâmetros é preciso proceder ao ordenamento de um conjunto de objetivos do desenvolvimento sustentável, de instrumentos e meios, de métodos e técnicas de produção, de regras sociais, normas jurídicas e valores culturais, de sistemas de conhecimento e significação, de teorias e conceitos. Para alcançar estes objetivos é preciso: integrar processos de racionalidade teórica, instrumental e substantiva; analisar a coerência dos princípios do ecologismo nas formulações 114 discursivas das racionalidades; analisar as reformas administrativas do Estado; analisar as normas jurídicas; analisar as mudanças institucionais. Isto quer dizer que a racionalidade ambiental articula as bases materiais, os instrumentos técnicos, as normas legais e as ações sociais em uma perspectiva integrada; funciona como um conceito heurístico para analisar e orientar os processos e ações ecologistas até esses objetivos e nela prevalece um valor de adaptação e convivência sobre a vontade de domínio da natureza. Deste modo, o objetivo central da racionalidade ambiental é construir outra racionalidade, fundada em outros princípios e valores, em outras forças materiais e meios técnicos, através da mobilização de recursos humanos, naturais, culturais e gnosiológicos que impedem que suas estratégias possam ser avaliadas em termos do modelo de racionalidade gerado pelo capitalismo. Pela descrição do conceito e dos níveis da racionalidade ambiental, verifica-se que, ao propor uma nova racionalidade, ela constitui um método para tomada de decisões no campo da administração do Estado e do direito, para formulação de políticas ambientais e abertura da ciência para outros saberes em uma gestão ambiental participativa e democrática. Toda esta construção cognominada de racionalidade ambiental não constitui um fim em si mesma. A racionalidade ambiental não foi gerada para se bastar a si mesma. Ela foi pensada e criada para servir a algo, a alguém, para atingir um 115 objetivo, tal seja: o da sustentabilidade. Na tessitura da racionalidade ambiental o desenvolvimento sustentável toma ares de realidade, deixa o campo do discurso político e da estratégia econômica e passa a ser a utopia do possível, do realizável no tempo, no espaço e na história. Esta sustentabilidade se constrói numa transição que: Implica a paulatina desconstrução da economia antiecológica e entropizante predominante – que não tem conserto nem saída dentro de sua racionalidade de curto prazo. (...) A sustentabilidade é uma maneira de repensar a produção e o processo econômico, de abrir o fluxo do tempo a partir da reconfiguração das identidades, rompendo o cerco do mundo e fechamento da história impostos pela globalização econômica. (...) A sustentabilidade é uma maneira de abrir o curso da história, um devir que se forja recriando as condições de vida no planeta e os sentidos da existência humana8. Esta construção conceitual de sustentabilidade informa a coerência entre o que é a racionalidade ambiental – uma nova racionalidade – e o que ela pretende – a sustentabilidade – demonstrando que o objetivo principal daquela só se viabiliza se houver uma revolução na teoria econômica, nos sentidos existenciais e na reconstrução da relação humano/natureza. Para a racionalidade ambiental a sustentabilidade não será alcançada por meio dos mecanismos típicos da racionalidade econômica. 8 LEFF, Enrique. Discursos sustentáveis. São Paulo: Cortez, 2010. p. 29- 32. 116 Assim, não bastam internalizar as externalidades ambientais no processo produtivo, esverdear a tecnologia e conciliar interesses sociais, econômicos e ambientais, como pretendem algumas teorias do desenvolvimento sustentável9; é preciso desconstruir o modelo econômico globalizante atual para reerguer o edifício da própria racionalidade só que, agora, aos fundamentos de uma reapropriação social da natureza, de uma interculturalidade, de uma política da diferença e da deferência, de uma ética da outridade, de um novo modo de pensar e viver. A racionalidade ambiental tem sustentabilidade como um novo paradigma de civilização, como projeto existencial, como ferramenta que dialogicamente cunha a busca por novos sentidos e constitui o próprio novo sentido social. A sustentabilidade se configura, assim, como fundamento de uma reintegração da humanidade com o meio ambiente e como objetivo social marcadamente paradigmático na ação social, nas estruturas de poder, nas formas jurídicas, na lógica econômica, nas culturas, na ética e na ressignificação do ser e do ter. No que tange ao direito ambiental, o que a sustentabilidade tem a dizer ao direito? Ou o que o direito diz sobre a sustentabilidade? Ainda: que projeto existencial a sustentabilidade incita na civilização ocidental? Estas são questões 9 SACHS, Ignacy. Rumo à ecossocioeconomia: teoria e prática do desenvolvimento. São Paulo: Cortez, 2007. 117 transversais à problemática do artigo que relaciona a racionalidade ambiental com o princípio da sustentabilidade e com a natureza como projeto de civilidade. 3 SUSTENTABILIDADE COMO PRINCÍPIO DO DIREITO AMBIENTAL Esta sustentabilidade, que é o objetivo principal da racionalidade ambiental, constitui princípio fundamental do direito10. O entendimento desta afirmação – numa primeira vista controversa – carece de alguns comentários e ponderações úteis ao aclaramento do que se quer dizer quando se afirma, categoricamente, que a sustentabilidade, para além de um anseio moral, constitui um princípio jurídico, muito mais do que um princípio exclusivo do direito ambiental. Em lugar de princípio da sustentabilidade, fala-se em princípio do desenvolvimento sustentável que decorre do Princípio 4 da Declaração do Rio de 1992 que determina: “a fim de alcançar o desenvolvimento sustentável, a proteção do ambiente deverá constituir-se como parte integrante do processo de desenvolvimento e não poderá ser considerada de forma isolada”11; do artigo 225 da Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB) que dispõe: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso 10 BOSSELMAN, Klaus. O princípio da sustentabilidade: transformando direito e governança. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2015. p. 82. 11 UNITED NATIONS. Declaration of the united nations conference on the human environment. Disponível em: <http://www.un.org/documents/ga/res/42/ares42-187.htm>. Acesso em: 5 ago. 2020. 118 comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”12; do artigo 4°, I, da Lei n.° 6.938/81 que estabelece que a Política Nacional do Meio Ambiente visará “à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico”13. Destes textos normativos resulta que o desenvolvimento sustentável está ligado à noção de desenvolvimento, à solidariedade intra e intergeracional e à conciliação entre economia-sociedade-meio ambiente. O desenvolvimento sustentável, portanto, se perfaz como princípio jurídico com maior clareza do que a própria sustentabilidade. Ocorre que estes são termos correlatos, mas que não se confundem: a sustentabilidade é a ideia e o desenvolvimento sustentável é a aplicação prática daquela14. Desta forma, a aceitabilidade de que o desenvolvimento sustentável é um princípio jurídico é maior do que a aceitabilidade de que a sustentabilidade é um princípio jurídico. Para 12 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Promulgada em 5 de outubro de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 13 ago. 2020. 13 BRASIL. Lei nº 6.938 de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6938.htm>. Acesso em: 6 ago. 2020. 14 BOSSELMAN, Klaus. O princípio da sustentabilidade: transformando direito e governança. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2015. p. 25. 119 antes disso, há um entendimento de que o desenvolvimento sustentável é princípio do direito ambiental, particularmente15. No entanto, concebe-se aqui que a sustentabilidade, como sendo um objetivo civilizatório, como uma meta existencial, como lugar principal aonde quer chegar a sociedade guiada por uma racionalidade ambiental, é ela mesma – a sustentabilidade – um princípio moral que se extrai do direito, de normas jurídicas, para mais do que um princípio exclusivo do direito ambiental. Sem adentrar no debate da distinção entre princípios e regras e de como princípios são exigíveis numa ordem jurídica, a questão que se coloca aqui é a operacionalização da sustentabilidade como objetivo de uma racionalidade ambiental: como tornar isso exequível? O direito, nos limites do que lhe cabe, possui – afinal ele é instrumental – mecanismos para viabilizar o atingimento deste objetivo, do objetivo da sustentabilidade. Como esta ainda não está positivada expressamente como um princípio jurídico – sequer está positivada como princípio do direito ambiental de forma expressa – cabe à jurisprudência a interpretação das normas no enfrentamento de casos concretos para que se possa considerá-la como princípio orientador da tomada de decisão. Ao lado de outros princípios fundamentais, tais como liberdade, igualdade e justiça, a sustentabilidade é um princípio fundamental do direito, realizável em termos práticos, apresentando duplo aspecto: a) a sustentabilidade é o objetivo principal de uma sociedade pautada pela racionalidade 15 SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Direito Ambiental: introdução, fundamentos e teoria geral. São Paulo: Saraiva, 2014. p. 89. 120 ambiental; b) a sustentabilidade é um princípio que norteia a racionalidade técnica e instrumental para tomada de decisões. Assim, a sustentabilidade acaba sendo um objetivoprincípio através do qual a sociedade se orienta – aqui o caráter de princípio – para atingir a meta que se quer – aqui o caráter de objetivo. Deste modo, a um só tempo a sustentabilidade é o começo e o futuro de uma racionalidade ambiental. Alguns casos observados na experiência neozelandesa, tida como modelo de legislação ambiental mais avançada e vanguardista na jurisprudência ambiental planetária e como “primeiro país a aplicar o princípio da sustentabilidade na lei”16, servem para ilustrar este viés jurídico-fundamental- principiológico da sustentabilidade. O Tribunal de Justiça do Meio Ambiente da Nova Zelândia, especializado em competência jurisdicional ambiental, interpretando a seção 5 (2) da Lei de Gestão de Recursos (RMA) aplicou o princípio da sustentabilidade afastando a execução de empreendimentos tidos como causadores de danos ao desenvolvimento sustentável. Esta é a abordagem de fundo ambiental ou abordagem fundamental de sustentabilidade. A seção 5 (2) da RMA17, sigla em inglês, determina que: 16 BOSSELMAN, Klaus. O princípio da sustentabilidade: transformando direito e governança. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2015. p. 90. 17 BOSSELMAN, Klaus. O princípio da sustentabilidade: transformando direito e governança. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2015. p. 93. 127 «parte ligada». (...) a dialéctica mostrará, assim, também, e simultaneamente, o intervalo que os aproxima. (...) O intervalo de acção recíproca («interacção») leva o pensamento dialéctico a destacar as relações de recursividade entre os termos em presença. (...) O próprio do pensamento dialéctico é, assim, distinguir sem separar e ligar sem confundir25. Desta ideia dialética da relação humano/natureza decorre a necessária interdisciplinaridade entre as ciências naturais e as ciências sociais como reflexo do pensamento complexo que dá a base da abordagem da natureza-projeto. É na interdisciplinaridade e no diálogo de saberes, conforme apontamos em outros parágrafos, que se coloca a construção da racionalidade ambiental, da natureza-projeto, da mudança paradigmática que se convoca na reconstrução da racionalidade. Esta natureza-projeto, dialética, interdisciplinar, transdisciplinar e dialógica, problematiza a racionalidade objetivista e subjetivista a partir da perda do sentido do vínculo e do limite com a natureza. A proposta de natureza como projeto jurídico civilizatório parte da dialética da relação homem/natureza, perfilhando um caminho do meio, da mediação, do híbrido, do limiar, daquilo que vincula um ao outro e que os limita. É com o olhar nesta natureza-projeto como novo projeto jurídico civilizatório que se espraia a reflexão, investigação e ressignificação do direito, do direito ambiental, da racionalidade jurídica atual. 25 OST, François. A natureza à margem da lei. Lisboa, Instituto Piaget, 1997. p. 282-283. 128 Juridicamente, como se operacionaliza esta naturezaprojeto? Trata eminentemente de dois aspectos centrais: responsabilidade e patrimônio26. Para viabilizar a natureza-pro- jeto em termos jurídicos, a partir de e considerando uma mudança de racionalidade no próprio direito nos termos anteriormente versados, é necessário estabelecer um modelo de responsabilidade e um estatuto jurídico do patrimônio comum. O modelo de responsabilidade deve estar ancorado na responsabilidade-projeto embasada nos desafios do porvir, nos benefícios da descendência abstrata, na igualdade entre gerações, no agir ético, no dever de transmissão de um patrimônio, o qual, no caso da natureza-projeto, se trata de um patrimônio comum, entendido no sentido histórico de herança intergerações, que é transtemporal, pois contém a marca do passado e o caráter do futuro a que se destina, e translocal, vez que difuso e sem barreiras físicas; para tanto, há que se construir um estatuto jurídico do meio ambiente que viabiliza esta responsabilidade-projeto e a transmissão deste patrimônio comum27. Este estatuto jurídico do meio ambiente ao qual se refere o autor está ainda por construir, inobstante toda a construção dos últimos 50 anos provinda das grandes conferências internacionais sobre meio ambiente juntamente com seus documentos de soft law e de hard law ou de droit doux e droit dur, 26 OST, François. A natureza à margem da lei. Lisboa, Instituto Piaget, 1997. 27 OST, François. A natureza à margem da lei. Lisboa, Instituto Piaget, 1997. p. 338; 351. 129 pois tais documentos foram erigidos às bases de uma racionalidade que ainda precisa ser revisitada e refletida, assim como nos estatutos jurídicos dos direitos internos dos Estados. 5 CONSIDERAÇÕES FINAIS A racionalidade ambiental é um construto teórico que orienta práticas. Parte da crítica à racionalidade moderna, analisa o contexto atual de organização social e propõe um novo caminho para a própria existência humana em sociedade. É um conceito que se converte em crítica aos conceitos. É uma teoria que insta ao pensamento, a um novo pensamento, ao pensar sobre o que é, o que foi, o que ainda não é e o que pode vir a ser. É desconstruir racionalidades e reconstruir uma nova racionalidade através da conjugação de racionalidades diversas numa inversão de prioridades, não escalonando hierarquias, mas orientando a sucessão de racionalidades que se integram. É uma teoria de como ser, de como pensar, de como decidir. É um método de como fazer. É a abertura do próprio pensamento aos sentidos e às significações. A racionalidade ambiental é uma teoria e prática do desenvolvimento sustentável que aborda criticamente a objetivação do mundo e a dominação do conhecimento científico trazidos com o Iluminismo, ou seja, com o predomínio da razão sobre os sentidos, os valores, os desejos, as culturas. Para a racionalidade ambiental um facilitador desta racionalidade iluminista é a globalização, a homogeneização do 130 mundo e a hegemonia do estilo de vida trazido com a supremacia do conhecimento científico e tecnológico. Esta objetivação do mundo, em lugar de criar modelos que representam a realidade, na verdade cria modelos que simulam a realidade e, nesta simulação, cria-se uma hiper-realidade, onipresente e caracterizada por afastar o real do mundo criado ocasionando a metástase do conhecimento, ou melhor, a generalização do conhecimento científico. Assim, para a racionalidade ambiental, urge como necessário questionar esta racionalidade científica de modo a buscar uma nova racionalidade que permita a inclusão de significações e o retorno da ordem simbólica para que a apropriação da natureza seja da ordem social e não apenas de ordem técnica e econômica e, com isto, seja buscado o desenvolvimento sustentável, vez que o projeto epistemológico da modernidade, embasado do crescimento econômico e na hegemonia do conhecimento científico, promove e perdulariza o desenvolvimento sustentado, o qual sustenta as práticas de dominação econômica da natureza, as quais são chamadas de estratégias fatais do desenvolvimento levando à crise ambiental, à escassez qualitativa dos recursos naturais, à pobreza, miséria e morte. 6 REREFÊNCIAS ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 15. Ed. São Paulo: Atlas, 2013. BOSSELMAN, Klaus. O princípio da sustentabilidade: transformando direito e governança. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2015. 131 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Promulgada em 5 de outubro de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 13 ago. 2020. BRASIL. Lei nº 6.938 de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6938.htm>. Acesso em: 6 ago. 2020. CAPRA, Fritjof. A teia da vida. 14. ed. São Paulo: Cultrix, 2007. DESCARTES, René. Discurso do método. São Paulo: Martins Fontes, 1996. KELSEN, Hans. Teoria pura do direito. 8. ed. São Paulo: Editora WMF Martins Fontes, 2009. LEFF, Enrique. Racionalidade ambiental: a reapropriação social da natureza. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2006. LEFF, Enrique. Discursos sustentáveis. São Paulo: Cortez, 2010. MORIN, Edgar. Introduction à la pensée complexe. Paris: Éditions Points, 2005. NAESS, Arne. Ecology, community and lifestyle. Cambridge: Cambridge Unversity Press, 2003. OST, François. A natureza à margem da lei. Lisboa, Instituto Piaget, 1997. SACHS, Ignacy. Rumo à ecossocioeconomia: teoria e prática do desenvolvimento. São Paulo: Cortez, 2007. SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Direito Ambiental: introdução, fundamentos e teoria geral. São Paulo: Saraiva, 2014. UNITED NATIONS. Declaration of the united nations conference on the human environment. Disponível em: <http://www.un.org/documents/ga/res/42/ares42-187.htm>. Acesso em: 5 ago. 2020. WEBER, Max. Economia e sociedade: fundamentos de sociologia compreensiva. v. 1. 3. ed. Brasília: UnB, 1994. 133 DOS PROPUESTAS RELATIVAS A LOS CONFLICTOS MEDIOAMBIENTALES: MEDIACIÓN AMBIENTAL Y TRIBUNAL INTERNACIONAL AMBIENTAL Nuria Belloso Martín1 «Nosotros mismos somos tierra. Nuestro propio cuerpo está constituido por los elementos del planeta» […] «estamos incluidos en la naturaleza, somos parte de ella y estamos interpenetrados.» Papa Francisco, Encíclica Laudato Si INTRODUCCIÓN Conceptualizar qué sea el medio ambiente resulta una tarea compleja ya que se trata de un concepto compuesto por dos términos amplios y difusos. Por ello, el Tribunal Constitucional español ha optado por una definición gramatical (STC 102/1995, de 26 de junio) concluyendo que el medio ambiente es “el conjunto de circunstancias físicas, culturales, económicas, sociales y culturales que rodean a las personas ofreciéndoles un conjunto de posibilidades de vida”. Y si resulta difícil su definición no lo es menos la consideración de qué tipo de derecho sea (si existe o no un derecho humano a un medio ambiente 1 Catedrática de Filosofía del Derecho. Universidad de Burgos (España). 134 sano)2 y su status jurídico (si puede reconocerse a la Naturaleza como sujeto de derechos). La propia construcción del “Derecho ambiental” tampoco ha resultado fácil, habiéndose difundido en la actualidad hasta convertirse en una disciplina con entidad propia sólo gracias a la labor de pioneros académicos -y la mayor parte de las veces, también activistasambientales. 3 2 La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha confirmado explícitamente la relación intrínseca entre el disfrute de los Derechos de Humanos y un medio ambiente sano y va más allá al especificar que “el derecho a un medio ambiente sano como derecho autónomo, a diferencia de otros derechos, protege componentes del medio ambiente, como bosques, ríos, mares y otros, como intereses legales en sí mismos, incluso en la falta de certeza o evidencia sobre el riesgo para las personas individuales. Se trata de proteger la naturaleza y el medio ambiente no solo por su conexión con una utilidad para el ser humano o por los efectos que su degradación podría causar sobre los derechos de otras personas, como la salud, la vida o la integridad personal, sino por su importancia para los otros organismos vivos con quienes se comparte el planeta, que también merecen protección en sí mismo”. Opinión Consultiva N° 23, de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (OC N° 23 de la CIDH), del mes de Noviembre del 2017, titulada “Medio Ambiente y Derechos Humanos”. Algunos autores sostienen que, a través de esta OC, la CIDH sentó los cimientos de una teoría normativa que adopta como punto de partida que el ambiente como bien colectivo debe ser protegido por su utilidad para el ser humano, pero no exclusivamente para este, sino también por y para los animales no humanos y por respeto a la naturaleza en sí misma. Ello permite entender que el estatuto legal de la naturaleza se encuentra hoy en discusión y que ha habido importantes avances en la legislación comparada, no solo respecto al status jurídico de la naturaleza, sino también en relación a los animales. 3 Como es el caso del profesor Marcos Augusto Romero, pionero en la formulación del paradigma de desarrollo sostenible y pieza esencial en la articulación del Derecho ambiental en Brasil. 135 La gestión de los conflictos medioambientales y la protección del medio ambiente son dos temas que actualmente cobran especial relevancia. Son numerosas las cuestiones que dan origen a un rico debate sobre los mismos, las cuales giran en torno a cuestiones cruciales para situar la discusión en sus debidos términos: qué perspectiva debería iluminar tales debates -antropocéntrica o biocéntrica-; si los derechos ambientales son o no diferentes de los Derechos de Naturaleza; 4 si 4 En Ecuador y Bolivia, así como en otros países como Argentina, México y, en general, en el contexto latinoamericano, el reconocimiento de derechos a la Naturaleza tanto constitucionalmente, como por ley, jurisprudencia y doctrina, goza de gran aceptación aunque en el ámbito europeo son aún contemplados con cierto escepticismo. Vid. BELLOSO MARTÍN, N., El debate sobre la tutela institucional: generaciones futuras y derechos de la naturaleza, Cuadernos de la Cátedra Democracia, Alcalá, Universidad de Alcalá-Defensor del Pueblo, 2018. Algunos especialistas han advertido de la conveniencia de diferenciar entre derechos ambientales y derechos ecológicos. Con relación a este debate, Acosta ha señalado que a los Derechos de la Naturaleza se los considera como derechos ecológicos, a diferencia de los derechos ambientales, que surgen desde los Derechos Humanos. “Estos derechos ecológicos buscan proteger ciclos vitales y procesos evolutivos, no sólo las especies amenazadas o las áreas naturales. Se fijan en los ecosistemas, en las colectividades, no en los individuos. La justicia ecológica pretende asegurar la persistencia y sobrevivencia de las especies y sus ecosistemas, como conjuntos, como redes de vida. Más allá de indemnizar a los humanos por el daño ambiental, con los derechos de la naturaleza se busca restaurar los ecosistemas afectados.”. En definitiva, a juicio de Acosta, los derechos de la Naturaleza no se oponen para nada a los derechos humanos. Es más, sin duda que ambos grupos de derechos se complementan y potencian. En realidad, se deben aplicar simultáneamente las dos justicias: la ambiental para las personas, y la ecológica para la naturaleza; son justicias estructural y estratégicamente vinculadas. “Entrevista a Alberto Acosta”. La Gazzetla del Mezzogiorno (18 de noviembre 136 debe darse credibilidad a los alarmistas que apuntan el cambio climático como uno de los problemas medioambientales más graves sosteniendo un auge del ambientalismo apocalíptico o bien a quienes advierten de los intereses financieros que se esconden detrás de las respectivas posiciones, y reivindican apoyarse en datos científicos para formular teorías que se sustenten en la realidad y en la verdad.5 del 2019). http://www.lecceprima.it/attualita/alberto-acosta-espinosa-no- tap-xylella-lecce-25-novembre- 2019.html?fbclid=IwAR16GCCwXrsQ9R1PK9hDCjSwdPoi0XuggQZL2tW SZrbyW2kz_HG7vBIqi2g 5 En la reciente obra de Shellenberger, titulada Apocalypse Never: Why Environmental Alarmism Hurts Us All (Apocalipsis nunca: por qué el alarmismo ambiental nos lastima a todos) reconoce que, habiendo sido un activista defensor medioambiental, ha llegado a la conclusión de que los datos científicos y técnicos reflejan otra realidad. Advierte el autor que muchos siguen ignorando los hechos básicos. “Las emisiones de carbono alcanzaron su punto máximo y han estado disminuyendo en la mayoría de las naciones desarrolladas durante más de una década. Las muertes por clima extremo, incluso en países pobres, disminuyeron en un 80 por ciento durante las últimas cuatro décadas. Y el riesgo de que la Tierra se caliente a temperaturas muy altas es cada vez más improbable gracias a la desaceleración del crecimiento de la población y la abundancia de gas natural”. https://gaceta.es/espana/activista-ambientalista-estaba-equivocado-y-he- mos-causado-un-temor-inutil-20200714-0938/ Estos datos podrían hacer pensar que se trata de un «negacionismo climático» pero no es eso lo que el autor pretende. Apocalypse Never aborda el cambio climático, la deforestación, los residuos plásticos, la extinción de las especies, la industrialización, la carne, la energía nuclear y las renovables. Sin embargo, el autor duda de que sus advertencias lleguen a suponer algún cambio: por una parte, los medios de comunicación han estado haciendo declaraciones apocalípticas sobre el cambio climático desde finales de los años 80, y no 143 Ello hace que la aplicación de la mediación a esta tipología de conflictos presente una mayor dificultad:12 a) Afecta a actores que no están presentes. En otro tipo de mediaciones (civil, familiar) las partes en conflicto participan de todas las sesiones de mediación. b) Especialidad en la temática ambiental: conocer bien la normativa ambiental y saber comunicarla a las partes c)Habilidad para la conducción de sesiones multiparte. El mediador deberá cuidar la comunicación entre las numerosas personas-partes que participen en el conflicto, cuidar el equilibrio de poderes y desarrollar sus habilidades para crear un clima de confianza entre las partes (más fácil en los conflictos en los que intervienen pocas partes y muy difícil de conseguir en sesiones multiparte). d) Capacidad de facilitar posibles acuerdos y puntos de encuentro entre privados/privados o privados/ Administración e) Conocimiento específico de las prácticas y problemáticas locales y de los liderazgos naturales 12 Vid. MONDÉJAR PEDREÑO, R., Mediación ambiental. Recursos y experiencias, Madrid, Dykinson, 2014; y también, MONDÉJAR PEDREÑO, R., Los conflictos ambientales y su tratamiento a través de la mediación, Madrid, Dykinson, 2015. 144 f) Conocedor de los aspectos procedimentales. 1.2. LA MEDIACIÓN ADMINISTRATIVA APLICADA A CONFLICTOS MEDIOAMBIENTALES El conflicto ambiental está a caballo entre el ámbito de lo privado (autonomía de la voluntad, capacidad dispositiva) y el ámbito de lo público (no hay capacidad dispositiva, priman las decisiones de la Administración).13 Los conflictos relativos a decisiones ambientales son de gran complejidad técnica y social. En estas decisiones -que siempre tomará la Administraciónhay un gran número de intereses contrapuestos y una gran tensión social que no quedarán resueltos “con una decisión autoritaria exenta de negociación entre las partes, ni se solucionan con un futuro proceso judicial largo, complejo y donde una de las partes pretende imponer a las otras su criterio o simplemente anular la decisión administrativa sin solucionar realmente la contro- 13 Hay algunos mediadores que utilizan indistintamente o incluso tienen preferencia por el término “mediación en disputas públicas” y no “mediación ambiental”. SUSSKIND, L., “La mediación activista y las disputas públicas”, en GOVER DUFFY, K; GROSCH, J.W; OLCZAK, P.V., La mediación y sus contextos de aplicación. Una introducción para profesionales e investigadores. Trad. de Mª.A. Garoz. Barcelona, Paidós, 1996, pp.249-282. 145 versia de fondo (ej. la anulación de una planificación aprobada para un determinado espacio natural por la ausencia de participación pública u otros defectos formales).”14 En estos casos la mediación administrativa se configura como el procedimiento más adecuado. Tal mediación ya ha sido objeto de una Recomendación por parte de la Comisión Europea, basada en acercar la Administración al público en la solución de controversias y buscar una forma más rápida económica y duradera de solventar conflictos entre ciudadanos y Administraciones.15 Con todo, la especificidad de los conflictos medioambientales exigirá que esta mediación tenga que tomar en consideración las características y peculiaridades propias de la materia ambiental. La propuesta del uso de la mediación previa a la decisión de la autoridad pública, es “una novedosa forma de tomar las decisiones ambientales, tras una gestión cooperativa del conflicto que sirva de alternativa a la decisión tecnocrática seguida de un proceso en la jurisdicción contencioso-adminis- trativa”.16 14 SALAZAR ORTUÑO, E. “La mediación en conflictos ambientales”, Blog de Derecho ambiental, Abogacía Española. Consejo General de la Abogacía. ambiental.https://www.abogacia.es/publicaciones/blogs/blogderecho-ambiental/la-mediacion-en-conflictos-ambientales/ 15 Recomendación 2001 (9) sobre los modos alternativos de resolver los litigios entre las autoridades administrativas y las personas privadas, Comité de Ministros del Consejo de Europa. 16 MANZANO, M.A., “¿Qué es la Mediación Contencioso-Administra- tiva?”, Blog mediación, julio, 2018. https://www.marcomediacion.es/mediacion-contencioso-administrativa/ 146 La toma de decisiones en la política ambiental viene siendo revisada en los últimos años para dotarla de un componente democrático y que a la vez facilite la consecución del desarrollo sostenible a largo plazo (Convenio de Aarhus). Este componente democrático con relación a la adopción decisiones que afectan a las políticas ambientales, toma como punto de partida un cambio en cuanto a cómo se vienen adoptando la decisiones político-administrativas, hasta ahora adoptadas en sentido vertical (la autoridad decide) por otra en que la se tome en consideración la opinión y necesidades de los afectados (los ciudadanos) cohonestándose con el bien común. Es aquí donde la transparencia, procesos de participación pública y adopción de decisiones consensuadas en aras de una planificación ordenada y cooperativa es la que la propia normativa establece. 17 Esta entrada de los procedimientos participativos en las decisiones administrativas– entre los que se incluye la mediación – no implica que se elimine ni el proceso decisorio ni a la Administración, sino que permiten que la decisión que en última instancia tomará la autoridad pública haya corregido previamente “tendencias tecnocráticas que se alejan de los intereses y necesidades de los afectados y evitando futuros litigios en el asunto. La toma de decisiones participativa permite tomar la decisión escuchando los argumentos de todas las partes implicadas/afectadas a través de procedimientos de 17 El Libro Blanco de la Mediación en Cataluña, señala la existencia de dos modalidades bien diferenciadas: en primer lugar, la referente a la programación y planificación ambientales, en las que se utiliza la mediación preventiva y la modalidad correctora o resolutiva: cuando surge el conflicto y se trata de buscar una solución. 147 consulta, acudir a la mediación permite además que sean las partes las que propongan ya una decisión de común acuerdo”.18 Aunque la mediación contencioso-administrativa no cuenta hasta ahora con amparo legal,19 sin embargo desde el año 2013 se están desarrollando experiencias piloto de me- 18 SALAZAR ORTUÑO, E. “La mediación en conflictos ambientales”, cit. 19 La mediación intrajudicial y la mediación extrajudicial, en relación al orden contencioso-administrativo, aunque no está regulada de forma específica en una Ley de mediación, sí está contemplada en nuestro ordenamiento: i) La mediación extrajudicial se regula por el artículo 86 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que permite que las Administraciones Públicas celebren, tanto con personas de derecho público como privado, acuerdos, pactos, convenios o contratos siempre que éstos no sean contrarios al ordenamiento jurídico, que versen sobre materias susceptibles de transacción, y que tengan por objeto “satisfacer el interés público que tienen encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que, en su caso, prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin”; ii) La mediación intrajudicial (cuando haya un proceso contencioso administrativo en curso) está prevista -aunque haya que leer entre líneas- en el artículo 77.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), puesto que es tratada como un mero intento de conciliación que el juez o Tribunal puede proponer a las partes, en los procedimientos en primera o única instancia, siempre que “el juicio se promueva sobre materias susceptibles de transacción y, en particular, cuando verse sobre estimación de cantidad”. 148 diación intrajudicial en este ámbito en diversos Juzgados españoles.20 Una de las razones para del escepticismo con respecto a esta posibilidad es que si en la mediación se exige un equilibrio de poder entre las partes, al tratarse aquí de la relación entre una Administración (supongamos un Ayuntamiento que va a expropiar unos terrenos para construir una carretera) y los propietarios de las fincas por las que atravesará tal carretera, ese equilibrio de poder es cuestionable ya que la Administración siempre tiene una jerarquía de autoridad y decisoria con respecto al ciudadano. A través de la mediación se pretende establecer una relación diferente entre la Administración y la sociedad, una forma de abordar los conflictos que surjan en el diseño y aplicación de las políticas públicas a través del diálogo y la búsqueda de soluciones que logren satisfacer los intereses de las partes que se encuentren inmersas en un conflicto. Se intenta mantener un equilibrio entre las garantías de los derechos públicos y privados que se encuentran en juego, logrando que se convierta en una administración relacional, que promueva la confianza de los ciudadanos, se muestre 20 Ello se hace a partir de Protocolos de actuación de proyecto–piloto que cuentan con la aprobación del Consejo General del Poder Judicial y que se adecuan a las pautas de la Guía para la práctica de la mediación intrajudicial que el mismo CGPJ elaboró, en 2010, y que ha venido actualizando periódicamente para ofrecer unas bases a los juzgados y tribunales que quieran adoptar esta medida en el ámbito civil, penal, laboral, familiar y contencioso administrativo. Vid. Protocolo-Mediacion-Contencioso-Administrativa-CGPD.pdf www.cortearbitrajeymediacionvalencia.com › 2018/10 149 visible y cercana, escuchando y reconociendo sus diferencias, sin olvidar los intereses públicos. 2-EL TRIBUNAL INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS DE LA NATURALEZA El mantenimiento de un medio ambiente sano y adecuado para las generaciones presentes y para las venideras se apoya en tratados, convenios y acuerdos multilaterales porque en numerosas ocasiones se producen actuaciones sobre la Naturaleza que exceden las fronteras de la soberanía nacional y que afectan a generaciones y pueblos de diversa manera. Las empresas transnacionales son un ejemplo de la complejidad que requiere la regulación jurídica de sus actividades, radicando la empresa matriz en un país y las filiales en otros. El espejo en el que se mira la defensa de los Derechos de la Naturaleza es en otros Tribunales de ámbito internacional: en materia penal se ha constituido el Tribunal Penal Internacional; para la defensa de los derechos humanos en el ámbito iberoamericano se constituyó la Corte Interamericana de Derechos Humanos; por último, en el ámbito de la Unión Europea se creó el Tribunal Europeo de Derechos humanos. Por ello, principalmente desde el contexto andino, se ha planteado una iniciativa de este tenor con respecto a la tutela judicial internacional del medio ambiente.21 21 HUMBERT, G.L.H., “Tribunal Internacional Ambiental: necessidade e adequação concretização da sustentabilidade intergeracional” en AL- 150 La idea de un Tribunal Internacional para los Derechos de la Naturaleza comenzó a germinar después de la declaración de los Derechos Humanos en la Constitución de Ecuador, en 2008, y recibió un gran impulso como consecuencia de la gran movilización que provocó la cumbre de Tiquipaya, en Bolivia, en el 2010, que concluyó con la Declaración Universal de los Derechos de la Madre Tierra. Alberto Acosta, el ex Presidente de la Asamblea Constituyente que redactó la Constitución ecuatoriana, fue quien propuso el establecimiento de un Tribunal Internacional de Ética para escuchar casos que involucraran violaciones significativas de los Derechos de la Madre Tierra.22 El Tribunal se estableció en el año 2014 con el fin BERTO SHINJI HIGA y ARTHUR BEZERRA DE SOUZA JUNIOR (ORGANIZADORES), Temas atuais de Direito Público. Estudos em homenagem ao professor Toshio Mukai, Londrina, Editora Thoth, 2019, pp.427-461; sobre si esta iniciativa es una idea utópica, vid. CUBIDES CÁRDENAS, J; GORDILLO PINZÓN, D.A; FAJARDO RICO, A., “Tribunal Internacional Ambiental y responsabilidad de los Estados por daños al medioambiente: ¿una idea utópica?”, JUS Público, nº24, pp.131-159. 22 La iniciativa de establecer un Tribunal Internacional de Ética en parte, tomó como fuente de inspiración el Tribunal Internacional de Crímenes de Guerra establecido en noviembre de 1966 por Bertrand Russell –por lo que fue conocido como el “Tribunal Russell”- y presentado por Jean-Paul Sartre, con la finalidad de investigar la política estadounidense y la intervención militar en Vietnam así como los crímenes de las dictaduras en Chile y Brasil”<https://therightsofnature.org/convening-the-rights-of-na- ture-tribunal/>. La finalidad del Tribunal era “prevenir el crimen del silencio” respecto de graves afrentas a la Humanidad. Fue el primer caso de un tribunal moral o de opinión que, a nivel internacional, se avocó al juzgamiento de conductas configurativas de escandalosos crímenes que, 151 de promover una coexistencia armónica entre los seres humanos y el resto de los seres de la naturaleza. El Tribunal está conformado por jueces y juezas de reconocida autoridad ética y compromiso con la Madre Tierra, nombrados por defensoras y defensores de la Naturaleza de diferentes partes del mundo. Este Tribunal no forma parte de ninguna instancia internacional (como podría ser Naciones Unidas), ni es un componente de algún acuerdo entre varios Estados. Esto, que parece una grave limitación, constituye sin embargo su mayor fortaleza, garantizando imparcialidad, objetividad y decisiones justas, alejadas de intereses políticos partidistas o lobbys económicos. sin su intervención, podrían haberse invisibilizado o naturalizado, obstaculizando de esa manera el acceso a la verdad histórica y la responsabilidad de los perpetradores por parte de la opinión pública mundial. En las dos sesiones de este Tribunal –autodenominado formalmente Tribunal Internacional sobre Crímenes de Guerra– participaron representantes de 28 países. El comité del Tribunal estaba formado por 25 personajes destacados, pertenecientes en su mayoría a organizaciones pacifistas. Russell subrayó que: “No representamos a ningún poder del Estado, no disponemos de medios para obligar a los responsables de la política que origina los crímenes cometidos contra el pueblo vietnamita a comparecer ante nosotros en el banco de los acusados […] Nos es imposible dictar sentencias ejecutorias”. <http://www.derechoareplica.org/index.php/derecho/428-la-influencia- del-tribunal-russell-como>. Durante la sesión de clausura del Tribunal Russell II se anunció la creación de tres nuevas instituciones: International Foundation for the Rights and Liberations of Peoples (Fundación Internacional por los Derechos y Libertades de los pueblos), International League for the Rights and Liberations of Peoples (Liga internacional por los Derechos y Libertades de los pueblos) y el Tribunal Permanente de los Pueblos. 152 Se decidió que, si bien el Tribunal podía tener en cuenta la normativa que reconocía los Derechos de la Naturaleza (como la Constitución del Ecuador) no podía simplemente aplicar un cuerpo existente de Derecho Internacional -como el “Tribunal Russell”-.23 La Alianza consideró que el Tribunal debía guiarse principalmente por la cosmovisión reflejada en la Declaración de los Derechos de la Tierra y por el conocimiento (imperfecto) de los sistemas de orden inherentes al universo.24 El objetivo del Tribunal es promover el respeto universal y la garantía de los derechos establecidos en la Declaración Universal de los Derechos de la Madre Tierra, con el fin de 23 Un Tribunal de Derechos de la Naturaleza no podría aplicar un cuerpo existente de Derecho Internacional ya que el contenido del Derecho Internacional -por ejemplo, el concepto de soberanía estatal sobre los recursos naturaleses parte del problema. En este sentido, existen algunas similitudes entre el Tribunal Internacional de los Derechos de la Naturaleza y el Tribunal Permanente de los Pueblos (PPT), inspirado por el Tribunal Russell. El PPT fue establecido por la Fundación Lelio Basso en junio de 1979 y busca identificar y publicitar casos de violación sistemática de Derechos fundamentales. Se guía por los principios expresados en la Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos que fue adoptada por varias organizaciones en Argel en 1976. 24 “Esta iniciativa creada por los ciudadanos y encabezada por abogados y otros líderes en materia de derechos de la Tierra reconoce que los ecosistemas poseen derechos inherentes al igual que los pueblos indígenas que viven en ellos. Durante las sesiones de los tribunales, un grupo de jueces escucha las pruebas y emite sentencias basadas en pruebas presentadas de violaciones de los derechos de la Naturaleza, así como de violaciones conexas de los derechos humanos e indígenas”. Informe del Secretario General de Naciones Unidas. Asamblea General. “Armonía con la naturaleza”. 19 de julio de 2017. A/72/175<https://digitallibrary.un.org/record/1299301/.../A_72_175-ES.p>. 255 pois, em longo prazo, o sucesso da mitigação da zona úmida é incerto se a organização administradora falir ou não for responsável por baixo desempenho; (iv) problemas de governança e accountability.299 Outros países não adotam o princípio do no net loss em suas legislações de compensação ambiental. É o caso do Brasil, tanto na lei geral sobre compensação (art. 36 da Lei 9.985/2000), como nas leis específicas (Código Florestal, Lei 299 Rebecca NELSON, «Paying Back the River: A First Analysis of Western Groundwater Offset Rules and Lessons for Other Natural Resources», Stan. Envtl. L. J., vol. 34, 2015, pp. 129-194. 256 da Mata Atlântica). A União Europeia apenas emprega o referido princípio em sede de soft law300, mas não em suas diretivas301. 300 A Estratégia de Biodiversidade da UE para 2020, Meta 2, Ação 7, prescreve: “Assegurar a ausência de perda líquida de biodiversidade e de serviços ecossistêmicos 7a) Em colaboração com os Estados-Membros, a Comissão desenvolverá, até 2014, uma metodologia para avaliar o impacto dos projetos, planos e programas financiados pela UE em matéria de biodiversidade. 7b) A Comissão prosseguirá os seus trabalhos com vista a propor, até 2015, uma iniciativa destinada a garantir que não se verifique uma perda líquida dos ecossistemas e seus serviços (por exemplo, mediante planos de compensação ou neutralização)”. A Resolução do Comitê Europeu das Regiões 2017/C 017/02, item 35, “preconiza a aplicação integral da Estratégia de Biodiversidade da UE para 2020 e insta, por isso, a Comissão a apresentar em 2017 a iniciativa há muito aguardada sobre a ausência de perda líquida de biodiversidade e de serviços ecossistêmicos (...)”. Na doutrina, cf. Geert VAN HOORICK, «Compensatory Measures in European Nature Conservation Law», Ultrecht L.R., vol. 10, Issue 2 (May) 2014, pp. 161-171; Alexandra ARAGÃO e Helena F.M.W. van RIJSWICK, «Compensation in the European Union: Natura 2000 and Water Law», Ultrecht L.R., vol. 10, Issue 2 (May) 2014, pp. 155-160. 301 Com efeito, no âmbito da União Europeia, a compensação ambiental é prevista no art. 6º/4 da Diretiva 92/43/CE – Diretiva Habitats (que não adota o princípio do no net loss) –, do Parlamento e do Conselho, e permitida na falta de soluções alternativas para realizar um plano ou projeto por razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, “para assegurar a proteção da coerência global da rede Natura 2000”. 257 7 A FIXAÇÃO DO VALOR DA COMPENSAÇÃO AMBIENTAL Ponto tormentoso é definir o exato valor dos custos do empreendedor referentes às medidas de compensação. Uma das formas apontadas pela doutrina é um percentual sobre a totalidade dos custos de desenvolvimento do projeto que varia entre 1% a 5%, como acontece nos países nórdicos, por exemplo302. A adoção de um percentual sobre os custos do empreendimento é uma medida mais simples e que traz segurança jurídica. Mas há literatura sustentando a “avaliação econômica de serviços ecossistêmicos e da biodiversidade” como ferramenta para ligar a estratégia de conservação com as principais políticas de âmbito nacional e regional303. Trata-se de medida mais justa para o cálculo do seu valor, eis que aplica o princípio da proporcionalidade impondo uma correlação entre o valor da compensação e o valor dos elementos do meio ambiente que estão sendo compensados, embora não se trate de uma técnica simples tampouco uniforme. 302 Anders ENETJÄRN et al., Environmental compensation: Key conditions for increased and cost effective application,… (POPULAR SUMMARY). 303 Paulo A.L.D. NUNES et. al., «Introduction», Handbook on the Economics of Ecosystem Services and Biodiversity, Paulo A.L.D. Nunes, Pushpam Kumar and Tom Dedeurwaerdere (ed.), Edward Elgar, Cheltenham, 2014, pp. 1- 12. 258 O Supremo Tribunal Federal (‘STF’) brasileiro tem precedente sobre o tema em sede de controle abstrato e concentrado de constitucionalidade. Com efeito, o caput e o parágrafo 1º do art. 36 da Lei nº 9.985/00304 tiveram a sua constitucionalidade questionada junto ao STF, por meio de ação direta de inconstitucionalidade (ADI 3378/DF), sob os argumentos de que o texto legal violaria os princípios (i) da legalidade, (ii) da harmonia e independência dos poderes, (iii) da razoabilidade e proporcionalidade e, ainda, (d) de que a indenização, sem prévia mensuração e comprovação do dano, pode acarretar enriquecimento ilícito do Estado. O STF julgou parcialmente procedente o pedido, sob os seguintes fundamentos: “1. O compartilhamento-compensação ambiental de que trata o art. 36 da Lei nº 9.985/2000 não ofende o princípio da legalidade, dado haver 304 “Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei. §1o O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgão ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento.” V. ADIN nº 3.378-6, de 2008. 259 sido a própria lei que previu o modo de financiamento dos gastos com as unidades de conservação da natureza. De igual forma, não há violação ao princípio da separação dos Poderes, por não se tratar de delegação do Poder Legislativo para o Executivo impor deveres aos administrados. 2. Compete ao órgão licenciador fixar o quantum da compensação, de acordo com a compostura do impacto ambiental a ser dimensionado no relatório - EIA/RIMA. 3. O art. 36 da Lei nº 9.985/2000 densifica o princípio usuário-pagador, este a significar um mecanismo de assunção partilhada da responsabilidade social pelos custos ambientais derivados da atividade econômica. 4. Inexistente desrespeito ao postulado da razoabilidade. Compensação ambiental que se revela como instrumento adequado à defesa e preservação do meio ambiente para as presentes e futuras gerações, não havendo outro meio eficaz para atingir essa finalidade constitucional. Medida amplamente compensada pelos benefícios que sempre resultam de um meio ambiente ecologicamente garantido em sua higidez. 5. Inconstitucionalidade da expressão "não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento", no § 1º do art. 36 da Lei nº 9.985/2000. O valor da compensaçãocompartilhamento é de ser fixado proporcionalmente ao impacto ambiental, após estudo em que se assegurem o contraditório e a ampla defesa. Prescindibilidade da fixação de percentual sobre 260 os custos do empreendimento.6. Ação parcialmente procedente.”305 (grifamos) Vale ressaltar, porém, que o STF entende que o custo do empreendimento ainda pode ser incluído na base de cálculo do valor da compensação ambiental. A decisão na ADI nº 3.378/2008 apenas afirmou ser necessário considerar o impacto ambiental e descartou a aplicação de percentuais mínimos. Nesse sentido, é bastante elucidativo o seguinte julgado da 1ª Turma do STF: DIREITO AMBIENTAL, ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO. COMPENSAÇÃO AMBIENTAL. DECRETO QUE REGULAMENTA O ART. 36 DA LEI Nº 9.985/2000. 1. O art. 31-A do Decreto nº 4.340/2002, acrescido pelo Decreto nº 6.838/2009, não afronta a autoridade do acórdão proferido na ADI 3.378, Rel. Min. Ayres Britto. (...) A propósito, vale ressaltar que o acórdãoparadigma não instituiu fórmulas para cálculo da compensação, nem sequer invalidou a utilização do valor do empreendimento como parâmetro (nesse sentido, confira-se a Rcl 12.887 AgR, Rel. 305 ADI 3378/DF – STF/ Tribunal Pleno – Rel. Carlos Britto – j. em 9/4/08 – DJ 20/6/08. 261 Min. Dias Toffoli, acima citada): apenas afirmouse ser necessário considerar o impacto ambiental e descartou-se a aplicação de percentuais mínimos.306 (grifamos) Há, ainda, outro julgado do STF que possibilita a inclusão do custo do empreendimento na base de cálculo da compensação, além de deixar claro que pode “ser fixada outra forma de compensação pelo órgão responsável após estudos pertinentes ao caso”307. De qualquer sorte, parece-nos que a escolha sobre qual é a melhor forma de cálculo da compensação deve ser veiculada pelas leis e normas administrativas e não pelo Poder Judiciário. Passamos, no próximo tópico, a mostrar outros precedentes importantes de diversas Cortes a respeito da compensação ambiental. 8 JURISPRUDÊNCIA SOBRE A COMPENSAÇÃO AMBIENTAL No caso Acheloos River julgado pelo Tribunal de Justiça da União Europeia (‘TJUE’), a controvérsia girava em torno 306 Ag. Reg. na Reclamação 17.364/DF, Relator Ministro Luís Roberto Barroso, 1ª Turma, Julgamento em 21/10/2016, DJe-239 publicado em 10/11/2016. 307 Ag.Reg. na Reclamação 12.887/SC, Relator Ministro Dias Toffoli, Tribunal Pleno, Julgamento em 19/09/2013, DJe-239 publicado em 10/11/2016. 262 de um enorme projeto, desviando o curso do Rio Acheloos na Grécia e fazendo-o fluir para o Mar Egeu ao invés de para o Mar Jônico, com a construção de grandes centrais hidrelétricas. Como explica Van Hoorick, a Corte decidiu que a obrigação de compensação prevista no art. 6(4), interpretada à luz do objetivo do desenvolvimento sustentável (art. 6º, Tratado de Formação da União Europeia – ‘TFUE’), permite, em relação aos sítios que são parte da Rede Natura 2000, a conversão de um ecossistema fluvial natural num ecossistema fluvial e lacustre em grande parte artificial, desde que as condições sejam alcançadas para assegurar a coerência geral da Rede Natura 2000 - assim, um ecossistema natural pode ser compensado por um ecossistema artificial. 308. Outro julgado do TJUE é o caso Briels sobre o alargamento da autoestrada A2 em direção a Eindhoven, na Holanda. O Conselho de Estado holandês queria saber se a frase “não afetem adversamente a integridade do sítio” contida no art. 6(3) da Diretiva Habitats poderia ser interpretada da seguinte forma: “quando um projeto afetar adversamente a área de um tipo de habitat natural protegido dentro do sítio, a integridade do sítio não é adversamente afetada se no quadro do projeto uma área do tipo habitat natural de igual ou 308 Geert VAN HOORICK, «Compensatory Measures in European Nature Conservation Law: a State-of-the-art after the Briels Case and the Acheloos River Case», US-China L. Rev., vol. 12, 2015, pp. 174-194. Na visão do autor, entretanto, a decisão da Corte não adere, de fato, às exigências de integridade biológica e funcionalidade ecológica previstas no Guidance, é uma contradição em termos com a proteção de longo prazo da coerência da Rede Natura 2000, não é o objetivo do desenvolvimento sustentável. 263 similar tamanho é criada dentro deste sítio”309. Na opinião de Van Hoorick, a questão residia em saber se essas medidas (de criação de nova área) poderiam ser enquadradas como medidas de mitigação, com base no art. 6(3), ou como medidas de compensação nos termos do art. 6(4). O TJUE rejeitou a visão do governo holandês e considerou as medidas como medidas compensatórias e que o projeto deveria seguir os procedimentos específicos do art. 6(4) - e não aqueles do art. 6(3)310. Nos EUA, no caso Norman v. United States (63 Fed. CI. 231, Dec. 10, 2004), onde um empreendimento pretendia desenvolver um espaço de escritório comercial e industrial em Reno, Nevada, os demandantes procuraram obter uma justa compensação ao abrigo da Quinta Emenda para 220,85 acres de sua propriedade. Com efeito, os demandantes impugnaram uma ação do órgão governamental que exigiu a criação e construção de zonas úmidas em troca do impacto noutras zonas úmidas, num esforço para assegurar o no net loss delas e como condição para obter uma permissão nos termos da Seção 404 do Clean Water Act. O Tribunal de Apelações dos Estados Unidos, Circuito Federal, decidiu que a exigência para que outras zonas úmidas sejam criadas ou preservadas, a fim de compensar o impacto nas zonas úmidas existentes, é perfeitamente permitida e que a técnica padrão 309 Ibidem. 310 Geert VAN HOORICK, «Compensatory Measures in European Nature Conservation Law: a State-of-the-art after the Briels Case and the Acheloos River Case»…. 264 de compensação beneficiou tanto o ambiente como os demandantes, não prejudicando os últimos. A demanda foi rejeitada311. Na Nova Zelândia, no caso Royal Forest and Bird Protection Society v. Gisborne District Council e com base no precedente JF Investments Ltd v. Queenstown Lakes District Council, a Corte do Ambiente aceitou seis princípios desejados na compensação da biodiversidade: (i) a proposta deve primeiro buscar evitar e minimizar impactos que surgem da atividade, (ii) a garantia deve ser fornecida, (iii) certos ecossistemas nunca serão apropriados para compensações da biodiversidade em razão de sua raridade ou presença de espécies particulares, (iv) compensação envolverá frequentemente, mas não sempre, a criação de um novo habitat em vez da proteção de um habitat existente, (v) é necessária uma “moeda” para quantificar a perda e ganho dos valores para assegurar a equivalência ecológica, e (vi) a incerteza de alcançar a desejada compensação e o atraso necessário devem ser considerados ao avaliar se a compensação é apropriada312. 311 Decisão disponível em http://caselaw.findlaw.com/us-federal-cir- cuit/1173407.html, acesso em 18/06/2017. Cf. também em: Robert L. BRUBAKER, Kristy A.N. BULLEIT, «PUCAT Annual Report 2005. IX. Environment», 2005 A.B.A. Sec. Pub. Util. Comm. & Transp. Ann. Rep., 2005, pp. 190-218. 312 Royal Forest and Bird Protection Society v. Gisborne District Council NZEnvC Wellington Decision W026/2009-Env 2008-WLG-90, em 7 abril 271 VAN HOORICK, Geert, «Compensatory Measures in European Nature Conservation Law: a State-of-the-art after the Briels Case and the Acheloos River Case», US-China L. Rev., vol. 12, 2015, pp. 174-194. VELTMAN, Virginia C., «Banking on the Future of Wetlands Using Federal Law», Nw. U. L. Rev., vol. 89, 1994-1995, pp. 654-689. WILLIAMS, Austin, «The Pacific Salmon Treaty: A Historical Analysis and Prescription for the Future», J. Envtl. L. & Litig., vol. 22, 2007, pp. 153-195. WOMBLE, Philip, DOYLE, Martin, «The Geography of Trading Ecosystem Services: A Case Study of Wetland and Stream Compensatory Mitigation Markets», Harv. Envtl. L. Rev., vol. 36, 2012, pp. 229-296. 273 LA GENERACIÓN DE EMPLEO EN LA ESTRATEGIA ANDALUZA DE DESARROLLO SOSTENIBLE 2030. EL EMPLEO VERDE EN ANDALUCIA. Autora: Guadalupe Medina Casado. Profesora colaboradora (H) de la Facultad de Derecho de la Universidad de Sevilla. Miembro de la Asociación Andaluza de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible. Directora General de la Escuela de Práctica Jurídica de Sevilla CEFOEC. Economista y Abogada. ODS: En 2015, la ONU aprobó la Agenda 2030 sobre el Desarrollo Sostenible y estableció 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Este trabajo, realizado sobre la Estrategia Andaluza de Desarrollo Sostenible y la Estrategia de Generación de Empleo Medioambiental de Andalucía tiene relación con los siguientes ODS: ODS 6: Garantizar la disponibilidad de agua y su gestión sostenible y el saneamiento para todos. ODS 7: Garantizar el acceso a una energía asequible, segura, sostenible y moderna para todos ODS 8: Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos. 274 ODS 9: Construir infraestructuras resilientes, promover la industrialización inclusiva y sostenible y fomentar la innovación. ODS 11: Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles. ODS 14: Conservar y utilizar en forma sostenible los océanos, los mares y los recursos marinos para el desarrollo sostenible. ODS 15: Proteger, restablecer y promover el uso sostenible de los ecosistemas terrestres, gestionar los bosques de forma sostenible, luchar contra la desertificación, detener e invertir la degradación de las tierras y poner freno a la pérdida de la diversidad biológica. 275 INTRODUCCIÓN. PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN. La Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, en su artículo 10, denominado “Objetivos básicos de la Comunidad Autónoma”, establece como principio básico 1º: “La consecución del pleno empleo estable y de calidad en todos los sectores de la producción, con singular incidencia en la salvaguarda de la seguridad y salud laboral, la conciliación de la vida familiar y laboral y la especial garantía de puestos de trabajo para las mujeres y las jóvenes generaciones de andaluces”. De otro lado, el Estatuto en su artículo 36, “Deberes”, se dispone que “1. En el ámbito de sus competencias, sin perjuicio de los deberes constitucionalmente establecidos, el Estatuto establece y la ley desarrollará la obligación de todas las personas de: b) Conservar el medio ambiente”. En su punto segundo extiende esta obligación a todas las empresas que desarrollen su actividad en Andalucía, advirtiendo que la Administración andaluza establecerá los correspondientes mecanismos de inspección y sanción. El artículo 37 de este Estatuto recoge los Principios rectores de las políticas públicas en Andalucía y, concretamente, en su aparatado 1. 8º. “La integración de los jóvenes en la vida social y laboral, favoreciendo su autonomía personal”, en su apartado 1.10º. “El empleo de calidad, la prevención de los riesgos laborales y la promoción en el trabajo”; y en el 1. 20º, “El respeto del medio ambiente, incluyendo el paisaje y los 276 recursos naturales y garantizando la calidad del agua y del aire”. En relación con lo expuesto, pero en el ámbito global, en 2015 se produce una de las más ambiciosas propuestas de Naciones Unidas sobre impulso a la sostenibilidad global es la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, aprobada por la Asamblea General en septiembre de 2015 como continuidad de la Declaración del Milenio, pero con un enfoque más integrador y universal. La Agenda 2030 mantiene los compromisos adquiridos en las grandes conferencias y cumbres de Naciones Unidas (la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible Río +20, la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, el Programa de Acción de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo y la Plataforma de Acción de Beijing), y reitera el principio general que ya adoptaron los Objetivos del Milenio de que la sostenibilidad requiere la erradicación de la pobreza -en todas sus formas y dimensiones- y que es éste el mayor desafío a que se enfrenta el mundo. Como conjunción de los dos aspectos hasta ahora tratados, pero en el ámbito de Andalucía, la Estrategia Andaluza de Desarrollo Sostenible 2030 (EADS 2030) se ha concebido como un instrumento de orientación de las políticas públicas y privadas que inciden en Andalucía o se elaboran desde Andalucía, mediante la definición de líneas de actuación y medidas en áreas que se han considerado estratégicas para el desarrollo sostenible. El diseño de estas líneas de actuación se ha realizado a partir de dos ideas centrales sobre las que se fundamenta el conjunto de la Estrategia, en consonancia con las resoluciones de las cumbres de la tierra de Naciones Uni- 277 das y entroncada con las problemáticas que afronta Andalucía: la promoción de una economía verde y el refuerzo de la cohesión social. Ambas ideas centrales se basan en la consideración de que la sostenibilidad ambiental y económica solo se puede alcanzar con una sociedad cohesionada y que la elección de un modelo económico adecuado es determinante para lograr el desarrollo sostenible. Dentro de la promoción de la economía verde aparece el concepto de “empleo verde”, cuestión de interés para el área de conocimiento de los estudios cursados. Para este trabajo se han fijado los siguientes objetivos: En primer lugar, conocer cómo se incardina esta Estrategia Andaluza de Desarrollo Sostenible con los instrumentos publicados tanto a nivel Unión Europea, con su Documento “Para una Europa sostenible de aquí a 2030”, como a nivel global con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Conocer el concepto de “empleo verde”, su alcance y desarrollo y su posibilidad de exportación a otras economías, incluidas las de otros países con característica similares a Andalucía en cuestión de recursos naturales y medioambientales. Conocer si el concepto de “empleo verde” encaja y cumple con los requisitos de “trabajo decente” definido en los objetivos de desarrollo sostenible de la ONU. Conocer la influencia en el mercado de trabajo, y en sus repercusiones sociales de este modelo de empleo medioambiental y si este tipo de trabajo podría favorecer el desarrollo 278 de la sociedad andaluza en particular y de otras regiones en general por mantener algunas similitudes con la Andaluza. De España o de América Latina. 1. LA EADS Y LA GENERACIÓN DE EMPLEO 1.1 ORÍGENES Y BASE DE LA EADS El concepto “desarrollo sostenible” ha ido consolidándose y evolucionando desde sus primeras formulaciones teóricas en 1972 hasta esta segunda década del siglo XXI, siendo los cambios en el contexto socioeconómico durante el transcurso de estos cuarenta años los que han marcado el camino, al menos en el plano normativo y teórico, del concepto de sostenibilidad313, centrado inicialmente en la integración de la dimensión ambiental en la economía y ampliado cada vez más hacia la inclusión de la dimensión social tanto en el ámbito económico como ambiental, a partir de la premisa de que la sostenibilidad ambiental pasa, necesariamente, por la igualdad social. 313 Para la RAE, sostenibilidad es calidad de sostenible, término que define como: “Especialmente en ecología y economía, que se puede mantener durante largo tiempo sin agotar los recursos o causar grave daño al medio ambiente”. 279 Transcurridos 25 años desde la publicación del Informe Brundtland314 y veinte de la celebración de la Cumbre de la Tierra en 1992, la Organización de Naciones Unidas promovió una nueva cumbre que retomó los compromisos de las cumbres anteriores y analizó el grado de cumplimiento conseguido. Se celebró como la anterior en Río de Janeiro en junio de 2012 y se denominó Conferencia de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas, también conocida como Río 2012 o Río+20. En esta Cumbre se reconocieron que los avances conseguidos desde Río 92 fueron desiguales y los progresos insuficientes, y se identificó el impacto de las múltiples crisis que afectan al mundo, especialmente a los países desarrollados, como uno de los principales problemas actuales. Se renovaron los compromisos adquiridos en las Cumbres anteriores, especialmente en la anterior de Río 92, y se centró el debate en la economía verde, como instrumento para lograr el desarrollo sostenible, y en el fortalecimiento del marco institucional que debe reforzar la coherencia, coordinar las actuaciones y evitar las duplicidades. 314 Es conocido como Informe Brundtland al Informe de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo: "Nuestro futuro común", emitido el 4 de agosto de 1978. El nombre lo recibe de la presidenta de la esta Comisión la noruega Gro Harlem Brundtland. Disponible en: http://www.ecominga.uqam.ca/PDF/BIBLIOGRAPHIE/GUIDE_LEC- TURE_1/CMMAD-Informe-Comision-Brundtland-sobre-Medio-Am- biente-Desarrollo.pdf. Última visita 2/12/2019. 280 Antes de esta Conferencia Río +20, ya se habían puesto en marcha la Estrategias tanto en la Unión Europea, que planteó su Estrategia Comunitaria de Desarrollo Sostenible, en 1999 siendo revisada en 2001 y 2006, como a nivel estatal con la aprobación en 2007 de la Estrategia Española de desarrollo sostenible aprobada en 2007se aprobó en noviembre de 2007. En Andalucía se había establecido, en marzo de 2003 la Estrategia Andaluza de Desarrollo Sostenible, Agenda 21 Andalucía. Desde estas fechas, el contexto económico y social ha variado sustancialmente, tanto a nivel mundial como a escala europea, nacional y regional. La realidad económica se ha ido moviendo a una rapidez muy superior a la realidad social y política y la crisis económica y financiera, que se inicia en 2008, y la crisis ambiental global, endémica315, han supuesto un freno al largo período de crecimiento de las economías más desarrolladas del planeta y han puesto de manifiesto las debilidades estructurales de la economía europea y española. Considerando el actual un momento oportuno para elaborar una nueva estrategia regional de desarrollo sostenible que responda a los actuales retos que tiene que afrontar la sociedad andaluza y que recoja el testigo tanto de las conclusiones de la cumbre de Río+20 y de los compromisos de la 315 Jiménez Beltrán, D; Jiménez Herrero, L. M. y de la Cruz Leiva, J. L. (2017): “Claves para un nuevo modelo productivo sostenible”. Belén Sánchez, A. (coord.): Informe sobre sostenibilidad en España 2016. Madrid, Fundación Alternativas, pp. 10-18. 287 económico, pues no reflejan el agotamiento del capital natural ocasionado por la producción y el consumo. Por ello, es preciso identificar y usar indicadores apropiados tanto a nivel macroeconómico como sectorial ya que la alteración de las reservas de capital natural debería evaluarse en términos monetarios e incorporarse a las cuentas nacionales, tal y como se está haciendo en el desarrollo del Sistema de Contabilidad Ambiental y Económica Integrada (SCAEI) de la División de Estadística de las Naciones Unidas y en los métodos de cálculo del ahorro nacional neto ajustado del Banco Mundial325. La generalización de estas medidas permitiría conocer el nivel y la viabilidad reales del crecimiento del nivel de renta y el empleo. Tras estos matices sobre la economía verde, a nivel global volveremos a centrarnos en Andalucía. De forma paralela a la elaboración de la EADS se desarrolló la Estrategia para la Generación de Empleo Medioambiental en Andalucía 2030326, en lo sucesivo EGEMA 2030, y en desarrollo del área 325 El Banco Mundial, en colaboración con el PNUMA y otros asociados, anunció en 2009 un proyecto mundial sobre “Evaluación del ecosistema y contabilidad de la riqueza” que permitirá que un grupo de naciones desarrolladas y en desarrollo pongan a prueba este marco y desarrollen una serie de cuentas nacionales piloto que reflejen y midan más adecuadamente los aspectos relacionados con la sostenibilidad. 326 Acuerdo de 25 de septiembre de 2018, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba la Estrategia para la Generación de Empleo Medioambiental en Andalucía 2030. (BOJA nº 169, de 09/10/2018). Este EGEMA se encuentra disponible en la página de la Junta de Andalucía: http://www.juntadeandalucia.es/medioambiente/portal_web/web/temas_ambientales/evaluacion_integracion_planificacion/planificacion_am- biental/planificacion_horizontal/estrategias/egema_2030/EGEMA_2030.pdf 288 de actuación de se recogió al principio de este apartado, “competitividad y empleo”. Esta EGEMA 2030 establece medidas para el desarrollo de la economía andaluza desde bases sostenibles y con especial énfasis en la ecoinnovación, a través de un cambio estructural del modelo productivo. Las energías renovables, la agroganadería ecológica, la rehabilitación de edificios con criterios de sostenibilidad, la movilidad sostenible, el reciclaje y valorización de residuos, la regeneración de espacios degradados, son ejemplos de actividades que precisan de empleos especializados, que pueden ser sostenibles en el tiempo y que contribuirán a combatir las actuales tasas de paro. Las medidas con las que esta Estrategia pretende orientar las actuaciones públicas y privadas deberán aplicarse es- Cuadro 2. Integración de los planes de innovación con la generación de empleo medioambiental Fuente: Junta de Andalucía. EADS 30 289 pecialmente a los colectivos con mayores dificultades de acceso al mercado laboral, personas con discapacidad, personas mayores de 45 años o personas desempleadas de larga duración. Igualmente, presta también especial atención a las familias en situación de pobreza con hijos e hijas menores de edad, así como a jóvenes que hayan sido tutelados por la Junta de Andalucía. Esta EGEMA 2030 potencia el empleo verde, y no se ciñe tan no solo al empleo relacionado con los sectores que tradicionalmente desarrollan su actividad en el sector medioambiental o con los nuevos yacimientos de empleo verde, sino también aquel empleo derivado del “enverdecimiento” de procesos de producción y servicios en todos los sectores de la economía. Consiguientemente, esta Estrategia pretende no sólo potenciar la actividad y el empleo que los mercados emergentes en torno a la economía verde puedan desarrollar, sino también a reverdecer todos los procesos económicos y reorientar los sectores tradicionales vinculados a paliar los efectos negativos de la actividad económica sobre el medio natural (contaminación atmosférica, lumínica y acústica, descontaminación de espacios, residuos y reciclaje). Si bien es cierto que la transición hacia la bioeconomía y hacia la generación de empleo medioambiental requiere de la implicación de todos los actores sociales, hay ciertas fuerzas motrices que pueden acelerar esta transición. La profusa normativa ambiental, promovida principalmente por la Unión Europea y transpuesta y desarrollada en los ámbitos estatal, regional y local, constituye un factor determinante de impulso a la economía verde en su conjunto. 290 La práctica totalidad de los bienes y servicios que hoy denominamos actividades generadoras de empleo verde, tienen su origen y sustento en normas de rango legal y en instrumentos de planificación sectorial o territorial aprobados al amparo de éstas. El sector público en este sentido se constituye como un gran motor de la bioeconomía. El extenso marco legislativo, que incluye el ambiental, económico, laboral, junto a los mecanismos reguladores y de planificación y gestión, así como la puesta en marcha de estrategias, planes y programas, conforma una plataforma sobre la que organizar el cambio de tendencia hacia una economía verde, si bien acompañada de la necesaria financiación. En menor medida, el impulso de la integración ambiental en la actividad económica ha venido de la mano de instrumentos voluntarios para las empresas (como el EMAS: sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales327), o de la demanda social de productos y servicios ecológicos. No obstante, los valores proambientales son fundamentales para el cambio social necesario hacia la sostenibilidad. La conciencia ambiental y social debe plasmarse en hábitos de consumo responsables, contratación de servicios “verdes” por Administraciones y particulares, patrones de movilidad sostenibles, en definitiva, en el desarrollo de la vida a escala humana y con criterios de conservación y respeto hacia 327 Reglamento (CE) Nº 1221/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de noviembre de 2009 relativo a la participación voluntaria de organizaciones en un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales (EMAS) (DOCE nº L 342/1, de 22/12/20019). 291 otras personas, formas de vida y hacia el medio que nos rodea y sustenta. Igualmente, son motores del cambio de tendencia hacia una economía sostenible generadora de empleo verde la investigación, las tecnologías de la información y la comunicación, el sector energético y de gestión hídrica, la creación de nuevos materiales y procesos productivos más limpios, y, cómo no, la forma de cultivar nuestros campos. Se trata de que, se haga lo que se haga, se tenga en cuenta el funcionamiento y los límites de la naturaleza. Igualmente, las recomendaciones de Naciones Unidas señalan como factores de impulso para la transición hacia una economía verde el establecimiento de marcos regulatorios sólidos, la priorización de la inversión y el gasto público para impulsar el enverdecimiento de los sectores económicos, la limitación del gasto estatal en áreas perjudiciales para el capital natural, la aplicación de impuestos e instrumentos basados en el mercado para promover las inversiones e innovaciones verdes, junto a la necesaria inversión en el desarrollo de capacidades, formación y educación, y el fortalecimiento de la gobernanza internacional. El proceso de transición hacia una economía verde, como se afirma desde el Observatorio de la Sostenibilidad en España328, implica importantes transformaciones de los medios 328 El Observatorio de la Sostenibilidad en España (OSE) es un organismo independiente, constituido el 28 de febrero de 2005, fruto de un convenio de colaboración entre el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y 292 de producción y consumo y de las relaciones internacionales, por lo que no se plantea como una transición automática, sino gradual y con una perspectiva a medio y largo plazo, que permita la consolidación de un modelo de desarrollo sostenible. Como figura de planificación medioambiental transversal, que contempla los principales objetivos de la planificación sectorial y estratégica, a la que se vincula esta Estrategia, se encuentra el Plan Forestal de Andalucía Horizonte 2030329, donde se afirma, en sus principios inspiradores, “que la política medioambiental del próximo periodo se ha diseñado desde una percepción del medio ambiente como motor de desarrollo socioeconómico, reconociendo su potencialidad como yacimiento de empleo”. El documento de la Comisión Europea “Hacia una recuperación generadora de empleo330”, identifica la situación de la Unión Europea para afrontar la transición a una economía ecológica, y la necesidad de aumentar la competitividad y las fuentes de empleo para hacer frente a las necesidades sociales y económicas a medio plazo, proponiendo un conjunto de Marino, la Fundación Biodiversidad y la Fundación General de la Universidad de Alcalá. La misión del OSE es estimular el cambio social hacia la sostenibilidad mediante la aportación de la mejor información disponible y ponerla a disposición de la sociedad, de los procesos de toma de decisiones y de participación pública. 329 Acuerdo de 14 de enero de 2020, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba la formulación de la adecuación del Plan Forestal de Andalucía Horizonte 2030. (BOJA nº 13 de 21/01/2020). 330 Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones (2012): Hacia una recuperación generadora de empleo. Bruselas, COM (2012) 173 final, págs. 6 y 7. 293 medidas esenciales para dicho modelo económico, entre las que destacan: promover el empleo ecológico, mejorar las capacidades “ecológicas” de las personas trabajadoras y fomentar el uso de los instrumentos financieros de la Unión Europea para realizar inversiones ecológicas inteligentes. Analizada la perspectiva en el empleo tanto del entorno internacional como estatal, la EADS y la EGEMA 2030 presentan grandes perspectivas para la generación de empleo y, como consecuencia, de bienestar social. 2. EL EMPLEO VERDE 2.1. EL CONCEPTO DE EMPLEO VERDE. El desarrollo sostenible, significa construir una economía que aproveche los recursos con eficacia, que sea sostenible y competitiva, con una visión a largo plazo donde el crecimiento económico, la cohesión social y la protección del medio ambiente vayan unidos. El concepto de empleo verde está estrechamente vinculado a este desarrollo sostenible, tanto en los sectores tradicionalmente asociados al medio ambiente como aquellos que incorporan como eje de su estrategia el concepto de sostenibilidad. La heterogeneidad existente en el concepto de empleo verde es uno de los principales obstáculos a la hora de identificar sistema-ticamente las actividades 294 y los segmentos de mercado imputables al sector ambiental331. Numerosos estudios han intentado definir, delimitar y describir el sector ambiental y las actividades que lo integran. Las primeras aproximaciones en el estudio de la relación entre la economía y el medio ambiente las realiza la OCDE en 1978 y 1997. En estos estudios, se plantea un marco analítico para medir los efectos positivos y negativos de las políticas ambientales sobre el empleo a corto y largo plazo y concluye que, si bien, el proceso de ajuste a un nuevo paradigma provoca pérdidas y ganancias de puestos de trabajo, el efecto global neto es positivo. Asimismo, señala algunos factores para reforzar la relación entre medio ambiente y empleo tales como continuidad, nivel y estructura del gasto ambiental, disponibilidad de recursos humanos cualificados o desarrollo de políticas fiscales. En 1999, la OCDE y Eurostat publican el documento "The environmental goods and services industry"332 donde se propone una definición del sector ambiental que ha sido la referencia más utilizada en la mayoría de los estudios. Según el citado documento, se entiende por sector ambiental a: “Aquellas actividades que producen bienes y servicios capaces de medir, prevenir, limitar, minimizar o corregir daños al medio ambiente tales como la contaminación del agua, aire, suelos, así como problemas relacionados con los 331 SGAPC (2013); Empleo verde: Concepto y tendencias. Publicaciones de la Subdirección General de Análisis, Prospectiva y Coordinación (SGAPC) del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente elaboró, en mayo de 2013, 332 OCDE/EUROSTAT (1999): The Environmental Goods and Services Industry. Manual for data collection and analysis. Paris. 295 desechos, el ruido y los ecosistemas, incluyendo las tecnologías limpias, productos y servicios que reducen el riesgo medioambiental y minimizan la contaminación y la utilización de recursos”. En los últimos años, algunos Organismos Internacionales han profundizado en el análisis y la cuantificación del empleo verde. En el año 2008, en el marco de la Iniciativa Empleos Verdes emprendida por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Confederación Sindical Internacional (CSI) y la Organización Internacional de Empresarios (OIE) se publica el primer informe global sobre empleo verde “Empleos verdes: hacia el trabajo decente en un mundo sostenible y con bajas emisiones de carbono333”. Según este informe, el concepto de empleo verde engloba actividades que contribuyen a proteger y restablecer los ecosistemas y la biodiversidad, reducir el consumo de energía, materias primas y agua, a descarbonizar la economía, a reducir las emisiones y a disminuir o evitar por completo todas las formas de desechos y contaminación. Define el empleo verde como: “Las actividades agrícolas, manufactureras, de investigación 333 UNEP/ILO/IOE/ITUC (2008) Green Jobs: Towards Decent Work in a Sustainable, Low-Carbon World. September 2008. Nairobi, Kenya, United Nations Environment Programme (UNEP). Traducción al español en disponible en la página del Ministerio responsable del medio Ambiente: https://www.miteco.gob.es/ministerio/pags/Biblioteca/Revistas/pdf_AM%2FAmbienta_2009_84_5_14.pdf. 296 y desarrollo (I+D+I), administrativas y de servicios que contribuyen, sustancialmente, a preservar o restablecer la calidad ambiental”. En el ámbito europeo, la Resolución del Parlamento Europeo (2010), sobre el desarrollo del potencial de creación de empleo de una nueva economía sostenible334, recoge la definición realizada por la OIT en el estudio del empleo verde. No obstante, reconoce la dificultad de delimitar el sector medioambiental, por el carácter horizontal de la protección medioambiental, y la imposibilidad de delimitar de forma definitiva el potencial de trabajo verde. En este contexto, las actividades tradicionales de prevención (educación y formación ambiental) se amplían, motivado en gran parte por el impulso de las políticas sobre cambio climático, y se incluyen actividades relacionadas con la contaminación atmosférica, el transporte, la protección del medio ambiente y el clima. Asimismo, la tendencia hacia el desarrollo sostenible y la adaptación de las empresas bajo criterios de sostenibilidad provoca la aparición de actividades relacionadas con la I+D, el análisis y la evaluación ambiental, la gestión de riesgos naturales o el ahorro y la gestión energética. Las primeras estimaciones del empleo ambiental se recogen en el estudio “Estimación del Empleo Ambiental en España” 2000, del antiguo Ministerio de Medio Ambiente. Uno de los pocos referentes a nivel nacional en el análisis del empleo verde es el estudio publicado por el OSE (Observatorio 334 Resolución del Parlamento Europeo (2010): sobre el desarrollo del potencial de creación de empleo de una nueva economía sostenible. Estrasburgo. Parlamento Europeo. (2010/2010(INI)) 303 ración de energía a partir de fuentes renovables, la fabricación de equipos, tecnologías o materiales específicos, y el diseño, construcción o instalación, gestión o prestación de otros servicios para la generación, acumulación o transmisión y distribución de energía procedente de fuentes renovables, ya sea solar o fotovoltaica, eólica, hidráulica, mareomotriz, undimotriz338, geotérmica o de biomasa. En 2010 y 2012, se produce la recuperación del empleo en esta área a niveles de 2008, continuando su crecimiento a un ritmo mayor que el resto la economía andaluza. Entre las medidas propuestas destacan: facilitar el acceso a financiación por parte de las empresas del sector para dinamizar el mercado e impulsar el empleo ambiental y aprovechar la experiencia y la posición de liderazgo del sector de energías renovables para exportar productos, servicios y conocimiento a nivel internacional; así como aprender de las mejores prácticas de otras regiones en el uso y fomento de renovables, que suponen, según esta EGEMA 2030, gran potencial de generación de empleo. Área de agricultura y ganadería ecológicas, pesca y acuicultura sostenibles. Este área contempla aquellas actividades destinadas a la producción y elaboración de productos agrícolas, ganaderos y acuícolas respetando el medio ambiente mediante el empleo de métodos de abonado natural, evitando el uso de pesticidas y abonos de síntesis u organismos modificados genéticamente y que tiendan al uso racional de los recursos naturales. A pesar de la fuerte caída de 2008 que ha situado al área en valores muy por debajo de los de 338 La energía undimotriz u olamotriz, es la energía que permite la obtención de electricidad a partir de energía mecánica generada por el movimiento de las olas. 304 partida, en parte debido a la elevada temporalidad y/o estacionalidad de estos empleos, más vulnerables por tanto ante la crisis económica traducida en la fuerte caída del consumo a nivel general, el sector ecológico sigue contribuyendo de manera significativa a mantener la actividad agraria en muchas zonas rurales de baja competitividad. La reconversión a manejo ecológico tiene en estas áreas efectos beneficiosos tanto desde el punto de vista económico, como social y ambiental. Como medidas destacan: incentivar la diversificación mediante la incorporación de actividades complementarias compatibles con la producción ecológica, como el turismo rural o la artesanía, con la mejora de puestos de trabajos asociados, favorecer el empleo local mediante el apoyo a jóvenes del sector agroalimentario ecológico, evitando el envejecimiento de determinadas zonas rurales y dinamizar el empleo ambiental mediante la simplificación de trámites para la formación de empresas y sociedades agrarias y ganaderas del sector ecológico. Área de gestión de espacios protegidos y actividades forestales sostenibles. Esta área recoge las actividades dirigidas a garantizar la conservación y protección de áreas naturales especialmente protegidas, montes o litorales, promoviendo su restauración, mejora y racional aprovechamiento. La ya de por sí copiosa normativa en esta área se ve incrementada por la normativa subregional compuesta por los Planes especiales de las zonas protegidas. Sufrió la crisis de 2008 pero a partir de 2012 es notoria la mejoría del empleo en esta área. La medidas a remarcar son: crear alianzas y fomentar la contratación de personal entre todas las administraciones y agentes implicados en la gestión de espacios forestales, 305 litorales o protegidos y en la conservación de la biodiversidad; y mejorar la red viaria forestal para facilitar la extracción y comercialización de los productos forestales, el acceso a instalaciones de uso público y la comunicación entre núcleos forestales, produciendo así una mayor actividad económica que redunde en la creación de empleo (esta medida debe ser compatible y reforzar la conservación del medio y, en particular, la prevención de incendios forestales). Área de turismo sostenible. Considerando que es aquel turismo que comprende actividades turísticas dirigidas a proporcionar servicios específicos para la observación y disfrute de elementos naturales ubicados en zonas de especial protección. Si bien fue la más afectada por la crisis de 2008, su reacción ha sido más que notable su recuperación en 2014 creciendo el empleo e incrementando su ocupación en 48.817 puestos de trabajo. La medidas más reseñables son: apoyar las inversiones en infraestructuras recreativas, construcción de equipamientos de uso público en el medio natural, acondicionamiento de lugares de interés histórico o cultural y puntos de información turística, que favorezcan nuevas formas de turismo entre las que destacan, por su compromiso con la naturaleza, el turismo activo, turismo de la naturaleza, turismo rural y el turismo ecológico o ecoturismo; fomentar la creación de clubes de productos turísticos sostenibles en segmentos muy especializados, como el ornitológico, turismo en espacios naturales protegidos, turismo geológico, turismo científico, turismo activo, etc. para generar y mejorar el empleo asociado, asegurando el acceso a todas las personas y atraer el rodaje de películas, programas, documentales y anuncios en instalaciones y entornos andaluces modélicos. 306 Área de educación y sensibilización ambiental. Se corresponden con aquellas actividades de educación o formación en materia ambiental llevadas a cabo por instituciones u otras personas proveedoras especializadas. Se contempla tanto la educación reglada del sistema educativo (enseñanza secundaria, de formación profesional de grado medio y enseñanza superior universitaria y de formación profesional de grado superior), como la formación no reglada impartida en el marco del sistema de formación profesional. No sufrió en exceso la crisis de 2008, pero en 2014 se produce una drástica reducción en el empleo vinculado a la educación y sensibilización ambiental. Como medias a significar: dotar de mayor continuidad a los programas de formación, educación y sensibilización ambiental; promover la incorporación de la perspectiva de la educación y la participación ambiental en la comunidad universitaria, favoreciendo el desarrollo a nivel de máster y cursos de posgrado; y favorecer el desarrollo de centros de educación e interpretación ambiental, así como el diseño y producción de materiales y recursos didácticos y de sensibilización. Área de ecoinnovación, investigación y desarrollo en materia ambiental. Comprende el desarrollado por las entidades (empresas u otras entidades públicas o privadas) relacionadas con la investigación y el desarrollo, específicamente orientadas a la generación de nuevos conocimientos en el ámbito del medio ambiente y a desarrollar nuevos productos, tecnologías y procesos, cuya aplicación logre una minoración de los impactos negativos sobre el medio ambiente o contribuyan a su conservación y preservación. Recuperado en 2010 el área de la crisis de 2008 sigue mostrando un comporta- 307 miento más favorable, respecto al sector ambiental en su conjunto. Las medidas a adoptar más notorias son: dinamizar el empleo en el sector mediante el fomento por parte de los Agentes que conforman el Sistema Andaluz de Ciencia, Tecnología e Innovación, de proyectos que aborden las necesidades de investigación e innovación en los siguientes ámbitos; apoyar la red de centros del Instituto de Investigación y Formación Agraria y Pesquera (IFAPA), para la investigación, transferencia de tecnología e innovación en el sector agroalimentario y pesquero, con el fin de obtener modelos productivos de mayor valor añadido y de generación de empleo y promover el empleo potencial en las empresas, facilitando los requisitos para el acceso a la financiación de las PYMES del sector medioambiental, especialmente de las ligadas a la industria de producción, transformación y comercialización de productos naturales, Área de consultoría e ingeniería ambiental multiámbito. Comprende los servicios ambientales a empresas y entidades que abarcan tanto el ámbito privado de consultoría e ingeniería ambiental, como el ámbito público de servicios ambientales provistos por las Administraciones Públicas. No comenzó este área a sufrir la crisis hasta 2010 en el que experimenta una notable baja. Globalmente el área crece en el periodo de análisis al 27%, un poco por debajo del sector ambiental andaluz. Como medidas a adoptar, señalar: incentivar a las empresas consultoras con medidas a favor de la conciliación de la vida familiar y laboral; y fomentar la contratación pública de empresas consultoras con medidas a favor de conciliación de la vida familiar y laboral. 308 Área de construcción sostenible: Comprende la edificación, rehabilitación y eficiencia energética. Ha de entenderse por construcción sostenible aquella destinada a producir y mantener la habitabilidad social de las edificaciones asumiendo los impactos de fabricación de materiales, construcción, uso, mantenimiento y derrumbe del edificio, resultando una reducción en el uso de los recursos naturales y energéticos, así como el vertido de sustancias nocivas a lo largo de todo su ciclo de vida. El sector de la construcción es, actualmente, uno de los sectores económicos con mayor potencial de creación de empleo verde. La EGEMA 2030 supone que el impulso de apostar por un nuevo sector de la construcción más ecoeficiente va a reportar grandes beneficios socioeconómicos aparte de las ventajas que ofrece para la protección de nuestro medio ambiente. Como medias hay que destacar: incluir el coste energético de las viviendas y edificios en su valoración de mercado; aumentar las inversiones públicas y privadas para la rehabilitación y aplicación de criterios de eficiencia energética; y fomentar las instalaciones de producción de energías limpias asociadas al autoconsumo doméstico, con un desarrollo de la normativa técnica que permita la producción y consumo propio, mejorando la factura energética global. Área de movilidad sostenible. Las áreas de actividad que se engloban, atendiendo siempre al desarrollo sostenible de las mismas, comprenden la fabricación de vehículos a motor para transporte de personas y mercancías, fabricación de otro material de transporte, incluido la fabricación de equipos de transporte, como la construcción de buques y otras embarcaciones, la fabricación de locomotoras, aeronaves, bicicletas, otros vehículos sin motor y vehículos especiales. 309 También se considera en esta clasificación de gran importancia para el objeto del estudio, el transporte, terrestre, marítimo y aéreo de personas y mercancías, el almacenamiento y otras actividades anexas al transporte. Su incidencia en el empleo verde es muy escasa y el gasto público en este sector es muy reducido. Entre las medidas: favorecer el empleo asociado a la puesta en marcha y mantenimiento de la red de recarga eléctrica de altas prestaciones y transferir gran parte de las operaciones del transporte de mercancías del modo carretera al transporte por ferrocarril y marítimo. 3. LÍNEAS DE ACTUACIÓN SOBRE EL EMPLEO VERDE. 3.1 TRANSICIÓN HACIA LA BIOECONOMÍA. En la actualidad estamos inmersos en un modelo económico lineal, basado en “tomar-fabricar-consumir-eliminar”. Este modelo, que se denomina como lineal, es agresivo con el medio y agotará nuestras fuentes de suministro, tanto materiales como energéticas339. Ante este modelo, en 1976 comienza a emplearse y consolidarse no solo el termino bioeconomía340 sino una revolución, algunos a han denominado metamorfosis, de esta economía clásica o lineal. La bioecono- 339 Ruiz Saiz Aja, M.; Fabrellas Rodríguez, B. et al. (2006): La economía circular. Ambienta: La revista del Ministerio de Medio Ambiente, Nº. 117, págs. 4-21. 340 Georgescu-Roegen, N (1976) Energy and Economic Myths: Institutional and Analytical Economic Essays. New York, Pergamon Press. 310 mía, básicamente, pretende promover el uso de recursos procedentes de la biomasa341 (renovables) para sustituir a los recursos basados en combustibles fósiles al objeto de lograr productos más sostenibles. De esta forma, se contribuye a la sostenibilidad de la economía en general y se involucra a una multitud de industrias y servicios en este nuevo modelo económico. La energía de biomasa o bioenergía es un tipo de energía renovable procedente del aprovechamiento de la materia orgánica e industrial formada en algún proceso biológico o mecánico, generalmente es sacada de los residuos de las sustancias que constituyen los seres vivos (plantas, ser humano, animales, entre otros), o sus restos y residuos. El aprovechamiento de la energía de la biomasa se hace directamente (por combustión), o por transformación en otras sustancias que pueden ser aprovechadas más tarde como combustibles o alimentos. Así la norma UNE-EN 16575342, centrada en productos de origen biológico distintos a los productos alimenticios para el consumo humano o animal y a la biomasa para aplicaciones energéticas, define la biomasa (o los recursos biomásicos) como el material de origen biológico, excluyendo el material integrado en una formación geológica y/o fosilizada 341 Para la RAE, el término “biomasa” significa: “Materia orgánica originada en un proceso biológico, espontáneo o provocado, utilizable como fuente de energía”. 342 La UNE-EN 16575, tiene origen en el Comité Técnico de Normalización CTN 53/SC6 y es idéntica a la Norma Europea EN 16575:2014. Fue aprobada (Idéntico) por la Resolución de 11 de febrero de 2015, de la Dirección General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa (BOE núm. 71 de 24 de marzo de 2015). 311 (por ejemplo, la totalidad o partes de plantas, árboles, algas, organismos marinos, microrganismos, animales, etc.). Tras estos antecedentes, podemos decir que la bioeconomía es un modelo económico basado en la producción de recursos biológicos renovables y la conversión de estos recursos en productos con valor añadido, como bioproductos, bioenergía y servicios. La bioeconomía incluye los sectores de la agricultura, la silvicultura, la pesca, la alimentación y la producción de papel y de pasta de papel, así como partes de las industrias química, biotecnológica y energética. Para su desenvolvimiento, y desarrollo, la bioeconomía se basa en las ciencias de la vida, la agronomía, la ecología, la ciencia de los alimentos y las ciencias sociales, la biotecnología, la nanotecnología, las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) y la ingeniería343. La Unión Europea estima que la financiación directa de la investigación asociada a la Estrategia de Bioeconomía en Horizonte 2030 podría generar alrededor de 130.000 puestos de trabajo y 45.000 millones EUR en valor añadido en los sectores bioeconómicos en 2025. En la UE, se confía en que además crezcan las inversiones públicas y privadas, directas e indirectas, en todos los apartados de la bioeconomía. Con ello, espera que los sectores bioeconómicos contribuyan significativamente a la consecución de los objetivos de Europa 2030. 343 Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones (2012): La innovación al servicio del crecimiento sostenible: una bioeconomía para Europa. Bruselas, COM (2012) 60 final, Págs. S 4-7. 312 Se ha hablado hasta aquí de bioeconomía, pero en un momento de desarrollo de estos conceptos medioambientales se produce la introducción del término "economía circular", en contraposición la economía lineal que se definió al principio de este apartado. Este concepto se utilizó por primera vez en la literatura occidental en 1980344 para describir un sistema cerrado de las interacciones entre economía y medio ambiente. A criterio de quien redacta este trabajo, la bioeconomía engloba en su concepto a la economía circular, que se limita a la realimentación del ciclo económico mientras que la bioeconomía, comprende este concepto y busca otras soluciones que, incentivando a la economía, o al mercado, consiga el respeto, mejora y perdurabilidad del medio ambiente, poner en valor productos desde un punto de vista biológico y mejore el empleo en general, base de la supervivencia económica del ser humano. Andalucía ha optado por no discernir entre los términos y los ha fundido, así en esta cuestión de la Bioeconomía, la ha fusionado con la economía circular y publicando en 2018 su “Estrategia Andaluza de Bioeconomía Circular345”, en lo sucesivo EABC. En este texto define la bioeconomía como: “Modelo económico basado en la producción y uso de recursos 344 Pearce, D.W, y Turner, R.K. (1990): Economics of the Natural Resources and the Environment. London, UK, Harvester Wheatsheaf. 345 Junta de Andalucía (2018): Estrategia Andaluza de Bioeconomía Circular [EABC]. En: https://www.juntadeandalucia.es/export/drupaljda/Estrategia_Andaluza_Bioeconomia_Circular_EABC_18.09.2018.pdf 319 verde”, entra de pleno en el sector de la formación, de gran potencial para que aquellas empresas, existentes o por constituir, puedan incorporarse a la bioeconomía. En relación a la medida COM-EV 2.8 que se dirige a “poner en valor actividades abandonadas desde un nuevo enfoque que actualmente permita su viabilidad económica, ambiental y social”, debe considerarse muy positiva no solo en relación con el empleo verde sino en relación con la triste realidad de la “España vaciada”. Para finalizar este apartado, expresar la sorpresa que produce que un sector de importancia en la actividad medioambiental no haya sido incluido en los análisis andaluces, no estatales. Este sector es el de la seguridad y vigilancia, sector vital para el aseguramiento de cuantas medidas de carácter regulatorio y sobre todo sancionador que en beneficio del medio ambiente se puedan adoptar. En el ámbito de la Seguridad Privada, el número de agentes de seguridad privada controlados por la Guardia Civil es de 6.407, entre los que se incluyen Guardas de caza, guardas de pesca y marítimos y Guardias Rurales. En toda España son 25.777 los guardas controlados por este Cuerpo353. 353 Congreso de los Diputados, Respuesta a la pregunta parlamentaria 184 de 28 de febrero de 2018. EN la respuesta a esta pregunta, la Guardia Civil adjunta un cuadro con todo este personal de Seguridad Privada. Disponible en http://www.congreso.es/l12p/e9/e_0094210_n_000.pdf. 320 A este número, hay que añadir los miembros del Servicio de Protección de la Naturaleza (SEPRONA), de la Guardia Civil y a los miembros de la unidad del Cuerpo Nacional de Policía354 adscrito a la Junta de Andalucía como Policía Autonómica que tiene cometidos de vigilancia medioambiental, que suponen más de mil efectivos en Andalucía. A estas cifras hay que añadir parte de los más de 10.000 policías locales de Andalucía que, en vigilancia de las Ordenanza medioambientales de sus municipios respectivos, también realizan cometidos íntimamente relacionados con el medio ambiente y podría ser considerados, al menos parte de ellos como integrantes del empleo verde. 4. EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS EFECTIVAMENTE ADOPTADAS. En este apartado se tratará de los resultados que se producen con la implementación de estas estrategias EADS y de los programas, planes y proyectos que de ella se pudieran derivar. La proximidad en el tiempo desde la aprobación de esta estrategia, y de la EGEMA 2030, hace que aún no se hayan podido tener resultados ya que su primera valoración, denominadas como “Memoria de seguimiento” no se producirá hasta 2020, estando prevista una evaluación intermedia para 2025. No obstante, el seguimiento de este plan, tanto en su faceta de generación de empleo verde como en su faceta de 354 Las misiones de esta Unidad del CNP adscrita a la Junta de Andalucía figuran en la página: https://www.juntadeandalucia.es/organismos/presidenciaadministracionpublicaeinterior/areas/policia/policia-autono- mica.html 321 generación normativa para la implementación, impulso y corrección de la EADS 2030, constituyen una aceptable línea de investigación para el futuro. El Estatuto de Autonomía de Andalucía recoge en su artículo 138355 que: “la ley regulará la organización y funcionamiento de un sistema de evaluación de las políticas públicas”. La evaluación de los servicios públicos constituye una exigencia implícita en el mandato estatutario de calidad de los mismos previsto en el artículo 37.1.1º de este Estatuto pero el artículo 138 se refiere a la evaluación no sólo de los servicios públicos sino que incluye expresamente la evaluación de las propias políticas públicas, lo que comporta también la evaluación de los instrumentos utilizados para su implementación. Entre estos instrumentos, destacan los planes estratégicos, como los que se han tratado, así como y programas ejecutivos, pues lo cierto es que es esencial a la noción de plan, o programa, la definición de objetivos, medios e indicadores de evaluación. En el breve artículo 138 se impone un mandato al legislador autonómico para regular un sistema de evaluación de políticas públicas, sin predeterminar cómo deba articularse dicho sistema, dejando una libertad de configuración normativa del legislador muy amplia. Pese a ello, puede apuntarse que el Estatuto se refiere no ya a la ordenación de simples instrumentos o procesos de evaluación, sino a “un sistema 355 Fernández Ramos, S. (2012): “Artículo 138. Evaluación de políticas públicas”. En Cruz Villalón, P.; Medina Guerrero, M.; y Pardo Falcón, J. (Coord.): Comentarios al Estatuto de Autonomía para Andalucía, Tomo II, Sevilla, Parlamento de Andalucía, págs. 2.131-2.138. 322 organizado” de evaluación, lo cual comporta la articulación de un mecanismo integrado de evaluación común, al menos para la Administración de la Junta de Andalucía, de carácter público, pero con la necesaria participación de entidades privadas356 De otro lado, la Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía357, en su exposición de motivos destaca que la transparencia es inherente a la democracia y que la evaluación de programas y políticas públicas es un instrumento operativo para cumplir objetivos de transparencia. Entrando ya en la evaluación de la EADS 2030, el contenido de la estrategia y para su evaluación y seguimiento, se han definido 46 indicadores y se diseñado un calendario de evaluación que incluye memorias bienales y evaluación intermedia. La propia estrategia afirma que este sistema de evaluación cumple con las disposiciones de la Agenda 2030 relativas a la participación de las autoridades regionales. 356 Bertrana Horta, X.; e Ysa Figueras, T. (2007): “Los retos de la evaluación de políticas públicas: entre la participación y la responsabilidad”, en Nuevas Políticas Públicas. Anuario Multidisciplinar para la Modernización de las Administraciones Públicas, núm. 3, págs. 129-142. 357 Pérez Alberdi, M. R: (2014): “Primeras consideraciones en torno a la Ley 1/2014, de 24 de junio, de transparencia pública en Andalucía”. En Revista Catalana de Dret Públic. Disponible en: https://eapc-rcdp.blog.gencat.cat/2014/07/17/primeras-consideraciones-en-torno-a-la-ley-12014-de- 24-de-junio-de-transparencia-publica-en-andalucia-m%C2%AA-reyes-pe- rez-alberdi/ 323 En el Cuadro 9 se recogen los indicadores para esta Área temática, significando que la última de las tres, afecta en exclusiva a la bioeconomía. En cuanto a la EGEMA 2030, como se trató, su periodo de vigencia coincide con el periodo de actuaciones de la EADS 2030. Desarrolla el área temática que se acaba de exponer, “competitividad y empleo”, define hasta 60 indicadores para el seguimiento y evaluación del plan, a razón de 5 indicadores por cada una de sus áreas estratégicas. Es de destacar, que para para ambas estrategias, las acciones a desarrollar bajo su marco se deben discriminar positivamente a las mujeres en los sectores con bajo empleo femenino en aplicación de la Ley 12/2007, de 26 de noviembre, para la Promoción de la Igualdad de Género en Andalucía. Esto hace que se deban evaluar los resultados, siempre que las magnitudes de valoración lo permitan, haciendo constar los datos diferenciando entre sexos a fin de poder adoptar las medidas correctoras que pudieran proceder, todo ello a la luz de lo dispuesto en el artículo 6 de esta Ley en la que se establece: “Los poderes públicos de Andalucía incorporarán la evaluación del impacto de género en el desarrollo de sus 324 competencias, para garantizar la integración del principio de igualdad entre hombres y mujeres”. Para finalizar, el programa estatal “empleaverde”, vigente desde 2007, sí ha dado resultados, que fueron recogidos en el “Informe Empleo verde en una economía sostenible”358 que ofrece los datos del programa desde varias perspectivas sin llegar a una transparencia suficiente para una evaluación debida del plan ya que los indicadores presentados no dan datos suficientes para conocer la eficacia y eficiencia del Programa empleaverde por no asociar en ningún momento el coste de cada empleo verde generado. 5. IMPLICACIONES ÉTICAS. El conocimiento del empleo verde, en el contexto de la EADS 2030, contribuye sin duda a fomentar y apoyar la responsabilidad social corporativa de aquellas empresas que deseen acogerse voluntariamente a sus instrumentos de desarrollo ya que esto implica integrarse y formar parte de las preocupaciones sociales y medioambientales tanto en sus operaciones comerciales, como en sus relaciones con todos 358 Fundación Biodiversidad (2015): Informe Empleo verde en una economía sostenible. Madrid, Ministerio para la Transición Ecológica. Disponible en la página de MITECO: https://www.empleaverde.es/sites/default/files/informe_empleo_verde.pdf 325 sus interlocutores con los que interactúa en el desarrollo de su actividad359. Entre las medidas y actuaciones que implican la puesta en marcha de esta EADS 2030, así como de su complementaria para el empleo verde o medioambiental, la EGEMA 2030, favorece de forma notoria la incorporación a este concepto de responsabilidad social de las empresas que desarrollan su actividad en Andalucía ya que ambas estrategias prevén la puesta en práctica de subvenciones y medidas fiscales para el buen fin de los objetivos de fomento de empleo en particular y de desarrollo sostenible en general, pretenden. Estas medidas de incorporación a esta responsabilidad social de las empresas no se encuentra, en el desarrollo de estas estrategias, limitada a las conocidas como grandes empresas, sino que las extiende a las Pymes e incluso fomenta la creación de nuevas cooperativas bajo su protección y amparo, pequeñas empresas y organizaciones de trabajo social que nacerán con este espíritu de responsabilidad ya que su procedencia será precisamente de instrumentos generados precisamente para la defensa del medioambiente y del desarrollo sostenible. De otro lado, estas dos estrategias nacen bajo la cobertura social, mediática y, sobre todo positiva, del definido por Naciones Unidas como “trabajo decente”. Durante la Asamblea 359 Comisión Europea (2001): Libro Verde. Fomentar un marco europeo para la responsabilidad social de las empresas. Bruselas, 18.7.2001 COM (2001) 366 final. 326 General de las Naciones Unidas en septiembre 2015360, el trabajo decente y los pilares que lo sustentan se convirtieron en elementos centrales de la nueva Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible. En esta Asamblea, como hemos expuesto, se estableció como objetivo 8 de desarrollo sostenible (ODS 8) promover un crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el pleno empleo productivo y el trabajo decente. En la actualidad, es un ámbito de actuación fundamental para la Organización Internacional de Trabajo (OIT) que en su página lo define de la siguiente forma: “El trabajo decente sintetiza las aspiraciones de las personas durante su vida laboral. Significa la oportunidad de acceder a un empleo productivo que genere un ingreso justo, la seguridad en el lugar de trabajo y la protección social para las familias, mejores perspectivas de desarrollo personal e integración social, libertad para que los individuos expresen sus opiniones, se organicen y participen en las decisiones que afectan sus vidas, y la igualdad de oportunidades y trato para todos, tanto para hombres como mujeres. En consecuencia, unas estrategias como la EADS y EGAMA 2030, nacidas desde la protección del medioambiente y la sostenibilidad no pueden generar otro tipo de trabajo a través de sus instrumentos como los que acaban de ser estudiados que es el trabajo decente. 360 Asamblea General ONU (2015): Resolución aprobada por la Asamblea General el 25 de septiembre de 20105. Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Nueva York, Organización naciones Unidas. 327 6. CONCLUSIONES. Primera Conclusión. La conservación del medio ambiente como obligación. Tanto del análisis de nuestra Constitución como del Estatuto de Andalucía se desprende la inequívoca conclusión: la conservación de la naturaleza es deber y obligación de todos. Los que en la actualidad estamos en este planeta solo somos sus poseedores, en todo caso, encuadrados en la figura jurídica de depositarios, siendo los depositantes, y quienes nos pedirán que rendamos cuenta de nuestras actuaciones, las generaciones venideras y el propio planeta. Segunda conclusión. El endémico problema del paro en Andalucía. Sin precisar demostración, este hecho justifica sobradamente cualquier iniciativa para paliar su volumen y sus nefastos efectos. Las estrategias estudiadas en este trabajo suponen un esfuerzo más en esta lucha contra el desempleo aunado con la también constante lucha que supone la preservación y mejora del medio ambiente. Tercera conclusión. Conciencia global del desastre medioambiental. Tras el análisis de la bibliografía empleada es preciso destacar la maniobra global de actuaciones en torno a la fecha de 2030 en la que los distintos programas mundiales, europeos y estatales se centran para la obtención de unos primeros resultados esperanzadores. Todo parece indicar que, si para el 2030 el género humano no ha sido capaz de parar la actual degradación del planeta, está abocado al desastre. Cuarta conclusión. Inicial sintonía de planeamientos. Ambas estrategias de Andalucía encuadran de perfecta 328 forma con todas las estrategias y planeamientos orientados al desarrollo sostenible y a la defensa del medioambiente. El problema que se observa en esta voluminosa planificación es el de “conducción”. La pregunta ¿quién dirige y coordina todos estos documentos, planes, recursos, financiaciones etc.?, parece difícil de responder en este complicado cometido y no se vislumbra una excesiva coordinación jurídica entre ellos. El consenso internacional, el reproche de las naciones e individuos en particular y, sobre todo, el estrangulamiento de subvenciones parece la única solución. Quinta conclusión. El empleo verde y el enverdecimiento del empleo. Ambas estrategias andaluzas giran en torno del empleo verde, centrado en la generación de empleo en el seno de la protección de la naturaleza y de un desarrollo sostenible. En el texto de la EGEMA 2030, aparece un concepto digno de ser considerado como conclusión: es importante la generación del empleo verde tanto por el beneficio que comporta para la naturaleza como para el mercado de trabajo en sí, pero también es importante la acción de estas estrategias para hacer que los empleos que ya existan adquieran un empuje en lo que esa protección de la naturaleza y de la sostenibilidad se refiere. Séxta conclusión. Una extraña terminología. En ambas estrategias estudiadas, y en prácticamente todos los documentos consultados los prefijos “eco-” y “bio-“, son constantes, como constante es el empleo del término “verde”. Aunque de escasa trascendencia jurídica es necesario considerar que el empleo de esta especial terminología tiene un fin, un fin necesario: la mentalización. Esta defensa de la naturaleza necesita una concienciación de todos los que componen esta 335 por aquela lei que tem a função de organizar de forma conjunta e sistemática as ações urbanísticas e de natureza pública dos municípios que integram a unidade territorial administrativa, bem como alguns comentários sobre os motivos para a sua não implementação mais difundida no país. Na sessão final, far-se-á as considerações finais sobre o panorama traçado nas linhas anteriores com a perspectivas pessoais do autor sobre o futuro da Lei n. 13089/15 e dos seus principais institutos. Metodologicamente, o artigo se perfaz basicamente através de pesquisa bibliográfica, com a coleta de dados realizada basicamente através da documentação indireta especializada de autores nacionais sobre a temática das regiões metropolitanas, além da análise dos principais dispositivos da Lei n. 13.089/13. Não pretende esgotar as discussões sobre a temática, mas contribuir com os debates e trazer uma opinião do autor sobre um instrumento tão poderoso para solucionar algumas problemáticas urbanísticas e sociais que envolvem as grandes cidades e suas regiões, mas que, infelizmente, são pouco utilizadas, e até desconhecidas, pelos gestores e outros agentes públicos interessados. 2 SOBRE O ESTATUTO DAS METRÓPOLES: HISTÓRICO DE SEU PROCESSO LEGISLATIVO E ALTERAÇÕES DE SEU TEXTO ORIGINAL Aqueles que estudam sobre a questão metropolitana afirmavam que a Constituição Federal de 1988 trouxe pouca menção sobre aquelas regiões. Realmente, o texto da atual Lei Maior deveria ter dedicado mais atenção a essa questão, pois 336 apenas o seu §3º do art. 254, apesar de ter previsto a possibilidade de sua instituição, não trouxe maiores detalhes sobre sua governança, competências, natureza jurídica, etc. A prescrição das regiões metropolitana já era prevista na Constituição de 1967, bem como na Emenda Constitucional n. 1/69. Porém, o texto de 1988, no parágrafo já citado, trouxe dois novos institutos que não constavam nas redações constitucionais anteriores, que foram as aglomerações urbanas e microrregiões. Essa lacuna gerou como consequências: 1) a grande discricionariedade dos Estados-membros na sua regulamentação específica, principalmente para diferenciar um agrupamento territorial do outro; 2) falta de mais critérios e requisitos em sua institucionalização; 3) a discussão acerca da usurpação ou não das competências municipais, quando de sua criação5. Assim, era preciso que se fizesse uma solução jurídiconormativa que possibilitasse resolver as dúvidas e omissões legislativas, principalmente entre as legislações estaduais. 4 Eis o texto deste dispositivo constitucional: Art. 25. Omissis. § 3º Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum. 5 CORDEIRO, Glauber de Lucena. Regiões metropolitanas: o papel dos parlamentos metropolitanos na governança interfederativa do Estatuto das Metrópoles (Lei n. 13.089/15). Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2016, p.115. 337 Dentro dessa situação, os mais atingidos eram os entes municipais, já que não sabiam ao certo qual o seu papel quando da organização daqueles aglomerados; pois a Constituição Federal já havia configurado o papel dos Estadosmembros como criadores das unidades territoriais administrativas, mas não havia qualquer menção de como haveria de se comportar os municípios integrantes. Em 05 de maio de 2004, foi apresentado no Congresso Nacional, pelo à época deputado Walter Feldman, um projeto de lei versando sobre a Política Nacional de Planejamento Regional Urbano. Tal projeto de lei (PL n. 3460/2004) ficou conhecido como o “Estatuto das Metrópoles”. Sob a relatoria do deputado Zezéu Ribeiro, o projeto teve seu processamento bastante conturbado e lento, já que se tratava de um tema polêmico, que envolvia a questão federativa, principalmente a relativa aos municípios, chegando a ser arquivado em 2007. Posteriormente, houve o retorno de sua tramitação, mas sua lentidão continuou, pois em função do tecnicismo de sua matéria, exigia-se uma atenção mais aperfeiçoada por aqueles que compunham as comissões temáticas da Câmara dos Deputados. Em 2013, talvez por conta da demora do Congresso Nacional legislar sobre o tema, o STF julgou as ADIs n. 1842/RJ, n. 2340/SC e n. 2077 MC/BA. A primeira tratava da Lei Complementar n. 87/97, do Estado do Rio de Janeiro, que instituía a Região Metropolitana do Rio de Janeiro e Microrregião dos Lagos; a segunda e a terceira tratavam sobre competência estadual ou municipal para legislar sobre serviços públicos de abastecimento de água e saneamento básico. Naqueles dois 338 últimos processos foram levantadas discussões incidentais que envolviam a formação de regiões metropolitanas. Tais julgamentos, principalmente a da ADI n. 1842, trouxeram a visão da Suprema Corte do país sobre a matéria antes mesmo de se ter a legislação de caráter nacional sobre o tema. Dentre outras ponderações, nesta ação o STF decidiu que não caberia ao governador do estado, por si só, adotar medidas referentes à região metropolitana de forma unilateral, devendo trazer todos os entes integrantes (isso inclui os municípios da regionalidade) para compor uma gestão compartilhada. Isso fez eclodir a concepção de que naquelas unidades territoriais administrativas haveria de se criar estratégias e planejamentos conjuntos, de forma e gestão conjuntas entre os entes, quando a atividade desenvolvida pela região metropolitana fosse de caráter supralocal6. Com tais posicionamentos do STF, o projeto de lei do Estatuto das Metrópoles teve que se moldar àquilo que foi decidido pela Suprema Corte naqueles julgamentos, para evitar que um futuro texto aprovado fora dos padrões orientados pelo Judiciário fosse posteriormente decretado inconstitucional. Depois dessas decisões do Supremo, em especial da ADI 1842/RJ, avançou-se na tramitação do projeto de lei na 6 CORREIA, Arícia Fernandes. e FARIAS, Talden. Regionalismo como uma nova perspectiva para o Federalismo Brasileiro: o leading case relativo à Região Metropolitana do Rio de Janeiro. In. AIETA, Vânia; FERNANDES, Arícia; FRANCO, Claudia. (Coord.). Cadernos de Direito da Cidade IV: Estudos em homenagem à professora Maria Garcia. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2016, p. 48. 339 Câmara. A comissão especial designada para analisá-lo, encerrou seus trabalhos em 26 de novembro de 2013, com a emissão de parecer sobre o projeto. Sua redação final foi enviada, em 10 de fevereiro de 2014, à Comissão de Constituição e Justiça, que aprovou o texto em 12 de março de 2014, em caráter conclusivo, o que dispensou a aprovação pelo plenário da Câmara. Logo depois, o projeto foi enviado para o Senado Federal para que houvesse a deliberação final da Casa Revisora. No Senado, o projeto recebeu a identificação PLC n. 5/2014, tendo como relator na Comissão de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor, Fiscalização e Controle, o senador Aluysio Nunes. Daí passou pela Comissão de Serviços de Infraestrutura e pela Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, onde os líderes partidários protocolaram o pedido de regime de urgência legislativa, fazendo com que o projeto tivesse sua aprovação no Senado Federal, sem necessidade de votação em plenário, em 17 de dezembro de 2014. Aprovado no Congresso Nacional, o projeto teve sua sanção pela ex-presidente Dilma Rousseff, 12 de janeiro de 2015, quando se transformou na Lei n. 13.089/15, entrando em vigência quando de sua publicação no Diário Oficial da União (13 de janeiro de 2014). Em 19 de junho de 2018, com pouco mais de dois anos de vigência, o Estatuto das Metrópoles sofre sua primeira alteração, através da Lei n. 13.683. Tais modificações foram consideráveis, principalmente na mudança dos conceitos legais de seus principais institutos, como o de Região Metropolitana 340 (art. 2º, inc. VIII), do plano de desenvolvimento urbano integrado (art. 2º, inc. VI), dentre outros; bem como na inclusão de outros dispositivos para explicar melhor como se efetivaria a governança interfederativa e a gestão das funções públicas de interesse comum (art. 7º - A). Mas tal Lei alteradora do Estatuto das Metrópoles também trouxe alguns pontos negativos, como a retirada do texto original do Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano – SNDU, que gerenciaria um sistema integrado de informações e planejamento conjunto para as unidades territoriais urbanas, coordenado pela União, tendo os Estados e municípios (art. 20). Também foi revogado o art. 21, que imputava como sendo ato de improbidade administrativa aos governadores, prefeitos e agentes públicos a não implantação das ações da governança interfederativa nas regiões metropolitanas e aglomerados urbanos já constituídos; além da não implementação das políticas de compatibilização dos planos diretores municipais com o plano de desenvolvimento urbano integrado, no prazo de três anos, a contar da vigência do Estatuto das Metrópoles. Ainda em 2018, agora através da Medida Provisória n. 862, de 04 de dezembro, houve uma nova alteração no texto do Estatuto das Metrópoles, tendo como principal objeto a possibilidade de criação de uma região metropolitana tendo como integrantes os municípios dos Estados de Goiás ou de Minas Gerais, com o Distrito Federal. Como o art. 4º da Lei n. 13.089/15 permite a instituição de regiões metropolitanas e aglomerados urbanos envolvendo mais de um Estado-mem- bro, desejou-se que o Distrito Federal (que é uma unidade federativa específica) pudesse também, participar de uma unidade territorial administrativa daquela natureza com os municípios de seu entorno, sendo constituídas pelos Estados de 341 Goiás ou Minas Gerais. A referida MP n. 862/2018 foi editada faltando pouco mais de vinte e cinco dias para o fim do Governo Michel Temer, sendo que o novo Governo que assumiu em 1º de janeiro de 2019, não se mobilizou para a conversão definitiva em lei. Resultado disso, a referida medida provisória teve sua vigência encerrada em 14 de maio de 2019, sem ser votada pelo Congresso Nacional. Apesar dos objetivos da referida medida provisória serem interessantes, entende-se que a mesma apresentava constitucionalidade duvidosa, pois o art. 25, §3° da Constituição Federal dispõe que só apenas os estados-membros podem instituir aquelas unidades territoriais administrativas com os municípios limítrofes. O Distrito Federal é uma unidade federativa autonomia, diverso dos estados e dos municípios, o que gera a dúvida se um ato normativo infraconstitucional poderia permitir a sua inclusão em uma região metropolitana ou outro agrupamento contido naquele parágrafo constitucional. Acredita-se que diante dessa possível inconstitucionalidade, o Governo Bolsonaro não teve o interesse em mobilizar sua base para aprovação da lei convertedora e preferiu que houvesse a perda da vigência da MP n. 862/18. Com isso, o inc. VIII, do art. 2º; o §3° do art. 3º; e os §§ 1º a 3º do art. 4º da Lei n. 13.089/15 voltaram a possuir a redação anterior ao da referida Medida Provisória. Recentemente, o Estatuto das Metrópoles teve sua mais nova alteração. A Lei n. 14.026, de 15 de julho de 2020, que atualizou o marco legal do saneamento básico no Brasil (Lei n. 11.445/07), dispôs que tal política pública, quando implementada através de “unidades regionais de saneamento bá- 342 sico”, seguirão, no que couber, as disposições contidas no Estatuto das Metrópoles (art. 1º, § 1º, inc. III). Assim, conforme a nova redação do art. 8º da Lei n. 11.445/07, também será possível constituir unidades regionais para o exercício do serviço de saneamento básico exclusivamente por municípios, inclusive estes com o Distrito Federal, através de consórcios públicos ou convênios de cooperação, com gestão associada7. 7 Eis o inteiro teor do art. 8º da Lei n. 11.445/07, com redação dada pela Lei n. 14.026/20. Art. 8º Exercem a titularidade dos serviços públicos de saneamento básico: I - os Municípios e o Distrito Federal, no caso de interesse local; II - o Estado, em conjunto com os Municípios que compartilham efetivamente instalações operacionais integrantes de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, instituídas por lei complementar estadual, no caso de interesse comum. § 1º O exercício da titularidade dos serviços de saneamento poderá ser realizado também por gestão associada, mediante consórcio público ou convênio de cooperação, nos termos do art. 241 da Constituição Federal, observadas as seguintes disposições: I - fica admitida a formalização de consórcios intermunicipais de saneamento básico, exclusivamente composto de Municípios, que poderão prestar o serviço aos seus consorciados diretamente, pela instituição de autarquia intermunicipal; II - os consórcios intermunicipais de saneamento básico terão como objetivo, exclusivamente, o financiamento das iniciativas de implantação de medidas estruturais de abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana, manejo de resíduos sólidos, drenagem e manejo de águas pluviais, vedada a formalização de contrato de programa com sociedade de economia mista ou empresa pública, ou a subdelegação do serviço prestado pela autarquia intermunicipal sem prévio procedimento licitatório. 343 No caso, essa governança será desenvolvida conforme dispõe a gestão descrita na Lei n. 13.089/15. 3 CONFIGURAÇÕES E DIFERENCIAÇÕES DAS REGIÕES METROPOLITANAS, AGLOMERADOS URBANOS E MICRORREGIÕES NA LEI N. 13.089/2015 Como já comentado, o §3° do art. 25 da CF/88 deixou para os Estados-membros a regulamentação dos institutos integrantes de seu conteúdo. Isso resultou em uma desarmonização legislativa sobre os conceitos, competências e estruturação das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões. O Estatuto das Metrópoles, com sendo uma Lei Geral de caráter nacional sobre a temática, veio a tentar trazer a har- § 2º Para os fins desta Lei, as unidades regionais de saneamento básico devem apresentar sustentabilidade econômico-financeira e contemplar, preferencialmente, pelo menos 1 (uma) região metropolitana, facultada a sua integração por titulares dos serviços de saneamento. § 3º A estrutura de governança para as unidades regionais de saneamento básico seguirá o disposto na Lei nº 13.089, de 12 de janeiro de 2015 (Estatuto da Metrópole). § 4º Os Chefes dos Poderes Executivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios poderão formalizar a gestão associada para o exercício de funções relativas aos serviços públicos de saneamento básico, ficando dispensada, em caso de convênio de cooperação, a necessidade de autorização legal. § 5º O titular dos serviços públicos de saneamento básico deverá definir a entidade responsável pela regulação e fiscalização desses serviços, independentemente da modalidade de sua prestação.” (NR) 344 monização básica referente àquelas unidades territoriais urbanas, ofertando suas definições, governanças, diretrizes, instrumentos jurídicos à sua disposição etc. Mas tal legislação também pôs à salvo a composição das regiões metropolitanas já existentes até a promulgação do Estatuto (art. 5º, §2º), o que permite que existam unidades dessa natureza fora dos regramentos técnicos exigidos para a sua criação. Com isso, a eficácia conceitual dos institutos existentes no Estatuto das Metrópoles só será imperante para os novos agrupamentos criados pós sua vigência legal, permanecendo vigentes e válidas as definições daqueles institutos que foram criados pelas respectivas legislações estaduais, antes do seu advento8. É de se mencionar que o texto original da Lei n. 13.089/15 não trazia um conceito muito completo (na verdade, era bem simplista) para a região metropolitana. Seu antigo inc. VII do art. 2º afirmava apenas que tal região era “aglomeração urbana que configure uma metrópole”. Nesse aspecto, a Lei n. 13.683/18 fez uma alteração bem-vinda naquele conceito, deixando-o mais completo, enunciando para quais objetivos se dá sua criação. Veja-se: Art. 2º. Para efeitos dessa Lei, considera-se: VII - região metropolitana: unidade regional instituída pelos Estados, mediante lei complementar, constituída por 8 CORDEIRO, Glauber de Lucena. Regiões metropolitanas: o papel dos parlamentos metropolitanos na governança interfederativa do Estatuto das Metrópoles (Lei n. 13.089/15). Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2016, p.126. 351 É importante ressaltar que o inc. II, do art. 5º do Estatuto, dispõe que as leis complementares instituidoras, dentre outras medidas, “devem trazer os campos funcionais ou funções públicas de interesse comum que justifiquem a utilização da unidade territorial urbana”. Ou seja, será necessário conter positivadas quais funções serão desenvolvidas pela unidade territorial administrativa urbana. Houve uma pequena alteração na redação do Estatuto para exigir que os municípios a serem integrantes em qualquer dos três agrupamentos tenham audiências públicas antes da elaboração da lei instituidora. Isso permite que a população possa ser ouvida sobre quais as funções e ações que serão desenvolvidas na futura região, caso a lei instituidora seja aprovada (art. 3º, §3°, com redação dada pela Lei n. 13.683/18) Sobre a expressão “... ações nela inseridas” do referido inc. II do art. 5º da Lei n. 13089/15, esta deve ser entendida como as atividades acessórias ou que sejam inerentes à consecução da política pública principal. Serão todas as prestações e prerrogativas estatais que possam ser juridicamente utilizadas para a execução da ação realizada por aquela unidade administrativa, como por exemplo: desapropriação para a prestação de um serviço ou obra pública; delegação de um serviço público ao particular, enfim, todas as atribuições jurídicas conferidas à administração pública para o desenvolvimento da atividade principal planejada. Pode-se citar como sendo atividades inerentes às funções administrativas estatais, incorporando os serviços públicos, o 352 poder de polícia, o fomento e a intervenção15. Também se entende como possível de ser incorporadas as atividades que ultrapassam os limites dos serviços públicos e respectivas concessões, como: estabelecimento de diretrizes, planos, programas e operações; inclusive a atividade normativa16, para criar regulamentações que teriam vigência no âmbito das regionalidades. Diante de tais possibilidades, tem-se, por exemplo, que os agrupamentos urbanos poderiam fazer atuações conjuntas, envolvendo os municípios e seus respectivos estados-membros, no que se refere ao combate à disseminação da covid-19 e ao atendimento de pessoas doentes nesta pandemia, disponibilizando ações compartilhadas naquela regionalidade, sendo mais eficiente e harmônico no cuidado da população. Cumpre ainda dispor que na parte final do inc. II do art. 2º é estabelecido que a função pública de interesse comum “será verificada quando o município não puder ou que seja inviável desenvolver aquela atividade sem a colaboração de outros entes federativos ou que tal atividade vá causar impacto em outras municipalidades limítrofes”. Utilizou-se, no caso, o princípio da subsidiariedade, em que aquela função só será considerada da competência das entidades urbanas de cooperação administrativa, quando não pode ser provida 15 ALOCHIO, Luiz Henrique Antunes. O problema da concessão de serviços públicos em regiões metropolitanas: (re)pensando um tema relevante. In. Interesse público. n. 24. Caderno de direito municipal. Porto Alegre: Síntese, mar-abr 2004, p. 190. 16 ALVES, Alaôr Caffé. Regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões: novas dimensões constitucionais da organização do Estado brasileiro. In. Advocacia pública & sociedade. Ano II. n. 3. São Paulo: Max Limonad, 1998, p. 35. 353 isoladamente por um município, ou quando sua execução ultrapassar os limites de seu território e cause efeitos em outros adjacentes. 4 PEQUENA ANÁLISE DA GOVERNANÇA INTERFEDERATIVA DAS REGIÕES METROPOLITANAS E AGLOMERAÇÕES URBANAS Uma das principais questões discutidas pelos especialistas em reação às regiões metropolitanas e demais agrupamentos urbanos dizia respeito à forma de sua gestão. Esse talvez tenha sido o ponto de maior destaque no julgamento da ADI n.º 1.842-RJ pelos ministros do Supremo Tribunal Federal. Neste acórdão, ficou assente que a administração daquelas unidades territoriais urbanas obrigatoriamente seria compartilhada entre todos os entes integrantes, para que os representantes do Estado-membro e municípios envolvidos tivessem participação ativa nas decisões, sendo proibido que apenas um ou poucos entes detivessem o controle da gestão. A Lei n.º 13.089/15, na trilha do que foi preconizando pelo STF, dispôs no capítulo III (arts. 6º a 8º), sobre a denominada “governança interfederativa” nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, obrigando que suas respectivas 354 gestões tivessem a participação de todos os seus componentes, em especial, dos municípios17. Com isso, há o compartilhamento de esforços para a execução das funções públicas de interesse comum, incluindo, ainda, a participação de outros setores da sociedade na gestão e fiscalização das atividades. Esse empenho conjunto torna a gestão dos interesses regionais desconcentrada, permitindo a realização das ações administrativas de forma integrada18. Nos termos do art. 2º, inc. IV do citado Estatuto, entendese por governança interfederativa o compartilhamento de responsabilidades e ações entre os entes da federação, no que concerne à organização, planejamento e execução de funções públicas de interesse comum. A Lei n. 13.683/18 introduziu no art. 2º do Estatuto das Metrópoles o inc. IX, para definir a “governança interfederativa das funções públicas de interesse comum”. Com a devida vênia ao legislador e respeitando as opiniões divergentes, acredita-se que houve uma redundância legislativa em introduzir tal inciso, pois tal instituto guarda similitude com o do inc. IV, e ainda foi definido como sendo o “compartilhamento de responsabilidades e ações entre entes da Federação em termos de organização, planejamento e execução de funções públicas de interesse comum, mediante a execução de um sistema integrado e articulado de planejamento, de projetos, de 17 Entende-se que as microrregiões e as unidades regionais de saneamento básico devem ter uma gestão compartilhada, mas não precisa ser nos moldes e obedecer às prescrições legais da governança interfederativa. 18 SERRANO, Pedro Estevam A. Pinto. Regiões metropolitanas e o seu regime constitucional. São Paulo: Verbatim, 2009, p. 159. 355 estruturação financeira, de implantação, de operação e de gestão”. Ou seja, seria mais propício alterar o inc. IV, complementando sua definição com a parte final do conceito do inc. VI, e não ficar com dois institutos de praticamente igual conotação. A possível justificativa de que a expressão “governança interfederativa das funções públicas de interesse comum” refere-se às políticas que desenvolvidas nas regionalidades, que devem ter gestão compartilhada na tomada de decisões sobre o planejamento das políticas a serem implementadas, bem como na responsabilidade das mesmas (art. 7º - A); e que “governança interfederativa” diz respeito ao modo de gerir todo o agrupamento urbano em si; particularmente, não faz muita diferença, pois um instituto aparentemente está incorporado ou atrelado ao outro. A governança interfederativa nas regiões metropolitanas não se resume à presença conjunta dos Estados-membros e dos municípios. A União também poderá estar incluída naquela forma de gestão. Porém, sua forma de participação não pode ser como entidade gestora nem com direito a voz e voto nas deliberações que envolvem os destinos e as políticas da regionalidade. Sua presença na governança interfederativa é mais colaborativa e de assessoramento, dando um apoio téc- 356 nico-financeiro àquelas entidades para que possam concretizar mais eficazmente as funções públicas de interesse comum19. A colaboração da União para com os agrupamentos urbanos é mais que necessária. Afinal, os serviços, obras e outras atividades estatais que podem ser realizadas no âmbito metropolitano interessam não só a cada um dos municípios envolvidos, mas também a todos os outros entes políticos conjuntamente. Exige-se, portanto, a participação do Estado, 19 A Lei n. 13.683/18 corrigiu uma imprecisão sobre a matéria da participação da União existente na redação original do Estatuto da Metrópoles. É que o antigo texto do art. 14, especialmente o seu caput, impõe uma série de requisitos para o apoio da União na governança interfederativa. Entre outros critérios, exige que os agrupamentos urbanos possuam uma “gestão plena”, conceituada no art. 2º, inc. III, como sendo a condição da região metropolitana ou aglomerado urbano que apresente: a) formalização e delimitação mediante lei complementar estadual; b) estrutura de governança interfederativa própria, nos termos do art. 8o daquela Lei; c) plano de desenvolvimento urbano integrado aprovado mediante lei estadual. Além disso, o §3º do mesmo artigo, dispõe que será possível à União estabelecer, em regulamento próprio, novos requisitos para o apoio à governança interfederativa. A grande questão era a seguinte: se a União só poderia apoiar uma governança interfederativa que tivesse gestão plena, significaria que aquela entidade federativa só poderia compor as regiões metropolitanas e aglomerações urbanas já existentes e comprovassem possuir os requisitos do art. 2º, inc. III. As novas não poderiam receber o seu apoio, inclusive para elaboração de um plano de desenvolvimento urbano integrado, pois elas ainda não possuíam a “gestão plena” exigida em lei. A modificação legal atingiu o §2º do art. 14 para permitir a participação da União na elaboração daquele Plano, mesmo quando não houver incorporada àquela forma de gestão, inclusive para as novas unidades territoriais administrativas urbanas. 357 da União e dos próprios entes locais, na integração na governança interfederativa20. Após essa pequena concatenação sobre a governança interfederativa nas unidades territoriais administrativas urbanas, o próximo tópico traçará as relações e possibilidades que envolvem os princípios da prevalência do interesse comum e do compartilhamento de responsabilidades para promoção do desenvolvimento urbano integrado para aquelas, bem como para efetivação do plano de desenvolvimento urbano integrado, instrumento de esse previsto no art. 9º, inc. I, com disposições especiais nos art. 10 a 12 da Lei n. 13.089/15; mas que, infelizmente, não está sendo bem aproveitado nas conurbações brasileiras. 5 UTILIZAÇÃO DO PLANO DE DESENVOLVIMENTO URBANO INTEGRADO E DOS PRINCÍPIOS DA PREVALÊNCIA DO INTERESSE COMUM E DO COMPARTILHAMENTO DE RESPONSABILIDADE NAS REGIONALIDADES O art. 6º do Estatuto das Metrópoles elenca os princípios que regem a governança interfederativa das unidades territoriais urbanas, devendo ser cumpridos de forma plena. Tais princípios são mandamentos referenciais para as gestões e 20 TEIXEIRA, Ana Carolina Wanderley. Região metropolitana: instituição e gestão contemporânea: dimensão participativa. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2009, p. 81. 358 procuram disciplinar melhor as políticas desenvolvidas nas regionalidades, aprimorando a sua gestão, inclusive com a participação da sociedade civil; possibilitando o planejamento, execução e rateio das funções públicas de interesse comum. São eles: prevalência do interesse comum sobre o local; compartilhamento de responsabilidades e de gestão para a promoção do desenvolvimento urbano integrado; autonomia dos entes da Federação; observância das peculiaridades regionais e locais; gestão democrática das cidades, efetividade no uso dos recursos públicos; e, finalmente, busca do desenvolvimento sustentável. Sobre esses princípios, quer-se trazer dois para maior consideração desse arrazoado: o da prevalência do interesse comum sobre o local (inc. I, art. 6º) e o compartilhamento de responsabilidades e de gestão para a promoção do desenvolvimento urbano integrado (inc. II, art. 6º). O primeiro princípio efetiva a premissa de que interesses comuns metropolitanos, quando dispostos em lei complementar estadual, serão sobrepostos aos interesses locais dos municípios. E isso não quer dizer que as municipalidades terão sua autonomia ferida ou usurpada por essa prevalência. Haverá, na verdade, o compartilhamento dos interesses de todos os entes envolvidos na promoção das atividades estatais na unidade territorial urbana. Em razão da necessidade das unidades territoriais administrativas regionais solucionarem problemas que ultrapassam os limites territoriais locais, as políticas públicas resolutórias não podem ficar circunscritas à esfera de um só governo. Devem, portanto, merecer a atenção coletiva de todas as municipalidades envolvidas naquele território regional, 359 bem como do governo estadual21. Elas precisam ser incorporadas de modo uniforme, abrangendo toda a área geográfica, transpassando-se do interesse local municipal para o comum. Uma vez disposta determinada atividade no rol das leis complementares estaduais, a competência para sua efetivação é transferida da municipalidade para aquela unidade metropolitana22. O segundo princípio afirma que o compartilhamento das políticas implementadas na regionalidade se estende também na gestão e responsabilização entre todos entes federativos envolvidos. Seria injusto que um ou poucos entes políticos integrantes das unidades territoriais urbanas arcassem com todas as responsabilizações inerentes à sua criação, funcionamento e financiamento. No caso, haverá a junção de esforços entre as unidades federativas integrantes para possibilitar, com mais produtividade e menos esforços individuais, o desenvolvimento de determinada área urbana conurbada. O princípio do compartilhamento de responsabilidades deve ser observado em todas as atividades desenvolvidas pela entidade administrativa. E isso é tão vivo dentro da metodologia traçada pelo Estatuto das Metrópoles, que os 21 FERREIRA, Gustavo S. Telles. Federalismo constitucional e reforma federativa: poder local e cidade-estado. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2012, p. 280. 22 CORDEIRO, Glauber de Lucena. Regiões metropolitanas: o papel dos parlamentos metropolitanos na governança interfederativa do Estatuto das Metrópoles (Lei n. 13.089/15). Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2016, p. 143. 360 quatro primeiros incisos do seu art. 7º (diretrizes que devem ser observadas na governança interfederativa), dispõem sobre algumas formas que envolvem o compartilhamento de responsabilidades entre os entes integrantes2324. A junção desses dois princípios instrumentaliza o compartilhamento de interesses, gestão e políticas presentes na governança interfederativa das regionalidades, compondo a primazia do conjunto, em detrimento da individualização das vontades dos entes federativos envolvidos. Há problemas nas metrópoles e nos agrupamentos urbanos que não podem ser resolvidos de forma isolada e necessitam da cooperação de todos para pensar em estratégias de enfretamento, execução das políticas necessárias; sem falar na participação 23 Art. 7o Além das diretrizes gerais estabelecidas no art. 2o da Lei n.º 10.257, de 10 de julho de 2001, a governança interfederativa das regiões metropolitanas e das aglomerações urbanas observará as seguintes diretrizes específicas: I – implantação de processo permanente e compartilhado de planejamento e de tomada de decisão quanto ao desenvolvimento urbano e às políticas setoriais afetas às funções públicas de interesse comum; II – estabelecimento de meios compartilhados de organização administrativa das funções públicas de interesse comum; III – estabelecimento de sistema integrado de alocação de recursos e de prestação de contas; IV – execução compartilhada das funções públicas de interesse comum, mediante rateio de custos previamente pactuado no âmbito da estrutura de governança interfederativa; 24 CORDEIRO, Glauber de Lucena. Regiões metropolitanas: o papel dos parlamentos metropolitanos na governança interfederativa do Estatuto das Metrópoles (Lei n. 13.089/15). Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2016, p. 144. 367 para alguns municípios que a integre e que por um motivo ou outro não queiram implementar determinada política. Mas caso a governança interfederativa decida, de forma democrática, pela implementação da ação, não haverá qualquer ferimento a autonomia municipal ou inconstitucionalidade no caso, pois a Lei Maior de 1988, prescreve a criação das unidades regionais administrativas urbanas no §3º do art. 25, para execução das funções públicas de interesse comum. Assim, os princípios dispostos no art. 6º, inc. I e II efetivam a implementação dessas políticas urbanas regionais, atendendo também aos que foi preceituado pelo STF, principalmente no julgamento da ADI n. 1842/RJ. A utilização do princípio da prevalência do interesse comum sobre o local poderia evitar, por exemplo, algo que foi recorrente no Brasil durante esse tempo de pandemia: um município “A” desenvolvendo esforços para efetivar o isolamento social e evitar a propagação do vírus, enquanto que seu vizinho “B”, não tomava essa política permitindo que a população fosse as ruas sem muita restrição. Ou seja, o cuidado do município “A” ofertou à sua população não teria muita eficácia, porque o município “B” não adotava tais preceitos. Se tais municípios tivessem dentro de uma região metropolitana ou aglomerado urbano legalmente constituídos, e na sua lei instituidora estivesse prevista que a questão sanitária seria de interesse comum, as ações sobre essa matéria seriam de competência também da governança interfededativa e todas as decisões a esse respeito deveriam ser tomadas de forma compartilhada. Se a maioria da gestão tomasse um posicionamento para um lado ou para o outro, acredita-se que todos os envolvidos deveriam cumprir o que foi deliberado. 368 Por fim, espera-se que em breve haja uma mudança de concepção dos governantes para observarem melhor as possibilidades que são reveladas pela Lei n. 13.089/15 e que se torne mais comum entre as entidades federativas a sua utilização, pois facilitará e muito a organização dentro daqueles agrupamentos, diminuindo os problemas urbanísticos que circundam aquelas regionalidades, notadamente, as metrópoles. 7 REFERÊNCIAS ALOCHIO, Luiz Henrique Antunes. O problema da concessão de serviços públicos em regiões metropolitanas: (re)pensando um tema relevante. In. Interesse público. n. 24. Caderno de direito municipal. Porto Alegre: Síntese, mar-abr 2004. ALVES, Alaôr Caffé. Regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões: novas dimensões constitucionais da organização do Estado brasileiro. In. Advocacia pública & sociedade. Ano II. n. 3. São Paulo: Max Limonad, 1998. BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e políticas públicas. 1. ed. 2. tir. São Paulo: Saraiva, 2006. CORDEIRO, Glauber de Lucena. Regiões metropolitanas: o papel dos parlamentos metropolitanos na governança interfederativa do Estatuto das Metrópoles (Lei n. 13.089/15). Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2016. CORREIA, Arícia Fernandes. e FARIAS, Talden. Regionalismo como uma nova perspectiva para o Federalismo Brasileiro: o leading case relativo à Região Metropolitana do Rio de Janeiro. In. AIETA, Vânia; FERNANDES, Arícia; FRANCO, Claudia. (Coord.). Cadernos de Direito da Cidade IV: Estudos em homenagem à professora Maria Garcia. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2016. FERREIRA, Gustavo S. Telles. Federalismo constitucional e reforma federativa: poder local e cidade-estado. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2012. 369 SANTOS, Marcela de Oliveira. Interpretando o Estatuto da Metrópole: Comentários sobre a Lei n. 13.089/15. In. COSTA, Maro Aurélio; FAVARÃO, Bruno César e MARGUTI, Barbara Oliveira. Brasil metropolitano em foco: desafios à implementação do Estatuto da Metrópole. Brasília: Ipea, 2018. Acesso em: http://repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/8673/1/Interpretando%20o%20es- tatuto.pdf . Acesso em 21 de outubro de 2020. SERRANO, Pedro Estevam A. Pinto. Regiões metropolitanas e o seu regime constitucional. São Paulo: Verbatim, 2009. TEIXEIRA, Ana Carolina Wanderley. Região metropolitana: instituição e gestão contemporânea: dimensão participativa. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2009.